Detalii jurisprudență - Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a României

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii

1.1.1. Prin acţiunea înregistrată sub nr. x la Tribunalul Ialomiţa, secţia Civila, reclamanta S.C. A. S.R.L. a formulat contestaţie împotriva deciziei nr. 4013 din 15.06.2012 pronunţată de pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţii pentru Agricultura - Centrul Judeţean Ialomiţa, solicitând admiterea contestaţiei şi anularea deciziei atacate.

Prin sentinţa civilă nr. 1134 din 05.03.2013 pronunţată de Tribunalul Ialomiţa, secţia Civila în dosar nr. x, a fost admisă acţiunea formulată reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţii pentru Agricultură - Centrul Judeţean Ialomiţa şi intervenienta Agenţia de Plăţi şi Intervenţii pentru Agricultură - Aparatul Central, s-a dispus anularea deciziei nr. 4013 din 15.06.2012 emisă de Agenţia de Plăţi şi Intervenţii pentru Agricultură - Centrul Judeţean Ialomiţa de soluţionare a contestaţiei împotriva procesului-verbal de constatare nr. x/30.04.2012, anularea procesului-verbal nr. x încheiat la data de 30.04.2012 de pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţii pentru Agricultură - Centrul Judeţean Ialomiţa şi au fost obligate pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţii pentru Agricultură - Centrul Judeţean Ialomiţa şi intervenienta Agenţia de Plăţi şi Intervenţii pentru Agricultură - Aparatul Central la plata sumei de 1504,5 RON către reclamanta cu titlu de cheltuieli de judecată.

1.1.2. Împotriva acestei sentinţe au formulat recurs Agenţia de Plăţi şi Intervenţii pentru Agricultura - Centrul Judeţean Ialomiţa şi intervenienta Agenţia de Plăţi şi Intervenţii pentru Agricultura - Aparatul Central ce a fost înregistrat la Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal în dosar nr. x.

1.1.3. Prin notele de şedinţă depuse în şedinţa publică de la termenul de judecata din 21.04.2016 în cadrul recursului, intimata-reclamanta a invocat excepţia de nelegalitate a punctului 7 din decizia Curţii de Conturi nr. 8/17.08.2010 şi a punctului 5 din decizia Curţii de Conturi nr. 20/21.11.2011.

În motivarea excepţiei de nelegalitate, s-au arătat următoarele:

Intimata-reclamantă a arătat că invocă excepţia de nelegalitate a punctului 7 din Decizia nr. 8/17.08.2010 şi a punctului 5 din Decizia nr. 20/21.11.2011, ambele decizii fiind acte administrative individuale emise recurenţilor-pârâţi de către Curtea de Conturi a României, solicitând, în contradictoriu şi cu Curtea de Conturi a României, admiterea excepţiei şi, pe cale de consecinţă, să se procedeze la judecarea cauzei fără a tine seama de poziţiile constatate nelegale ale respectivelor decizii ale Curţii de Conturi a României.

În primul rând, a arătat intimata-reclamanta că nu a fost parte în litigiul din Dosarul nr. x care a avut ca obiect acţiunea în contencios administrativ a recurenţilor-pârâţi urmărind anularea în parte a sus-menţionatelor decizii ale Curţii de Conturi a României, inclusiv a punctelor acestora formând obiectul prezentei excepţii. Decizia civilă nr. 239/05.02.2016 pronunţată de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în soluţionarea irevocabilă a respectivului dosar nr. x nu îi este opozabilă, după cum nu îi este opozabilă nicio altă hotărâre judecătorească pronunţată în respectivul dosar, şi, prin urmare, neavând autoritate de lucru judecat în ceea ce o priveşte, aceste hotărâri nu pot împiedica ridicarea şi cercetarea prezentei excepţii de nelegalitate. În caz contrar, s-ar încălca principiul contradictorialităţii şi dreptul sau la apărare.

Cât priveşte motivele propriu-zise de nelegalitate a măsurilor din punctele 7 şi, respectiv 5 din sus-menţionatele decizii ale Curţii de Conturi a României, a solicitat să se observe că o corectă interpretare a cadrului legal incident impune a da efecte tuturor normelor juridice relevante prin raportare la situaţia de fapt, premisă fiind faptul că soarta creanţei bugetare instituite prin Procesul-verbal nr. x al APIA Centrul Judeţean Ialomiţa este consecinţa directă a regimului juridic aplicabil sprijinului financiar în sectorul vegetal de care reclamanta-intimata a beneficiat în anul 2007, în temeiul Ordonanţei de urgentă a Guvernului nr. 123/2006 astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 125/2007 şi al Anexei F la Ordinul nr. 850/2006 al Ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale, astfel cum această anexă, conţinând norme metodologice privind modul de acordare a sprijinului financiar, a fost aprobată prin Ordinul nr. 687/2007.

În primul rând, a solicitat să se observe că Normele Metodologice, aprobate ulterior introducerii alin. (3) în finalul art. 17 din O.U.G. nr. 123/2006, conţin două norme juridice distincte care tratează subiectul restituirii sprijinului financiar:

- prima, art. 15 alin. (3), are ca premisă nerealizarea suprafeţelor pe culturi conform cererii de acordare a sprijinului financiar, caz în care beneficiarii datorează restituirea sprijinului nejustificat;

- cea de-a doua, art. 16, are ca premisa utilizarea în alte scopuri a sprijinului primit, caz în care sancţiunile sunt cele din art. 17 din O.U.G. nr. 123/2006, acest art. 17 făcând vorbire de sprijin financiar necuvenit, sancţiunile fiind restituirea sprijinului necuvenit cu dobânzi şi penalităţi (alin. (2) şi interdicţia beneficierii de alt sprijin financiar timp de 3 ani, dacă în documentele de decontare s-au înscris sau au fost atestate date sau situaţii nereale (alin. (3).

Or, conform principiului potrivit căruia norma juridică trebuie interpretată în sensul aplicării ei, iar nu în sensul neaplicării, este necesar a se da semnificaţie juridică situaţiei distinct reglementate la art. 15 alin. (3) din Normele Metodologice, neputându-se ignora pur şi simplu existenţa acestei norme juridice şi efectele pe care ea le generează şi recunoaşte doar existenţa şi efectele art. 16 din Normele Metodologice. Din perspectiva scopului reglementării, se poate observa că premisa diferită a celor două articole justifică regimul sancţionator diferit.

Astfel, un sprijin financiar nejustificat nu atrage decât obligaţia restituirii sale, astfel cum prevede expres art. 15 alin. (3), iar nu şi aplicarea interdicţiei de a mai beneficia de sprijin financiar timp de 3 ani, căci această interdicţie este vizată doar de art. 16 din Normele nr. 123/2006, ambele aceste din urmă articole referindu-se expres la "sprijin financiar necuvenit", sintagmă distinctă de sintagma "sprijin financiar nejustificat".

Or, aşa cum s-a reţinut în cauză şi de către instanţa de fond, sprijinul financiar de care reclamanta a beneficiat în anul 2007 pentru sectorul vegetal nu poate fi calificat, în circumstanţele de fapt concrete, decât ca sprijin financiar nejustificat, supus art. 15 alin. (3) din Normele Metodologice.

A subliniat reclamanta că şi instanţele care s-au pronunţat în Dosarul nr. x al Tribunalului Ialomiţa, ce a avut ca obiect recuperarea de către recurenţii-pârâţi a respectivului sprijin financiar de care a beneficiat în sectorul vegetal, dosar soluţionat irevocabil, au stabilit cu putere de lucru judecat că sprijinul financiar în cauză este supus art. 15 alin. (3) din Normele Metodologice.

Cât priveşte sintagma legală "pe documentele de decontare", intimata-reclamantă a arătat că documente de decontare pot fi doar înscrisuri care se prezintă ulterior primirii şi cheltuirii unor sume, în justificarea acestora.

Aceasta înseamnă că, pentru sprijinul financiar analizat, ce a luat forma unui avans acordat pentru înfiinţarea culturilor, prin predarea de bonuri valorice solicitanţilor ale căror cereri de finanţare au fost aprobate, avans supus ulterior verificării cheltuirii prin procesul-verbal de recepţie şi restituire la care face referire art. 15 din Normele Metodologice, documentul de decontare între APIA şi beneficiar nu poate fi decât atare proces-verbal de recepţie şi restituire şi anexele sale prevăzute la art. 15 alin. (2) din Normele metodologice, nicidecum cererea de finanţare în sine.

În aceste condiţii, cealaltă sintagmă legală "înscriere sau atestare de date ori de situaţii nereale" presupune existenta unor declaraţii false sau uz de fals din partea beneficiarul sprijinului financiar cu ocazia procedurii de verificare şi recepţie.

Or, reclamanta nu a înscris sau atestat date ori situaţii nereale pe documentele de decontare aferente sprijinului financiar şi, deci, nu se află absolut deloc într-o astfel de situaţie, cele două procese-verbale de recepţie a culturilor pentru care a primit finanţare evidenţiind corect realitatea prin raportare la cererile sale de finanţare (cereri ce au fost însoţite în mod corespunzător de dovada dreptului de folosinţă pentru toate suprafeţele menţionate).

Nicio dovadă în sens contrar nu a fost făcută de către APIA sau Curtea de Conturi a României, după cum nu a fost făcută nici de către vreo altă autoritate competentă. Mai mult, a precizat intimata-reclamantă că, în acest context, aşa cum a arătat pe parcursul litigiilor cu APIA şi cum s-a reţinut atât de către instanţa de fond în această cauză, cât şi prin hotărârile judecătoreşti pronunţate în Dosarul nr. x, bonurile valorice primite de către reclamantă în anul 2007 cu titlu de sprijin financiar în sectorul vegetal au fost folosite exclusiv în scopul cumpărării de motorină, îngrăşăminte chimice, pesticide, seminţe, adică pentru achiziţionarea de produse şi înfiinţarea culturilor de toamnă 2007, şi nicidecum nu au fost utilizate în alte scopuri decât cele pentru care finanţarea a fost disponibilă; din cauza condiţiilor climaterice neprielnice, nu au fost realizate în totalitate suprafeţele de culturi menţionate în cererea de acordare a sprijinului financiar sau au fost înfiinţate alte culturi ce nu erau specificate în cerere, sau au fost înfiinţate culturi pe alte suprafeţe în folosinţa reclamantei decât cele indicate în cererea de finanţare, aceasta fiind nevoită să ia aceste decizii pentru a acomoda cerinţele tehnologice ale culturilor la condiţiile meteo dintr-o zonă sau alta. Totuşi, ignorându-i-se aceste motive obiective şi circumstanţe de fapt, s-a ajuns ca societatea reclamantă să fie obligată în sus-menţionatul Dosar nr. x să restituie sumele reprezentând sprijin financiar nejustificat, în temeiul art. 15 alin. (3) din Normele Metodologice.

Aşadar, în cazul reclamantei neputându-se discuta despre înscrierea sau atestarea unor date ori situaţii nereale în documentele de decontare ale sprijinului financiar în sectorul vegetal primit în anul 2007, urmează că, nefiind îndeplinită condiţia obligatorie prevăzută în alin. (3) al art. 17 din O.U.G. nr. 123/2006, interdicţia primirii unui alt sprijin financiar timp de 3 ani nu îi este aplicabilă, cu consecinţa nelegalităţii măsurii instituite de recuperare a sprijinului financiar în sectorul zootehnic primit ulterior celui în sectorul vegetal, măsură care a condus la stabilirea creanţei bugetare aferente prin Procesul-verbal nr. x, făcând obiectul prezentului dosar.

În consecinţă, rezultă că punctele 7 din Decizia nr. 8/17.08.2010 şi, respectiv, 5 din Decizia nr. 20/21.11.2011 sunt nelegale, întrucât sunt întemeiate pe o interpretare greşită a cadrului legal aplicabil prin raportare la situaţia de fapt, drept pentru care se impune ca judecata în prezenta cauză să aibă loc fără a ţine seama de acestea, prin admiterea prezentei excepţii de nelegalitate.

1.1.4. Recurenta-pârâtă Agenţia de Plăţi şi Intervenţii pentru Agricultura - Centrul Judeţean Ialomiţa a formulat întâmpinare la excepţia de nelegalitate, solicitând respingerea acesteia ca inadmisibilă.

În motivare, a solicitat referitor la punctul 7 din Decizia nr. 8/17.08.2010 să se constate că actul administrativ a cărei nelegalitate se solicită a fi constatată pe cale de excepţie este acelaşi cu actul administrativ a cărui anulare s-a solicitat în cauza ce a făcut obiectul dosarului nr. x, soluţionat pe fond de către Curtea de Apel Bucureşti, respectiv Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în recurs, iar în cadrul acestui dosar, punctul 7 din Decizia nr. 8/17.08.2010 a fost menţinut în totalitate.

Excepţia de nelegalitate poate fi ridicata numai cu privire la actele care pot forma şi obiectul acţiuni directe în anulare în fata instanţelor de contencios, în condiţiile prevăzute de legea contenciosului administrativ. În aceste condiţii, a apreciat recurenta ca excepţia de nelegalitate a actelor administrative emise de Curtea de Conturi a României putea şi trebuia sa fie ridicată în cadrul dosarului nr. x.

În al doilea rând, a învederat că reclamanta a avut cunoştinţă de existenta dosarului nr. x, având astfel posibilitatea legala să formuleze o cerere de intervenţie, iar în cadrul acelui dosar şi până la soluţionarea definitivă a cauzei ar fi putut să invoce excepţia de nelegalitate a punctului 7 din Decizia nr. 8/17.08.2010. După soluţionarea definitiva în cadrul procedurii de contencios administrativ a unei acţiuni directe în anulare a unui act administrativ, caz în care actul contestat a fost analizat sub toate aspectele, inclusiv cel al legalităţii, este inadmisibila o cerere care vizează reluarea cercetării aspectelor de legalitate ale aceluiaşi act administrativ.

Referitor la punctul 5 din Decizia nr. 20/21.11.2011, a solicitat să se constate că prin acest administrativ doar s-au menţinut cele reţinute la punctul nr. 7 din Decizia nr. 8/17.08.2010.

1.1.5. Prin încheierea de şedinţă din 09.06.2016 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal în dosar nr. x, a fost dispusă sesizarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate invocate şi s-a dispus trimiterea excepţiei la registratură pentru a fi repartizată unui complet de fond, precum şi suspendarea judecării recursului până la soluţionarea irevocabilă a excepţiei de nelegalitate.

1.1.6. În consecinţă, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII- de contencios administrativ şi fiscal a fost înregistrat prezentul dosar nr. x având ca obiect excepţia de nelegalitate a punctului 7 din Decizia nr. 8/17.08.2010 şi a punctului 20 din Decizia nr. 20/21.11.2011 emise de Curtea de Conturi a României.

1.1.7. În dosarul nr. x, reclamanta S.C. A. S.R.L. a formulat precizări şi completări la excepţia de nelegalitate invocată, arătând, în primul rând, că actele administrative individuale vizate de excepţia de nelegalitate au fost emise pârâtei Agenţia de Plăţi şi Intervenţii pentru Agricultura.

Cât priveşte decizia de instituire a măsurilor legale pentru plata de către reclamantă a unei sume de 60.887,74 RON cu titlu de dobânzi acumulate la data controlului Curţii de Conturi a României, a solicitat, în subsidiar, a se constata nelegalitatea acesteia pentru faptul ca o astfel de creanţă accesorie nu poate fi pusă în sarcina sa, de vreme ce reclamantei nu i se poate reţine vreo culpă în acordarea de către APIA, în perioada 2008-2009, a celui de-al doilea sprijin financiar, cel pentru sectorul zootehnic, APIA fiind autoritatea cu depline competente în domeniu care a decis, făcând propria interpretare a cadrului legal aplicabil, să acorde acest al doilea sprijin financiar.

Primind şi utilizând cu bună-credinţă un astfel de sprijin financiar, recurenta nu poate fi obligată la plata unor accesorii aferente acestuia-dobânzi calculate retroactiv, pentru o perioadă de timp anterioară deciziei administrative a Curţii de Conturi care a impus APIA modificarea modului în care aceasta din urmă a interpretat şi aplicat cadrul legal aferent. Aşadar, de vreme ce creanţa principală constând în restituirea sprijinului financiar în sectorul zootehnic a fost stabilită la data de 30.04.2012, nu poate exista vreun fundament juridic care să îi permită Curţii de Conturi să dispună instituirea de măsuri pentru obligarea sa la plata de dobânzi aferente respectivei creanţe principale pentru perioada anterioară stabilirii acesteia.

Se reiau aspectele legate de principiul încrederii legitime şi de principiul securităţii juridice şi se arată că singura în culpă este APIA, care nu ar fi respectat interdicţia de acordare a unui alt sprijin financiar către recurentă timp de 3 ani, deşi recurenta consideră că o astfel de interdicţie nu se aplica.

În drept, au fost invocate prev. art. 132 din C. proc. civ. şi art. 4 din Legea nr. 554/2004.

1.1.8. Intimata-intervenientă Agenţia de Plăţi şi Intervenţii pentru Agricultura a formulat întâmpinare la cererea precizatoare a excepţiei de nelegalitate, solicitând respingerea acesteia ca inadmisibilă, arătând că dobânzile au fost în mod corect calculate, iar APIA în calitate de instituţie publică supusă verificărilor organismelor de control, în speţa de fata Curtea de Conturi a României, a avut şi are obligaţia legala de a pune în executare întocmai, fără intruziuni, deciziile emise de aceasta.

În al doilea rând, a învederat că reclamanta a avut cunoştinţă de existenţa dosarului nr. x, având astfel posibilitatea legala să formuleze o cerere de intervenţie, iar în cadrul acelui dosar şi până la soluţionarea definitivă a cauzei ar fi putut să invoce excepţia de nelegalitate a punctului 5 din Decizia nr. 8/17.08.2010.

1.1.9. Intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a formulat note scrise, prin care a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate în principal, ca inadmisibilă, iar pe fond, ca neîntemeiată.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 4148 din 20 decembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosar nr. x, s-a respins, ca neîntemeiată, excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate invocată de către reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României, Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Ialomiţa şi Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Aparat Central; s-a respins excepţia de nelegalitate a punctului 7 din Decizia Curţii de Conturi nr. 8/17.08.2010 şi a punctului 5 din Decizia Curţii de Conturi nr. 20/21.11.2011, ca neîntemeiată.

1.3. Motivarea instanţei de fond

În ceea ce priveşte excepţia de inadmisibilitate a excepţiei de nelegalitate, Curtea de Apel Bucureşti a reţinut că instanţa de recurs în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, înainte de a sesiza instanţa de contencios administrativ competenta cu soluţionarea acesteia, a analizat dacă excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ şi a constatat că de actul administrativ respectiv depinde soluţionarea pe fond a cauzei.

În consecinţă, având în vedere motivele invocate atât de Agenţia de Plăţi şi Intervenţii pentru Agricultura cât şi de Curtea de Conturi a României în susţinerea excepţiei inadmisibilităţii, prezenta instanţă a apreciat că nu sunt întemeiate, excepţia de nelegalitate fiind un mijloc de apărare, iar reclamanta un terţ faţă de deciziile emise de Curtea de Conturi a României, având posibilitatea sa invoce excepţia de nelegalitate în prezentul dosar. Litigiul ce a făcut obiectul dosarului nr. x nu constituie un motiv de inadmisibilitate a excepţiei de nelegalitate invocate, având în vedere că, deşi se invocă excepţia de nelegalitate cu privire la acelaşi act, cu privire la care a fost respinsă acţiunea în anulare prin hotărâre judecătorească irevocabilă, aceasta a fost pronunţată într-un litigiu având alte părţi.

Pe de altă parte, susţinerile invocate de APIA în susţinerea excepţiei inadmisibilităţii vizează fondul excepţiei de nelegalitate şi nu admisibilitatea excepţiei.

Curtea a constatat, în consecinţa, că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004, de legalitatea actului administrativ depinzând în aparenţă soluţionarea litigiului pe fond, conform situaţiei de fapt nedefinitiv stabilite în dosarul principal.

În ceea ce priveşte fondul excepţiei de nelegalitate, în analiza temeiniciei acesteia, examinând actele şi lucrările dosarului, instanţa de fond a reţinut, referitor la punctul 5 din Decizia nr. 20/21.11.2011, că prin acest administrativ doar s-au menţinut cele reţinute la punctul nr. 7 din Decizia nr. 8/17.08.2010, fiind un act emis în procedura de verificare a modului de aducere la îndeplinire a deciziei nr. 8/2010, astfel încât criticile reclamantei în susţinerea excepţiei de nelegalitate sunt similare, referitoare la aceleaşi aspecte ale raportului juridic dedus judecăţii cu privire la ambele decizii.

În cauză, aşa cum rezulta din cuprinsul actului de sesizare, obiectul excepţiei de nelegalitate îl formează punctul 7 din Decizia nr. 8/17.08.2010 şi punctul 5 din Decizia nr. 20/21.11.2011 emise de Curtea de Conturi.

În ce priveşte precizările şi completările la excepţia de nelegalitate formulate în prezentul dosar, Curtea a reţinut că instanţa de contencios administrativ învestită cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate este ţinută să examineze, în exclusivitate, legalitatea actului administrativ referitor la care s-a ridicat, înaintea instanţei investită cu în dosarul principal, excepţia de nelegalitate şi cu a cărei soluţionare a fost sesizată de instanţa învestită cu judecarea fondului litigiului, nefiind admisibilă modificarea obiectului excepţiei de nelegalitate în cursul judecăţii în faţa instanţei de contencios administrativ investită excepţia de nelegalitate. Prin urmare, a apreciat că Curtea nu poate avea în vedere şi nu va analiza precizările şi completările la excepţia de nelegalitate, ci doar argumentele invocate iniţial în susţinerea excepţiei de nelegalitate.

Verificarea legalităţii actului administrativ contestat pe calea excepţiei de nelegalitate presupune cenzurarea acestuia prin raportare la dispoziţiile legii, iar nu prin raportare la o situaţie de fapt. Instanţa de contencios administrativ nu are competenţa de a constata existenţa unei stări de fapt, ci ea se pronunţă, aşa cum s-a precizat mai sus, asupra legalităţii unui act administrativ, respectiv în sensul verificării respectării condiţiilor de legalitate a actului, adică al conformităţii acestuia cu actul normativ cu forţă juridică superioară, în baza căruia a fost emis.

Instanţa de fond a reţinut că potrivit art. 17 din O.U.G. nr. 123/2006, "(1) Utilizarea sprijinului financiar pentru alte scopuri decât cele pentru care a fost solicitat este interzisă şi se consideră sprijin financiar necuvenit. (2) Sumele necuvenite acordate sub formă de sprijin se recuperează, cu aplicarea dobânzilor şi penalităţilor prevăzute de legislaţia în vigoare. (3) Persoanele fizice şi/sau juridice care, prin înscrierea sau atestarea de date ori de situaţii nereale pe documentele de decontare aferente sprijinului financiar prevăzut în prezenta ordonanţă de urgenţă, au încasat sume de la bugetul de stat în mod necuvenit nu mai beneficiază de sprijin financiar pentru o perioadă de 3 ani."

Conform art. 15 alin. (3) din Normele Metodologice, "(3) În cazul în care se constata că nu au fost realizate suprafeţele pe culturi, menţionate în cererea de acordare a sprijinului financiar, beneficiarii vor restitui sumele aferente reprezentând sprijin financiar nejustificat".

Art. 16 din aceleaşi norme prevede ca "Utilizarea în alte scopuri de către beneficiari a sprijinului financiar acordat conform prezentelor norme metodologice se sancţionează conform prevederilor art. 17 din Ordonanţa de Urgenta a Guvernului nr. 123/2006 pentru aprobarea acordării sprijinului financiar producătorilor agricoli din sectorul vegetal, zootehnic, al îmbunătăţirilor funciare şi al organizării şi sistematizării teritoriului, aprobata cu modificări şi completări prin Legea nr. 125/2007."

Astfel, referitor la abaterea prevăzută la punctul 7 din Decizia nr. 8/17.08.2010 şi menţinută la punctul 5 din Decizia nr. 20/21.11.2011, constând în acordarea nelegală de sprijin financiar producătorului agricol S.C. A. S.R.L., în sumă de 545.730 RON, Curtea a reţinut că emitentul actelor Curtea de Conturi a constatat încălcarea prevederilor art. 17 alin. (3) din O.U.G. nr. 123/2006, potrivit cărora persoanele fizice sau juridice care, prin înscrierea sau atestarea de date ori de situaţii nereale pe documentele de decontare aferente sprijinului financiar au încasat sume necuvenite, nu mai beneficiază de sprijin financiar pentru o perioadă de 3 ani.

În cazul S.C. A. S.R.L., s-a reţinut că în luna iunie 2008, Centrul Judeţean Ialomiţa al APIA a constatat primirea unui sprijin necuvenit de la bugetul statului, motiv pentru care, în temeiul art. 17 alin. (3) din O.U.G. nr. 123/2006, nu mai era îndreptăţită să beneficieze de sprijin financiar timp de 3 ani.

Faţă de motivele invocate în susţinerea excepţiei de nelegalitate, Curtea a constatat că interpretarea reclamantei este în sensul că în cazul său nu era întrunită ipoteza prevăzută de art. 17 alin. (3) din O.U.G. nr. 123/2006, având în vedere că în cadrul dosarului nr. x al Tribunalului Ialomiţa s-a stabilit că societatea are de restituit suma de 573.510 RON, ca fiind "sumă nejustificată" încasată de fermier pentru suprafaţa de 1.251,50 ha, necultivată, iar nu "sumă necuvenită", că debitul nu a fost stabilit urmare a unor date sau situaţii nereale înscrise în documentele de decontare ale beneficiarului de sprijin, ci a constituit consecinţa neînfiinţării culturilor agricole pentru întreaga suprafaţă de teren pentru care a solicitat subvenţia sau înfiinţării altor culturi ce nu erau specificate în cerere, sau au fost înfiinţate culturi pe alte suprafeţe aflate în folosinţa sa, decât cele înfiinţate în cererea de finanţare.

Faţă de aceste susţineri, instanţa a reţinut că emitentul deciziilor a interpretat corect prevederile art. 17 alin. (3) din O.U.G. nr. 123/2007, reţinând că situaţia de fapt constatată în cauză intră în noţiunea de sprijin financiar încasat necuvenit, fiind lipsite de conţinut şi de fundament legal distincţiile pe care le face reclamanta între "sume necuvenite" şi "sume nejustificate" ori între documente de decontare şi cererile de acordare a sprijinului financiar.

Curtea a reţinut, astfel, că textul legal al art. 17 din O.U.G. nr. 123/2006 este clar şi fără dubii în interpretare, norma juridică având în vedere, fără alte posibilităţi de interpretare complementare, sprijinul financiar necuvenit, deoarece art. 17 din O.U.G. nr. 123/2006 defineşte exact ce înseamnă sprijin necuvenit, şi nu se face nici o distincţie între nejustificat sau necuvenit, iar distincţia pe care reclamanta o efectuează nu rezultă nici din interpretarea art. 15 alin. (3) şi art. 16 din Anexa F la Ordinul nr. 850/2006 pentru aprobarea normelor metodologice privind modul de acordare a sprijinului financiar pentru activităţile din sectorul vegetal, zootehnic, al îmbunătăţirilor funciare şi al organizării şi sistematizării teritoriului, precum şi condiţiile de eligibilitate, în forma în vigoare la data emiterii actelor contestate.

Având în vedere înscrisurile dosarului, Curtea a reţinut că sancţiunea prevăzută de art. 17 alin. (3) din O.U.G. nr. 123/2006 a fost în mod legal reţinută la situaţia concretă a reclamantei, fiind aplicabil în consecinţa art. 17 din acelaşi act normativ, interpretarea emitentului actului fiind în conformitate cu prevederile legale în baza cărora a fost întocmit, iar punctele 7 din Decizia Curţii de Conturi nr. 8/17.08.2010, respectiv 5 din Decizia Curţii de Conturi nr. 20/21.11.2011 sunt legale, fiind întemeiate pe o interpretare şi aplicare corectă a dispoziţiilor O.U.G. nr. 123/2006 pentru aprobarea acordării sprijinului financiar producătorilor agricoli din sectorul vegetal, zootehnic, al îmbunătăţirilor funciare şi al organizării şi sistematizării teritoriului.

2. Recursul

Împotriva sentinţei de mai sus a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie şi solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei, cu menţinerea soluţiei respingerii excepţiei inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate şi, după rejudecarea în fond, admiterea excepţiei de nelegalitate.

2.1. În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

2.1.1. Într-un prim motiv de recurs, recurenta a invocat încălcarea dreptului său la apărare.

Recurenta a arătat că a dezvoltat motivele de nelegalitate a punctelor atacate din cele două decizii ale Curţii de Conturi printr-o adresă pe care a depus-o la dosar la data de 28.06.2016, când a avut loc primul termen de judecată în fond a excepţiei de nelegalitate, termen pentru care intimata nu şi-a îndeplinit obligaţia de depunere la dosar a tuturor actelor care au stat la baza emiterii respectivelor decizii (conform art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi celor dispuse prin citaţie). Adresa depusă de recurentă a fost comunicată în şedinţă publică tuturor celor trei intimate, APIA Central formulând ulterior întâmpinare şi prin raportare la aceasta, iar Curtea de Conturi depunând note scrise în răspuns la următorul termen de judecată din 13.09.2016.

Recurenta a arătat că în mod eronat a apreciat instanţa de fond că prin respectiva adresă aceasta a modificat obiectul excepţiei de nelegalitate, în realitate conţinutul adresei nefăcând altceva decât să dezvolte motivele de nelegalitate.

De asemenea este cu totul eronat raţionamentul instanţei de fond cu privire la limitele învestirii sale, de vreme ce instanţa de recurs din Dosarul nr. x, primind excepţia de nelegalitate şi aplicând art. 4 din Legea nr. 554/2004, nu a avut decât competenţa de a verifica îndeplinirea celor două condiţii legale de admisibilitate, anume dacă excepţia vizează un act administrativ cu caracter individual (condiţie îndeplinită de cele două decizii ale Curţii de Conturi) şi dacă de respectivul act depinde soluţionarea litigiului pe fond (condiţie deopotrivă îndeplinită, având în vedere modul în care motivase prin încheierea de şedinţă din 20.03.2014 suspendarea din oficiu a judecăţii recursului). Aşadar, instanţa de trimitere nu a avut competenţa de a analiza în vreun fel motivele de nelegalitate (şi nici nu a procedat astfel), această competenţă aparţinând exclusiv instanţei învestite cu soluţionarea în fond a excepţiei de nelegalitate.

Prin Notele de şedinţă depuse în Dosarul nr. x, recurenta a atacat legalitatea punctelor 7 şi, respectiv 5 din cele două decizii, astfel configurându-se obiectul excepţiei de nelegalitate, prin adresa ulterioară doar dezvoltându-se motive de nelegalitate, nefiind modificat obiectul excepţiei, căci nu a atacat şi alte puncte ale respectivelor decizii sau alte acte administrative cu caracter individual.

De altfel, faţă de natura juridică specială de incident procesual (sau mijloc de apărare), excepţia de nelegalitate nu permite o analiză exhaustivă a legalităţii actului atacat, din toate punctele de vedere, aspecte de nelegalitate putând reieşi chiar şi pe parcursul administrării probatoriului, rezultând din acte şi fapte care sunt aduse la cunoştinţa celui care invocă excepţia numai cu ocazia şi pe parcursul procesului, prin depunerea la dosar de către emitent a documentaţiei care a stat la baza emiterii actului atacat.

Mai mult, niciuna dintre intimate nu s-a opus acestui act procesual al recurentei, mai ales că intimata Curtea de Conturi a fost în culpă procesuală mai multe termene de judecată, întârziind depunerea la dosar a actelor care au stat la baza emiterii deciziilor atacate până la data de 03.10.2016.

În orice caz, instanţa fondului a procedat ilegal decizând direct prin sentinţă că pretinsa modificare a obiectului excepţiei este inadmisibilă, fără a pune în prealabil o atare excepţie de inadmisibilitate în discuţia părţilor.

Drept urmare, a solicitat casarea sentinţei sub acest aspect şi procedarea la judecata în fond a excepţiei de nelegalitate, inclusiv prin cele cuprinse în respectiva adresă.

2.1.2. În al doilea motiv de recurs, recurenta a invocat faptul că sentinţa este nelegală şi netemeinică, fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legislaţiei incidente şi cu nesocotirea celor decise cu putere de lucru judecat.

Chestiunea de drept ridicată în acest dosar o constituie legalitatea punctelor atacate din cele două decizii ale Curţii de Conturi din perspectiva cadrului legal incident, care reclamă o interpretare juridică a regimului sancţionator aplicabil situaţiei de fapt, regim instituit prin art. 17 din O.U.G. nr. 123/2006 şi art. 15 alin. (3) şi art. 16 din Ordinul nr. 850/2006 modificat prin Ordinul nr. 687/2007 conţinând Normele Metodologice.

Recurenta a arătat că se poate observa că Normele Metodologice (care au fost aprobate ulterior introducerii alin. (3) în finalul art. 17 din O.U.G. nr. 123/2006, rezultând că au ţinut cont şi de respectiva modificare legislativă) conţin două ipoteze diferite de restituire a sprijinului financiar, astfel:

- pe de o parte, art. 15 alin. (3) are ca premisă nerealizarea suprafeţelor pe culturi conform cererii de acordare a sprijinului financiar, cu consecinţa obligaţiei beneficiarului de a restitui respectivul sprijin. Pentru a marca acest caz de restituire neimplicând vreun comportament fraudulos (în accepţiunea dreptului civil) al beneficiarului, în Normele Metodologice s-a utilizat sintagma sprijin financiar nejustificat;

- pe de altă parte, art. 16 are o altă premisă, anume: utilizarea în alte scopuri a sprijinului primit (urmând a înţelege prin aceasta, în mod logic, scopuri străine înfiinţării de culturi vegetale, în cazul de faţă), cu consecinţa aplicării sancţiunilor din Art. 17 din O.U.G. nr. 123/2006, acest din urmă art. 17 făcând vorbire de sprijin financiar necuvenit iar sancţiunile fiind: restituirea sprijinului necuvenit cu dobânzi şi penalităţi (alin. (2), la care se adaugă, dacă în documentele de decontare s-au înscris sau au fost atestate date sau situaţii nereale, şi interdicţia beneficierii de alt sprijin financiar timp de 3 ani (alin. (3).

Deci, în discuţie nu a fost şi nu este stabilirea unei situaţii de fapt, aşa cum greşit reţine judecătorul fondului că s-ar fi solicitat. În realitate, situaţia de fapt referitoare la situaţia sprijinului financiar pe care l-a primit pentru sectorul vegetal a fost stabilită irevocabil în Dosarul nr. x, prin hotărârile judecătoreşti pronunţate în acea cauză reţinându-se că recurenta a utilizat respectivul sprijin financiar integral pentru înfiinţarea de culturi vegetale (iar nu în alte scopuri) şi că motive obiective (ţinând de condiţiile meteorologice nefavorabile) au determinat-o să înfiinţeze, în parte, alte culturi vegetale şi pe alte suprafeţe decât cele indicate iniţial în cererile de finanţare.

Pornind de la această situaţie de fapt, instanţele au făcut o corectă încadrare a sprijinului financiar din sectorul vegetal în regimul sancţionator prevăzut de legislaţia incidenţă, statuând cu putere de lucru judecat că respectivul ajutor financiar a fost nejustificat şi supus restituirii în temeiul art. 15 alin. (3) din Normele Metodologice.

Aşadar, în esenţă, soluţionarea excepţiei de nelegalitate reclamă a se decide dacă, prin raportare la atare situaţie de fapt şi la încadrarea juridică pe care instanţele de judecată au dat-o obligaţiei de restituire a ajutorului financiar din sectorul vegetal, este sau nu incidenţă şi interdicţia prevăzută la alin. (3) al art. 17 din O.U.G. nr. 123/2006 (care ar viza ajutorul subsecvent ce ne-a fost acordat pentru sectorul zootehnic), şi în caz afirmativ, în ce măsură condiţiile incluse în textul de lege sunt sau nu îndeplinite în cazul recurentei. Acesta este controlul de legalitate prin care urmează a se decide dacă Curtea de Conturi a interpretat corect sau nu normele juridice relevante atunci când a decis, prin punctele atacate din cele două decizii ale sale, că este incidenţă interdicţia de 3 ani prevăzută de art. 17 alin. (3) din O.U.G. nr. 123/2006.

Din această perspectivă, instanţa de fond nu a făcut prin considerentele sentinţei o analiză aprofundată a cadrului juridic şi nici a argumentelor susţinute prin notele de şedinţă prin care a formulat excepţia, prin adresa ulterioară depusă la dosar la termenul din 28.06.2016 şi prin concluziile scrise depuse în vederea pronunţării din 29.11.2016.

Art. 15 alin. (3) din Normele Metodologice prevede fără echivoc, în mod expres, că respectivul sprijin financiar este nejustificat şi atrage obligaţia restituirii sale. Această restituire este în sine o sancţiune suficientă, de natură a afecta semnificativ beneficiarul (care trebuie să suporte personal întregul cost al culturilor sale), căci, dacă se porneşte de la scopul reglementării în domeniul culturilor vegetale (anume acela de a sprijini financiar pe producătorii agricoli să înfiinţeze culturi agricole), se poate uşor constata că finalmente un atare scop este atins, chiar în absenţa unei concordanţe depline între culturile realizate şi cele indicate iniţial în cererile de finanţare.

Pe de altă parte, interdicţia de a mai beneficia de sprijin financiar timp de 3 ani intervine doar sub imperiul art. 17 din O.U.G. nr. 123/2006 şi art. 16 din Normele Metodologice, ambele având ca premisă iniţială utilizarea finanţării în alte scopuri, caz în care suntem în prezenţa unui "sprijin financiar necuvenit", sintagmă evident diferită de sintagma "sprijin financiar nejustificat" utilizată de art. 15 alin. (3) din Normele Metodologice.

Or, conform principiului potrivit căruia o normă juridică trebuie interpretată în sensul aplicării ei, iar nu în sensul neaplicării, este necesar a se da semnificaţia juridică cuvenită situaţiei distinct reglementate prin art. 15 alin. (3) din Normele Metodologice, neputându-se ignora pur şi simplu existenţa acesteia, atât timp cât este în vigoare şi produce efecte juridice depline. Rezultă că o calificare a sprijinului financiar ca nejustificat, în temeiul art. 15 alin. (3) din Normele Metodologice, exclude incidenţa regimului sancţionator aferent sprijinului financiar necuvenit, reglementat prin Art. 17 din O.U.G. nr. 123/2006 şi art. 16 din Normele Metodologice.

Or, situaţia de fapt stabilită cu putere de lucru judecat în cazul său a determinat instanţele de judecată să se pronunţe irevocabil în sensul calificării sprijinului financiar primit în sectorul vegetal ca fiind un sprijin financiar ne justificat, denotând inexistenţa unei utilizări în alte scopuri a sprijinului primit. Pe cale de consecinţă, interdicţia de 3 ani stipulată la alin. (3) al art. 17 din O.U.G. nr. 123/2006 este inaplicabilă în cazul său, ea având incidenţă doar în situaţia unui sprijin financiar necuvenit.

În orice caz, dincolo de co-existenţa noţiunilor legale distincte: sprijin financiar nejustificat şi sprijin financiar necuvenit, se solicită interpretarea sistematică a celor trei alineate ale art. 17 din O.U.G. nr. 123/2006 (la care face trimitere art. 16 din Normele Metodologice), reţinând că dacă în primul alineat se defineşte sprijinul financiar necuvenit ca fiind acela rezultând din utilizarea sa în alte scopuri, în cel de-al doilea alineat se prescrie sancţiunea aferentă pentru cazul de la primul alineat, şi anume restituirea sprijinului cu dobânzi şi penalităţi pentru ca în cel de-al treilea alineat să se prescrie o sancţiune suplimentară, cea a interdicţiei de 3 ani, pentru fapte aşa-zis "calificate" care au condus la sprijinul financiar necuvenit, anume acelea constând în înscriere sau atestare de date ori de situaţii nereale în documentele de decontare aferente sprijinului financiar.

Aceasta înseamnă că, în orice caz, aplicarea interdicţiei de 3 ani prevăzute la alin. (3) al art. 17 din O.U.G. nr. 123/2006 poate avea loc numai dacă se constată existenţa cumulativă a unui sprijin financiar utilizat în alte scopuri şi a dovezilor de înscriere sau atestare de date sau situaţii nereale în documentele de decontare a sprijinului financiar. Or, sprijinul financiar pe care recurenta l-a primit pentru sectorul vegetal nu verifică aceste condiţii, deoarece instanţele de judecată din Dosarul nr. x ce a avut ca obiect recuperarea de către APIA a respectivului sprijin financiar în sectorul vegetal, soluţionat irevocabil, au reţinut cu efecte de lucru judecat că sprijinul financiar în cauză a fost nejustificat şi supus restituirii în temeiul art. 15 alin. (3) din Normele Metodologice, rezultând că s-a reţinut că nu a fost utilizat în alte scopuri.

2.1.3. Cât priveşte cea de-a doua condiţie a art. 17 alin. (3), s-a arătat că nici aceasta nu este îndeplinită în cazul său, deoarece, pornind de la semantica sintagmei legale "pe documentele de decontare" prezentată în cuprinsul notelor de şedinţă prin care a ridicat excepţia de nelegalitate, se exclude posibilitatea ca cererile de acordare a sprijinului financiar în sectorul vegetal să poată fi încadrate în categoria documentelor de decontare, ele fiind doar actele iniţiale ce au generat faza primirii bonurilor valorice, supuse abia ulterior operaţiunilor de decontare.

Aşadar, documente de decontare nu pot fi decât procesele-verbale de recepţie şi restituire şi anexele lor prevăzute la art. 15 alin. (2) din Normele Metodologice (adică dovada utilizării de sămânţă certificată şi de calitate şi dovada asigurării culturilor) (aflate la dosar fond nr. x/2012), acte în care recurenta nu a înscris sau atestat date ori situaţii nereale ci, dimpotrivă, ele au reflectat strict realitatea, ceea ce a şi atras obligaţia restituirii sprijinului financiar nejustificat de culturi conform cererilor.

Aceasta este şi interpretarea pe care a dat-o însăşi intimata APIA Central chestiunii "documentelor de decontare", dovadă în acest sens stând chiar acţiunea sa în justiţie împotriva Deciziei nr. 8/17.08.2010 şi cererea sa de recurs. Or, de vreme ce atare interpretare provine chiar de la singura instituţie publică special abilitată să gestioneze respectivele ajutoare financiare (APIA), ea merită măcar pentru acest motiv o analiză atentă şi o valorizare pe măsură, în contextul terminologic, semantic şi logic descris anterior, ce o susţine în integralitate.

În subsidiar prim, dacă instanţa de recurs va aprecia că intimata Curtea de Conturi a făcut, prin deciziile atacate, o corectă aplicare a legislaţiei în ceea ce priveşte situaţia sprijinului financiar în sectorul vegetal acordat, se solicită ca, pe baza cauzelor şi împrejurărilor care au condus la acordarea sprijinului financiar în sectorul zootehnic contrar interdicţiei din art. 17 alin. (3) din O.U.G. nr. 123/2006, astfel cum acestea sunt prezentate în punctul d) de la paginile 22-23 ale Procesului-verbal de constatare al acţiunii de audit financiar a CCR nr. 21761/06.07.2010, să se constate nelegalitatea punctelor atacate din deciziile atacate în măsura în care formularea din final referitoare la recuperarea pagubei de la persoanele vinovate se interpretează ca o măsura de dispunere a recuperării cu prioritate de la recurentă şi abia în ultimă instanţă şi numai ca eventualitate de la persoanele vinovate.

Atât timp cât respectivul proces-verbal identifică în mod clar persoanele vinovate - anume angajaţii intimatelor APIA Central şi APIA Ialomiţa, care nu şi-au coordonat şi exercitat atribuţiile legale, şi în condiţiile absenţei oricărei culpe a recurentei în primirea sprijinului financiar în sectorul zootehnic, nu există niciun temei legal pentru ca intimata să dispună măsuri care să permită transferul sarcinii plăţii sumelor indicate.

În subsidiar secund, se solicită să se reţină motivaţia prezentată în susţinerea cererii din subsidiar prim cel puţin cu referire la nelegalitatea măsurii plăţii sumei de 60.887,74 RON, cu titlu de dobândă; calculul depus de către intimata la dosar fond vol. I a confirmat că respectivele dobânzi sunt aferente perioadei 15.07.2008 - 02.07.2010, perioadă anterioară deciziei administrative a Curţii de Conturi care a impus intimatelor APIA modificarea modului de interpretare şi aplicare a cadrului legal relevant, recurentei neputându-i-se imputa un prejudiciu financiar calculat retroactiv pentru un interval de timp anterior schimbării practicii administrative, căci a primit şi utilizat cu bună-credinţă respectivul sprijin financiar, un astfel de prejudiciu putând fi imputabil, eventual, doar angajaţilor APIA.

De vreme ce creanţa principală constând în restituirea sprijinului financiar în sectorul zootehnic a fost stabilită doar la data de 30.04.2012 (prin procesul-verbal nr. x al APIA Ialomiţa), nu poate exista vreun fundament juridic care să îi permită intimatei a dispune instituirea de măsuri pentru obligarea sa la plata de dobânzi aferente respectivei creanţei principale pentru perioada anterioară stabilirii acesteia.

În toată această perioadă de timp, recurenta s-a întemeiat cu bună-credinţă pe comportamentul administraţiei de specialitate APIA, ceea ce ne aduce beneficiul şi principiului încrederii legitime în situaţia juridică creată prin acordarea sprijinului financiar în sectorul zootehnic. Se invocă şi principiul securităţii juridice, ce impune ca atât legislaţia, cât şi practica administrativă să fie clare, coerente şi previzibile, altfel spus apte de a crea o certitudine juridică accesibilă subiecţilor de drept vizaţi, în special atunci când în discuţie sunt reguli generând consecinţe financiare. Aceleaşi exigenţe rezultă şi din principiul comunitar al certitudinii juridice, precum şi din jurisprudenţa constantă a CEDO (ex. cauza Sunday Times contra Regatului Unit, din 1979).

În final, recurenta a solicitat să se facă aplicarea principiului de drept "in dubio pro debitore", conform căruia, în situaţie de neclaritate şi incertitudine juridică, normele legale se interpretează în favoarea debitorului/celui care se obligă, principiu care se regăseşte în prezent consacrat şi la nivel legislativ, în art. 1.269 alin. (1) C. civ. şi în art. 13 alin. (6) din recentul Codul de procedură fiscală, în forma "in dubio contra fiscuni".

În drept, au fost invocate prev. art. 20 din Legea nr. 554/2004 rap. la art. 304 vechiul C. proc. civ.

2.2. Întâmpinarea

Intimata Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (A.P.I.A.) a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Referitor la punctul 7 din Decizia nr. 8/17.08.2010 (prin care s-a reţinut de către Curtea de Conturi a României acordarea nelegală a sprijinului financiar către reclamantă), se arată că actul administrativ a cărei nelegalitate se solicită a fi constatată este acelaşi cu actul administrativ a cărui anulare s-a solicitat în cauza ce a făcut obiectul Dosarului nr. x, soluţionat pe fond de către Curtea de Apel Bucureşti, respectiv Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în recurs, punctul 7 din Decizia nr. 8/17.08.2010 fiind menţinut în totalitate. Referitor la punctul 5 din Decizia nr. 20/21.11.2011, se arată că prin acest act administrativ doar s-au menţinut cele reţinute la punctul nr. 7 din Decizia nr. 8/17.08.2010.

De asemenea, se arată că recurenta - reclamantă S.C. A. S.R.L. a avut cunoştinţă de existenţa dosarului nr. x În aceste condiţii, intimata a apreciat ca excepţia de nelegalitate a actului administrativ emis de Curtea de Conturi a României putea fi ridicata in cadrul dosarului nr. x.

Astfel, hotărârea pronunţată in dosarul nr. x de Curtea de Apel Bucureşti, rămasa definitiva prin Decizia nr. 239/05.02.2016 a ICCJ de respingere a recursurilor formulate in cauza, produce efectele lucrului judecat in prezenta cauza, sub aspectul legalităţii actelor emise de Curtea de Conturi a României şi menţinute in parte de instanţa de judecata, cererea formulata pe calea excepţiei de nelegalitate fiind inadmisibila.

Referitor la susţinerea reclamantei în sensul că nu a avut cunoştinţă de existenţa dosarului nr. x, se arată că reclamanta a avut cunoştinţă de această cauză, dosarul nr. x (în care aceasta a contestat procesul-verbal de constatare nr. x/30.04.2012 şi a ridicat excepţia de nelegalitate) fiind suspendat în temeiul art. 244 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x.

Referitor la susţinerea reclamantei în sensul că nu a declarat date nereale, se arată că instanţa a reţinut în sentinţa civilă nr. 7211/30.11.2011, definitivă prin Decizia ICCJ nr. 239/05.02.2016 faptul că atâta timp cât reclamanta a beneficiat de un sprijin pentru suprafaţa totală de 1843,50 ha şi nu a înfiinţat culturi decât pe o suprafaţă de 592 ha, rezultă că aceasta a utilizat sprijinul financiar pentru alte scopuri decât cele pentru care a fost solicitat, fapt ce constituie conform articolului sus indicat sprijin financiar necuvenit.

Referitor la primul motiv de recurs, se arată că acesta este neîntemeiat, Curtea de Apel Bucureşti în mod corect reţinând faptul că nu va analiza precizările şi completările la excepţia de nelegalitate, ci doar argumentele invocate iniţial în susţinerea excepţiei de nelegalitate.

Referitor la al doilea motiv de recurs, se arată că motivarea instanţei de fond cu privire la interpretarea şi aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 123/2006 este pertinentă, considerentele acesteia fiind temeinice şi legale, motivele recurentei fiind neîntemeiate şi combătute punctual de instanţa de fond.

2.3. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

2.3.1. Situaţia de fapt

Prin Decizia nr. 8/17.08.2010, Curtea de Conturi - Departamentul III, examinând abaterile de la legalitate şi regularitate consemnate in Procesul-verbal de constatare nr. x/06.07.2010, încheiat în urma actiunii de audit financiar al contului de executie pe anul 2009 la Agenţia de Plati şi Intervenţie pentru Agricultura, a constatat la pct. 7 din Decizie, ca s-a acordat nelegal sprijin financiar producătorului agricol S.C. A. S.R.L. în suma de 545.730 RON, in condiţiile in care compartimentele de specialitate din cadrul Centrului Judeţean Ialomiţa au constatat ca in iunie 2008, producătorul in cauza a primit necuvenit sprijin financiar de la bugetului statului, situatie in care, in conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 123/2006 acesta nu trebuia sa mai beneficieze de sprijin financiar pe o perioada de 3 ani. Pentru sprijinul financiar acordat necuvenit, in timpul controlului au fost calculate dobânzi in suma in suma de 60.887,74 RON. Abaterea a fost consemnata la paginile 22-23 din procesul-verbal de constatare. Pentru inlaturarea acestor abateri de la legalitate şi regularitate, in baza prevederilor Legii nr. 94/1992, republicata, cu modificările şi completarile ulterioare, şi ale Regulamentului privind organizarea şi desfasurarea activitatilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activitati, aprobat de plenul Curţii de Conturi prin Hotararea nr. 1/2009 şi publicat in Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 78 din 10 februarie 2009, seful de departament a decis ca se vor lua masurile legale pentru recuperarea sumei de 545.730 RON reprezentând sprijin financiar acordat nelegal producatorului agricol S.C. A. S.R.L. precum şi a dobanzilor in suma in suma de 60.887,74 RON, inclusiv de la persoaele vinovate daca va fi cazul.

Prin Decizia nr. 20/21.11.2011, Curtea de Conturi - Departamentul III a constatat la pct. 5 îndeplinirea parţiala a măsurii dispuse la pct. 7 din Decizia nr. 8/17.08.2010 prin care s-a dispus recuperarea sumei de 545.730 RON reprezentând sprijin financiar acordat nelegal producătorului agricol S.C. A. S.R.L., precum şi a dobânzilor in suma in suma de 60.887,74 RON, inclusiv de la persoanele vinovate daca va fi cazul. Pentru recuperarea sumei de 545.730 RON precum şi a dobânzilor in suma in suma de 60.887,74 RON, APIA - Centrul Judeţean Ialomiţa a transmis debitorului notificarea de plata şi punere în întârziere nr. 91/03.03.2011. Potrivit datelor din evidenta financiar-contabila s-a constatat faptul ca pana la finalizarea acţiunii de control nu a fost recuperata nicio suma din debitul datorat de producătorul agricol. În vederea informării cu privire la o eventuala promovare în instanţă a unei acţiuni de recuperare a debitului, directorul general al APIA a transmis către Centrul Judeţean Ialomiţa adresa nr. x/2011, fără a primi un răspuns pana la data finalizării acţiunii. Abaterea a fost consemnata la paginile 8-9 din control. Pentru înlăturarea acestor abateri de la legalitate şi regularitate, in baza prevederilor in baza prevederilor Legii nr. 94/1992, republicata, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat de plenul Curţii de Conturi prin Hotărârea nr. 1/2009 şi publicat in Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 78 din 10 februarie 2009, şeful de departament a decis ca se va urmări şi recupera suma de 545.730 RON reprezentând sprijin financiar acordat nelegal producătorului agricol S.C. A. S.R.L. precum şi a dobânzilor in suma in suma de 60.887,74 RON, inclusiv de la persoanele vinovate daca va fi cazul.

Împotriva Deciziei nr. 8/17.08.2010 a Curţii de Conturi - Departamentul III, Agenţia de Plăti şi Intervenţie pentru Agricultura a formulat contestaţie, iar prin încheierea nr. 31 din 12.10.2010 a Curţii de Conturi a României, a fost respinsă contestaţia formulată.

Prin sentinţa civilă nr. 7211/30.11.2011 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal in dosarul nr. x, a fost admisa in parte acţiunea, astfel cum a fost formulata şi precizata, de reclamanta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (A.P.I.A.), în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, s-a dispus anularea parţială a deciziei nr. 8/17.08.2010 emisa de parata, respectiv parţial punctul 3, parţial punctul 5, parţial punctul 6 şi s-a respins in rest, acţiunea reclamantei, ca neîntemeiată (deci, şi pentru punctul 7).

Prin decizia nr. 239 din 5 februarie 2016 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie in dosarul nr. x, au fost respinge recursurile declarate de Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură şi Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei nr. 7211 din 30 noiembrie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Prin punctul 5 din Decizia nr. 20/21.11.2011 s-au menţinut cele reţinute la punctul nr. 7 din Decizia nr. 8/17.08.2010, fiind un act emis în procedura de verificare a modului de aducere la îndeplinire a deciziei nr. 8/2010.

Mai trebuie menţionată, în cadrul situaţiei de fapt, împrejurarea că prin cererile înregistrate sub nr. x/2007 şi nr. 857/15.10.2007, recurenta a solicitat sprijin financiar pentru înfiinţarea unor culturi de grâu, orz, triticale şi rapiţă, în baza art. 1 din Ordinul nr. 687/2007 pentru suprafaţa de 1.843,50 ha pe raza localităţilor Dridu şi Fierbinţi Târg, judeţul Ialomiţa. În baza cererii recurentei, intimata APIA a efectuat pentru aceasta plata sumei de 825.310 RON, reprezentând ajutor financiar aferent pentru suprafaţa de 1.843,50 ha, la înfiinţarea şi realizarea căreia s-a obligat prin cererea depusă. În urma verificării culturii pentru care s-a formulat cerere de sprijin financiar, verificare prevăzută de art. 1 din OMADR nr. 260/2008, s-a constatat de către APIA că recurenta nu a făcut dovada îndeplinirii condiţiilor de acordare a sprijinului financiar, motiv pentru care, prin procesele-verbale de recepţie şi restituire nr. x/12.06.2008 şi nr. 825/12.06.2008 s-a stabilit că pârâta are de restituit suma totală de 573.510 RON, compusă din debit şi majorări de întârziere calculate începând cu ziua următoare termenului de scadenţă şi până la stingerea sumei datorate.

Prin cererea de chemare în judecată formulată la data de 11.12.2009 sub nr. x/2010 pe rolul Tribunalului Ialomiţa, secţia Civilă, reclamanta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură Slobozia a chemat în judecată pe pârâta S.C. A. S.R.L., solicitând obligarea acesteia la restituirea sumei de 573.510 RON, cu titlu de plată nedatorată, acordarea de majorări de întârziere aferente acestei sume, în cuantum de 90.614,58 RON, calculate până la data formulării acţiunii, acordarea de majorări de întârziere, reprezentând 0,1% pe zi, până la data stingerii creanţei, conform art. 120 alin. (1) şi (7) din O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală.

Prin sentinţa civilă nr. 692/13.04.2010 (dosar nr. x), Tribunalul Ialomiţa a admis cererea formulată de reclamanta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură Slobozia, în contradictoriu cu pârâta S.C. A. S.R.L., a obligat pârâta către reclamantă la plata sumei de 573.510 RON, despăgubiri şi 90.614,58 RON, penalităţi de întârziere până la 11.12.2009 şi în continuare la 0,1 % pe zi penalităţi de întârziere până la achitarea debitului.

Prin decizia civilă nr. 608/02.11.2010, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru Cauze cu Minori şi de Familie a admis apelul formulat de apelanta - pârâtă S.C. A. S.R.L. Dridu, împotriva sentinţei civile nr. 692/13.04.2010, pronunţată de Tribunalul Ialomiţa, în contradictoriu cu intimata - reclamantă Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură Slobozia, a anulat sentinţa apelată şi a trimis cauza, spre competentă soluţionare, Tribunalului Ialomiţa, secţia Comercială, având în vedere că raporturile juridice născute între cele două părţi nu au caracter civil, ci dobândesc un caracter comercial în considerarea art. 56 şi 7 din Codul comercial.

Prin decizia civilă nr. 7903/04.11.2011, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a admis recursul declarat de reclamanta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură Slobozia, a casat decizia recurată, menţionată mai sus, şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe de apel. Cauza a fost reînregistrată la Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru Cauze cu Minori şi de Familie, sub nr. x/2010*.

Prin decizia civilă nr. 92 A/28.02.2012 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III a civilă şi pentru Cauze cu Minori şi Familie, a fost respins apelul împotriva sentinţei civile nr. 692/13.04.2010, pronunţată de Tribunalul Ialomiţa, în dosarul nr. x, ca nefondat.

Prin decizia nr. 642/19.02.2013 pronunţată de ICCJ, secţia a II-a civilă în dosar nr. x, s-a constatat nulitatea recursului declarat împotriva deciziei de mai sus.

2.3.2. În ceea ce priveşte primul motiv de recurs, referitor la invocarea încălcării dreptului la apărare al recurentei

În esenţă, ceea ce se critică este neluarea în considerare de către prima instanţă a precizărilor şi completărilor la excepţia de nelegalitate depuse la dosarul având ca obiect excepţia de nelegalitate la data de 28.06.2016.

O primă critică a recurentei se referă la aspectul că instanţa în mod eronat a calificat cererea depusă de recurentă la data de 28.06.2016 ca fiind o cerere prin care a fost modificat obiectul excepţiei de nelegalitate, deşi în realitate conţinutul acesteia s-a rezumat la o dezvoltare a motivelor de nelegalitate.

Înalta Curte că această critică este nefondată; din compararea conţinutului celor două cereri (cererea de invocare a excepţiei de nelegalitate-punctul 1.1.3 din prezentele considerente şi cererea depusă la data de 28.06.2016-punctul 1.1.7. din prezentele considerente), rezultă că prin cererea din 28.06.2016 recurenta a adăugat critici suplimentare faţă de cele din cererea iniţială de invocare a excepţiei de nelegalitate.

Astfel, prin această a doua cerere, recurenta s-a referit la decizia de instituire a măsurilor legale pentru plata de către reclamantă a unei sume de 60.887,74 RON cu titlu de dobânzi acumulate la data controlului Curţii de Conturi a României, dobânzi anterioare deciziei nr. 3438/30.04.2012 şi care ar fi nelegale; aceste argumente nu au fost invocate în cererea iniţială de invocare a excepţiei de nelegalitate.

Aspectele pentru care s-a invocat excepţia de nelegalitate ce a fost deferită instanţei de contencios administrativ spre soluţionare se întemeiau exclusiv pe distincţia dintre "sprijin necuvenit" şi "sprijin nejustificat", argumentele aduse prin cererea din 28.06.2016 depăşind cadrul excepţiei de nelegalitate invocate.

Faptul că prin adresa ulterioară nu s-au atacat şi alte puncte ale respectivelor decizii sau alte acte administrative cu caracter individual invocate în forma iniţială a excepţiei de nelegalitate nu este suficient pentru a exclude caracterul completator al acestei adrese ulterioare, caracter ce rezultă din adăugarea de argumente noi.

Ca atare, în mod corect a reţinut prima instanţă faptul că prin cererea din 28.06.2016, recurenta a adăugat critici suplimentare faţă de cele din cererea iniţială de invocare a excepţiei de nelegalitate.

În ceea ce priveşte critica legată de faptul că instanţa de fond în mod greşit a apreciat că este învestită exclusiv cu forma excepţiei invocată în faţa instanţei de trimitere, Înalta Curte constată că raţionamentul primei instanţe este corect.

Astfel, la momentul analizării admisibilităţii excepţiei de nelegalitate, instanţa de trimitere verifică inclusiv legătura dintre motivele excepţiei de nelegalitate şi soluţionarea cauzei în care s-a invocat excepţia de nelegalitate; dacă s-ar permite modificarea sau completarea acestor motive în faţa instanţei de soluţionare a excepţiei de nelegalitate, s-ar eluda acest control făcut de instanţa de trimitere, care ar rămâne lipsit de conţinut.

De altfel, chiar recurenta admite că instanţa de recurs din Dosarul nr. x a avut competenţa de a verifica îndeplinirea împrejurării dacă de respectivul act defăimat ca nelegal depinde soluţionarea litigiului pe fond, verificare care ar rămâne fără conţinut dacă s-ar permite modificarea motivelor ce au stat la baza excepţiei de nelegalitate.

Deşi excepţia de nelegalitate apare ca fiind o apărare de fond în procesul în care se invocă, în cadrul procesului distinct ce are ca obiect soluţionarea excepţiei de nelegalitate, cel care o invocă are poziţia procesuală similară reclamantului, astfel că ceea ce se defăimă ca fiind nelegal trebuie să fie invocat într-un anumit termen procesual şi cu anumite rigori procedurale, pentru a se asigura respectarea dreptului la apărare al părţilor adverse şi a egalităţii de arme ca principiului al procesului civil.

Faptul că niciuna dintre intimate nu s-a opus în mod expres luării în considerare a cererii completatoare depuse de reclamantă nu poate duce la altă concluzie, deoarece învestirea cu excepţia de nelegalitate a fost făcută printr-un act procesual emis în cadrul unui alt proces, act procesual ce nu poate fi completat prin completarea motivelor excepţiei de nelegalitate.

În ceea ce priveşte susţinerea că prima instanţă a procedat ilegal decizând direct prin sentinţă faptul că pretinsa modificare a obiectului excepţiei este inadmisibilă, fără a pune în discuţia părţilor o atare excepţie de inadmisibilitate, se constată că prima instanţă nu a avut în vedere admiterea unei veritabile excepţii procesuale, ci doar un refuz de acceptare a completării motivelor excepţiei.

Deşi şi o astfel de soluţie ar fi impus punerea în discuţia părţilor a acestui aspect, fiind incidentă în cauză o nulitate virtuală condiţionată de existenţa unei vătămări, se reţine faptul că recurenta nu a indicat care este vătămarea produsă, în condiţiile în care motivele suplimentare invocate prin cererea completatoare nu aveau legătură cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate deferită instanţei, ci priveau mai degrabă aspecte legate de soluţionarea concretă a motivelor de recurs din dosarul nr. x.

Astfel, acest prim motiv de recurs referitor la încălcarea dreptului la apărare, este nefondat.

2.3.3. În ceea ce priveşte motivul de recurs referitor la încălcarea şi aplicarea greşită a legislaţiei incidente şi a puterii de lucru judecat.

Soluţionarea acestui motiv de recurs impune o analiză din dublă perspectivă: pe de o parte, dacă există distincţie între noţiunea de ajutor financiar nejustificat şi cea de ajutor financiar necuvenit, raportat la prevederile legislative; pe de altă parte, modul de aplicare în cauză a efectelor puterii lucrului judecat raportat la procesele anterioare având ca obiect recuperarea ajutorului financiar şi atacarea deciziilor Curţii de Conturi.

2.3.3.1. În ceea ce priveşte invocarea greşitei interpretări a legislaţiei incidente

Conform prev. art. 17 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 123 din 21 decembrie 2006 pentru aprobarea acordării sprijinului financiar producătorilor agricoli din sectorul vegetal, zootehnic, al îmbunătăţirilor funciare şi al organizării şi sistematizării teritoriului:

"(1) Utilizarea sprijinului financiar pentru alte scopuri decât cele pentru care a fost solicitat este interzisă şi se consideră sprijin financiar necuvenit.

(2) Sumele necuvenite acordate sub formă de sprijin se recuperează, cu aplicarea dobânzilor şi penalităţilor prevăzute de legislaţia în vigoare."

Conform prev. art. 17 alin. (3), astfel cum a fost introdus prin Legea nr. 125/2007:

"(3) Persoanele fizice şi/sau juridice care, prin înscrierea sau atestarea de date ori de situaţii nereale pe documentele de decontare aferente sprijinului financiar prevăzut în prezenta ordonanţă de urgenţă, au încasat sume de la bugetul de stat în mod necuvenit nu mai beneficiază de sprijin financiar pentru o perioadă de 3 ani."

Prin Ordinul nr. 850 din 28 decembrie 2006 pentru aprobarea normelor metodologice privind modul de acordare a sprijinului financiar pentru activităţile din sectorul vegetal, zootehnic, al îmbunătăţirilor funciare şi al organizării şi sistematizării teritoriului, precum şi condiţiile de eligibilitate, Anexa F, s-au statuat următoarele:

- art. 15 alin. (3)-"În cazul în care se constată că nu au fost realizate suprafeţele pe culturi, menţionate în cererea de acordare a sprijinului financiar, beneficiarii vor restitui sumele aferente reprezentând sprijin financiar nejustificat"

- art. 16-"Utilizarea în alte scopuri de către beneficiari a sprijinului financiar acordat conform prezentelor norme metodologice se sancţionează conform prevederilor art. 17 din Ordonanţa de urgenta a Guvernului nr. 123/2006 pentru aprobarea acordării sprijinului financiar producătorilor agricoli din sectorul vegetal, zootehnic, al îmbunătăţirilor funciare şi al organizării şi sistematizării teritoriului, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 125/2007."

Normele Metodologice aprobate prin Ordinul nr. 750/2006 au fost modificate prin Ordinul nr. 687/2007, textele mai sus citate fiind forma în vigoare la data de 13.08.2007.

Înalta Curte constată că deşi O.U.G. nr. 123/2006, ca act normativ superior, are în vedere o singură ipoteză (aceea a sprijinului financiar folosit pentru alte scopuri decât cele pentru care a fost solicitat şi considerat sprijin financiar necuvenit), Normele Metodologice conţin două ipoteze diferite de restituire a sprijinului financiar.

O primă ipoteză este aceea a nerealizării suprafeţelor pe culturi conform cererii de acordare a sprijinului financiar, cu consecinţa obligaţiei beneficiarului de a restitui respectivul sprijin denumit de Norme ca fiind nejustificat (art. 15 alin. (3).

A doua ipoteză este aceea a utilizării în alte scopuri a sprijinului primit (art. 16), cu consecinţa aplicării sancţiunilor din art. 17 din O.U.G. nr. 123/2006, acest din urmă art. 17 făcând vorbire de sprijin financiar necuvenit, sancţiunile fiind restituirea sprijinului necuvenit cu dobânzi şi penalităţi (alin. (2), la care se adaugă, dacă în documentele de decontare s-au înscris sau au fost atestate date sau situaţii nereale, şi interdicţia beneficierii de alt sprijin financiar timp de 3 ani (alin. (3).

Înalta Curte constată că distincţia între sprijinul necuvenit şi sprijinul nejustificat nu este doar una terminologică, ci de esenţă, fiind definite două tipuri de comportament diferite, cu sancţiuni diferite.

Deşi noţiunea de sprijin nejustificat nu este menţionată în cuprinsul O.U.G. nr. 123/2006, prin faptul că reprezintă o reglementare a unei abateri cu consecinţe mai puţin grave decât cele ale constatării sprijinului necuvenit (reglementat ca atare şi de O.U.G. nr. 123/2006), nu intră în contradicţie cu prevederile din actul normativ superior.

Ca urmare, în cazul unui sprijin nejustificat, se impune doar obligaţia restituirii sale, această restituire fiind în sine o sancţiune suficientă, de natură a afecta semnificativ beneficiarul (care trebuie să suporte personal întregul cost al culturilor sale).

Pe de altă parte, în cazul unui sprijin necuvenit, beneficiarul trebuie să restituie, pe lângă ajutorul primit, dobânzi şi penalităţi, fiind suplimentar sancţionat şi cu interdicţia de a mai beneficia de ajutor financiar pentru o perioadă de 3 ani.

Rezultă că o calificare a sprijinului financiar ca nejustificat, în temeiul art. 15 alin. (3) din Normele Metodologice, exclude incidenţa regimului sancţionator aferent sprijinului financiar necuvenit reglementat prin art. 17 din O.U.G. nr. 123/2006 şi art. 16 din Normele Metodologice.

În concluzie, Înalta Curte reţine că sub aspectul interpretării legislaţiei incidente, este întemeiat motivul de recurs prev. de art. 307 pct. 9 din vechiul C. proc. civ., în ceea ce priveşte reţinerea primei instanţe (referitoare la faptul că nu se face nici o distincţie intre sprijin nejustificat şi sprijin necuvenit, iar distincţia pe care reclamanta o efectuează nu rezultă nici din interpretarea art. 15 alin. (3) şi art. 16 din Anexa F la Ordinul nr. 850/2006 în forma în vigoare la data emiterii actelor contestate).

2.3.3.2. În ceea ce priveşte invocarea puterii de lucru judecat

Pentru a analiza acest motiv de recurs, trebuie avute în vedere cele două litigii anterioare ce pot avea efecte ale lucrului judecat în prezenta cauză.

I. Litigiul ce a avut ca obiect recuperarea sprijinului financiar acordat de către APIA de la societatea beneficiară

Prin sentinţa civilă nr. 692/13.04.2010 pronunţată în dosar nr. x, Tribunalul Ialomiţa a admis cererea formulată de reclamanta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură Slobozia în contradictoriu cu pârâta S.C. A. S.R.L. şi a obligat pârâta către reclamantă la plata sumei de 573.510 RON, despăgubiri şi 90.614,58 RON, penalităţi de întârziere până la 11.12.2009 şi în continuare la 0,1% pe zi penalităţi de întârziere până la achitarea debitului.

În motivare, s-a reţinut că pârâta S.C. A. S.R.L. Dridu a solicitat sprijin financiar pentru înfiinţarea unor culturi de rapiţă, orz, grâu şi triticale, în baza art. 1 din Ordinului 687/2007 pe raza localităţilor Dridu şi Fierbinţi Târg, pentru suprafaţa de 1.843,50 ha, reclamanta plătind pârâtei o subvenţie de 825.310 RON (prin bonuri valorice), iar ca urmare a verificării culturilor pentru care a formulat cerere de sprijin s-a constatat că nu s-au realizat suprafeţele de 206,70 ha grâu, 794,80 ha orz şi 250 ha triticale, pârâta având de restituit suma de 573.510 RON.

Instanţa a mai reţinut că obligaţia de restituire este prevăzută în art. 15 alin. (3) din O.M.A.D.R. nr. 687/2007 care prevede că, în cazul în care se constată că nu au fost realizate suprafeţele pe culturi, menţionate în cererea de acordare a sprijinului financiar, beneficiarii vor restitui sumele aferente reprezentând sprijin financiar nejustificat.

Prin decizia civilă nr. 92 A/28.02.2012 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III a civilă şi pentru Cauze cu Minori şi Familie, prin care a fost respins apelul împotriva sentinţei civile nr. 692/13.04.2010, pronunţată de Tribunalul Ialomiţa, în dosarul nr. x, ca nefondat, s-au reţinut următoarele:

"Potrivit art. 15 alin. (3) din Ordinul nr. 687/2007, privind modificarea anexei F din Ordinul ministrului agriculturii, pădurilor şi dezvoltării rurale nr. 850/2006 pentru aprobarea normelor metodologice privind modul de acordare a sprijinului financiar pentru activităţile din sectorul vegetal, zootehnic, al îmbunătăţirilor funciare şi al organizării şi sistematizării teritoriului, pentru condiţii de eligibilitate, "în cazul în care se constată că nu au fost realizate suprafeţele pe culturi, menţionate în cererea de acordare a sprijinului financiar, beneficiarii vor restitui sumele aferente reprezentând sprijin financiar nejustificat".

În speţă, pârâta nu a dovedit utilizare sumelor alocate pentru înfiinţarea culturii de triticale conform cererii sale, ca atare, trebuie să restituie aceste valori, în condiţiile mai sus menţionate."

Rezultă că în cadrul acestui litigiu, instanţa a avut în vedere condiţiile de restituire şi temeiurile de drept aferente unui sprijin nejustificat, situaţia de fapt ce a dus la admiterea acţiunii fiind aceea a nerealizării culturilor menţionate în cererea de acordare a sprijinului.

II. Litigiul ce a avut ca obiect anularea deciziilor Curţii de Conturi

Prin sentinţa civilă nr. 7211/30.11.2011 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal in dosarul nr. x a fost admisa in parte acţiunea, astfel cum a fost formulată şi precizata, de reclamanta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (A.P.I.A.), în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, s-a dispus anularea parţială a deciziei nr. 8/17.08.2010 emisa de parata, respectiv parţial punctul 3, parţial punctul 5, parţial punctul 6 şi s-a respins in rest, acţiunea reclamantei, ca neîntemeiată (deci şi pentru punctul 7).

În motivarea sentinţei, s-a reţinut că art. 17 din O.U.G. nr. 123/2006 defineşte exact ce înseamnă sprijin necuvenit, şi nu se face nici o distincţie intre nejustificat sau necuvenit.

Atâta timp cat S.C. A. S.R.L. a beneficiat de un spriin pentru suprafaţa totala de 1843,50 ha şi nu a înfiinţat culturi decat pe o suprafata de 592 ha, rezulta ca acesta a utilizat sprijinul financiar pentru alte scopuri decât cele pentru care a fost solicitat, fapt ce constituie conform articolului sus indicat sprijin financiar necuvenit.

Distinctia pe care o face reclamanta intre necuvenit şi nejustificat nu are nici o relevanta. Odata cu solicitarea de sprijin financiar pentru o anumita suprafata, persoana in cauza avea obligatia infiintarii respectivelor culturi, in caz contrar ajutorul solicitat fiind necuvenit. Nu se poate retine sustinerea reclamantei ca doar in cazul unor declaratii false referitoare la terenurile detinute ori date de identificare ajotrul era considerat ca necuvenit.

Prima instanţă a interpretat corect prevederile art. 17 alin. (3) din O.U.G. nr. 123/2007, reţinând că situaţia de fapt constatată în cauză intră în noţiunea de sprijin financiar încasat necuvenit, fiind lipsite de conţinut şi de fundament legal distincţiile pe care le face reclamanta între "sume necuvenite" şi "sume nejustificate" ori între documente de decontare şi cererile de acordare a sprijinului financiar.

De altfel, litigiul la care face referire recurenta-reclamantă a format, în al doilea ciclu procesual, obiectul dosarului cu nr. x/2010, soluţionat irevocabil prin decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia a II-a civilă nr. 642/19.02.2013, sentinţa civilă nr. 692/13.04.2010 a Tribunalului Ialomiţa rămânând irevocabilă, în sensul obligării S.C. A. S.R.L. la plata sumei solicitate de Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură Slobozia, astfel că situaţia juridică legată de caracterul necuvenit al sprijinului financiar s-a consolidat prin obţinerea titlului executoriu.

III. Aspecte teoretice privind puterea de lucru judecat

Înalta Curte constată că între excepţia autorităţii de lucru judecat şi puterea de lucru judecat există o distincţie clară. Astfel, condiţia de aplicare a autorităţii de lucru judecat presupune identitatea de acţiuni (părţi, obiect şi cauză juridică) ce opreşte repetarea judecăţii, iar puterea (prezumţia) de lucru judecat impune consecvenţă în judecată, astfel că ceea ce s-a constatat şi statuat printr-o hotărâre nu trebuie să fie contrazis printr-o altă hotărâre.

Ceea ce invocă în esenţă recurenta este efectul substanţial al hotărârii, în sensul că hotărârea judecătorească este opozabilă oricărei terţe persoane atâta timp cât aceasta din urmă nu face, în condiţiile legii, dovada contrară. Rezultă, aşadar, că actul jurisdicţional, ca şi un contract, îşi produce efectele substanţiale (modificarea situaţiei juridice dintre părţile în litigiu, prin aplicarea regulii de drept la împrejurările de fapt) numai între părţi şi succesorii acestora, neputând crea drepturi şi obligaţii în privinţa terţilor care nu au fost atraşi în niciun mod în proces. Hotărârea nu li se opune terţilor decât cu valoarea unui mijloc de probă susceptibil de proba contrară, astfel încât aceştia pot să combată cele stabilite în procesul la desfăşurarea căruia nu au participat, invocând apărări proprii şi pretinzând existenţa unui drept mai puternic, de natură să-l înlăture pe cel recunoscut în favoarea părţii.

IV. Aplicarea principiilor de mai sus în cauza de faţă

În cauza de faţă, pe de o parte, recurenta invocă efectul substanţial al hotărârilor judecătoreşti irevocabile din dosarul nr. x (prin care se reţine caracterul nejustificat al sprijinului financiar acordat); pe de altă parte, intimata Curtea de Conturi se prevalează de efectul substanţial al hotărârilor judecătoreşti irevocabile din dosarul nr. x (prin care se reţine că art. 17 din O.U.G. nr. 123/2006 nu face distincţie între sprijin nejustificat şi sprijin necuvenit şi că sprijinul primit de recurentă suportă consecinţele art. 17 alin. (3) din acelaşi act normativ). Ceea ce este de reţinut este împrejurarea că intimata APIA a fost parte în ambele procese menţionate anterior.

Înalta Curte mai reţine că efectul opozabilităţii hotărârilor judecătoreşti irevocabile faţă de terţi este asigurat atâta timp cât terţul, aşa cum s-a subliniat şi anterior, nu face dovada contrară celor menţionate în hotărârea respectivă fie prin aducerea unor argumente de drept ce nu au fost efectiv judecate în procesul anterior, fie prin dovedirea unei alte situaţii de fapt.

Înalta Curte consideră că se află în ipoteza invocării de către terţ (recurenta din cauza de faţă) a unor argumente de drept noi ce nu au fost deduse judecăţii în procesul ce a avut ca obiect verificarea legalităţii deciziei Curţii de Conturi.

Astfel, argumentele legate de conţinutul Normelor Metodologice (cele care în esenţă, aşa cum s-a reţinut la punctul 2.3.3.1. din prezentele considerente, fac distincţie clară între sprijin nejustificat şi sprijin necuvenit) nu au fost invocate în faţa instanţelor ce au soluţionat dosarul nr. x, astfel că nu se poate reţine res judicata cu privire la aspecte nededuse judecăţii în procesul anterior. În faţa acestor instanţe au fost invocate doar prevederile art. 17 din O.U.G. nr. 123/2006, cu privire la care s-a reţinut că reglementau exclusiv ipoteza sprijinului financiar necuvenit.

Pe de altă parte, intimata Curtea de Conturi nu a adus argumente contrare reţinerilor instanţelor din dosarul nr. x, care constată existenţa ipotezei unui sprijin nejustificat, invocând expres prev. art. 15 alin. (3) din Norme.

În fine, intimata APIA fiind parte în toate cele trei procese, este ţinută ca şi parte de considerentele hotărârilor date în dosarul nr. x, care sunt obligatorii.

În concluzie, în lumina argumentelor de drept noi aduse de recurentă, se impune încadrarea sprijinului financiar acordat recurentei ca fiind nejustificat şi supus restituirii în temeiul art. 15 alin. (3) din Normele Metodologice, fără a atrage interdicţia prevăzută la alin. (3) al art. 17 din O.U.G. nr. 123/2006.

Astfel, intimata Curtea de Conturi nu a interpretat corect normele juridice relevante atunci când a decis, prin punctele atacate din cele două decizii ale sale, că este incidentă interdicţia de 3 ani prevăzută de art. 17 alin. (3) din O.U.G. nr. 123/2006.

Or, situaţia de fapt stabilită cu putere de lucru judecat în cazul recurentei a determinat instanţele de judecată să se pronunţe irevocabil în sensul calificării sprijinului financiar primit în sectorul vegetal ca fiind un sprijin financiar nejustificat, denotând inexistenţa unei utilizări în alte scopuri a sprijinului primit. Pe cale de consecinţă, interdicţia de 3 ani stipulată la alin. (3) al art. 17 din O.U.G. nr. 123/2006 este inaplicabilă în cazul său, ea având incidenţă doar în situaţia unui sprijin financiar necuvenit.

Aceste argumente fiind suficiente pentru admiterea recursului, Înalta Curte nu va mai analiza celelalte motive de recurs invocate de recurentă prin recursul său (referitoare la neîndeplinirea altor condiţii din prev. art. 17 alin. (3) şi la subsidiarele invocate).

2.4. Temeiul de drept al soluţiei date recursului

În temeiul art. 314 raportat la art. 304 pct. 9 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va modifica în parte sentinţa recurată, în sensul că va admite excepţia de nelegalitate a punctului 7 din Decizia nr. 8/17.08.2010 şi a punctului 5 din Decizia nr. 20/21.11.2011 ale Curţii de Conturi şi va menţine sentinţa recurată în ceea ce priveşte soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii. Sub acest ultim aspect, se constată că intimata APIA nu a înţeles să declare recurs faţă de soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii, astfel că apărările din întâmpinare cu privire la acest aspect depăşesc limitele devolutive ale recursului declarat doar de către reclamantă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 4148 din 20 decembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal din dosar nr. x în contradictoriu cu intimatele-pârâte Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Ialomiţa, Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură Aparat Central şi Curtea de Conturi.

Modifică în parte sentinţa recurată, în sensul că:

Admite excepţia de nelegalitate a punctului 7 din Decizia nr. 8/17.08.2010 şi a punctului 5 din Decizia nr. 20/21.11.2011 ale Curţii de Conturi.

Menţine sentinţa recurată în ceea ce priveşte soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 6 martie 2018.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a României

scj