Asupra recursului de faţă,
Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cererea de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a solicitat, în contradictoriu cu Curtea de Conturi a României, suspendarea măsurilor dispuse de pârâtă prin încheierea nr. 56 din 03.12.2015, emisă în urma examinării contestaţiei formulate împotriva Deciziei nr. 13 din 21.09.2015, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea respectivelor acte administrative, ce formează obiectul dosarului nr. x/2015
2. Hotărârea primei instanţe
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 2564 din 12 septembrie 2016, a respins, ca nefondată, acţiunea formulată de reclamantă.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.
În motivarea căii de atac, recurenta-reclamantă a reluat situaţia de fapt expusă în faţa primei instanţe, susţinând că în cauză sunt îndeplinite condiţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Astfel, prin măsura dispusă la punctul I.2 din Decizia nr. 13/2015, menţinută prin încheierea nr. 56/2015, intimata-pârâtă a stabilit în sarcina A.N.R.P. îndeplinirea unor obligaţii pe care legea le-a atribuit altor entităţi, în speţă, Ministerului Finanţelor Publice şi Autorităţii Naţionale de Administrare Fiscală, entitatea neavând competenţa să califice din punct de vedere fiscal tranzacţiile cesionarilor, revenindu-i doar obligaţia de a respecta normele, instrucţiunile ori ordinele emise de cele două instituţii.
Referitor la măsurile dispuse la punctele II.1 şi II.4 din decizia contestată, prin care intimata-pârâtă a dispus recuperarea sumelor plătite necuvenit de către autoritatea recurentă în cursul anului 2014, a susţinut că acestea sunt nelegale din punct de vedere al sumelor ce urmează a fi recuperate, întrucât respectivele sume au fost diminuate, iar intimata avea obligaţia de a modifica măsura dispusă.
Recurenta a învederat şi nelegalitatea măsurii dispuse la punctul II.3 din decizie, întrucât intimata nu a exceptat de la reverificare dosarele în care au fost pronunţate hotărâri judecătoreşti prin care instanţele au obligat în mod expres A.N.R.P. la validarea hotărârilor Comisiei Judeţene Constanţa.
Totodată, a arătat că îndeplinirea obligaţiei impusă în forma actuală prin această măsură ar avea ca principal efect blocarea activităţii curente a instituţiei, prin cele două direcţii, şi nerespectarea termenelor imperative de soluţionare a dosarelor stabilite de Legea nr. 164/2014, iar cheltuielile de judecată la care ar fi obligată să le avanseze ar conduce la dublarea prejudiciului.
De asemenea, stabilirea expresă a prejudiciului, prin Raportul întocmit cu ocazia controlului efectuat, excede atribuţiilor legale şi regulamentare ale intimatei-pârâte, creând o suspiciune de nelegalitate, cel puţin aparentă, a actului administrativ atacat.
Recurenta a mai arătat că termenul de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizia atacată este împlinit, caz în care aceasta ar putea fi oricând pusă în executare.
În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, pe fond, admiterea cererii de suspendare.
4. Apărarea intimatei-pârâte
Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, şi menţinerea hotărârii atacate, fiind temeinică şi legală.
5. Procedura de examinare a recursului în completul de filtru
Raportul întocmit potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru şi comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 9 noiembrie 2017, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.
Totodată, completul de filtru a apreciat incidenţa în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., pronunţând în acest sens încheierea de admitere în principiu din data de 25 ianuarie 2018.
II.Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor formulate de intimată şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.
1. Argumentele de fapt şi de drept relevante
Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând suspendarea executării Deciziei nr. 13/2015 şi a încheierii nr. 56/2015, în ceea ce priveşte măsurile I.2, II.1, II.3 şi II.4, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare.
Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.
Pe de altă parte, din dispoziţiile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepţională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".
Cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.
Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.
Prin prisma acestor condiţii, soluţia pronunţată de prima instanţă şi considerentele pe care s-a fundamentat sunt la adăpost de orice critică, întrucât s-a apreciat corect că nu pot fi reţinute, în argumentarea cazului bine justificat în privinţa analizării măsurii II.3, susţinerile reclamantei legate de împrejurări ce vizează reverificarea dosarelor în care au fost pronunţate hotărâri judecătoreşti prin care instanţele au obligat autoritatea reclamantă la validarea hotărârilor Comisiei Judeţene Constanţa, întrucât respectiva măsură nu se referă expres la acest aspect, ci impune autorităţii să procedeze "potrivit legii".
În privinţa măsurilor I.2, II.1 şi II.4, prima instanţă a reţinut că nu este îndeplinită condiţia pagubei iminente la care s-ar expune autoritatea prin aducerea lor la îndeplinire, devenind astfel inutilă analiza cazului bine justificat.
În dovedirea existenţei unui caz bine justificat, recurenta invocă şi nelegalitatea măsurilor dispuse, cu referire la stabilirea sumelor ce urmează a fi recuperate, în condiţiile în care acestea au fost diminuate, făcând trimitere şi la indicarea expresă a prejudiciului de către intimata-pârâtă, în actul de control, ceea ce excede atribuţiilor legale şi regulamentare ale acesteia.
În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.
Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă
a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare suplimentare), etc.
Prin urmare, aspectele ce ţin de fondul cauzei nu pot fi analizate într-o cerere de suspendare, în cadrul căreia nu se poate antama fondul dreptului dedus judecăţii.
Înalta Curte reţine, totodată, că prin sentinţa nr. 2233 din 27 iunie 2016, pronunţată în dosarul nr. x/2015, Curtea de Apel Bucureşti a respins, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamantă, prin care a solicitat anularea încheierii nr. 56 din 03.12.2015 a Curţii de Conturi a României - Departamentul II prin care a fost respinsă contestaţia formulată de către A.N.R.P. împotriva măsurilor dispuse prin Decizia nr. 13 din 21.09.2015, respectiv a măsurilor cuprinse la pct. I.2. II.1. II.3 şi II.4 din Decizia nr. 13 din 21.09.2015, ceea ce reprezintă implicit o confirmare a prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ a cărui suspendare se solicită.
Deşi, nefiind irevocabilă, această sentinţă are numai o putere de lucru judecat relativă, constituie un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.
În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie, prevăzută de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş din Legea nr. 554/2004, se apreciază că nu se mai impune a fi analizată, ambele condiţii trebuind să fie îndeplinite cumulativ.
Chiar în ipoteza în care s-ar reţine că executarea actului administrativ este de natură să producă recurentei un prejudiciu viitor sigur şi previzibil ori o perturbare gravă a activităţii, măsura suspendării nu ar putea fi dispusă în absenţa cazului bine justificat.
Prin urmare, toate criticile formulate sunt nefondate, soluţia pronunţată de prima instanţă reflectă, aşadar, interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 8 din acelaşi cod.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul formulat de reclamanta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor împotriva sentinţei nr. 2564 din 12 septembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 8 martie 2018.