Constatarea neconstituționalității unor prevederi legale. Efecte asupra legalității actului administrativ unilateral emis în scopul punerii în aplicare a acestor prevederi.
Legea nr. 24/2000, art. 4 alin.(3)
OMAI nr. 300/2004 privind activitatea de management resurse umane în unităţile Ministerului Administraţiei şi Internelor, ca act administrativ unilateral, emis în materia evaluării poliţistului, în baza şi în executarea Legii nr. 360/2002, nu mai poate produce efecte după înlăturarea, prin admiterea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 26 alin.(3) din Legea nr. 360/2002.
Decizia nr. 2481 din 6 octombrie 2016
1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti reclamantul D i-a chemat în judecată pe pârâţii Inspectoratul pentru Situaţii de Urgenţă „Dealu Spirii” al Municipiului Bucureşti, A, B şi C, solicitând anularea fişei de evaluare întocmită pe numele său din perioada 01.12.2010-30.11.2011, să fie obligat pârâtul I.S.U. „Dealu Spirii” al Municipiului Bucureşti să emită şi să completeze o nouă fişă de evaluare pentru perioada 01.12.2010-30.11.2011 conţinând note mai mari şi calificativul „Excepţional” sau „Foarte bun”, să fie obligaţi pârâţii să îi plătească daune morale astfel: A 20.000 euro, B 20.000 euro, C 20.000 euro şi I.S.U. „Dealu Spirii” al Municipiului Bucureşti 20.000 euro, precum şi să fie obligaţi pârâţii la plata cheltuielilor de judecată.
Reclamantul a invocat şi excepţia de nelegalitate a ordinului nr. 300 din 21.06.2004, emis de Ministerul Administraţiei şi Internelor, solicitând să se constate nelegalitatea acestuia şi să fie obligat Ministerul Afacerilor Interne să anuleze şi/sau să abroge ordinul atacat.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 3361 din data de 15.12.2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca neîntemeiată, excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate a OMAI 300/2004 şi, totodată, a fost respinsă, ca neîntemeiată, excepţia de nelegalitate a OMAI 300/2004, formulată de reclamantul D în contradictoriu cu pârâţii Inspectoratul Pentru Situaţii de Urgenţă „Dealu Spirii” al Municipiului Bucureşti, A, B, C şi Ministerul Afacerilor Interne.
Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa de fond a reţinut că, excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate a OMAI 300/2004, este neîntemeiată.
Astfel, nu a fost reţinut ca fiind întemeiat argumentul invocat de paratul Ministerul Afacerilor Interne în sensul ca, deşi în forma iniţială a art. 4 din Legea nr. 554/2004, excepţia de nelegalitate putea viza atât acte administrative cu caracter individual, cât şi cu caracter normativ, în forma în vigoare, la momentul de faţă, domeniul de aplicabilitate al excepţiei de nelegalitate a fost restrâns la actele administrative cu caracter individual, apreciindu-se că, în cauză, sunt aplicabile prevederile art. 4 în forma în vigoare la momentul promovării acțiunii, iar nu la momentul invocării excepției.
Acţiunea a fost introdusă pe rolul instanţelor judecătoreşti la data de 19.04.2012, anterior intrării în vigoare a Noului Cod de procedură (lege nr. 134/2010).
Drept urmare, în privinţa excepţiei de nelegalitate, nu au fost avute în vedere modificările aduse art. 4 din Legea nr. 554/2004, prin Legea nr. 76/2012, act normativ care se referă la punerea în aplicare a Noului Cod de procedură civilă şi se aplica proceselor începute după data de 15.02.2013.
În acelaşi sens s-a pronunţat şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Soluţia de principiu adoptată în şedinţa Plenului Secţiei de Contencios Administrativ şi Fiscal din data de 20.05.2013, când a hotărât că „Dispoziţiile art.4 din Legea nr.554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr.76/2012, se aplică numai în procesele începute după data de 15 februarie 2013, când a intrat în vigoare Codul de procedură civilă aprobat prin Legea nr.134/2010”
In ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate a OMAI 300/2004 invocată de reclamantul D, instanţa de fond a constatat că aceasta este neîntemeiată.
Astfel, în ce priveşte nepublicarea actului administrativ cu caracter normativ, s-a reţinut că, la momentul emiterii O.M.A.I. 300/2004, dispoziţiile normative incidente domeniului de referinţă, respectiv, art. 27 alin. 3 din Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin H.G. nr. 555/2001, dispuneau în sensul că „nu sunt supuse, regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, Partea l, dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională".
Prevederile legale menţionate au fost preluate ulterior, în art. 35 alin. 3 din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, aprobat prin H.G. nr. 50/2005, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
Art. 35 alin. 3 din Anexa la H.G. nr. 50/2005 republicată, vizează excepţiile de la regula publicării în Monitorul Oficial al României Partea I, respectiv „ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională", cu precizarea „dacă legea nu dispune altfel".
În legătură cu această ultimă expresie, instanţa a reţinut că, în mod clar legiuitorul a avut în vedere o lege specială care să dispună in alt sens decât cel referitor la actele exceptate de la publicare şi nu la prevederile legii nr. 24/2000, lege generală.
Cum nu există o asemenea lege specială care să facă inactivă includerea ordinelor M.A.I. în excepţia prevăzută la alin. (3) din art. 35 din H.G. nr. 50/2005, instanţa consideră că nu subzistă concluzia că Ordinele M.A.I. nu şi-au produs efect. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în această materie este constantă şi nu sunt motive de fapt şi de drept pentru o altă abordare în momentul de faţă.
Astfel, actul administrativ cu caracter normativ contestat, OMAI 300/2004, fiind emis în baza şi executarea dispoziţiilor cuprinse în acte normative cu caracter special ce privesc domeniul apărării, ordinii publice şi siguranţei naţionale, se încadrează în prevederile care statuează posibilitatea nepublicării lui (în vigoare la data emiterii), a cărei raţiune este legată de domeniul de reglementare limitat al acestuia, fiind aplicabil doar unei categorii profesionale delimitate, şi anume personalului M.A.I., situaţie în care nu se impunea să fie adus la cunoştinţa tuturor cetăţenilor prin publicare în Monitorul Oficial al României.
Faţă de toate aceste considerente, instanţa de fond a respins ca neîntemeiată, excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate a OMAI 300/2004 şi tot ca neîntemeiată excepţia de nelegalitate a OMAI 300/2004.
3. Cererea de recurs şi motivele înfăţişate
Împotriva sentinţei civile nr. 3361 din data de 15.12.2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamantul D, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În cuprinsul motivelor de recurs, cuprinse într-un amplu document ce conţine, nesistematizat, susţineri, aprecieri şi critici ale sentinţei atacate, recurentul a susţinut în primul rând, excepţia autorităţii lucrului judecat, raportat la împrejurarea că, la data de 8 decembrie 2015 a fost publicată în Monitorul Oficial nr.906, Decizia Curţii Constituţionale nr.637 din 13 octombrie 2015, prin care a fost admisă excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 26 alin.(3) din Legea nr.360/2002 privind Statutul poliţistului. Având în vedere că Ordinul MAI nr.300/2004 a fost emis în temeiul art. 26 alin.(3) din Legea nr.360/2002 care a fost declarat neconstituţional, OMAI 300/2004 este nelegal, nul, în opinia sa.
Cu privire la legalitatea Ordinului Ministerului Administraţiei şi Internelor nr.300 din 21.06.2004, în esenţă, au fost formulate următoarele critici:
- Ordinul Ministrului Administraţiei şi Internelor nr.300 din 21.06.2004 încalcă art. 11 alin.1, precum şi art. 12 alin.3 din Legea nr.24/2000, deoarece este în vigoare deşi nu a fost publicat în Monitorul Oficial.
- Ordinul Ministrului Administraţiei şi Internelor nr.300 din 21.06.2004 încalcă art. 13 lit. (a) din Legea nr.24/2000 deoarece nu este corelat cu prevederile actului normativ de nivel superior Legea nr.24/2000.
- Ordinul Ministrului Administraţiei şi Internelor nr.300 din 21.06.2004 încalcă articolul 6 pct.3 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului deoarece raportat la conţinutul acestuia, autoritatea pârâtă nu l-a informat în mod amănunţit asupra naturii cauzei acuzaţiei împotriva sa. Nu a fost acuzat de nicio faptă, dar a primit calificativul necorespunzător în fişa de evaluare şi cu note neconforme cu realitatea. Consideră că prin încălcarea art. 3, art.6, art. 10 alin.1, art. 14 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, persoanele evaluate nu se pot apăra, nu sunt informate, sunt discriminate, sunt supuse la tratamente inumane, sunt supuse la tratamente degradante.
- Ordinul Ministrului Administraţiei şi Internelor nr.300 din 21.06.2004 încalcă art.31 alin.1 şi alin. 2 din Constituţia României deoarece dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public nu poate fi îngrădit.
Pentru aceste motive recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate, cu consecinţa admiterii acţiunii şi constatarea nelegalităţii Ordinului Ministrului Administraţiei şi Internelor nr.300 din 21.06.2004.
4.Apărările intimaţilor-pârâţi
Inspectoratul pentru Situaţii de Urgenţă „Dealul Spirii” (ISU) ca şi Ministerul Afacerilor Interne, intimaţii pârâţi, au formulat întâmpinări faţă de recursul recurentului-reclamant prin care, în esenţă, s-a solicitat respingerea recursului, susţinându-se că hotărârea instanţei de fond este legală şi dată cu corecta interpretare a legii, recurentul nefăcând decât să reia susţinerile din cuprinsul cererii de chemare în judecată.
A fost reiterată de către intimatul ISU, şi în faza de recurs, excepţia inadmisibilităţii cererii, pe considerentul că OMAI nr. 300/2004 este un act administrativ cu caracter normativ, fiind totodată invocată excepţia netimbrării cererii de recurs.
Cu privire la această din urmă excepţie, Înalta Curte s-a pronunţat, în sensul respingerii ca neîntemeiată, în şedinţa publică de la 23 septembrie 2016, argumentele în susţinerea unei atare soluţii fiind consemnate în încheierea de la acea dată.
În ceea ce priveşte reiterarea excepţiei inadmisibilităţii cererii, aceasta urmează a fi examinată în contextul analizării motivelor de recurs.
5.Soluţia şi considerentele instanţei de control judiciar.
Analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor recurentului-reclamant, raportat la prevederile legale aplicabile precum şi la jurisprudenţa Curţii Constituţionale, Înalta Curte constată că se impune admiterea recursului de faţă, în sensul admiterii excepţiei de nelegalitate invocate şi a constatării nelegalităţii OMAI nr. 300/2004, pentru considerentele în continuare expuse.
Prealabil examinării criticilor vizând excepţia de nelegalitate propriu-zisă, Înalta Curte arată că nu se impune reformarea hotărârii primei instanţe sub aspectul soluţiei date excepţiei inadmisibilităţii invocării excepţiei de nelegalitate a OMAI nr. 300/2004, în sensul respingerii acesteia ca neîntemeiată, întrucât o atare soluţie este corectă.
În acord cu cele arătate de prima instanţă cu referire la excepţia de inadmisibilitate invocată şi contrar susţinerilor intimatului-pârât ISU, reiterate şi prin întâmpinarea depusă faţă de motivele de recurs, Înalta Curte arată că prezenta cauză,începută anterior datei de 15 februarie 2013, când au intrat în vigoare modificările aduse prin Legea nr. 76/2012, rămâne supusă normelor în vigoare la data iniţierii procesului, incluzând art. 4 din Legea nr. 554/2004, în forma sa anterioară adoptării Legii nr.76/2012.
Aşa fiind, soluţia primei instanţe, pe acest aspect, este justă şi în acord cu jurisprudenţa cristalizată a Înaltei Curţi, atât în perioada de până la intrarea în vigoare a Legii nr. 262/2007, cât şi ulterior acestui moment, potrivit cu care, în interpretarea art. 4 din Legea nr. 554/2004, s-a stabilit că excepţia de nelegalitate a actului administrativ, fie individual, fie normativ, este admisibilă, din considerente ce ţin şi de interpretarea istorico-teleologică a legii, nefiind identificate argumente evidente pentru care legiuitorul, prin modificarea adusă prin Legea nr.262/2007 să fi restrâns acest mecanism procesual numai pentru cazul actului individual.
Drept urmare, independent de calificarea dată actului administrativ unilateral, până la noul context legislativ, creat de Legea nr. 76/2012, este de reţinut admisibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate în condiţiile judicios reţinute şi de prima instanţă.
Înalta Curte reţine însă temeinicia criticilor recurentului-reclamant în ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate a OMAI nr. 300/2004.
Contrar argumentaţiei primei instanţe, în sensul netemeiniciei excepţiei de nelegalitate a acestui act administrativ, pe considerentul exceptării actului de la publicare şi cu referire la jurisprudenţa instanţei supreme în această materie, Înalta Curte arată, astfel cum a statuat deja prin Decizia nr. 4008 din 11 decembrie 2015, că survenirea deciziilor Curţii Constituţionale nr. 392 din 2 iulie 2014 şi respectiv nr. 637 din 8.12.2015, impun, cel puţin în materia supusă analizei şi în prezenta cauză, revirimentul şi respectiv nuanţarea jurisprudenţei anterioare.
Este adevărat că în jurisprudenţa sa, anterioară datei pronunţării Deciziei Curţii Constituţionale nr. 392 din 2 iulie 2014, Înalta Curte a statuat în sensul că „instituirea obligaţiei de publicare a actelor normative, pentru ca acestea să fie cunoscute de toţi cetăţenii nu se justifică decât atunci când actul normativ are aplicabilitate generală vizând o problemă de interes public”,nepublicarea în acea ipoteză a OMAI nr. 400/2004, nefiind de natură a atrage nelegalitatea acestuia.
Însă, în mod simetric, raportat la Decizia ÎCCJ nr.4008/2015 şi în cauza de faţă, Înalta Curte reţine că, urmare a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 637/2015, referitoare la admiterea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 26 alin.(3) din Legea nr. 360/2002, privind Statutul poliţistului, publicată în M. Of. Partea I nr. 906 din 8.12.2015, cu doar o săptămână înainte de data pronunţării hotărârii atacate prin recursul de faţă (15.12.2015) se impunea admiterea excepţiei de neconstituţionalitate a OMAI nr. 300/2004.
Raportat la considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr.637/2015, general obligatorii, Înalta Curte apreciază că se impune a fi reţinută nelegalitatea OMAI nr.300/2004, câtă vreme, în mod expres s-a reţinut, în contextul examinării art. 26 alin.(3) din Legea nr. 360/2002, potrivit cu care „metodologia privind evaluarea poliţistului se stabileşte prin ordin al ministrului administraţiei şi internelor”, că, în materia evaluării poliţistului a fost emis OMAI nr. 300/2004, care nu a fost publicat în Monitorul Oficial al României, partea I.
Curtea a mai observat că ulterior completării art. 26 din Legea nr.360/2002, prin Legea nr. 133/2011, nu a mai fost emis un ordin al ministrului afacerilor interne privind metodologia de evaluare a poliţistului .
În fine, Curtea Constituţională, reţinând că normele privind evaluarea activităţii şi conduitei poliţistului trebuie să respecte anumite exigenţe de stabilitate, previzibilitate şi claritate, a constatat că delegarea atribuţiei de a stabili aceste norme către un membru al Guvernului, prin emiterea unor acte administrative cu caracter normativ, de rang infralegal, determină o stare de incertitudine juridică, soluţia legislativă prevăzută de art. 26 alin.(3) din Legea nr. 360/2002 fiind contrară normelor de tehnică legislativă.
Prin urmare, în considerarea argumentaţiei sus înfăţişate, general obligatorie, Înalta Curte reţine, contrar primei instanţe că OMAI nr. 300/2004 privind activitatea de management resurse umane în unităţile Ministerului Administraţiei şi Internelor, ca act administrativ unilateral, emis în materia evaluării poliţistului,în baza şi în executarea Legii nr. 360/2002, nu mai poate produce efecte după înlăturarea, prin admiterea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 26 alin.(3) din Legea nr. 360/2002.
Şi aceasta întrucât, conform normelor de tehnică legislativă cuprinse în art. 4 alin.(3) din Legea nr. 24/2000, actele date în executarea legilor se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă.
Concluzionând aşadar, Înalta Curte, admiţând recursul de faţă în temeiul art. 312 alin.1 Cod procedură civilă, a modificaT în parte sentinţa atacată, în sensul admiterii excepţiei de nelegalitate şi a constatării nelegalităţii OMAI nr. 300/2004, ca act de reglementare secundară, dată fiind declararea neconstituţionalităţii prevederilor art. 26 alin.(3) din Legea nr. 360/2002, privind statutul poliţistului.