Asupra cererii de recurs de faţă;
Din examinarea lucrărilor dosarului, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cererea de chemare în judecată
Prin acţiunea civilă înregistrată pe rolul acestei instanţe la data de 07.10.2014, sub nr. x/2014 reclamanta SOCIETATEA NAŢIONALĂ A SĂRII S.A. a chemat în judecată pe pârâţii:
1. MINISTERUL ECONOMIEI, şi
2. MINISTERUL FINANŢELOR PUBLICE, pentru ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se constate nulitatea sau, după caz, anularea în parte a dispoziţiilor actului administrativ cu caracter normativ intitulat Instrucţiuni privind gestionarea şi utilizarea fondurilor pentru realizarea, dezvoltarea şi modernizarea producţiei, constituite în baza Hotărârii Guvernului nr. 765/4.11.1994 şi a Ordinului nr. 1659/28.12.1994 prin care acestea au fost aprobate, cu modificările ulterioare, în partea privitoare la producţia şi comercializarea de sare, indiferent de formă, pentru următoarele motive: In fapt, în anul 1994, prin Ordinul nr. 1659/28.12.1994, au fost aprobate Instrucţiunile privitoare la gestionarea şi utilizarea fondurilor pentru realizarea, dezvoltarea şi modernizarea producţiei, constituite în baza Hotărârii Guvernului nr. 765/1994.
2. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond
2.1. Prin sentinţa civilă nr. 2350 din 24.09.2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia tardivităţii procedurii prealabile şi a respins, ca inadmisibilă, cererea formulată de reclamanta Societatea Naţională a Sării, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Economiei Comerţului şi Turismului şi Ministerul Finanţelor Publice.
II. Motivele de casare invocate
Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2.1. a declarat recurs reclamanta Autoritatea Naţională pentru Calificări, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.
Sub aspectul motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă susţine că sentinţa atacată este lipsită de temei legal, întrucât în mod nelegal a reţinut instanţa de fond ca acţiunea formulată â este inadmisibila raportat la faptul ca a fost depăşit termenul de 6 luni prevăzut la art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004.
Recurenta a susţinut că atât plângerea prealabilă, cât şi acţiunea au vizat dispoziţiile unui act normativ intitulat" Instrucţiuni privind gestionarea şi utilizarea fondurilor pentru realizarea, dezvoltarea şi modernizarea producţiei" constituite în baza H.G. nr. 765/1994.
În susţinerea motivului de recurs, recurenta-reclamantă expune critici referitoare la fondul cauzei, argumentând că actul normativ intitulat" Instrucţiuni privind gestionarea şi utilizarea fondurilor pentru realizarea, dezvoltarea şi modernizarea producţiei" nu a fost publicat în Monitorul Oficial şi pe cale de consecinţă nu poate produce efecte juridice, situaţie care atrage nulitatea actului atacat.
III. Derularea procedurii judiciare în faţa instanţei de recurs şi analiza motivelor de casare
1. Procedura de filtru
Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 12.07.2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.
Prin încheierea din 04.10.2017, completul filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.
2. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului
Înalta Curte, examinând hotărârea atacată în raport de prevederile legale incidente, constată că recursul fondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.
Recurenta-reclamantă Societatea Naţională a Sării S.A. a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ anularea în parte a dispoziţiilor actului administrativ cu caracter normativ intitulat Instrucţiuni privind gestionarea şi utilizarea fondurilor pentru realizarea, dezvoltarea şi modernizarea producţiei, constituite în baza Hotărârii Guvernului nr. 765/4.11.1994 şi a Ordinului nr. 1659/28.12.1994 prin care acestea au fost aprobate, cu modificările ulterioare, în partea privitoare la producţia şi comercializarea de sare, indiferent de formă
Înalta Curte constată că în mod greşit a soluţionat cauza Curtea de apel fără a intra pe fondul cererii de chemare în judecată, respingând acţiunea ca inadmisibilă, reţinând tardivitatea formulării procedurii administrative prealabile.
Contrar opiniei exprimate de judecătorul fondului, instanţa de control judiciar constată că actul atacat în prezenta cauză este un act administrativ normativ.
În funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasifică în acte normative şi acte individuale.
Actele administrative normative conţin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, faţă de o persoană, sau uneori faţă de mai multe persoane, nominalizate expres în conţinutul acestor acte.
Încadrarea unui act infralegislativ într-una dintre cele două categorii mai sus arătate nu se realizează, aşa cum a procedat instanţa de fond, prin "decuparea" unor dispoziţii din acel act, afectând în acest mod caracterul unitar al acestuia, ci prin examinarea integrală a conţinutului său, prin prisma trăsăturilor fiecăreia dintre categoriile în discuţie (acte normative şi acte individuale). Cu alte cuvinte, un act administrativ este fie normativ, fie individual, în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produce, indiferent de conţinutul concret al unei anexe a acelui act, cum este cazul în speţă.
Or, din această perspectivă, rezultă cu puterea evidenţei că actul administrativ în discuţie, intitulat "Instrucţiuni privind gestionarea şi utilizarea fondurilor pentru realizarea, dezvoltarea şi modernizarea producţiei", constituit în baza Hotărârii Guvernului nr. 765/4.11.1994 şi a Ordinului nr. 1659/28.12.1994 prin care acestea au fost aprobate, cu modificările ulterioare, este unul normativ din moment ce conţine reguli generale, de aplicabilitate repetată, iar destinatarii acestuia sunt un număr indeterminat de subiecţi, în condiţiile în care actul amintit conţine reguli prin care este determinat cadrul legal pentru desfăşurarea activităţilor de gestionarea şi utilizarea fondurilor pentru realizarea, dezvoltarea şi modernizarea producţiei.
Plasarea greşită a actului infralegislativ contestat în prezenta cauză, în categoria actelor individuale, de către instanţa de fond, a condus la pronunţarea unei hotărâri nelegale, reţinându-se că acţiunea promovată de către reclamanta este inadmisibilă.
Astfel, potrivit art. 7 alin. (1)1 din Legea nr. 554/2004, În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând, prin urmare, contrar celor reţinute de instanţa de fond, Înalta Curte constată că în cauză plângerea prealabilă nu este tardiv formulată.
Pentru toate considerentele expuse anterior, Înalta Curte constată că în mod greşit şi nelegal a soluţionat cauza Curtea de apel, fără a intra pe fondul cererii de chemare în judecată, astfel că se impune casarea cu trimitere spre rejudecare a cauzei, conform art. 497, coroborat cu art. 480 alin. (3) C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.
Soluţia casării cu trimitere are o justificare nu doar teoretică, ci şi practică: ea este impusă de faptul că altminteri s-ar încălca efectiv dreptul părţilor la cele două grade de jurisdicţie.
Este firesc ca instanţa de trimitere să administreze toate probele impuse de o completă cercetare a fondului cererii de chemare în judecată, ceea ce presupune existenţa tuturor elementelor de rezolvare a fondului litigiului.
Altfel spus, dacă s-ar aplica o altă soluţie procedurală, ar însemna ca instanţa de recurs să verifice pentru prima oară fondul dreptului, iar părţile să mai aibă la dispoziţie doar cele două căi extraordinare de atac de retractare - contestaţia în anulare şi revizuirea, care pot fi exercitate numai pentru motive limitativ prevăzute de C. proc. civ.
Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond va analiza acţiunea reclamantei în raport de temeiurile legale invocate, urmând a se valorifica toate apărările şi susţinerile părţilor şi toate înscrisurile noi depuse la dosar de către părţi, în vederea asigurării accesului acestora la dublul grad de jurisdicţie.
În consecinţă, pentru considerentele arătate, constatând că sunt întemeiate criticile formulate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu cele ale art. 496 şi art. 497 din C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
PENRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Societatea Naţională a Sării S.A. împotriva sentinţei nr. 2350 din 24 septembrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 6 martie 2018.