Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Circumstanţele cauzei
1.1. Cererea de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 18 august 2015, reclamanta Academia de Poliţie "Alexandru Ioan Cuza" a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice (OIPOSDRU - MECS), anularea Deciziei nr. OI/705/ES din 29 aprilie 2015 privind soluţionarea contestaţiei sale formulate împotriva Procesului-verbal nr. x din 2 martie 2015 de constatare a creanţelor bugetare, înregistrate sub nr. x din 31 martie 2015 şi, pe cale de consecinţă, anularea Procesului-verbal nr. x din 2 martie 2015 de constatare a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă emis de pârât şi obligarea pârâtului la restituirea sumei de 115.966,85 RON, reprezentând creanţe bugetare constituite din cheltuieli efectuate de beneficiar în aplicarea contractului, şi anularea tuturor actelor administrative emise de pârât pentru punerea în aplicare a actului administrativ atacat.
1.2. Soluţia primei instanţe
Prin Sentinţa nr. 142 din 22 ianuarie 2016, Curtea de Apel Bucureşti a respins cererea de scutire de la plata taxei judiciare de timbru, ca nefondată.
A admis acţiunea, a anulat Procesul-verbal de constatare a creanţelor bugetare nr. OI/2026/SJCSN din 2 martie 2015 emis de pârât şi a obligat pârâtul să restituie reclamantei suma de 115.966,85 RON, reprezentând creanţe bugetare.
1.3. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice (OIPOSDRU - MECS) a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând modificarea în tot a hotărârii recurate în sensul respingerii acţiunii, ca neîntemeiată.
În motivarea opţiunii sale procesuale recurenta-pârâtă a susţinut următoarele:
O primă critică adusă instanţei de fond este aceea că hotărârea instanţei de fond nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, în sensul art. 488 pct. 6 din C. proc. civ.
Potrivit dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., hotărârea trebuie să cuprindă în considerente obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia din dispozitiv, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.
Instanţa de fond a anulat prin dispozitivul sentinţei recurate actul administrativ întocmit de pârâtă, fără a arăta în considerentele hotărârii motivele de fapt ce au format convingerea instanţei în sensul soluţiei pronunţate prin dispozitiv, prin raportare directă şi concretă la probatoriile administrate în cauză ori la dispoziţiile de drept material incidente în materie, aprecierile instanţei bazându-se în exclusivitate pe susţinerile reclamantei, ceea ce încalcă grav atât dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., cât şi dispoziţiile art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului potrivit cărora fiecare persoană arc dreptul de a fi judecată de o instanţă imparţială.
Se mai susţine de recurentă că hotărârea instanţei de fond a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, în sensul art. 488 pct. 6 din C. proc. civ.
Se apreciază că instanţa de fond a apreciat greşit prevederile O.U.G. nr. 66/2011, întrucât din interpretarea logică şi gramaticală a prevederilor acestui act normativ, rezultă că aceste termene sunt de recomandare, legea neinstituind în mod expres vreo sancţiune în acest sens.
Referitor la încălcarea dispoziţiilor art. 21 alin. (23) din ordonanţa mai sus menţionată, privind termenul de 90 de zile de efectuare a verificărilor şi de emitere a procesului-verbal de constatare a neregulilor, acest articol nu poate fi lecturat singular, ci în conexiune cu celelalte alineate imediat următoare.
Astfel, conform art. 21 alin. (24) din actul normativ menţionat, cu modificările şi completările ulterioare, "în cazul în care activitatea de verificare vizează mai mulţi beneficiari şi/sau întreaga perioadă în care, potrivit prezentei ordonanţe de urgenţă, pot fi luate măsuri de recuperare a creanţelor, precum şi în cazuri justificate în care este necesară colaborarea cu alte instituţii, termenul de finalizare a activităţii de verificare prevăzut de alin. (23) poate fi prelungit în mod corespunzător, dar nu mai mult de 90 de zile.
Prin e-mail-ul de răspuns cu nr. 922 din 19 ianuarie 2012, ANI a transmis pârâtei Adresa cu nr. x din 11 septembrie 2012 prin care se comunică "în concluzie, cu referire la solicitările dumneavoastră mai sus menţionate, opinăm că în situaţia în care unele activităţi de implementare retribuite în proiect sunt coordonate, monitorizate şi verificate de către aceleaşi persoane de natură să genereze un conflict de interese în sensul că persoanele în cauză au un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit clauzelor contractului cofinanţat din Fondul Social european şi altor acte normative".
Astfel, instanţa nu poate susţine faptul că "organul de verificare nu a apreciat în concret, în circumstanţele de fapt ale desfăşurării proiectului dacă potenţiala imposibilitate de mai sus poate subzista, rezumându-se numai la o apreciere absolută, subiectivă şi abstractă", atât timp cât pârâta a solicitat punct de vedere autorităţii cu competente în constatarea existenţei sau inexistenţei unui conflict de interese, iar această autoritate a constatat existenţa acestuia.
Legiuitorul nu a prevăzut expres nicio sancţiune pentru depăşirea termenului de 90 de zile şi aşa cum se reţine în jurisprudenţa naţională "în lipsa unei sancţiuni procedurale exprese, instanţa nu poate constata eventuala decădere din dreptul de a constata şi sancţiona abaterile. Atunci când legiuitorul a considerat că sancţiunea aplicabilă urmare a nerespectării termenelor legale este decăderea, a prevăzut în mod expres acest lucru (de ex, art. 47 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011)".
Se consideră greşită şi aprecierea instanţei prin care se constată că regulile în materia conflictului de interese se aplică exclusiv pentru contractele de finanţare încheiate după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011.
Stabilirea legislaţiei aplicabile trebuie făcută în raport cu momentul apariţiei neregulii, nicidecum în momentul semnării contractului de finanţare. Având în vedere faptul că neregula a fost descoperită după apariţia O.U.G. nr. 66/2011, întreaga procedură de constatare a creanţelor bugetare se supune acestui act normativ, invocându-se în acest sens pct. 33 din Decizia Curţii Constituţionale nr. 66/2015.
Astfel, misiunea de control, fiind demarată după apariţia O.U.G. nr. 66/2011, se finalizează sub imperiul acestei norme, indiferent de data la care s-a produs neregula.
Instanţa nu poate susţine faptul că organul de verificare nu a apreciat în concret, în circumstanţele de fapt ale desfăşurării proiectului dacă potenţiala imposibilitate de mai sus poate subzista, rezumându-se numai la o apreciere absolută, subiectivă şi abstractă, atât timp cât pârâta a solicitat punct de vedere autorităţii cu competenţe în constatarea existenţei sau inexistenţei unui conflict de interese, iar această autoritate a constatat existenţa acestuia.
Obligaţia reclamantei privind evitarea situaţiilor de incompatibilitate şi evitare a conflictului de interese în implementarea proiectelor POSDRU este stipulată în contractul de finanţare încheiat, care la art. 9A pct. (1) prevede "Beneficiarul trebuie să asigure managementul şi implementarea proiectului în concordanţă cu prevederile acestui contract, ale legislaţiei comunitare şi naţionale şi cu instrucţiunile emise de AM POSDRU, cu maxim de profesionalism, eficienţă şi în conformitate cu cele mai bune practice în domeniu".
Conform art. 111 alin. (1) din Contractul de finanţare şi a Deciziei nr. 53/2010, reprezintă conflict de interese orice situaţie care împiedică părţile contractante să aibă o atitudine profesională, obiectivă şi imparţială sau să execute activităţile prevăzute din prezentul contract într-o manieră profesionistă, obiectivă şi imparţială, din motive referitoare la familie, viaţă profesională, afinităţi politice sau naţionale, interese economice şi alte interese.
Mai mult decât atât, art. 52 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului din 25 iunie 2002 privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităţilor Europene, prevede faptul că tuturor actorilor financiari le este interzis să ia măsuri de execuţie bugetară care pot genera un conflict între propriile lor interese şi cele ale Comunităţilor. Daca survine un astfel de caz, actorul în cauză trebuie să se abţină de la astfel de măsuri şi să prezinte situaţia autorităţilor competente. Un conflict de interese survine în cazul în care exercitarea imparţială şi obiectivă a funcţiilor unui actor în execuţia bugetară sau ale unui auditor intern este compromisă din motive care implică familia, viaţa sentimentală, afinităţile politice sau naţionale, interesul economic sau orice alt interes comun cu cel al beneficiarului."
Art. 53b alin. (1) din Regulamentul menţionat prevede că atunci când Comisia execută bugetul prin gestionare partajată, sarcinile de execuţie sunt delegate statelor membre. Această metodă se aplică în special acţiunilor menţionate în partea II titlurile I şi II, iar conform alin. (2) lit. c) a aceluiaşi articol, fără a aduce atingere dispoziţiilor complementare incluse în reglementările sectoriale relevante şi pentru a se asigura că, în cadrul gestionării partajate, fondurile sunt utilizate în conformitate cu normele şi principiile aplicabile, statele membre adoptă toate actele cu putere de lege, actele administrative sau de altă natură, necesare protecţiei intereselor financiare ale Comunităţilor. În acest scop, acestea trebuie, în special, să recupereze fondurile plătite necuvenit sau utilizate incorect sau cele pierdute ca urmare a unor nereguli sau erori.
Prin art. 1 alin. (2) din Regulamentul nr. 2988/1995, "constituie abatere orice încălcare a unei dispoziţii de drept comunitar, ca urmare a unei acţiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al comunităţilor sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resursele proprii, colectate direct în numele comunităţilor, fie prin cheltuieli nejustificate".
În ceea ce priveşte faptul că nu rezultă din conţinutul proiectului motivele pentru care să se reţină temeinicia indiciilor privind existenţa unui conflict de interese, recurenta face trimitere la proiectul procesului-verbal de constatare atacat, din care reiese faptul că, în calitate de manager de proiect, domnul conf. univ. dr. A. îşi semna propriile rapoarte de activitate pe care le realiza în calitate de expert pe termen lung, precum şi faptul că, în calitate de manager de proiect, stabilea locaţiile deplasărilor pe care urma să le realizeze în calitate de expert, realizând cele mai multe deplasări pe perioada în care a activat, deci nu se poate vorbi despre inexistenţa unor interese de natură economică.
Din analiza documentelor referitoare la aspectele mai sus menţionate, s-a reţinut faptul că domnul conf. univ. dr. A. a fost angajat pentru implementarea proiectului al cărui beneficiar este reclamanta Academia de Poliţie "Alexandru Ioan Cuza", prin Convenţia Civilă cu nr. 8960/1 din 7 octombrie 2010 şi prin Convenţia Civilă cu nr. 375339/1 din 16 martie 2011.
Conform fişei postului anexată la C.I.M nr. x din 17 noiembrie 2011, domnul A. se afla în subordinea managerului de proiect.
În această situaţie, organul de verificare a identificat, în mod obiectiv, atât situaţia de fapt (avizarea propriei activităţi), cât şi prejudiciul (sumele încasate în baza rapoartelor de activitate şi a deplasărilor semnate de către domnul A.).
În acest sens, constatarea instanţei că atitudinea conf. univ. dr. A. a fost imparţială şi obiectivă, se consideră a fi eronată, venind în contradicţie cu dispoziţiile regulamentelor europene. Aplicând o astfel de concepţie, normele de evaluare a personalului ar trebui înlăturate, urmând a se face analiza obiectivităţii propriilor evaluări.
Legislaţia specială reglementează faptul că activitatea de control se finalizează cu emiterea unui titlu de creanţă, în cadrul căruia pot fi constatate cheltuieli neeligibile doar cheltuielile rambursate efectiv beneficiarului, iar faptul că validarea la plată a unei cheltuieli de către ofiţerul de verificare nu înlătură caracterul neeligibil al acesteia.
1.4. Apărările formulate în cauză.
Prin întâmpinare reclamanta intimată Academia de Poliţie Alexandru Ioan Cuza a solicitat respingerea recursului pârâtei, apreciind hotărârea instanţei de fond ca legală, fiind just anulate actele administrative contestate pentru nerespectarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011.
II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
2.1. Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale incidente, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.
Criticile formulate de recurenta - pârâtă subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat, sunt neîntemeiate.
Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, precum şi cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părţilor.
Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părţile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanţă în pronunţarea soluţiei, iar instanţa ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalităţii şi temeiniciei hotărârii, şi considerentele pentru care s-a pronunţat soluţia respectivă.
Obligaţia legală a instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată, exigenţe apte pentru a susţine dreptul la un proces echitabil de care trebuie să se bucure orice persoană.
Aceeaşi concluzie se desprinde şi din jurisprudenţa consacrată a Curţii Europene a Drepturilor Omului, care a statuat că dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6 par. 1 din Convenţie, înglobează, între altele, dreptul părţilor unui proces de a-şi prezenta observaţiile pe care le apreciază ca fiind pertinente cauzei lor. Cu alte cuvinte, art. 6 implică, mai ales, în sarcina "tribunalului", obligaţia de a proceda la o examinare efectivă a motivelor, argumentelor şi cererilor de probă ale părţilor sub rezerva aprecierii pertinentei acestora" (cauza Van de Hurk c. Ţările de Jos, hot. din 19 aprilie 1994, §59; în acelaşi sens, cauza Albina c. România, hot. din 28 aprilie 2005, §30). Obligaţia instanţei de a răspunde prin motivare la argumentele prezentate de părţi este justificată, întrucât "numai prin pronunţarea unei hotărâri motivate poate fi realizat un control public al administrării justiţiei" (hotărârea Hirvisaari c. Finlanda din 27 septembrie 2001). Din alt punct de vedere, necesitatea motivării hotărârii în sensul indicat de normele imperative ale art. 261 alin. (1) pct. 5 înlătură arbitrariul şi face posibil controlul judiciar.
Valorificând aceste considerente teoretice, instanţa de control judiciar, contrar celor afirmate de recurenta pârâta recurentă, constată că, hotărârea instanţei de fond răspunde cerinţei argumentării soluţiei adoptate, considerentele acesteia conţinând analiza complexă şi detaliată a motivelor de nelegalitate a actelor administrative contestate, prin valorificarea şi diseminarea apărărilor părţilor împrocesuate.
Pe de altă parte, aşa cum s-a reţinut în practica consolidată a instanţei supreme, judecătorul nu trebuie să răspundă fiecărui argument în mod separat, fiecărei nuanţe date de părţi textelor pe care acestea şi-au întemeiat cererile, motivarea unei hotărâri fiind o chestiune de sinteză, de conţinut, nu de volum. În condiţiile în care instanţa de fond şi-a prezentat argumentele pentru care a considerat că actele administrative contestate sunt nelegal încheiate şi validează astfel criticile de nelegalitate invocate de reclamantă, nu se poate reţine absenţa unei motivări care să susţină soluţia pronunţată.
Nici criticile reclamantei întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat, nu sunt întemeiate.
Instanţa de fond a constatat că procesul-verbal de constatare a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă nr. OI/2026/SJCSN din 2 martie 2015 a fost emis cu depăşirea termenului prevăzut de art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011, considerat ca fiind un termen imperativ, de decădere, constatare care viciază actul administrativ contestat.
Soluţia primei instanţe, de admitere a acţiunii reclamantei şi de anulare a procesului-verbal emis de pârâtă, este legală, reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.
Potrivit art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora termenul maxim de efectuare a verificării şi de emitere a proceselor-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare este de 90 de zile de la data finalizării activităţii de organizare a verificării, cu excepţiile prevăzute la alin. (25) şi (26).
Potrivit alin. (24) al aceleaşi norme termenul de finalizare a activităţii de verificare, anterior menţionat, poate fi prelungit în mod corespunzător, dar nu mai mult de 90 de zile în cazuri justificate în care, în scopul verificării, este necesară colaborarea cu alte instituţii.
Contrar susţinerilor recurentei, acest termen este de decădere, înlăuntrul căruia emitentul procesului-verbal era ţinut a emite procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, depăşirea acestuia fiind sancţionată cu nulitatea acestui act administrativ, conform art. 2545 C. civ.
Normele dreptului administrativ sunt preponderent norme imperative, dispoziţia lor fiind stipulată de o manieră imperativă, categorică, deoarece relaţiile sociale care fac obiectul reglementării dreptului administrativ se desfăşoară în procesul de realizare a puterii, iar art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011 nu face excepţie. Corespunzător, termenul reglementat de o asemenea normă, luând în considerare că ne aflăm în sfera dreptului substanţial, nu poate avea decât natura unui termen de decădere de ordine publică.
Împrejurarea că legiuitorul nu a calificat acest termen ca fiind de decădere, este lipsit de relevanţă, întrucât natura juridică a unui astfel de termen nu este influenţată de calificarea sa expresă de către legiuitor, ci de caracteristicile sale. Odată învestit cu calificarea unui termen legal nenumit, marja de acţiune a interpretului legii este limitată la încadrarea acestuia într-o categorie legală, aşa cum rezultă din dispoziţiile 2547 C. civ., respectiv calificarea termenului ca fiind de decădere sau de prescripţie, dacă în privinţa primului este o absolută îndoială, iar nu de a translata către o noţiune nejuridică, fără recunoaştere legală.
De altfel, instanţa de control judiciar are o îndoială semnificativă în privinţa compatibilităţii sintagmei "termen maxim" utilizată de legiuitor în textul normei anterior menţionate cu caracterul de recomandare sau de orientare a acestui termen, aşa cum se pretinde prin recurs, a cărei interdicţie de depăşire ar fi numai de îndrumare, privând astfel norma juridică de sancţiune, privită ca un element esenţial al structurii sale.
Pe de altă parte, este de relevant că în art. 100 alin. (5) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziţii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 este reglementat un termen similar ca natură juridică, înlăuntrul căruia Comisia Europeană este ţinută a emite o decizie cu privire la corecţia financiară pe care o aplică unui stat membru.
Potrivit acestei art. 100 din Regulament "(1) Înainte de a decide cu privire la o corecţie financiară, Comisia deschide procedura informând statul membru în ceea ce priveşte concluziile sale provizorii şi invitând statul membru respectiv să îşi prezinte observaţiile în termen de două luni.
În cazul în care Comisia propune o corecţie financiară pe baza unei extrapolări sau a unei rate forfetare, statul membru are posibilitatea să demonstreze, prin examinarea documentelor în cauză, că nivelul real al neregularităţii este mai mic decât evaluarea Comisiei. În acord cu aceasta din urmă, statul membru poate să limiteze domeniul de aplicare al acestei examinări la o parte sau un eşantion adecvat din documentele în cauză. Cu excepţia cazurilor justificate corespunzător, termenul pentru efectuarea acestei examinări nu depăşeşte termenul de două luni după perioada de două luni menţionată la primul paragraf.
(2) Comisia ţine seama de orice element furnizat de statul membru în termenele menţionate la alin. (1).
(3) În cazul în care statul membru nu acceptă concluziile provizorii ale Comisiei, aceasta din urmă îl invită la o audiere pe parcursul căreia cele două părţi se străduiesc, în spiritul cooperării fondate pe parteneriat, să ajungă la un acord privind observaţiile şi concluziile care rezulta din aceasta.
(4) În cazul unui acord, statul membru poate să reutilizeze fondurile comunitare în cauză în conformitate cu articolul 98 alin. (2) al doilea paragraf.
(5) În absenţa acordului, Comisia decide cu privire la corecţia financiară în cele şase luni care urmează datei audierii, ţinând seama de toate informaţiile şi observaţiile prezentate pe parcursul procedurii. În cazul în care audierea nu are loc, perioada de şase luni începe în două luni de la data trimiterii de către Comisie a scrisorii de invitaţie."
În legătură cu natura acestui termen şi sancţiunea aplicabilă în cazul depăşirii lui, Curtea de justiţie a Uniunii Europene a fost invitată a se pronunţa de mai multe ori în conflictele juridice dintre statele membre şi Comisie.
Cu titlu de exemplu, în cauza C-140/15 P Comisia Europeană - Regatul Spaniei, C.J.U.E. a statuat, cu luarea în considerare a jurisprudenţei sale anterioare, următoarele:
"113 În ceea ce priveşte, mai exact, sancţiunea nerespectării de către Comisie a termenului stabilit pentru a adopta o decizie de corecţie financiară, Curtea a statuat, la punctul 102 din Hotărârea din 4 septembrie 2014, Spania/Comisia (C-192/13 P, EU:C:2014:2156), şi din Hotărârea din 4 septembrie 2014, Spania/Comisia (C-197/13 P, EU:C:2014:2157), că, contrar susţinerilor Comisiei, împrejurarea că reglementarea pertinentă a Uniunii nu prevede în mod expres că, în cazul nerespectării termenului stabilit pentru adoptarea unei decizii de corecţie financiară, Comisia nu mai poate adopta o astfel de decizie este lipsită de pertinenţă, dat fiind că prevederea unui termen în cadrul căruia trebuie adoptată o decizie de această natură este prin ea însăşi suficientă.
114. În continuare, la punctul 103 din aceste hotărâri, Curtea a subliniat că nerespectarea normelor de procedură referitoare la adoptarea unui act cauzator de prejudicii constituie o încălcare a unor norme fundamentale de procedură care trebuie invocată de instanţa Uniunii chiar din oficiu şi că faptul că Comisia nu a adoptat decizia în litigiu în termenul stabilit de legiuitorul Uniunii constituie o încălcare a unor norme fundamentale de procedură.
115 . Ulterior, această jurisprudenţă a fost confirmată în mai multe rânduri de către Curte, astfel cum reiese în special din Hotărârea din 22 octombrie 2014, Spania/Comisia (C-429/13 P, EU:C:2014:2310), din Hotărârea din 4 decembrie 2014, Spania/Comisia (C-513/13 P, nepublicată, EU:C:2014:2412), din Hotărârea din 24 iunie 2015, Germania/Comisia (C-549/12 P şi C-54/13 P, EU:C:2015:412), precum şi din Hotărârea din 24 iunie 2015, Spania/Comisia (C-263/13 P, EU:C:2015:415).
116. Trebuie precizat în acest context că termenul în discuţie în speţă a fost stabilit în mod clar şi precis de legiuitorul Uniunii şi că, contrar celor prevăzute de Regulamentul nr. 1303/2013, Regulamentul nr. 1083/2006 nu ţine seama în această privinţă de continuarea dialogului dintre părţi în urma audierii.
117. Or, într-o Uniune de drept, revine instanţelor sale sarcina de a asigura respectarea unei astfel de reguli cu caracter general, dacă este cazul prin sancţionarea chiar din oficiu a oricărei încălcări a acesteia. Principiile legalităţii şi securităţii juridice se opun astfel ca un termen prevăzut de un regulament al Uniunii pentru adoptarea unui act cauzator de prejudiciu să fie considerat a avea numai un caracter orientativ, iar nerespectarea unui astfel de termen de către autorul actului să nu afecteze validitatea acestuia din urmă."
De asemenea, în cauza C-192/13 P Comisia Europeană - Regatul Spaniei, C.J.U.E. a apreciat în legătură cu termenul în discuţie:
85. Pe de altă parte, această interpretare nu este de natură să afecteze coerenţa şi eficacitatea procedurii de corecţie financiară prevăzute de dreptul Uniunii, termenul prevăzut de legiuitor lăsând Comisiei o perioadă suficientă pentru adoptarea deciziei sale, ţinând seama în acelaşi timp de consultările sale cu statul membru în cauză.
86. Dimpotrivă, după cum reiese din considerentul (5) al Regulamentului nr. 1265/1999, procedura pe care legiuitorul Uniunii a instituit-o în materie de corecţii financiare se bazează pe o cooperare între statul membru în cauză şi Comisie, care trebuie să se întemeieze pe echilibrul dintre drepturile şi obligaţiile părţilor. Or, în aceste condiţii, ar fi contrar respectivei cerinţe de echilibru între drepturile şi obligaţiile părţilor ca, în cadrul acestei proceduri, statul membru să fie obligat să respecte anumite termene precise, în timp ce Comisia nu ar avea o astfel de obligaţie.
87. Potrivit unei jurisprudenţe constante, principiul cooperării loiale nu numai că obligă statele membre să ia toate măsurile adecvate pentru garantarea aplicării şi eficacităţii dreptului Uniunii, ci impune de asemenea instituţiilor acesteia obligaţii reciproce de cooperare loială cu statele membre (a se vedea în acest sens Ordonanţa Zwartveld şi alţii, C-2/88 IMM, EU:C:1990:315, punctul 10).
88. În plus, cu privire, în speţă, la deciziile cu un efect bugetar important, este în interesul atât al statului membru în cauză, cât şi al Comisiei ca durata procedurii de corecţie financiară să fie previzibilă, ceea ce presupune prevederea unui termen prestabilit pentru adoptarea deciziei finale. Trebuie de asemenea să se arate că depăşirea termenului prevăzut pentru adoptarea deciziei de corecţie financiară nu este compatibilă cu principiul general al bunei administrări."
Luând în considerare că O.U.G. nr. 66/2011 conţine norme de conduită în aceeaşi materie cu a Regulamentului (CE) NR. 1083/2006, că reglementările în discuţie sunt similare, considerentele Curţii de Justiţie a Uniunii Europene redate în precedent sunt aplicabile mutatis mutandis şi în cauza de faţă.
Prin urmare, se poate concluziona că este contrar principiului general al bunei guvernări, principiului legalităţii şi securităţii juridice ca durata unei proceduri de corecţii financiare să fie lăsată la atitudinea autorităţii de management, prin prevederea unui termen fără sancţiune juridică pentru adoptarea unui act administrativ cu importante implicaţii în patrimoniul beneficiarului fondurilor nerambursabile.
În concluzie, procesul-verbal de constatare a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă nr. OI/2026/SJCSN din 2 martie 2015 emis cu depăşirea termenului prevăzut de art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011 este nelegal, iar hotărârea instanţei de fond care-l anulează este dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material.
Reţinerea acestui motiv de nelegalitate este suficientă pentru anularea actelor administrative contestate, astfel că instanţa de control judiciar nu va mai analiza şi celelalte apărări.
2.3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.
Pentru toate considerentele expuse de fapt şi de drept expuse, soluţia adoptată de judecătorul fondului este legală, astfel că, pentru menţinerea ei, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ. va respinge ca nefondat recursul exercitat de pârâta Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane-Ministerul Educaţiei Naţionale.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Cu majoritate,
Respinge recursul formulat de Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane-Ministerul Educaţiei Naţionale împotriva Sentinţei nr. 142 din 22 ianuarie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 28 februarie 2019.
OPINIE SEPARATĂ
Redactată în temeiul art. 398 alin. (2) C. proc. civ.
Prima instanţă a admis acţiunea formulată de reclamanta Academia de Poliţie "Alexandru Ioan Cuza", a anulat procesul-verbal de constatare a creanţelor bugetare nr. OI/2026/SJCSN din 2 martie 2015 şi a obligat pârâtul Organismul Intermediar Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - OIPOSDRU - MECS să restituie reclamantei suma de 115.966,85 RON reprezentând creanţe bugetare, pentru următoarele motive:
- actul administrativ atacat a fost emis cu nerespectarea termenului imperativ de 90 zile reglementat de art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011;
- regulile în materia conflictului de interese se aplică exclusiv pentru contractele de finanţare încheiate după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, respectiv 30 iunie 2011;
- în speţă, nu sunt îndeplinite condiţiile legale pentru existenţa unui conflict de interese.
Prin recursul formulat de pârâta Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice, s-au invocat motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., respectiv nemotivarea hotărârii primei instanţe şi aplicarea greşită a disp. art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011, precum şi a prevederilor art. 70, art. 71, art. 79 alin. (1) lit. c), alin. (2) şi (3) din Legea nr. 161/2003, art. 9A pct. (1), art. 111 alin. (1) din contractul de finanţare, prevederile art. 52, 53b) alin. (1) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului, art. 1 alin. (2) din Regulamentul nr. 2988/1995.
Opinia majoritară ce a condus la pronunţarea Deciziei nr. 1031 din 28 februarie 2019, a considerat că sunt nefondate criticile întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., aduse hotărârii instanţei de fond.
Opinia separată subscrie la considerentele prin care s-au respins ca nefondate motivele de recurs întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.
Cu privire la criticile întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. am considerat necesar să îmi exprim o poziţie diferită în raport de cea majoritară, după cum urmează:
1. Asupra chestiunii legate de natura juridică a termenului de 90 de zile prevăzut de art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011
Potrivit disp. art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011, termenul maxim de efectuare a verificării şi de emitere a proceselor-verbale de contestare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare este de 90 de zile de la data finalizării activităţii de organizare a verificării, cu excepţiile prevăzute la alin. (25) şi (26).
În condiţiile prevăzute la art. 21 alin. (24) din O.U.G. nr. 66/2011, termenul poate fi prelungit în mod corespunzător, dar nu mai mult de 90 zile.
Prin Decizia nr. OI/705/ES din 29 aprilie 2015 privind soluţionarea contestaţiei formulate împotriva procesului-verbal de constatare a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. OI/2026/SJCSN din 2 martie 2015 s-a respins susţinerea contestatoarei, motivându-se că nerespectarea disp. art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011 este abatere, ce va fi avută în vedere la evaluarea personalului.
Aşadar, pentru neemiterea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, în termenul prevăzut de 90 zile, cu posibilitate de prelungire încă 90 de zile, personalul găsit vinovat va fi sancţionat administrativ.
Aşadar, termenul maxim trebuie avut în vedere cu ocazia analizei activităţii personalului care are în competenţă verificarea obiectivelor în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 66/2011 şi nu ca un termen imperativ care conduce la anularea actului.
Această concluzie se desprinde din analiza textelor legale sus-menţionate de unde rezultă că, termenul de 90 zile nu este perceput ca o condiţie esenţială a validităţii/legalităţii actului.
Nerespectarea termenului nu atrage nelegalitatea actului, avându-se în vedere că nu există şi nici nu a fost invocată de către parte vreo vătămare în acest sens.
În plus, atunci când legiuitorul O.U.G. nr. 66/2011 a înţeles să arate care este sancţiunea în ipoteza nerespectării unui termen a arătat în mod expres acele situaţii incidente.
Astfel, contestaţia administrativă se formulează în termen de maximum 30 de zile, iar sancţiunea nerespectării termenului este decăderea, potrivit art. 47 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2014.
Decizia asupra contestaţiei, potrivit art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 se emite în termen de 30 de zile de la data înregistrării cererii.
Cu privire la termenul de 30 de zile, jurisprudenţa Înaltei Curţi este constantă, în sensul că termenul este de recomandare şi nu conduce la anularea actului, în lipsa dovedirii unei vătămări.
Avându-se în vedere că în instanţa de contencios administrativ se contestă decizia de soluţionare a contestaţiei şi este inadmisibilă cererea prin care se solicită anularea procesului-verbal/notei de constatare, fără a se parcurge procedura administrativă, consider că nerespectarea termenului de 90 zile pentru emiterea procesului-verbal de nereguli nu conduce la anularea actului premergător deciziei de soluţionare a contestaţiei şi, implicit, a acestei decizii, ci poate reprezenta doar o abatere administrativă a personalului în cauză.
Prin opinia majoritară s-a preluat însă susţinerea conform căreia nerespectarea termenului de 90 zile este sancţionată cu anularea procesului-verbal de constatare a creanţelor bugetare, invocându-se totodată jurisprudenţa CJUE din cauzele C-140/15 P Comisia Europeană - Regatul Spaniei, care a fost confirmată şi prin hotărâri ulterioare.
Se susţine în opinia majoritară că O.U.G. nr. 66/2011 conţine norme de conduită în aceeaşi materie cu Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, că reglementările în discuţie sunt similare, iar considerentele CJUE din hotărârile enumerate sunt aplicabile mutatis mutandis şi în cauza de faţă.
Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11.07.2006 de stabilire a anumitor dispoziţii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999, are ca obiect stabilirea normelor generale de reglementare ale celor trei fonduri, dar fără a aduce atingere dispoziţiilor specifice ale Regulamentului (CE) nr. 1080/2006, ale Regulamentului (CE) nr. 1081/2006 şi ale Regulamentului (CE) nr. 1084/2006 (art. 1 alin. (1)).
Regulamentul stabileşte principiile, normele de parteneriat, de programare, de evaluare, de gestionare, inclusiv financiară, de supraveghere şi de control, pe baza unei repartizări a responsabilităţilor între statele membre şi Comisie (art. 1 alin. final).
Când se constată o neregularitate, Regulamentul stabileşte, în primul rând, obligaţia statelor membre să ia măsuri şi să procedeze la corecţiile financiare necesare.
Există la art. 99 din Regulament şi obligaţia Comisiei de a proceda la aplicarea corecţiilor financiare, dar numai în anumite situaţii, expres prevăzute la art. 99 alin. (1) lit. a) - c), iar aceste corecţii se aplică statelor membre, ţinând seama de natura sistemică a neregularităţii.
Pentru această din urmă situaţie, în conţinutul Regulamentului nr. 1083/2006 este prevăzută procedura de urmat (art. 100), unde se prevede un termen de 6 luni pentru emiterea deciziei comisiei cu privire la corecţia financiară aplicată.
Cu referire la art. 100 din Regulament, hotărârile CJUE prezentate în considerentele opiniei majoritare au statuat, în esenţă, că "decizia în litigiu nu a fost în mod valabil adoptată şi trebuie, în consecinţă, să fie anulată", ca urmare a emiterii acesteia peste termenul de 6 luni prevăzut la art. 100.
Potrivit opiniei majoritare, hotărârile CJUE, deşi au fost date cu referire la obligaţiile Comisiei în situaţia în care aplică corecţii financiare unui stat membru, acestea sunt incidente şi în dosarul analizat, astfel că judecătorul este obligat să ţină seama de ele.
Contrar acestei opinii, pornind inclusiv de la prevederile art. 101 din Regulamentul nr. 1083/2006, conform cărora aplicarea unei corecţii financiare de către Comisie nu aduce atingere obligaţiei statului membru de a proceda la recuperarea sumelor acordate nelegal, consider că statul membru are posibilitatea ca, pentru recuperarea ajutorului nerambursabil să emită, pe plan naţional, norme de procedură diferite de cele care îi incumbă Comisiei.
Statul membru are dreptul să stabilească termene proprii, în acord cu sistemul de drept aplicabil şi cu ceea ce îi este specific, iar natura juridică a acestora se interpretează în conformitate cu prevederile legale naţionale şi jurisprudenţa dezvoltată de instanţele judecătoreşti.
Statele membre au obligaţia să respecte dispoziţiile legale din regulamente dacă acestea i se adresează.
De asemenea, jurisprudenţa CJUE nu poate privi normele de procedură internă, iar o instanţă de judecată nu poate aplica mutatis mutandis, norme din cadrul unor Regulamente - hotărâri ale CJUE care nu au o aplicabilitate directă în speţa dedusă judecăţii.
În plus, jurisprudenţa ÎCCJ - SCAF este în sensul opiniei separate, putând fi exemplificată Decizia nr. 2153 din 24 mai 2018.
Faţă de acestea, consider că motivul de nelegalitate invocat este întrunit şi trebuia admis.
2. Cu privire la problematica încălcării principiului neretroactivităţii legii civile, în raport de împrejurarea că O.U.G. nr. 66/2011 a intrat în vigoare la 30.06.2011, iar contractul de finanţare a fost încheiat anterior, la 18 august 2010, reţinute de prima instanţă
Critica este fondată, deşi prin opinia majoritară nu a mai fost analizată.
În speţă, abaterea a fost săvârşită la data ivirii conflictului de interese, şi anume, odată cu încheierea Convenţiei civile nr. x din 16 martie 2011 şi actului adiţional din data de 13 iulie 2011, după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, astfel că, în mod greşit, instanţa de fond a considerat că se aplică prevederile legii în vigoare la data încheierii contractului de finanţare.
3. Referitor la criticile prin care s-a invocat greşita aplicare a dispoziţiilor legale ce sancţionează conflictul de interese
Consider că sunt întrunite şi aceste motive de nelegalitate, avându-se în vedere disp. art. 70, art. 71 şi 79 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.
Motivele de casare vor fi analizate în raport cu soluţia instanţei de fond şi ţinându-se seama că în opinia majoritară nu s-au formulat considerente sub acest aspect.
Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003, prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor ce îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.
În conţinutul Regulamentelor nr. 1605/2002 şi nr. 2988/1995, există prevederi în acelaşi sens care interzic "actorilor" financiari să ia măsuri de execuţie bugetară care pot genera un conflict între propriile interese şi cele ale bugetelor implicate.
În concret, managerul de proiect A. a cumulat şi calitatea de expert pe termen lung.
Conflictul de interese nu presupune, aşa cum susţine instanţa de fond, dovedirea modului în care a fost influenţată îndeplinirea cu obiectivitate a îndatoririlor, ci simpla cumulare a celor două calităţi care converg către un interes personal de natură patrimonială, ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor de manager.
Din înscrisurile depuse la dosar, rezultă că managerul de proiect îşi semna propriile rapoarte de activitate pe care le realiza în calitate de expert, apoi, în calitate de manager, realiza deplasările pe teren.
Calitatea de expert pe termen lung a fost remunerată, iar expertul era, conform fişei postului în subordinea managerului de proiect, cu alte cuvinte, dl. A. îndeplinea şi funcţia de conducere, dar şi execuţie în acelaşi timp, fiind propriul şef sau propriul subaltern.
În speţă, nu are relevanţă faptul că persoana în cauză a fost remunerată doar pentru calitatea de expert, textele legale incidente necuprinzând cerinţa dublei salarizări, ci doar interesul personal de natură patrimonială, în obţinerea unei calităţi de expert remunerat.
Lipsa semnăturii managerului de proiect de pe fişa postului expertului reprezintă o dovadă a existenţei unui conflict de interese şi nu dovada contrară, cum susţine prima instanţă.
Inexistenţa acestei semnături nu poate reprezenta dovada imparţialităţii în exercitarea atribuţiilor ci, dimpotrivă, dovada că persoana în cauză ştia că se găseşte în ipoteza prevăzută de art. 70 din Legea nr. 161/2003.
În consecinţă, consider că recursul trebuia admis în temeiul art. 496 C. proc. civ. coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, iar pe fond, respinsă acţiunea ca neîntemeiată, cu menţinerea celorlalte dispoziţii cuprinse în hotărâre.
Procesat de GGC - LM