Decizia nr. 947/2017
Asupra cererii de recurs de față;
Din examinarea actelor și lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Circumstanțele cauzei
Obiectul cererii
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 22 noiembrie 2011, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu A.N.I. anularea Raportului din 7 noiembrie 2011 întocmit de către pârâtă și Ministerul de Justiție.
În motivarea cererii, reclamantul a arătat că sesizarea din oficiu nu s-a făcut în concordanță cu prevederile art. 12 alin. (1) și 2() din Legea nr. 176/2010.
Cu privire la conținutul raportului de evaluare atacat, a arătat că intimata confundă demnitatea publică (reclamantul fiind deputat) cu funcția publică și, prin analogie încearcă în mod vădit nelegal să extindă prevederile referitoare la conflictul de interese, cuprinse în lege pentru funcționarii publici, la categoria deputaților.
Nicăieri în Legea nr. 161/2003 nu este reglementat conflictul de interese privind parlamentarii.
Astfel, în Secțiunea 2 art. 71 este reglementat conflictul de interese în exercitarea funcției de membru ai Guvernului și a altor funcții publice de autoritate din administrația publică centrală și locală.
În Secțiunea 3 art. 76 se reglementează conflictul de interese privitor la aleșii locali (primar, viceprimar, primarul general și viceprimarul mun. București).
În Secțiunea 4 art. 79 se reglementează conflictul de interese privitor la funcționarii publici.
Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și senatorilor în art. 1 prevede: "deputații și senatorii sunt reprezentanți aleși ai poporului român".
Deci reclamantul deputat A. nu este funcționar public și nu deține nicio funcție publică.
În concluzie, a susținut reclamantul extrapolarea de către pârâtă a prevederilor legale în încercarea de a conferi o oarecare legitimitate raportului de evaluare nu poate fi primită.
Pârâta A.N.I. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea contestației reclamantului ca nefondată și constatarea ca fiind temeinică și legală evaluarea efectuată de A.N.I. privind starea de conflict de interese în care s-a aflat reclamantul.
În cauză, a fost invocată excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 1 alin. (3), art. 10, art. 12 alin. (1) și (2), art. 13 - 19, art. 20 - 26 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative cu modificările și completările ulterioare, iar instanța a admis cererea de sesizare și a sesizat Curtea Constituțională cu soluționarea acestei excepții.
Soluția instanței de fond
Prin Sentința nr. 211 din 30 octombrie 2012 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, s-a admis contestația formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta A.N.I. și s-a dispus anularea Raportului de evaluare din 7 noiembrie 2011 întocmit de pârâta A.N.I.
Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut că situația de fapt reținută în cuprinsul Raportului de evaluare și contestată de către reclamant este aceea că soția reclamantului B. a fost angajată în funcția de șef cabinet în cadrul Biroului parlamentar al Deputatului A. în perioada 5 ianuarie 2009 și până la sfârșit de mandat.
Contractul individual de muncă din 23 decembrie 2008 a fost încheiat între Camera Deputaților și d-na. B., în temeiul prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea nr. 96 din 21 iunie 2006, iar reclamantul a avizat favorabil încheierea acestui contract.
Cu privire la aspectele procedurale ale cauzei, Curtea a reținut că au fost îndeplinite cerințele Legii nr. 176/2010 în ceea ce privește informarea persoanei evaluate, împrejurarea privind declanșarea activității de evaluare înregistrată din 4 ianuarie 2011 fiind transmisă prin scrisoare recomandată, cu confirmare de primire din data de 7 ianuarie 2011.
Pe fondul cauzei, prima instanță a reținut că Legea nr. 161/2003 nu conține nici o dispoziție privitoare la conflictul de interese în situația deputaților și senatorilor.
În lege sunt prevăzute secțiuni speciale referitoare la conflictul de interese în exercitarea funcției de membru al Guvernului și a altor funcții publice de autoritate din administrația publică centrală și locală (cap. 2 secțiunea a II-a), la conflictul de interese privind aleșii locali (cap. 2 secțiunea a 3-a) și la conflictul de interese privind funcționarii publici (cap. 2 secțiunea a 4-a).
În consecință, în lipsa unor dispoziții legale care să prevadă situațiile în care deputații și senatorii sunt în conflict de interese, aplicarea conflictului de interese nu se poate face numai în baza principiilor generale prevăzute în art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003.
Extinderea de către pârâtă a dispozițiilor art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003 la alte categorii de demnitari decât cele la care legea se referă în mod expres, reprezintă o formă de manifestare a excesului de putere al pârâtei, care se impune a fi sancționată prin anularea Raportului de evaluare supus controlului de legalitate în prezenta cauză.
Ca un argument suplimentar este de relevat faptul că mandatul parlamentar este guvernat de prevederile Constituției României și de Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și senatorilor.
Aceste dispoziții legale nu conțin nici o interdicție cu privire la persoanele ce pot fi angajate la biroul parlamentar din teritoriu, legiuitorul lăsând la latitudinea fiecărui parlamentar alegerea persoanelor care să-și desfășoare activitatea în fiecare birou parlamentar.
Totodată, legea care guvernează Statutul deputaților și senatorilor (Legea nr. 96/2006), nu prevede nici aceasta situațiile de conflict de interese în care s-ar putea afla un parlamentar.
Recursul
Împotriva sentinței pronunțate de instanța de fond a declarat recurs pârâta A.N.I., criticând-o pentru nelegalitate și netemeincie.
În susținerea cererii de recurs, recurenta-pârâtă a susținut, în esență, că reținerea instanței de fond potrivit căreia legiuitorul nu a reglementat conflictul de interese în cazul parlamentarilor este irelevantă, din perspectiva dispozițiilor Legii nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, ce au stat la baza emiterii raportul de evaluare contestat conflictul de interese privindu-l pe intimatul-reclamant fiind constatat ca urmare a încălcării prezentelor dispoziții legale.
Aplicabilitatea dispozițiilor art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003 este indiscutabilă, în condițiile în care parlamentarii exercită o funcție de demnitate publică, iar categoria demnitarilor este expres vizată de dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 fără nici o excepție.
Faptul că în Constituția României nu este reglementat în cazul parlamentarilor conflictul de interese, ci doar regimul incompatibilităților, nu reprezintă un argument pentru excluderea acestora din domeniul de aplicare al art. 70 din Legea nr. 161/2003, întrucât conflictul de interese nu este o materie reglementată la nivel constituțional pentru nici o categorie de funcționari sau demnitari.
În consecință, definiția conflictului de interese cuprinsă în art. 70 din Legea nr. 161/2003 este suficient de clară, precisă și necondiționată de adoptarea altor reglementări, subsecvente, pentru diferite categorii de demnități și funcții publice.
Prin urmare, chiar dacă pentru parlamentari nu există dispoziții speciale referitoare la conflictul de interese în cuprinsul Legii nr. 161/2003 și nici în cuprinsul Legii nr. 96/2006 privind statutul deputaților și senatorilor, norma generală de la art. 70 este direct aplicabilă în cazul acestora, ca persoane care exercită funcții de demnitate publică.
A mai susținut recurenta că rolul reglementării conflictului de interese este de a preveni situațiile în care funcționari publici sau demnitari ar sluji interesul personal, datorită existenței unei împrejurări care le-ar aduce acestora, rudelor, prietenilor sau asociaților lor un anumit avantaj.
Aceste situații includ și împrejurările în care existența unor obligații ale funcționarilor sau demnitarilor față de orice terț ar putea afecta imparțialitatea deciziilor sale.
Or, în cauza supusă judecății există un interes personal, care s-a finalizat prin propunerea și angajarea soției reclamantului în funcția de șef de cabinet la biroul parlamentar al reclamantului și avizarea contractului individual de muncă al acesteia, cu încălcarea prevederilor art. 70 și art. 71 din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare.
Recurenta a invocat și Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, care include o definiție a conflictului de interese pentru funcționarii publici în art. 13.
În drept, cererea de recurs a fost întemeiată pe dispozițiile art. 304 pct. 8 și 9 C. proc. civ.
Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului
Analizând recursul declarat, în raport de motivele invocate, Curtea îl apreciază ca fondat, în cauză fiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., aplicarea greșită a legii, respectiv a dispozițiilor art. 70 - 71 din Legea nr. 161/2003.
Prima instanță, prin soluția dispusă, a apreciat că dispozițiile art. 70 - 71 din Legea nr. 161/2003 nu sunt aplicabile categoriei demnitarilor senatori sau deputați, deoarece Constituția, Legea nr. 96/2006 și Legea nr. 161/2003 nu conțin dispoziții privitoare la conflictul de interese în situația deputaților și senatorilor, astfel încât nu pot fi extinse prin analogie dispozițiilor art. 70 - 71 din Legea nr. 161/2003.
În opinia Curții, ca instanță de recurs, această interpretare în sensul că prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu ar fi aplicabile deputaților sau senatorilor, este nelegală și eronată.
Deși conflictul de interese nu este prevăzut expres în Constituție, care nu se referă la această situație, reglementându-se doar incompatibilitățile, dispozițiile din legi și regulamente referitoare la problema în discuție trebuie să respecte cadrul constituțional care configurează regimul juridic al mandatului parlamentar, inclusiv sub aspectul îndatoririlor, incompatibilităților și interdicțiilor în cazul deputaților și senatorilor.
Actele normative relevante pentru reglementarea în cazul parlamentarilor a conflictului de interese pentru aspectele administrative sunt pe lângă Legea nr. 176/2010, Legea nr. 161/2003, Legea nr. 96/2006 și regulamentele celor două camere ale Parlamentului.
Conflictul de interese este definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003 ca fiind situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și a altor acte normative.
Aceeași definiție a fost preluată în dispozițiile art. 174 alin. (3) din Regulamentul Senatului, în Secțiunea a 2-a - Conflictul de interese, constatarea incompatibilităților și ale interdicții -, cu mențiunea că noțiunea de conflict de interese nu este reglementată expres de Legea nr. 96/2006 în forma în vigoare la data emiterii raportului de evaluare contestat.
O definiție a conflictului de interese pentru funcționarii publici este inclusă în art. 13 din Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei.
Astfel, se prevede: "Conflictul de interese apare atunci când funcționarul public are un interes personal care influențează sau pare că influențează îndeplinirea atribuțiilor sale oficiale cu imparțialitate și obiectivitate. Interesele private ale funcționarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau apropiații cu care funcționarul public a avut relații politice sau de afaceri. Interesul personal se poate referi și la orice datorii pe care funcționarul public le are față de persoanele enumerate mai sus".
Deși statutul constituțional și legal al deputaților și senatorilor este diferit de statutul funcționarilor publici, existând particularități cu privire la exercitarea anumitor drepturi, acest statut nu poate justifica diferența de tratament juridic în raport cu celelalte categorii de persoane care exercită o demnitate publică sau o funcție publică, pentru a se reține că parlamentarilor nu le sunt aplicabile prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003 care reglementează conflictul de interese.
În acest sens, prezintă relevanță considerentele Deciziei nr. 81 din 27 februarie 2013, publicate în M. Of. nr. 136 din 14 martie 2013 prin care Curtea Constituțională a soluționat obiecția de neconstituționalitate a unor dispoziții din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor.
Astfel, Curtea Constituțională a reținut că, în vederea asigurării integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, toate persoanele menționate la art. 1 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 se află în aceeași situație juridică, circumscrisă încă din titlul reglementării, prin sintagma "funcții și demnități publice", în considerarea căreia le revin obligații specifice.
Or, a mai constatat instanța constituțională, situația deputaților și a senatorilor - prevăzută la pct. 3 din art. 1 alin. (1) din Legea nr. 176/ 2010 - este aceeași cu a celorlalte categorii de demnitari și funcționari publici cărora li se aplică actul normativ.
Este real că în materia conflictului de interese există o reglementare neunitară, de natură să determine interpretări diferite ale textelor de lege, fiind însă atributul legiuitorului de a realiza o sistematizare a dispozițiilor cu consecința creșterii predictibilității legii.
Curtea reține de asemenea, că sunt îndeplinite și celelalte condiții prevăzute în definiția cuprinsă în art. 70 din Legea nr. 161/2003, interesul personal putând fi reprezentat și de un beneficiu patrimonial pe care o rudă sau o persoană apropiată îl obține ca urmare a deciziei luate de persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică, de natură a influența exercitarea cu obiectivitate a atribuțiilor.
Referitor la susținerea reclamantului privind inexistența conflictului de interese în privința angajării personalului birourilor parlamentare, situație stabilită prin Hotărârea Comisiei Permanente a Camerei Deputaților și Senatului privind Statutul deputaților și al senatorilor, organizarea și funcționarea ședințelor comune ale Camerei Deputaților și Senatului, dată în interpretarea art. 38 alin. (6) din Legea nr. 96/2006, publicată în M. Of. din 19 noiembrie 2011, Înalta Curte constată că acest document nu prezintă relevanță în cauză, în condițiile în care nefiind vorba de o lege interpretativă, Senatul și Camera Deputaților fiind singurele corpuri deliberative, nu se poate impune instanței de contencios administrativ respectiva interpretare.
Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1), teza I C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va admite recursul, va modifica sentința recurată și rejudecând cauza, va respinge acțiunea ca nefondată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de A.N.I. împotriva Sentinței nr. 211 din 30 octombrie 2012 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.
Modifică sentința recurată, în sensul că respinge acțiunea formulată de reclamantul A., ca nefondată.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi, 14 martie 2017.
Procesat de GGC - N