Decizia nr. 969/2016
Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanțele cauzei
1. Obiectul litigiului dedus judecății
Prin cererea înregistrată la data de 19 august 2013 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2/2013, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul M.T., anularea Ordinului nr. 733/2013 pentru aprobarea Normelor privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, a Normelor privind atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto, a Metodologiei de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, a Programei de școlarizare, precum și privind condițiile și obligațiile pentru pregătirea teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere; suspendarea actului administrativ cu caracter normativ până la soluționarea acțiunii în anulare și obligarea pârâtului la cheltuieli de judecată.
2. Hotărârea primei instanțe
Prin Sentința nr. 3.667 pronunțată în data de 22 noiembrie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul M.T., a anulat prevederile Ordinului M.T. nr. 733/2013 în ceea ce privește dispozițiile cuprinse în Anexa 1 art. 6 pct. 3 lit. a) alin. V; art. 6 pct. 3 lit. b); art. 6 pct. 4 și art. 10, a suspendat executarea dispozițiilor cuprinse în Ordinul M.T. nr. 733/2013 Anexa 1 - art. 6 pct. 3 lit. a) alin. V; art. 6 pct. 3 lit. b); art. 6 pct. 4 și art. 10, până la soluționarea definitivă a cauzei și a respins, în rest, acțiunea ca neîntemeiată.
II. Derularea procedurii judiciare în fața instanței de recurs și analiza motivelor de casare
1. Cererile de recurs
Împotriva hotărârii instanței de fond, au declarat recurs reclamantul A. și pârâtul M.T.
1.1. Reclamantul A. a susținut că prin emiterea Ordinului nr. 733/2013 pârâtul M.T. și-a depășit competența materială și a instituit un regim paralel și contrar în materia condițiilor de atestare și autorizare a instructorilor auto independenți și a programei de școlarizare și metodologiei de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere.
S-a menționat că în mod eronat prima instanță nu a anulat în integralitate art. 5 și 6 din Anexa I la Ordinul nr. 733/2013, care contravin Ordinelor M.A.I. nr. 268/2010 și nr. 82/2013 și ignoră dispozițiile H.G. nr. 1.391/2006 și O.U.G. nr. 44/2008.
S-a solicitat admiterea recursului, casarea Sentinței nr. 3.667/2013 și, pe fond, admiterea în tot a acțiunii, astfel cum a fost formulată.
1.2. Prin cererea de recurs, pârâtul M.T. a invocat motivele de nelegalitate reglementate de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., republicat, susținând că hotărârea atacată cuprinde motive străine de natura cauzei și a fost pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.
Cu privire la motivul de casare invocat în baza dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat, a susținut că hotărârea atacată cuprinde motive străine de natura cauzei, care nu au legătură cu actul atacat, reținând greșit că, Ordinul nr. 733/2013 impune instructorilor auto care funcționau în regim de persoană fizică autorizată condiții care contribuie în mod indirect la scoaterea lor de pe piață.
Cu privire la motivul de casare invocat în baza dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, s-a susținut că hotărârea atacată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.
Astfel, instanța de fond și-a întemeiat greșit soluția pe dispozițiile O.U.G. nr. 195/2002, care au fost abrogate, fără a avea în vedere că Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 a fost emis în aplicarea altor acte normative cu forță juridică superioară, respectiv O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, H.G. nr. 24/2013 privind organizarea și funcționarea M.T. și O.U.G. nr. 49/2009 privind libertatea de stabilire a prestatorilor de servicii în România, act normativ care a creat cadrul juridic necesar adoptării măsurilor de implementare a Directivei 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind serviciile în cadrul pieței interne și care recunoaște dreptul autorității de autorizare de a condiționa, motivat, accesul prestatorului la activitatea de servicii, de obligația acestuia de a se constitui într-o anumită formă juridică.
De asemenea s-a interpretat greșit că sunt abuzive dispozițiile din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013, fără a avea în vedere că, prin această reglementare nu se exclude posibilitatea ca activitatea de instruire practică să poată fi desfășurată de către instructori autorizați.
A mai arătat recurentul-pârât că cele reținute de prima instanță cu privire la natura condițiilor de autorizare impuse pentru persoanele fizice care funcționează în temeiul O.U.G. nr. 44/2008 sunt lipsite de temei legal, deoarece oportunitatea și necesitatea instituirii condițiilor cu privire la spațiile în care se desfășoară activitatea de pregătire, la promovabilitate și la dotarea vehiculelor cu sistem tehnic de monitorizare video și audio revin exclusiv în sarcina M.T., conform prevederilor art. 34 din Legea nr. 90/2001 și art. 4 alin. (1) pct. 54 - 55 din H.G. nr. 24/2013 și corespund scopului urmărit de legea pusă în executare prin emiterea Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 și anume, necesitatea ridicării standardelor calitative de pregătire ale cursanților pentru a corespunde cerințelor actuale de circulație pe drumurile publice.
În ceea ce privește suspendarea executării Anexei nr. 1 la ordin, apreciază recurentul că instanța de fond a considerat în mod eronat că sunt îndeplinite condițiile cumulative prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, fără a analiza dacă a fost îndeplinită și cerința pagubei iminente, cu privire la care intimatul-reclamant nu a administrat nicio probă.
3. Procedura de soluționare a recursurilor
Cu privire la examinarea recursului în completul filtru
Recursurile fiind de competența Înaltei Curți, a fost urmată procedura de filtrare prevăzută de art. 493 C. proc. civ., iar, prin Încheierea din Camera de Consiliu de la 17 noiembrie 2015, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., completul de filtru a admis în principiu recursurile și a fixat termen de judecată pe fond la data de 29 martie 2016.
La data de 31 martie 2014, Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România a formulat, în baza art. 61 - 63 coroborate cu art. 148 C. proc. civ., cerere de intervenție accesorie în interesul recurentului M.T.
S-a arătat că această confederație este reprezentativă pentru sectorul de activitate "transporturi rutiere", respectiv pentru clasele CAEN Rev. 2 - 4931 - transporturi urbane, suburbane și metropolitan de călători, 4932 - transporturi de taxiuri, 4939 - alte transporturi terestre de călători, 8553 - școli de conducere (pilotaj), conform Legii nr. 62/2011 și sentințelor civile nr. 23 FED din 16 noiembrie 2012 și nr. 2 FED din 18 ianuarie 2013 pronunțate de Tribunalul București.
În motivarea cererii de intervenție au fost expuse argumente în sensul casării hotărârii primei instanțe, precizându-se că recurentul-reclamant nu a indicat niciun temei de nelegalitate pentru Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 și nici împrejurări legate de starea de fapt și de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, făcând susțineri care vizează numai oportunitatea actului și nu legalitatea acestuia.
Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România a solicitat respingerea recursului promovat de reclamant, admiterea cererii de intervenție și a recursului declarat de M.T., casarea sentinței recurate și respingerea acțiunii formulate de recurentul-reclamant.
Analiza motivelor de casare invocate
1. Cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. are ca obiect în principal, anularea în totalitate a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 emis de M.T. pentru aprobarea Normelor privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor de conducere auto (Anexa nr. 1), a Normelor privind atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto (Anexa 2) a Metodologiei de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere (Anexa nr. 3), a Programei de școlarizare (Anexa nr. 4), precum și privind condițiile și obligațiile pentru pregătirea teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere. În subsidiar a solicitat anularea în parte a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 emis de M.T., suspendarea actului administrativ cu caracter normativ până la soluționarea acțiunii în anulare și obligarea pârâtului la cheltuieli de judecată.
Însă, din motivarea acțiunii rezultă că, în realitate, au fost contestate numai dispozițiile care, în opinia reclamantului, ar impune noi condiții de autorizare pentru instructorii de conducere auto și ar determina încetarea activității pentru persoanele fizice autorizate care asigură doar pregătirea practică a cursanților, pe considerentul unei organizări unitare a activității de pregătire (incluzând pregătirea practică și teoretică).
Admițând în parte acțiunea, Curtea de Apel București a anulat parțial Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 numai cu privire la normele din Anexa nr. 1 privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, în partea care obligă pe instructorii auto să desfășoare activitatea de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere doar sub forma de școli de conducători auto organizate în regim juridic de persoane fizice autorizate, în condițiile stabilite prin O.U.G. nr. 44/2008, precum și să dețină baza materială și logistică prevăzută ca și condiție de autorizare a acestei forme de organizare a activității.
Înalta Curte constată că:
2. Motivul de casare prevăzut de 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocat de către pârâtul M.T. referitor la situația în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii, nu este întemeiat.
În speța de față, hotărârea recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele în care a fost învestită, instanța de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății.
3. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de ambele recurente:
3.1. Recursul formulat de pârâtul M.T. este fondat, urmând a fi admis, conform următoarelor considerente:
În concret, pârâtul a criticat faptul că, în mod eronat prima instanță a admis în parte acțiunea reținând un abuz al instituției prin emiterea Ordinului nr. 733/2013 - ce încălcă atribuțiile legale, ce cad în competența M.I.
Înalta Curte reține că în mod eronat judecătorul fondului a reținut că anumite prevederi din Anexa I a Ordinului nr. 733/2013 au fost date cu exces de putere și constituind o intervenție nepermisă în dreptul reclamantului de a desfășura activități de natură comercială în mod autonom, în limitele și condițiile stabilite prin O.U.G. nr. 44/2008.
Mai mult, excesul de putere invocat de judecătorul fondului a privit dreptul reclamantului de a-și desfășura activitatea pentru care a fost autorizat, în condițiile O.U.G. nr. 44/2008, având în vedere că O.G. nr. 27/2011, în temeiul căreia a fost emis Ordinul nr. 733/2013 a prevăzut că autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, precum și atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto necesari procesului de pregătire se face în condițiile stabilite de către autoritatea competentă prin norme, conform art. 62 alin. (2).
În speță, se constată că instanța de fond nu și-a argumentat opțiunea, ci doar a enunțat dreptul reclamantului ce a fost încălcat prin emiterea Ordinului nr. 733/2013 și, mai mult nu a observat că O.U.G. nr. 44/2008 privește doar modul de eliberare a certificatului de înregistrare la O.N.R.C. ce atestă numai înregistrarea în registrul comerțului a autorizării funcționării și luării în evidență de către autoritatea fiscală competentă.
Este de reținut că, obligativitatea obținerii unui atestat de pregătire profesională a instructorilor de conducere auto și a unei autorizații de instructor auto, ambele emise de M.T. în condițiile unei legislații speciale, permit exercitarea în concret a activității comerciale.
În concluzie, persoana fizică autorizată și școlile de conducători auto nu își pot exercita în fapt activitatea, fără a fi atestate și autorizate de autoritatea competentă - M.T.
Nu sunt întrunite din acest punct de vedere condițiile excesului de putere invocate de reclamant și reținute de prima instanță, astfel cum au fost prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 modificată și completată, deoarece recurentul-pârât și-a exercitat dreptul de apreciere în limitele competențelor sale prevăzute de lege (O.G. nr. 27/2011), cu respectarea drepturilor reclamantului (în calitate de reprezentant sindical al instructorilor auto din România) și ținând seama că îndeplinirea dispozițiilor O.U.G. nr. 44/2008 reprezintă numai o condiție prealabilă de organizare a activității de instructori auto.
Trebuie precizat că, în ceea ce privește susținerea primei instanțe conform căreia instructorul auto în mod abuziv este obligat să se organizeze în școală de șoferi auto și să presteze activitate integrală de pregătire (practică și teoretică) este contrazisă de dispozițiile art. 6 din Anexa I la Ordinul nr. 733/2013, conform cărora poate continua activitatea prin desfășurarea unei activități de pregătire practică și nu teoretică.
Având în vedere scopul pentru care a fost emis Ordinul nr. 733/2013 pentru necesitatea asigurării unui cadru eficient, complet și unitar de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, precum și pentru a se asigura cadrul legal necesar verificării și controlului acestei activități din punct de vedere administrativ și fiscal, apropierea condițiilor specifice de dotare a celor care exercită activitatea este în concordanță cu interesul public care, în materia dreptului administrativ este primordial interesului privat.
Cât privește cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 733/2013, se apreciază că nu se mai impune examinarea criticilor formulate, întrucât efectele acestuia nu se mai aplică la data soluționării prezentului recurs, având în vedere ordinele nr. 75/2014 și nr. 64/2015 emise de M.T. pentru reglementarea activității de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere.
3.2. Reținând că sunt întrunite cerințele prevăzute de art. 67 C. proc. civ., republicat, în raport cu obiectul cererii de intervenție accesorie și calitatea titularului acesteia, dovedită prin hotărârile judecătorești de constatare a reprezentativității la nivel de sector de activitate, conform Legii nr. 62/2011, Înalta Curte va admite cererea de intervenție formulată de intervenienta Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România.
3.3. Recursul promovat de reclamantul A. nu este fondat, urmând a fi respins ca atare, având în vedere cele expuse anterior și față de cele ce urmează:
Se constată din motivarea căii de atac depuse, că reclamantul a formulat o singură critică, respectiv a susținut că în mod greșit instanța de fond nu a anulat în integralitate Ordinul nr. 733/2013 și în principal prevederile art. 5 și 6 alin. (3) pct. iiiii) din Anexa I la Ordinul nr. 733/2013, care contravin ordinelor M.A.I. nr. 268/2010 și nr. 82/2013 și ignoră dispozițiile H.G. nr. 1.391/2006 și O.U.G. nr. 44/2008.
În esență recurenta-reclamantă a precizat că este abuzivă obligarea instructorilor auto sau școlile de conducători auto la momentul în care solicită autorizarea, conform art. 4 lit. b) de către A.R.R. să îndeplinească mai multe condiții, cea mai exigentă fiind aceea de a se dota pentru examinarea în vederea obținerii permisului de conducere cu un sistem tehnic de monitorizare video și audio, precum și cu un sistem de poziționare globală - GPS, acestea trebuind a fi instalate în interiorul vehiculului, indicându-se criterii tehnice și modul de stocare și păstrare a datelor de înregistrare.
Înalta Curte constată că reglementarea autorizării/atestării instructorului auto nu îi îngrădește acestuia dreptul de a exercita activitatea, însă susținerea în sensul că exercitarea trebuie să fie liberă de orice constrângeri administrative nu este conformă cu principiile desfășurării unui serviciu public a cărui organizare trebuie să se facă unitar, pentru ca persoanele care doresc să se pregătească în scopul obținerii carnetului de conducere să aibă cu adevărat șanse egale, indiferent pentru care mod de organizare a activității vor opta.
Cerințele introduse prin normele contestate pe calea contenciosului administrativ nu încalcă principiul egalității de tratament și nici libera concurență a agenților economici, sens în care s-a și exprimat Consiliul Concurenței (anterior emiterii Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013, la solicitarea adresată sub nr. 6.318 din 12 februarie 2013 de M.T.), arătându-se că reglementarea școlilor de conducere auto prevede condiții, în mare parte similare, pentru ambele forme de organizare, ca societăți comerciale sau în regim de persoane fizice autorizate și că piața se va regla oricum prin introducerea unor condiții de calitate.
3.4. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia
În baza dispozițiilor art. 67 și 496 C. proc. civ., republicat și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul M.T., va casa sentința recurată în sensul că, va respinge în integralitate acțiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată, va admite cererea de intervenție accesorie formulată de intervenienta Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România și va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de pârâtul M.T. împotriva Sentinței civile nr. 3.667 din 22 noiembrie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.
Casează sentința recurată în sensul că, respinge în integralitate acțiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.
Admite cererea de intervenție accesorie formulată de intervenienta Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România.
Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinței civile nr. 3.667 din 22 noiembrie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunțată în ședință publică astăzi, 29 martie 2016.
Procesat de GGC - N