Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Circumstanţele cauzei
Cererea de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată sub nr. x/2016 la Curtea de Apel Galaţi, reclamanta Întreprinderea Individuală A. a chemat în judecată pârâta MADR - AFIR solicitând instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, să dispună:
- suspendarea executării măsurilor dispuse prin Decizia nr. 49239 din 30 decembrie 2015 şi prin Procesul-verbal nr. x din 37 octombrie 2015, emise de pârâtă până la soluţionarea definitivă a contestaţiei formulată împotriva celor două acte administrative arătate mai sus; respectiv
- anularea Deciziei nr. 49239 din 30 decembrie 2015 a AFIR de soluţionare a contestaţiei formulate de Întreprinderea Individuală A. împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 27 octombrie 2015 şi a procesului-verbal, ca fiind nelegale şi netemeinice şi în consecinţă înlăturarea măsurilor dispuse prin Procesul-verbal nr. x din 27 octombrie 2015.
În prezenta cauză, instanţa este învestită cu cererea de suspendare a executării măsurilor dispuse prin Decizia nr. 49239 din 30 decembrie 2015 şi prin Procesul-verbal nr. x din 37 octombrie 2015.
Soluţia instanţei de fond
Prin Încheierea din 6 decembrie 2016 Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis cererea dispunând suspendarea executării măsurilor dispuse prin Decizia nr. 49239 din 30 decembrie 2015 şi prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 27 octombrie 2015, emise de pârâtă, până la soluţionarea definitivă a cauzei.
Recursul
Cererea de recurs
Împotriva încheierii pronunţate de instanţa de fond, a formulat recurs pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, solicitând admiterea acestuia, casarea încheierii recurate şi rejudecându-se cererea de suspendare a actului administrativ, să se dispună respingerea acesteia, ca neîntemeiată.
Prin cererea de recurs, recurenta a solicitat să se constate ca fiind incident motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. încheierea recurată fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în ceea ce priveşte existenţa cazului bine justificat şi a pagubei iminente, precum şi a dispoziţiilor legale care reglementează acordarea fondurilor nerambursabile prin FEADR.
În motivarea cererii de recurs, în partea introductivă a acesteia, recurenta - pârâtă a reiterat situaţia de fapt, apoi, a expus motivele de nelegalitate ale Încheierii recurate, susţinând că, prin motivarea sa, instanţa de fond a încălcare normele de drept materiale reprezentate de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 şi Regulamentele CE nr. 65/2011, 1875/2006 şi nr. 2988/1995.
O primă critică pe care o aduce încheierii pronunţată de instanţa de fond are în vedere faptul că instanţa de fond, prin considerentele menţionate analizează fondul cauzei, încălcând astfel dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Susţine astfel recurenta - pârâtă că doctrina şi jurisprudenţa sunt unanime în a arăta că în acest cadru procesual nu pot fi analizate aspecte de fapt şi de drept de natură a pune la îndoială legalitatea acrului administrativ care nu vizează în mod direct şi substanţial fondul cauzei. Ori, analizarea legalităţii constatărilor echipei de control sub aspectul respectării de către beneficiar a clauzelor contractuale asumate sau a dispoziţiilor legale incidente, reprezintă, în mod evident, aspecte care ţin de dezlegarea fondului pricinii şi a căror analiză echivalează cu cercetarea însuşi a fondului cauzei, care nu o poate face decât instanţa învestită cu analizarea legalităţii actului.
În mod evident, menţionează recurenta-pârâtă, aspectele reţinute de instanţa de fond în susţinerea cazului bine justificat nu se pot încadra în categoria acelor circumstanţe de fapt sau de drept care se circumscriu acestei noţiuni şi care se pot referi la necompetenţa autorităţii care a încheiat actul administrativ a cărui suspendare se solicită, lipsa totală a unui temei juridic care să fundamenteze actul ori alte astfel de situaţii care să nu echivaleze cu judecarea fondului cauzei.
Însă, consideră recurenta, în cauză, a analiza temeinicia susţinerilor intimatei-reclamante legale de nedovedirea neregulilor menţionate în titlul de creanţă, echivalează cu soluţionarea pe fond a cauzei, în sensul constatării legalităţii sau dimpotrivă, a nelegalităţii actului administrativ, instanţa pronunţându-se asupra probelor ce vizează fondul litigiului.
A doua critică adusă de recurentă încheierii pronunţată de instanţa de fond se referă la faptul că aceasta, în mod greşit a reţinut că "reclamantul a făcut dovada cu act autentic că a cumpărat teren agricol de la o terţă persoană şi nu de la mama sa".
În susţinerea acestei critici menţionează recurenta că, în conformitate cu precizările din Planul de afaceri, A. a înfiinţat în anul 2012 o exploataţie agricola cu o suprafaţă de 1,55 ha pe raza comunei Coteşti, judeţul Vrancea. Suprafaţa de 1,55 ha teren agricol pe care a înfiinţat exploataţia a fost cumpărată de la B., în baza Contractului de vânzare-cumpărare nr. x din 5 iunie 2012.
Având unele suspiciuni cu privire la acest contract de vânzare-cumpărare, echipa de control a solicitat Primăriei comunei Coteşti, judeţul Vrancea copii după filele din registrul agricol în care figurează/a figurat cu ROL vânzătorul suprafeţei de 1,55 ha teren agricol, B. şi din aceste documente reiese că acesta a cumpărat în data de 30 mai 2012, conform Contractului de vânzare-cumpărare nr. x din 30 mai 2012 de la C., mama beneficiarului, suprafaţa de 1,55 ha teren arabil în T31, P1302 Cad 52095 şi a vândut-o după 5 zile lui A., conform Contractului de vânzare-cumpărare nr. x din 5 iunie 2012.
Tot din documentele prezentate de Primăria comunei Coteşti reiese că mama beneficiarului, C. deţine/deţinea în proprietate pe raza comunei suprafaţa de 30,77 ha.
Prin acelaşi artificiu, respectiv prin intermediul unui interpus, C. a vândut teren agricol nu numai fiului acesteia A., ci şi fiicei A., tot cu scopul accesării de fonduri nerambursabile pe Măsura 112. A. a depus la OJFIR Vrancea cererea de finanţare în aceeaşi sesiune de depunere cu A., respectiv M112 - 01/12 - 6 iulie 2012, în vederea realizării proiectului "Instalarea tânărului fermier A. ca şef de exploataţie agricolă", prin care şi-a propus, la fel ca şi fratele său, cultivarea de legume, pepeni şi flori în solarii/în câmp deschis pe suprafaţa de 1,08 ha teren agricol, cumpărat în data de 5 iunie 2012 de la D., care a dobândit dreptul de proprietate asupra acestui teren în data de 30 mai 2012 (cu 5 zile înainte de a-l vinde). Suprafaţa de teren vândută de D. solicitantei A. este situată în aceeaşi tarla şi parcelă cu cea a fratelui său, respectiv T31, P1302, care, conform documentelor solicitate de la Primăria comunei Coteşti, judeţul Vrancea, au fost în proprietatea mamei acestora până în data de 30 mai 2015, când le-a vândut celor doi intermediari D. şi B.
Potrivit Ghidului solicitantului pentru accesarea Măsurii 112 - Versiunea 6 din mai 2012, "(... Pentru a putea beneficia de fonduri nerambursabile, tânărul fermier trebuie să fie instalat într-o exploatare agricolă care are dimensiunea de minim 6 UDE, cu mai puţin de 12 luni înaintea depunerii Cererii de finanţare la Agenţie (...) în situaţia în care se constată că exploatarea agricolă a solicitantului îndeplinea condiţia minimă (dimensiunea exploataţiei agricole este cuprinsă între 6 - 40 UDE) cu mai mult de 12 luni înainte de depunerea Cererii de finanţare, acesta nu este eligibil pentru sprijin."
"(...) fărâmiţarea exploataţiilor agricole, în scopul creării în mod artificial de condiţii necesare pentru a beneficia de aceste plăţi şi de a obţine un avantaj, contravine obiectivelor FEADR."
Mai mult decât atât, susţine în continuare recurenta că, potrivit prevederilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul Comisiei (CE) NR. 65/2011 privind normele de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului, în ceea ce priveşte punerea în aplicare a procedurilor de control şi a ecocondiţionalităţii în ceea ce priveşte măsurile de sprijin pentru dezvoltarea rurală, AFIR trebuie să se asigure că "Fără a aduce atingere dispoziţiilor speciale, nu se efectuează nicio plată către persoane în cazul cărora s-a stabilit ca au creat în mod artificial condiţiile necesare pentru a beneficia de aceste de plăti şi a obţine astfel un avantaj care contravine obiectivelor măsurii de sprijin."
Aşadar, apreciază recurenta-pârâtă că susţinerile reclamantului sunt total nefondate, modalitatea în care acesta înţelege să devină "şef de exploataţie" şi să primească finanţare comunitară este dovedită pe deplin chiar de acţiunile acestuia, acţiuni care sunt total lipsite de etică şi moralitate.
În continuare, susţine recurenta că, în speţa de faţă intimata-reclamantă nu a prezentat argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat; susţinerile acesteia din cererea de chemare în judecată neavând, în mod evident, nici o relevanţă juridică.
Pe de altă parte, în cazul soluţionării proceselor civile, care au ca obiect măsuri vremelnice, una din condiţiile necesare în vederea admiterii unei astfel de măsuri, este aparenţa dreptului.
În cazul de faţă, este evident faptul că aparenţa dreptului este în favoarea autorităţii, emiterea actelor administrative a căror suspendare se solicită fiind consecinţa nerespectării de către reclamantă a dispoziţiilor legale şi contractuale asumate.
Aşadar, susţine recurenta-pârâtă, prezumţia de legalitate şi veridicitate de care se bucură actul administrativ determina principiul executării din oficiu, actul administrativ unilateral fiind el însuşi titlu executoriu, astfel că formularea de către intimata-reclamantă, a acţiunii de anulare a Procesului-verbal de constatare în temeiul Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, nu o exonerează pe acesta de obligaţia de plată instituită prin actul administrativ menţionat.
Suspendarea executării actelor administrative constituite prin urmare, o situaţie de excepţie care intervine când legea o prevede, în limitele şi condiţiile pe care aceasta le reglementează.
A treia critică pe care recurenta-pârâtă o aduce încheierii recurate, vizează aprecierile instanţei de fond privind paguba iminentă.
Arată recurenta că, în ceea ce priveşte aprecierile instanţei de fond referitoare la faptul că este îndeplinită condiţia pagubei iminente deoarece "exploataţia înfiinţată nu este deosebit de prosperă", iar "plata sumelor atrage în mod indubitabil sistarea activităţii fermei", sunt neîntemeiate, atâta timp cât reclamanta nu a probat cu documente contabile, imposibilitatea de plată a sumei imputate, cu atât mai mult cu cât, potrivit reglementărilor financiar-contabile, efectuarea plăţii se poate face eşalonat.
Apreciază recurenta că, din cererea de chemare în judecată precum şi din actele existente la dosar nu rezultă pericolul care ar duce la producerea unei pagube iminente de natura să justifice suspendarea executării actului administrativ.
Executarea unei obligaţii bugetare stabilită printr-un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate nu poate constitui prin ea însăşi o pagubă în sensul art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004. Într-adevăr, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu o pagubă, dar din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului.
Or, executarea unei obligaţii bugetare, care a fost stabilită printr-un act administrativ fiscal care se bucură de prezumţia de legalitate nu poate constitui prin ea însăşi o pagubă iar în acest context, dar şi în condiţiile dovedite în care reclamanta nu prestează activitatea finanţată prin contract, paguba iminentă o poate invoca autoritatea, care în calitate de Autoritate coordonatoare a implementării FEADR în România este responsabilă de derularea acestui program în condiţii de legalitate.
Paguba a cărei iminentă producere ar fi înlăturată prin suspendarea executării actului administrativ trebuie să fie indicată şi probată în concret, nu doar afirmată de reclamantă.
Pe de altă parte, solicită a se observa că nu este relevantă întrunirea cerinţei pagubei iminente, întrucât art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune, pentru a se putea dispune suspendarea executării unui act administrativ unilateral, întrunirea cumulativă a două condiţii: existenţa cazului bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
Pentru aceste motive, consideră că nu sunt îndeplinite condiţiile cerute de legislaţia în vigoare, astfel că suspendarea executării actelor administrative nu se justifică şi, pe cale de consecinţă, solicită respingerea cererii de suspendare a efectelor actelor administrative, ca neîntemeiată.
În concluzie, solicită instanţei de recurs să reţină cauza spre rejudecare şi să modifice încheierea din data de 6 decembrie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, în sensul respingerii cererii de suspendare formulată de intimatul-reclamant, ca neîntemeiată.
Cererea de recurs a fost scutită de plata taxei judiciare de timbru, în baza art. 30 din O.U.G. nr. 80/2013.
Întâmpinarea
În cauză intimata-reclamantă Întreprinderea Individuală A. nu a formulat întâmpinare în cadrul căreia să combată motivele de recurs invocate de recurenta-pârâtă.
Analiza motivelor de casare invocate de recurenta-pârâtă
Situaţia de fapt reţinută de prima instanţă şi considerentele primei instanţe privind admiterea cererii de suspendare
Analizându-se actele şi lucrările dosarului se constată că, în fapt, între Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit (actuala AFIR) - autoritate contractantă şi A. I.I., în calitate de beneficiar, a fost încheiat Contractul de Finanţare nr. x, în data de 4 iunie 2013, având ca obiect acordarea finanţării nerambursabile de către Autoritatea Contractanta pentru punerea în aplicarea proiectului "Instalarea tânărului fermier A. ca şef de exploataţie agricolă".
În baza Contractului de finanţare menţionat, Autoritatea Contractantă s-a angajat să acorde un sprijin financiar nerambursabil sub formă de primă pentru instalarea tinerilor fermieri de maximum 40.000 Euro, echivalentul a maxim 177.780 RON, plătibili în 2 tranşe.
Prima tranşă de plată, reprezentând 60% din valoarea contractului, respectiv 106.668,00 RON, a fost decontată de Agenţie acestui beneficiar în data de 12 iulie 2013.
A doua tranşă de plată a fost depusă de A. I.I. la OJPDRP Vrancea (actual OJFIR Vrancea) în data de 18 martie 2014, beneficiarul solicitând autorizarea cheltuielilor în valoare de 71.112,00 RON şi plata sumei de 71.112,00 RON, reprezentând 40% din valoarea sprijinului pentru instalare.
Din motive medicale, în baza Adeverinţei nr. x din 24 martie 2014, beneficiarul a solicitat prin cererea înregistrată la OJPDRP Vrancea cu nr. 870 din 24 martie 2014 retragerea tranşei de plată.
Prima cerere de finanţare depusă de A. în data de 27 iulie 2011 a fost retrasă de acesta în data de 28 septembrie 2011, în baza Formularului E0.2 - Cerere de renunţare la cererea de finanţare nr. x din 28 septembrie 2011.
În perioada scursă de la depunerea cererii de finanţare şi până la retragerea acesteia, în cadrul OJFIR Vrancea a fost verificată conformitatea cererii de finanţare şi efectuată vizita pe teren.
Urmare verificării conformităţii cererii de finanţare, a fost întocmit, în data de 27 iulie 2011, de către expert din cadrul OJPDRP Vrancea (actual OJFIR Vrancea), verificat de şef serviciu E. şi avizat de director F. Formularul E2.1 - Fişă de verificare a conformităţii, cu concluzia conformă.
A doua cerere de finanţare a fost depusă în data de 29 iulie 2012 la OJPDRP Vrancea (actual OJFIR Vrancea), data la care s-a efectuat verificarea conformităţii de către personalul acestei structuri teritoriale.
După ce s-a stabilit că cererea de finanţare este conformă, s-a procedat la verificarea criteriilor de eligibilitate şi selecţie, proiectul fiind declarat eligibil.
După aproximativ 60 de zile de la retragerea cererii de plată, respectiv în data de 27 mai 2014, beneficiarul solicită modificarea Planului de afaceri iniţial privitor la structura culturilor existente pe teren.
Solicitarea beneficiarului a fost aprobată de către OJFIR Vrancea prin Nota de aprobare privind modificarea contractului de finanţare - Formular CI.10 nr. 1000 din 27 mai 2014.
A. I.I. a redepus a doua tranşă de plată la OJFIR Vrancea în data de 21 iulie 2014, fiind înregistrată cu nr. 10 din 21 iulie 2014.
În urma vizitei pe teren, cererea de plată a fost declarată neeligibilă de către OJFIR Vrancea.
Cu toate că beneficiarul şi-a luat angajamentul că pentru anii agricoli următori va păstra planul de cultură conform Planului de afaceri modificat şi aprobat prin Nota nr. x din 27 mai 2014, în luna aprilie 2015 a solicitat încă o dată modificarea planului de afaceri invocând aceleaşi motive ca şi la solicitarea anterioară.
Solicitarea beneficiarului a fost aprobată de către OJFIR Vrancea prin Nota de aprobare privind modificarea contractului de finanţare - Formular C1.10 nr. 2096 din 23 aprilie 2015.
La aproximativ o lună de la aprobarea modificării planului de afaceri, A. PFA a depus pentru a treia oară tranşa a doua de plată în data de 30 iunie 2015, fiind înregistrată la AFIR cu nr. 249 din 30 iunie 2015.
În urma vizitei în teren cererea de plată a fost declarată eligibilă de către OJFIR Vrancea.
La vizita pe teren, efectuată de echipa de control din cadrul Direcţiei Control şi Antifraudă, în perioada 17-21 august 2015, au fost identificate culturile de porumb zaharat şi de floarea soarelui, echipa de control fiind însoţită de mama beneficiarului însă, la un moment dat, aceasta nu a mai fost în măsură să identifice unele parcele de teren, motiv pentru care a apelat la societatea care lucrează efectiv aceste terenuri, SC G. SRL. Tot cu ocazia vizitei pe teren, echipa de control a solicitat documente contabile din care să reiasă cheltuielile şi veniturile acestei exploataţii agricole, de la instalarea ca tânăr fermier în anul 2012 şi până la data vizitei pe teren efectuată de echipa de control DCA.
În cadrul Capitolului V din Planul de afaceri se menţionează faptul că "Pentru valorificarea producţiei obţinute în cadrul exploataţiei, solicitantul va încheia pentru întreaga cantitate destinată comercializării, contracte de livrare cu firme de procesare automate care au dovedit seriozitate în derularea contractelor de preluare a producţiei. Aprovizionarea cu materii prime şi consumabile se va efectua prin furnizori verificat, pe bază de contracte de colaborare. Se are în vedere şi valorificarea producţiei şi aprovizionarea cu materii prime şi consumabile prin cooperativa din care face parte solicitantul".
Or, printre documentele contabile, prezentate de beneficiar echipei de control din cadrul Direcţiei Control şi Antifraudă, nu se regăseşte niciun contract încheiat cu firme de procesare autorizate sau documente din care să reiasă că o parte din producţie sau aprovizionarea cu materii prime s-a făcut prin cooperativa din care face parte beneficiarul.
Mai mult, există suspiciunea că facturile fiscale aferente lunii octombrie 2014 nu sunt reale, având în vedere că la vizita pe teren efectuată de experţii OJFIR Vrancea în luna august, culturile erau compromise aproape în totalitate.
De altfel, beneficiarul, pentru justificarea vânzării producţiilor obţinute în sere, solarii şi în câmp deschis nu a mai prezentat, în afară de facturile aferente lunii octombrie 2014, nicio altă factură, justificând vânzarea acestora cu monetar. În conformitate cu OMFP nr. 1040/2004 abrogat în 2015 prin OMFP nr. 170 din 17 februarie 2015, monetarul se utilizează numai în cazul vânzării mărfurilor cu amănuntul, situaţie în care se folosesc aparate de marcat electronice fiscale, suma înscrisă în monetar trebuie să coincidă cu suma din registrul de casă emis de aceste aparate, inclusiv cu suma înregistrată de mână în registrul de casă, în cazul defectării aparatelor de marcat electronice.
Valoarea înscrisă în monetar trebuie să corespundă valorii înscrise în raportul de gestiune. Se întocmeşte în două exemplare de către casier sau persoana împuternicită, la sfârşitul zilei, prin inventarierea numerarului pe categorii de bancnote şi de monede.
Referitor la locul de muncă al beneficiarului A. I.I.
Prin Adresa nr. x din 25 august 2015, Agenţia a solicitat de la Inspecţia Muncii informal cu privire la contractul de muncă (loc de muncă, funcţia deţinută, perioada angajare, durata timpului de lucru) al acestui beneficiar.
Din Adresa nr. x din 2 septembrie 2015, transmisă de Inspecţia Muncii, reiese că A. nu a avut/are loc de muncă.
Neregularităţile constatate au fost consemnate în Procesul-verbal de constatare înregistrat la AFIR nr. 39849 din 27 octombrie 2015 întocmit în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 66/2011 şi ale H.G. nr. 875/2011 prin care s-a constituit în sarcina reclamantului un debit în cuantum de 106.668,00 RON.
Împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor beneficiarul A. Î.I. a formulat contestaţie soluţionată în sensul respingerii acesteia prin Decizia nr. 49.239 din 30 decembrie 2015.
În ceea ce priveşte suspendarea executării actelor contestate a susţinut reclamantul că în speţa de faţă există o îndoială puternică asupra legalităţii procesului-verbal de constatare a neregulilor şi a deciziei de soluţionare a contestaţiei, aceasta rezultând din motivele expuse în cadrul criticilor ce vizează acţiunea în anularea aceloraşi acte, partea apreciind că acestea demonstrează că beneficiarul îndeplinea şi îndeplineşte condiţiile de eligibilitate. De asemenea, susţine că a făcut toate diligenţele în vederea implementării obiectivelor proiectului.
În ceea ce priveşte paguba iminentă, a susţinut reclamantul că aceasta constă în faptul că deja este executat silit pentru întreaga finanţare nerambursabilă primită, ceea ce face imposibilă continuarea exploataţiei agricole, îndeplinirea proiectului, ajungându-se la blocarea activităţii şi la pierderea nejustificată a unui contribuabil către bugetul de stat.
Prima instanţă a reţinut ca fiind îndeplinite cele două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendare unui act administrativ, respectiv existenta unui caz bine justificat şi necesitatea prevenirii unei pagube iminente.
În ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat, prima instanţă a reţinut că aparenţa de nelegalitate a actelor întocmite de pârâtă subzistă în condiţiile în care pârâta cunoştea în anul 2012 că reclamantul, în cazul 2011 a mai formulat o cerere de finanţare şi cu toate acestea a considerat cea de-a doua cerere eligibilă.
De asemenea, a reţinut instanţa de fond că reclamantul a făcut dovada cu act autentic că a cumpărat teren agricol de la o terţă persoană şi nu de la mama sa cât şi faptul că pentru eficientizarea activităţii a schimbat de mai multe ori cu acordul pârâtei şi a modificat planul de afaceri.
Sub aspectul condiţiei pagubei iminente, instanţa de fond a apreciat-o ca fiind de asemenea îndeplinită, reţinând că plata sumelor pe care reclamantul urmează să le restituie atrage în mod indubitabil sistarea activităţii fermei. A reţinut deopotrivă şi faptul că exploataţia înfiinţată nu este deosebit de prosperă.
Analiza concretă a motivelor de casare invocate
Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul, întemeiat pct. 8 al art. 488 C. proc. civ., este fondat, pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare:
Precizări prealabile
În practica judiciară, s-a reţinut că suspendarea executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru etapa procedurii prealabile administrative şi în art. 15 din aceeaşi lege, pentru etapa judiciară de contestare a actului administrativ, constituie un instrument procedural menit să asigure protecţia juridică provizorie a subiectelor de drept în privinţa cărora actul administrativ produce anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare.
Această măsură de protecţie, care înlătură temporar efectul executoriu al actului administrativ, poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cele două condiţii prevăzute cumulativ de lege:
- cazul bine justificat, definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ;
- paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului.
În jurisprudenţa sa constantă Înalta Curte a reţinut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.
Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare), etc.
Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliului Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.
Legea nr. 554/2004, prevede în art. 14 şi 15, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.
Art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, îndeplinirea cumulativă a condiţiei existenţei unui caz bine justificat şi a iminenţei unei pagube, conform definiţiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din acelaşi act normativ.
Îndeplinirea celor două condiţii este verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanţă.
Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.
Pe de altă parte, din dispoziţiile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepţională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ), actele bucurându-se de prezumţia de legalitate şi de veridicitate, care determină principiul executării lor din oficiu, iar a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce, într-un stat de drept, este de neconceput.
Analizând actele şi lucrările dosarului raportat la motivele de recurs formulate de autoritatea publică recurentă şi la dispoziţiile art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că instanta de fond a făcut o greşita aplicare a dispoziţiilor legale, fiind incident cazul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ.
Astfel, reclamantul, prin cererea de chemare în judecată, în ceea ce priveşte suspendarea executării actelor administrativ-fiscale contestate, susţine că îndoiala puternică asupra legalităţii celor două acte rezultă din motivele expuse în cadrul criticilor ce vizează cererea de anulare, acestea demonstrând, în opinia reclamantului, că beneficiarul îndeplinea şi îndeplineşte condiţiile de eligibilitate, făcând toate diligenţele în vederea implementării obiectivelor proiectului.
Înalta Curte, analizând susţinerile intimatului- reclamant cu privire la existenţa cazului bine justificat, apreciază că acestea nu constituie împrejurări vădite de fapt sau de drept care să aibă capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ, ci reprezintă veritabile critici de legalitate care se analizează în cadrul acţiunii în anulare şi nu pot fundamenta soluţia de admitere a cererii de suspendare a executării în limitele cadrului legal reglementat de art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Înalta Curte consideră că aspectele prezentate de reclamantă şi reţinute de instanţa de fond ca făcând dovada îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, respectiv a "aparenţei de nelegalitate a actelor întocmite de pârâtă", reprezintă veritabile critici de legalitate care se analizează în cadrul acţiunii în anulare, ce nu pot fi subsumate condiţiei cazului bine justificat, întrucât acceptarea unui asemenea raţionament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului care priveşte examinarea legalităţii.
Din împrejurările cauzei nu rezultă o îndoială puternică şi evidentă care să răstoarne prezumţia de legalitate de care se bucură actul administrativ atacat.
În plus, Înalta Curte apreciază că nu este suficient ca reclamanta să afirme existenţa unor motive de nelegalitate; ci trebuie să ofere unele elemente probatorii, evidente, care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu asupra legalităţii actului. Instanţa de control judiciar apreciază că aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu uşurinţă la nivelul aparenţelor.
Or, astfel cum chiar instanţa de fond a reţinut, toate susţinerile reclamantului se impun a fi analizate cu ocazia soluţionării contestaţiei privind anularea actelor emise de pârâtă, tocmai pentru că acestea exced procedurii sumare a suspendării, constituind apărări de fond, ce nu pot fi analizate decât de instanţa învestită cu anularea actelor administrative; fiind chestiuni care ţin de temeinicia acestora, ele vizând în mod direct şi substanţial fondul cauzei.
A analiza susţinerile intimatului-reclamant legate de nedovedirea neregulilor menţionate în titlul de creanţă/respectiv de îndeplinirea condiţiilor de eligibilitate, echivalează cu soluţionarea pe fond a cauzei, în sensul constatării legalităţii sau nelegalităţii actelor administrative.
Prin urmare, instanţa de control judiciar apreciază că, prin susţinerile sale reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii condiţiei "cazului bine justificat" acestea neputând fi analizate decât în raport de toate împrejurările pricinii.
Nu în ultimul rând, Înalta Curte constată că, prin Sentinţa civilă nr. 93/2017 din 21 aprilie 2017 din Dosarul nr. x/2016, Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins, ca nefondată, acţiunea formulată de reclamanta Întreprindere Individuală A., în contradictoriu cu autoritatea pârâtă Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia Pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, având ca obiect anularea Deciziei nr. 49239/30 decembrie 2015 şi a Procesului-verbal nr. x din 27 octombrie 2015 de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare (acte ce fac şi obiectul prezentei cereri de suspendare).
Deşi nu este definitivă, această soluţie constituie un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi a efectuării unei evaluări aprofundate, posibilitate pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.
În aceste circumstanţe, soluţia adoptată de instanţa învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare creează, cel puţin cu caracter provizoriu, premisa legalităţii actului a cărui suspendare s-a solicitat, fiind astfel confirmată prezumţia de legalitate a actelor administrative, până la soluţionarea recursului.
Faţă de toate aceste considerente, Înalta Curte, apreciază ca fiind întemeiate criticile recurentei-pârâte, în sensul că instanţa de fond a analizat fondul cauzei, încălcând astfel dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.
În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, instanţa de fond a apreciat că plata sumelor pe care urmează să le restituie reclamantul atrage în mod indubitabil sistarea activităţii fermei, exploataţia nefiind deosebit de prosperă.
Este adevărat că restituirea sumei de 106.668,00 RON, de către intimatul - reclamant afectează patrimoniul acestuia şi, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului echivalează cu o pagubă, însă Înalta Curte reţine că acest lucru are la bază un act administrativ ce se bucură de prezumţia de legalitate, astfel că măsura respectivă are, la rândul său, caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerinţelor art. 2 alin. (1) lit. ş) din lege.
Pe de altă parte, Înalta Curte apreciază că aceasta nu se mai impune a fi analizată, în esenţă, având în vedere neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în materia suspendării executării actului administrativ.
Prin urmare, inexistenţa cazului bine justificat face inutilă examinarea criticilor referitoare la aprecierile instanţei de fond privind paguba iminentă.
Temeiul procesual al soluţiei date recursului
Pentru considerentele arătate, constatând că sunt întemeiate criticile formulate de recurenta-pârâtă, subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că soluţia pronunţată de instanţa de fond este nelegală, motiv pentru care va admite recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, potrivit art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, va casa sentinţa atacată şi rejudecând litigiul în fond, va respinge cererea de suspendare formulată de Întreprinderea Individuală A., ca nefondată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul formulat de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva Încheierii din data de 6 decembrie 2016 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Casează Încheierea recurată şi rejudecând,
Respinge cererea de suspendare, ca nefondată.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 februarie 2019.
Procesat de GGC - LM