Decizia nr. 992/2015
Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanțele cauzei;
1. Cererea de chemare în judecată;
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII a de contencios administrativ și fiscal, la data de 27 septembrie 2013 sub nr. x/2/2013, reclamanta A. a formulat în contradictoriu cu pârâta B. contestație împotriva Încheierii nr. 97 din 06 septembrie 2013 pronunțată de C. din cadrul B., precum și împotriva măsurii stabilite la pct. 2 din Decizia nr. 16/2013, emisă de către B. - Departamentul V, prin care a solicitat suspendarea executării măsurii nr. 2 dispuse prin Decizia nr. 16/2013, emisă de către B. - Departamentul V, precum și a Încheierii nr. 97 din 06 septembrie 2013 pronunțată de C. din cadrul B., până la soluționarea pe fond a cauzei, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554 /2004 a contenciosului administrativ.
2. Hotărârea primei instanțe;
Prin sentința civilă nr. 102 din 15 ianuarie 2014, Curtea de București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta B., a dispus suspendarea executării măsurii nr. 2 dispuse prin Decizia nr. 16/2013 emise de B. și Încheierii nr. 97 din 06 septembrie 2013 pronunțată de C. din cadrul B., până la soluționarea pe fond a cauzei.
II. Motivele de casare invocate;
Împotriva sentinței civile nr. 102 din 15 ianuarie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, pârâta B. a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. din 2010.
În motivarea căii de atac autoritatea pârâtă susține că instanța de fond în admiterea capătului I cerere de suspendare a executării măsurilor dispuse la pct. 2 din Decizia nr. 16/V/2013 de către B. - Departamentul V, a făcut aplicarea greșită a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, întrucât nu sunt întrunite cumulativ cele doua condiții „cazul bine justificat și „paguba iminentă", prevăzute în mod expres de prevederile legale menționate, astfel cum vom demonstra în continuare.
Apreciază că instanța de fond nu a avut în vedere la pronunțarea hotărârii dispozițiile legale în baza cărora a fost dispusă măsura de la pct. 2 din Decizia nr. 16/2013, respectiv cele ale art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, coroborate cu pct. 234 din D., potrivit cărora dacă în procedura de verificare se constată că, deși au fost dispuse și urmărite de către conducerea entității măsurile cuprinse în decizie, prejudiciul nu a fost recuperat, se emite o nouă decizie cuprinzând măsurile ce se impun.
În mod evident eronat instanța de fond a apreciat că prin măsura dispusă se impunea conducerii entității recuperarea prejudiciului constatat, chiar și cu încălcarea prevederilor art. 85 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicată.
În opinia recurentei, reclamanta nu justifică în niciun fel îndeplinirea acestei condiții neaducând nici un argument întemeiat care să demonstreze că în cauză sunt împrejurări de natură să susțină existența cazului bine justificat.
Apreciază că instanța de fond a reținut în mod greșit ca întemeiate argumentele reclamantei în ceea ce privește existența „cazului bine justificat" în raport de prevederile art. 85 alin. (2)1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată.
Cât privește noțiunea de pagubă iminentă, învederează instanței de recurs faptul că instanța de fond în mod greșit a apreciat că ar fi îndeplinită, cu atât mai mult cu cât reclamanta A., nu a demonstrat iminența producerii unei pagube importante instituție în sine, în sensul art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.
III. Derularea procedurii judiciare în fața instanței de recurs și analiza motivelor de casare
1. Procedura de filtrare;
Recursul fiind de competența Înaltei Curți, a fost urmată procedura de filtrare a recursului prevăzută de art. 493 din C. proc. civ. din 2010, iar, prin încheierea din 9 octombrie 2014, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ. din 2010, Înalta Curte a admis în principiu recursul și a fixat termen de judecată pe fond la data de 5 martie 2015.
2. Analiza motivelor de casare;
Examinând cauza în raport de actele și lucrările dosarului, de criticile formulate de recurentă, precum și de reglementările legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.
Astfel cum rezultă din actele și lucrările dosarului, prin Decizia nr. 4/V/2011 emisă de către B., ca urmare misiunii de audit financiar efectuată la A. în anul 2011, s-a dispus pentru înlăturarea abaterilor de la legalitate și regularitate constatate la pct. 10, în sarcina conducerii entității obligația de a stabili sumele plătite fără temei legal pentru funcțiile de director coordonatori și directori coordonatori adjuncți în raport de Decizia nr. 1629/2009 a Curții Constituționale. Încetarea efectelor contractelor de management este consecința Deciziei Curții Constituționale nr. 1629 din 3 decembrie 2009, publicată în M. Of. al României nr. 28 din 14 ianuarie 2010, prin care s-a admis excepția de neconstituționalitate, constatând că dispozițiile art. 1 pct. 1-5 și 26, art. 3, art. 4, art. 5 și anexa nr. l din O.U.G. nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcției publice, precum și pentru întărirea capacității manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ - teritoriale și ale altor servicii publice, precum și pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administrația publică centrală și locală, cancelaria prefectului și cabinetul alesului local, sunt neconstituționale și a suspendat efectele acesteia. Astfel, pct. 10 prevede "Stabilirea sumelor plătite fără temei legal pentru funcțiile de directori coordonatori si directori coordonatori adjuncții in perioada 01 martie -30 iunie 2010, prin nepunerea in aplicare a prevederilor Deciziei Curții Constituționale nr. 1629/2009 de la data intrării in vigoare a acesteia. Evidențierea in contabilitate a sumelor plătite nelegal, recuperarea conform prevederilor legale in vigoare și virarea la bugetul de stat a sumelor încasate."
Decizia nr. 20/V/2012 a fost emisă ca urmare a verificării modului de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 4/V/2011, pârâta apreciind că reclamanta nu a adus la îndeplinire măsura prevăzută la pct. 10 din această decizie.
Ca urmare acestui nou control, B. prin Decizia nr. 20 din 14 decembrie 2012 a constatat că „instituția nu a îndeplinit integral măsurile nr. 8, nr. 9 și nu a dus la îndeplinire măsura nr. 10, transmise prin Decizia B. nr. 4/V/2011 pentru înlăturarea abaterilor consemnate cu ocazia misiunii de audit financiar asupra contului de execuție pe anul 2010". B. a reținut în Decizia nr. 20/2012 faptul că „măsura nr. 10 a fost contestată la instanța judecătorească solicitându-se anularea acesteia și a Încheierii nr. V/16 din 04 iulie 2011. Curtea de Apel București, prin sentința civilă nr. 1502 din 02 martie 2012 a respins acțiunea formulată de A. ca nefondată. A. a formulat recurs la Înalta Curte de Casație și Justiție, cu termen de judecată data de 14 februarie 2014."
B. a mai reținut că „prin procesul verbal de constatare din 14 noiembrie 2012 s-a reținut că entitatea nu a întreprins nici o măsură pentru aducerea la îndeplinirea pct. nr. 10 din Decizia nr. 4/V/2011". Astfel, potrivit prevederilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată și ale pct. 174 coroborat cu pct. 234 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, B. a decis, ca măsura nr. 3, în scopul stabilirii întinderii prejudiciului și recuperării acestuia: „stabilirea sumelor plătite fără temei legal pentru funcțiile de directori coordonatori, directori coordonatori adjuncți, în perioada 01 MARTIE - 30 iunie 2010, prin nepunerea în aplicare a prevederilor Deciziei Curții Constituționale nr. 1629/2009, de la data intrării în vigoare a acesteia și evidențierea în contabilitate, urmărindu-se recuperarea și virarea la bugetul de stat a acestora, corelat cu soluția ce se va pronunța de către Înalta Curte de Casație și Justiție".
Totodată, în decizia sa, B. a menționat că „nerecuperarea prejudiciilor, ca urmare a nedispunerii și a neurmăririi de către conducere a măsurilor transmise de B., constituie infracțiune și se pedepsește cu închisoare de la 6 luni la 3 ani, conform prevederilor art. 64 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată".
Decizia nr. 16/V/2013 care face obiectul prezentei cauze a fost emisă în urma misiunii de verificare a modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse în sarcina conducerii A. București prin Decizia nr. 20/V/2012 emisă de B. - Departamentul V, întrucât s-a considerat de către pârâtă că aceasta a fost implementată parțial.
Prin măsura nr. 2 din Decizia nr. 16/V din 11 iulie 2013, s-a statuat ,,Recuperarea și virarea la bugetul de stat a sumelor plătite fără temei legal pentru funcțiile de directori coordonatori, directori coordonatori adjuncți, în perioada 01 martie-30 iunie 2010, prin nepunerea în aplicare a prevederilor Deciziei Curții Constituționale nr. 1629/2009, de la data intrării în vigoare a acesteia și evidențierea în contabilitate, corelat cu soluția ce se va pronunța de către Înalta Curte de Casație și Justiție".
Împotriva măsurilor dispuse la punctul 2 din Decizia nr. 16/V/2013, instituția verificată a formulat contestație, care a fost respinsă prin Încheierea nr. 97/2013.
Înalta Curte reține că în mod just judecătorul fondului a dispus suspendarea executării măsurii nr. 2 dispuse prin Decizia nr. 16/2013 emise de B. și Încheierii nr. 97 din 06 septembrie 2013 pronunțată de C. din cadrul B., până la soluționarea pe fond a cauzei.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond”.
Deci, cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente.
Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Condiția cazului bine justificat presupune existența unor împrejurări evidente, care să poată fi constatate de instanță în cadrul unei cercetări sumare a actului administrativ contestat, fără a fi permisă verificarea însăși a motivelor de nelegalitate invocate de contestator în cadrul contestației sau acțiunii în anulare.
Condiția existenței cazului „bine justificat”, lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs.
Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului.
Pe aspectul nelegalității actului administrativ atacat, reclamanta a invocat prevederile art. 85 alin. (2)1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, potrivit căruia „Ordinul sau dispoziția de imputare rămasă definitivă ca urmare a neintroducerii ori respingerii acțiunii la instanța de contencios administrativ constituie titlu executoriu".
Astfel, reclamanta a invocat o imposibilitate legală de a proceda la aducerea la îndeplinire a măsurii dispuse de pârâtă; executarea acestei măsuri ar duce la încălcarea expresă a prevederilor legale mai sus citate.
La nivelul verificării aparenței de legalitate a actului administrativ unilateral a cărui suspendare se cere, Curtea constată că, în acest context, măsura dispusă de B. poate avea aparența unor dispoziții cu caracter nelegal, câtă vreme se impune reclamantei să recupereze sumele de bani, indiferent în ce condiții.
Curtea mai reține că în cuprinsul Încheierii nr. 97 din 06 septembrie 2013 de soluționare a contestației, pârâta a reținut că nu poate avea în considerare termenul de soluționare a litigiului având ca obiect contestarea dispoziției de imputare, câtă vreme pârâta nu este parte în acel dosar; or, o astfel de apărare are aparența de nelegalitate în raport de dispozițiile art. 85 din Legea nr. 188/1999.
Raportat la probele administrate, instanța de fond, motivat și argumentat, a constatat că există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără, însă, ca prin aceasta să antameze sau să anticipeze analiza pe fond a conținutului și legalității actului administrativ contestat.
Înalta Curte apreciază, în acord cu instanța de fond, că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză.
Astfel, reclamanta a invocat faptul că o eventuală acțiune a A. de punere în executare a deciziei de imputare înainte ca aceasta să devină titlu executoriu ar conduce la obligarea instituției la plata unor cheltuieli de judecată, daune morale etc. generate de un litigiu previzibil.
Așadar, diminuarea de patrimoniu resimțită de reclamantă ar fi una ce depășește limitele unei diminuări normale; executarea unei decizii care nu are caracter de titlu executoriu în aparență ar putea duce la acțiune în regres din partea persoanei interesate, inclusiv cu obligarea la recuperarea debitelor accesorii ce se pot naște dintr-o astfel de situație juridică.
Totodată, instanța de control judiciar va înlătura apărările pârâtei, întrucât argumentele invocate țin de însăși legalitatea actului administrativ contestat. Instanța de contencios administrativ are, neîndoielnic, competența verificării respectării de către actele administrative a supremației Constituției, a legilor, principiilor și drepturilor fundamentale garantate de normele de drept, dar o atare analiză nu poate fi realizată fără a se prejudeca fondul cauzei.
Pentru toate considerentele arătate, constatând că nu sunt întemeiate criticile formulate de recurenta-pârâtă subsumate motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. 2010, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. din 2010, va respinge, ca nefondat, recursul declarat în cauză.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de B. împotriva sentinței civile nr. 102 din 15 ianuarie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunțată, în ședință publică, astăzi 5 martie 2015.