Ședințe de judecată: Februarie | | 2025
Sunteți aici: Pagina de început » Detalii jurisprudență

R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal

Decizia nr. 294/2020

Decizia nr. 294

Şedinţa publică din data de 22 ianuarie 2020

Deliberând asupra recursului de faţă, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, a solicitat suspendarea executării Dispoziţiei obligatorii nr. 263587/6007 din 18.12.2018.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 437 din 6 februarie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, şi a suspendat executarea Dispoziţiei obligatorii nr. 263587/6007/18.12.2018 emisă de Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală de Inspecţie Economico-Financiară.

A obligat pârâta la plata către reclamantă a sumei de 20 RON cu titlu de cheltuieli de judecată reprezentând taxă judiciară de timbru.

3. Calea de atac exercitată

Pârâtul Ministerul Finanţelor Publice a declarat recurs împotriva sentinţei pronunţată de instanţa de fond, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, motiv pentru care, invocând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea acesteia şi, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă, iar în subsidiar rejudecarea procesului şi respingerea cererii de suspendare a executării actului administrativ reprezentat de Dispoziţia obligatorie nr. 263587/6003/18.12.2018.

În susţinerea motivului de nelegalitate invocat, recurentul a menţionat că instanţa de fond a aplicat greşit normele de drept material incidente în materie de suspendare a executării actului administrativ, respectiv dispoziţiile art. 2 lit. t) şi ş) şi art. 14 din Legea nr. 554/2004, din următoarele perspective: prejudecarea fondului cauzei prin analiza unui motiv de presupusă nelegalitate invocat de către intimata - reclamantă; calificarea greşită a modului de aplicare a dispoziţiilor avute în vedere de către organul de inspecţie economico - financiară la emiterea actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat, respectiv a Dispoziţiei obligatorii nr. 263587/6003/18.12.2018, ca îndoială serioasă; calificarea greşită a executării dispoziţiei obligatorii ca fiind de natură să producă o pagubă iminentă în sensul art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte criticile referitoare la prejudecarea fondului cauzei, recurentul a menţionat că, pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa nu poate aprecia arbitrar necesitatea unei astfel de măsuri, ci doar prin raportare la probele administrate în cauză, care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a se analiza, pe fond, conţinutul actului administrativ.

S-a învederat în declaraţia de recurs că motivarea cererii de suspendare priveşte exclusiv aspecte de fond, asupra cărora, prin pronunţarea hotărârii, instanţa de fond a prejudecat cauza.

Astfel, principalele critici aduse de către intimata-reclamantă în dovedirea existenţei unei îndoieli asupra legalităţii titlului de creanţă, respectiv a condiţiei privind existenţa unui caz bine justificat, constau în principal în faptul că, în opinia acesteia, acceptarea acestor sume la plată (n.n. stabilite prin Dispoziţia obligatorie criticată) ar încălca dispoziţiile Legii insolvenţei, respectiv Legea nr. 85/2006 şi ar fi în defavoarea tuturor celorlalţi creditori înscrişi la masa credală, care au fost plătiţi conform planului de reorganizare, respectiv conform programului de plăţi aferent reorganizării judiciare.

În raport de aceste motive, a precizat recurentul, instanţa de fond, în ceea ce priveşte analiza condiţiei privind cazul bine justificat, în mod greşit a reţinut în considerentele hotărârii că motivul invocat de către intimata-reclamantă, în speţă modul de aplicare a dispoziţiilor Legii nr. 85/2006 privind procedura insolvenţei, reprezintă "o împrejurare de drept, care este de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ în discuţie".

Or, clarificarea aspectelor invocate de intimata-reclamantă, aspecte ce în mod evident ţin de interpretarea dispoziţiilor legale aplicabile şi de valoarea probatorie a înscrisurilor prezentate, nu se poate realiza pe calea sumară a procedurii reglementate de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ci doar în cadrul acţiunii având ca obiect anularea actului administrativ, adică la fondul cauzei.

Prin urmare, îndoiala serioasă supusă legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi evidentă cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, întrucât, în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului.

Pe cale de consecinţă, soluţia instanţei de fond, în ceea ce priveşte analiza condiţiei privind cazul bine justificat, excede limitelor cercetării judecătoreşti conferite de dispoziţiile art. 14, duce la prejudecarea fondului cauzei şi la nesocotirea cerinţelor aplicabile suspendării executării actului administrativ, nefiind în ipoteza existenţei unui caz bine justificat în sensul definit de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte calificarea greşită a modului de aplicare a dispoziţiilor avute în vedere de către organul de inspecţie economico-financiară la emiterea actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat, ca îndoială serioasă, în sensul art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, recurentul a învederat că nu putea fi decăzut din drepturi pentru creanţele bugetare constatate ulterior închiderii procedurii insolvenţei întrucât acesta nu este organ fiscal şi, pe cale de consecinţă, intimata-reclamantă nu avea obligaţia comunicării începerii procedurii de insolvenţă, motiv pentru care nu avea posibilitatea de a efectua inspecţie economico-financiară pentru a constata creanţe bugetare în termenul legal de înscriere în tabloul creditorilor.

Aşadar, dispoziţiile invocate de către instanţa de fond sunt incidente organelor fiscale şi inspecţiei fiscale şi nu organelor de inspecţie economico-financiară.

Mai mult, recurenta a subliniat că, în conformitate cu prevederile art. 8 lit. f) din O.U.G. nr. 94/2011, privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare, cu modificările şi completările ulterioare, Direcţia Generală de Inspecţie Economico-Financiară are dreptul să stabilească obligaţiile prevăzute de lege în sarcina operatorilor economici supuşi inspecţiei economico-financiare în cadrul termenului de prescripţie prevăzut la art. 9 din acelaşi act normativ.

În cazul dedus judecăţii, inspecţia economico-financiară a fost începută în anul 2015, anii bugetari ce puteau face obiectul verificărilor fiind 2010-2014, conform art. 9 alin. (1) şi (2).

Pe cale de consecinţă, soluţia instanţei de fond contravine dispoziţiilor aplicabile atât inspecţiei economico-financiare, cât şi regimului juridic al insolvenţei, sentinţa fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

În fine, referitor la îndeplinirea condiţiei pagubei iminente prin executarea dispoziţiei obligatorii, în sensul art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, recurentul a menţionat că, din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului, ceea ce în cauza de faţă nu s-a configurat la nivel de aparenţă specifică procedurii de suspendare a executării actului administrativ .

În acest context, considerentele instanţei de fond potrivit cărora executarea dispoziţiei obligatorii, în condiţiile în care reclamanta nu dispune de lichidităţi suficiente pentru a efectua această plată, ar putea crea un prejudiciu material viitor şi previzibil în situaţia specială în care aceasta se află, întrucât reclamanta este în imposibilitatea de a mai putea formula o cerere de reorganizare judiciară, ceea ce ar conduce la deschiderea falimentului împotriva acesteia, nu sunt de natură a justifica îndeplinirea acestei condiţii, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimata-reclamantă nu a depus întâmpinare la recursul Ministerului Finanţelor Publice, însă, cu prilejul dezbaterii recursului, prin reprezentantul său convenţional, a solicitat respingerea recursului pentru motivele regăsite în partea introductivă a prezentei hotărâri.

II. Procedura în faţa instanţei de recurs.

1. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză.

Analizând sentinţa atacată prin prisma cadrului legal incident speţei dedusă judecăţii, precum şi prin raportare la criticile formulate de recurent, Înalta Curte constată că recursul declarat în cauză este fondat, pentru considerentele ce succed:

Cu caracter preliminar, Înalta Curte menţionează că, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond

Văzând dispoziţiile legale mai sus arătate, instanţa de recurs învederează că un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care vor fi îndeplinite cumulativ cele două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat, cele două condiţii determinându-se reciproc, neputându-se vorbi despre un caz bine justificat fără a exista pericolul producerii pagubei şi invers.

În ceea ce priveşte posibilitatea suspendării unui act administrativ emis în temeiul unor norme legale, cum este şi cel reprezentat de Dispoziţia obligatorie nr. 263587/6007/18.12.2018, prin care s-a stabilit obligaţia intimatei-reclamante de a vira către bugetul de stat alocaţia bugetară încasată necuvenit în perioada 2010-2011, provenită din fundamentarea eronată a documentelor justificative care au stat la baza solicitării ei, împreună cu accesoriile aferente-dobânzi şi penalităţi, trebuie amintit că, din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, acesta se bucură de prezumţia de legalitate, fiind executoriu din oficiu, în baza legii şi pentru aplicarea acesteia.

Pe de altă parte, din dispoziţiile art. 14, cât şi din ansamblul dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ, rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepţională care poate surveni exclusiv atunci când acest lucru este prevăzut expres în lege-suspendarea de drept ope legis - ori când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege.

Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, după cum în mod judicios a reţinut şi instanţa de fond.

De asemenea, în deplin acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reţine că, în jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a instanţei supreme a stabilit că, pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări, cu titlu exemplificativ însă fără a fi limitative, au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul normativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Fără a proceda la analiza pe fond a conţinutului actului administrativ reprezentat de dispoziţia obligatorie emisă de către recurentul-pârât, contrar celor reţinute de instanţa de fond, Înalta Curte apreciază că susţinerile reclamantei şi probele administrate în cauză nu oferă suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ prin suspendarea acestuia.

Deşi nu i se poate reproşa instanţei de fond faptul că a procedat la cercetarea împrejurării de drept invocate de reclamantă în vederea dovedirii condiţiei cazului bine justificat, Înalta Curte apreciază însă că acest examen a avut loc cu depăşirea cadrului reglementat de procedura instituită de art. 14 din Legea nr. 554/2004, analiza efectuată nerezumându-se doar la verificarea aparentă şi sumară a existenţei în cauză a unor împrejurări vădite de drept de natură să afecteze încrederea în legalitatea prezumată a actului administrativ.

Astfel, după cum rezultă din considerentele sentinţei recurate, instanţa de fond a validat teza juridică interpretativă avansată de reclamantă, statuând practic că recurentul-intimat Ministerul Finanţelor Publice, prin Direcţia Generală de Inspecţie Economico-Financiară, nu putea pretinde restituirea alocaţiilor/compensaţiilor bugetare solicitate şi încasate nejustificat de reclamantă, de la bugetul general consolidat, în perioada supusă verificării, perioadă aflată în interiorul procedurii de insolvenţă deschisă împotriva acesteia, decât cu condiţia dobândirii calităţii de creditor în cadrul procedurii reglementate de dispoziţiile Legii nr. 85/2006 privind procedura insolvenţei, concluzionând asupra incidenţei prevederile art. 76 alin. (1) din actul normativ evocat.

Prin urmare, instanţa de fond a conchis că emiterea dispoziţiei obligatorii cu nerespectarea dispoziţiilor legale anterior menţionate constituie o împrejurarea de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Or, în aprecierea Înaltei Curţi, corecta interpretare sau aplicare a legii de către administraţie constituie o operaţiune circumscrisă examenului de legalitate a actului administrativ, specifică examenului aferent acţiunii în anularea actului administrativ.

În speţă, instanţa de fond a depăşit limitele cercetării aparenţei de drept, a pipăirii fondului, tranşând practic dreptul aplicabil în privinţa recuperării creanţei bugetare stabilită de către recurentul-pârât.

Mai mult, instanţa de fond, cu depăşirea limitelor stabilite de art. 14 din Legea nr. 554/2004, ignorând faptul că emitentul actului administrativ nu este organ fiscal, funcţionarea şi organizarea inspecţiei economico-financiare fiind reglementată de O.U.G. nr. 94/2011, iar creanţa stabilită prin dispoziţia obligatorie din 18.12.2018 nu are natură fiscală, reprezentând compensaţii încasate necuvenit cu privire la care reclamanta avea obligaţia restituirii, în pofida faptului că acestui debit îi sunt aplicabile dispoziţiile legale referitoare la colectarea creanţelor fiscale, a stabilit că recurenta-intimată avea obligaţia de a depune cerere de admitere a acestei creanţe în cadrul procedurii insolvenţei şi că aceasta nu a învederat nicio situaţie de excepţie prevăzută de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 85/2006 referitoare la notificarea deschiderii procedurii cu încălcarea legii.

În acest registru, Înalta Curte învederează că instanţa de fond a prejudecat fondul cauzei, în condiţiile în care, atât motivele invocate în cuprinsul cererii de suspendare a actului administrativ şi a plângerii prealabile, cât şi obiectul analizei efectuată în cauza de faţă, referitoare la aplicarea dreptului, constituie aspecte inerente fondului disputei dintre părţi.

Cu toate acestea, instanţa de recurs acceptă la acest moment posibilitatea ca neîndeplinirea cerinţelor legale pentru emiterea dispoziţiei obligatorii emisă de recurentul-pârât să se confirme ulterior, însă acestea sunt chestiuni ce urmează a fi analizate în procedura de examinare a substanţei actului, la momentul contemplării judecătorului asupra acţiunii în anularea actului, un astfel de examen neputând fi îndeplinit în cadrul procedurii reglementate de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În acest sens este de reţinut că toate susţinerile reclamantei-intimate, în sprijinul suspendării executării actului administrativ menţionat privesc exclusiv chestiuni de fond care vizează nelegalitatea dispoziţiei obligatorii, însă, aceste alegaţii nu pot fi convertite în elemente aparente de nelegalitate ale actului prin care a fost stabilită obligaţia de a restitui compensaţiile încasate în plus de la bugetul de stat, nejustificat, precum şi accesoriile corelative, întrucât aceasta este prevăzută de lege.

În acest context, Înalta Curte reţine că nu este îndeplinită în cauză condiţia existenţei cazului bine justificat prin raportare la considerentele anterior expuse.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cea referitoare la paguba iminentă, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. s) din lege, rezultă că noţiunea are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiţie neîndeplinită în cazul de faţă.

Însă, având în vedere împrejurarea că în cauză nu este îndeplinită condiţia existenţei cazului temeinic justificat, instanţa de recurs apreciază ca fiind inutil examenul îndeplinirii condiţiei referitoare la prevenirea unei pagube iminente, întrucât, pentru a determina suspendarea executării actului administrativ, cele două condiţii trebuie îndeplinite cumulativ, ceea ce nu este cazul în speţă.

2. Soluţia Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză.

Faţă de considerentele anterior expuse, constatând că sentinţa instanţei de fond a fost dată cu încălcarea prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, fapt care atrage incidenţa motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte urmează a proceda la admiterea recursului declarat de recurentul-pârât, cu consecinţa casării acesteia şi, urmare a rejudecării procesului, va respinge cererea de suspendare formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Finanţelor Publice împotriva sentinţei nr. 437 din 6 februarie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată.

Respinge cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.A..

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 22 ianuarie 2020.