Şedinţa publică din data de 19 februarie 2020
Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:
I. Procedura în faţa primei instanţe
1. Cadrul procesual
Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Bacău sub nr. x/2017 din 11.05.2017, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G. şi H. au chemat în judecată Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, pentru Inspectoratul de Stat în Construcţii, pentru ca prin hotărârea ce se va da să se dispună:
- anularea, în parte, a Ordinului nr. 1895 din 31 august 2016 emis de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, respectiv art. III, art. 68 şi art. 70 din Anexa nr. 1 la acest ordin;
- suspendarea executării dispoziţiilor anterior menţionate, până la soluţionarea fondului cauzei.
2. Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa nr. 170 din 29 noiembrie 2017, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis în parte cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost precizată, a anulat art. 70 din "Procedura privind autorizarea şi exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuţia lucrărilor de construcţii" aprobată prin art. I din Ordinul nr. 1.895 din 31 august 2016 emis de MDRAP (care constituie anexa 1 a acestui ordin); a respins ca nefondată cererea de chemare în judecată în ceea ce priveşte anularea art. III din Ordinul nr. 1.895 din 31 august 2016, precum şi a art. 68 din "Procedura privind autorizarea şi exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuţia lucrărilor de construcţii"; a constatat că cererea de suspendare a executării dispoziţiilor menţionate a fost soluţionată prin sentinţa civilă nr. 105 din 6 iulie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Bacău în aceeaşi cauză.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că pierderea calităţii de responsabil tehnic cu execuţia pentru nerespectarea unui termen impus pentru preschimbarea vechilor atestate cu noi autorizaţii, iar nu pentru obţinerea autorizaţiilor, reprezintă o dispoziţie legală care se impune a fi anulată.
Totodată, a apreciat că, atât timp cât nu s-a constatat şi nici nu s-a motivat prin cererea de chemare în judecată faptul că, prin ea însăşi, obligaţia de preschimbare a atestatelor şi legitimaţiilor cu autorizaţii şi legitimaţii emise conform noii proceduri (art. III din Ordinul nr. 1985/2016), precum şi procedura de preschimbare (art. 68 şi art. 69 din Procedură) încalcă dispoziţii legale de ordin superior, se impun a fi anulate doar dispoziţiile care prevăd pierderea calităţii de responsabil tehnic cu execuţia ca efect al nerespectării obligaţiei de preschimbare în termenul prevăzut în art. III din Ordinul nr. 1985/2016 şi art. 68 alin. (1) din Procedură.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva sentinţei nr. 170 din 29 noiembrie 2017 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.
Recurentul a arătat că Ordinul nr. 1895/2016 a fost publicat în Monitorul Oficial al României, partea I, din 30 septembrie 2016 şi că, începând cu intrarea în vigoare a prevederilor art. 21 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 10/1995 republicată, Inspectoratul de Stat în Construcţii a preluat atribuţiile legale în domeniul autorizării şi confirmării periodice a dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuţia atestaţi.
Pentru a nu produce disfuncţionalităţi în activitatea persoanelor atestate ca RTE a căror valabilitate a legitimaţiilor expira începând cu luna ianuarie 2016 sau a celor care doreau să exercite activitatea atestată, dar nu mai aveau legitimaţii valabile anterior datei de 01.01.2016, I.S.C. a emis şi publicat spre informare publică pe site-ul instituţiei:
- Ordinul Inspectorului General al I.S.C. nr. 47/29.01.2016 privind prelungirea valabilităţii legitimaţiilor responsabililor tehnici cu execuţia lucrărilor de construcţii, a căror valabilitate expiră începând cu data de 01.01.2016 (prin care s-a prelungit valabilitatea acestor documente până la 01.07.2016)
- Ordinul nr. 393/01.07.2016 pentru modificarea Ordinului nr. 47/29.01.2016 (prin care s-a prelungit valabilitatea documentelor până la 01.09.2016);
- Ordinul nr. 1498/31.08.2016 pentru modificarea Ordinului nr. 47/2016 (prin care s-a prelungit valabilitatea documentelor până la 31.12.2016);
- Ordinul nr. 1985 din 29.12.2016 pentru modificarea Ordinului inspectorului general nr. 47/2016 (prin care s-a prelungit valabilitatea aceloraşi documente până la 31.05.2017).
Ordinele Inspectorului General al ISC nr. 1498/31.08.2016 şi nr. 1985/29.12.2016 au fost emise în aplicarea prevederilor Procedurii, pentru a prelungi valabilitatea legitimaţiilor până la emiterea autorizaţiilor şi legitimaţiilor emise de ISC pentru persoanele care au depus, în termenul stabilit de Procedură, dosar de preschimbare a atestatelor şi legitimaţiilor emise de MDRAPFE (dosar având componenţa identică cu cea a dosarului pentru prelungirea vizei atestării profesionale publicată pe site-ul MDRAPFE încă de la data emiterii Ordinului Inspectorului General al ISC nr. 47/2016).
De asemenea, ISC a publicat pe site-ul instituţiei, spre informare publică, lista persoanelor care au depus dosar de prelungire a vizei atestării profesionale de RTE, listă ce a fost actualizată permanent.
Potrivit prevederilor art. III alin. (2) din Ordinul MDRAP nr. 1895/2016, şi 68 alin. (1) din anexa 1 la ordin, "persoanele atestate ca responsabil tehnic cu executarea lucrărilor de construcţii anterior intrării în vigoare a acestui ordin pot solicita Inspectoratului de Stat în Construcţii - I.S.C., până la data de 31 decembrie 2016, preschimbarea atestatelor şi legitimaţiilor" cu autorizaţii şi legitimaţii în conformitate cu prevederile Procedurii.
Conform art. 70 alin. (1) din Procedură, "persoanele care nu au solicitat preschimbarea atestatelor legitimaţiilor în termenul prevăzut art. 68 alin. (1) vor pierde calitatea de responsabil tehnic cu execuţia şi nu vor mai putea desfăşura activitatea."
La data de 18.01.2017, intimaţii au transmis Inspectoratului de Stat în Construcţii un e-mail prin care au solicitat prelungirea perioadei de depunere a dosarelor de preschimbare a atestatelor şi a legitimaţiilor de responsabil tehnic cu execuţia.
Având în vedere modificările legislative, respectiv prevederile art. 68 alin. (1) din Procedura privind autorizarea şi exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuţia lucrărilor de construcţii aprobată prin Ordinul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice nr. 1895/31.08.2016, Inspectoratul ce Stat în Construcţii - I.S.C. nu a putut da curs solicitărilor intimaţilor, deoarece aceştia nu au solicitat preschimbarea atestatelor şi legitimaţiilor în termenul prevăzut la art. 68 alin. (1) din Procedură, respectiv 31.12.2016, aflându-se deci în situaţia prevăzută la art. 70 alin. (1), în acest sens fiind întocmită adresa de răspuns nr. x/23.02.2017.
Neexercitarea dreptului de depunere a dosarelor de preschimbare a atestatului sau a legitimaţiei emise de I.S.C. şi de prelungire a vizei atestării profesionale de responsabil tehnic cu execuţia lucrărilor de construcţii până la termenul limită de 31.12.2016 stipulat de prevederile legale mai sus invocate atrage pierderea calităţii de responsabil tehnic cu execuţia. Acest efect legal este reglementat expres de art. 70 alin. (1) din procedura invocată.
În speţă, la data solicitării depuse de către intimaţi, dispoziţia legală mai sus menţionată îşi produsese deja efectul, persoanele atestate ca responsabil tehnic cu execuţia care nu au depus dosar de preschimbare până la 31 decembrie 2016 pierzându-şi această calitate.
A arătat recurentul că s-a beneficiat de egalitate de tratament în ceea ce priveşte termenul de preschimbare a documentelor care stau la baza exercitării activităţii de responsabil tehnic cu execuţia.
În plus, instanţa de fond a înţeles să menţină dispoziţiile art. 68 din Ordin, respectiv obligativitatea preschimbării atestatelor şi legitimaţiilor cu autorizaţii şi legitimaţii emise de I.S.C până la data de 31.12.2016, însă a lipsit de substanţă această obligaţie, în absenţa oricărei sancţiuni ce ar trebui să intervină în situaţia încălcării dispoziţiei.
De asemenea, prin acţiunea introductivă, s-a solicitat anularea art. 70 din Ordinul nr. 1895-2016, însă susţinerile intimaţilor vizează strict termenul de depunere a cererilor de preschimbare (prelungirea acestuia) şi aşa zisa "discriminare" la care au fost supuşi, neexistând însă nicio critică referitoare la sancţiunile instituite de textul mai sus menţionat.
Solicită să se aibă în vedere şi practica judiciară în speţe similare.
II. Procedura în faţa instanţei de recurs
Intimaţii reclamanţi au formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.
Au susţinut, în esenţă, că prevederile art. 68 al 1 si art. 70 al 1 si art. 20 din Procedura sunt în sensul arătat de recurent, privind obligativitatea solicitării în termen a preschimbării atestatelor si legitimaţiilor pentru păstrarea calităţii de responsabil tehnic cu execuţia lucrărilor în construcţii, dar aceste prevederi încalcă dispoziţiile art. 9 al 8 din O.U.G. nr. 49/2009 privind libertatea de stabilire a prestatorilor de servicii si libertatea de a furniza servicii in România, act normativ care transpune DIRECTIVA 2006/123/CE a PARLAMENTULUI EUROPEAN si a CONSILIULUI din 12 decembrie 2006.
Au reiterat susţinerea că există discriminare intre cei care au respectat termenul stabilit de Procedură si cei ce nu au procedat conform acestor prevederi, în condiţiile in care legitimaţiile si atestatele intimaţilor expirau cel mai devreme la 06.11.2017 pentru H. si cel mai târziu la 22.04.2020 pentru I., deci cu mult după data de 31.12.2016, iar pentru cei cărora le-au expirat actele respective după data de 01.01.2016, Inspectoratul de Stat in Construcţii a emis ordine si anume Ordinul nr. 47/29.01.2016, Ordinul nr. 393/01.07.2016, Ordinul nr. 1499/31.08.2016 si Ordinul nr. 1895/29.12.2016, prin care valabilitatea legitimaţiilor a fost prelungită succesiv. Prin noua procedură reglementată prin Ordinul nr. 1895/2016 se reduce semnificativ sfera persoanelor cu vocaţie la solicitarea si obţinerea autorizaţiei de responsabil tehnic cu execuţia lucrărilor în construcţii, concluzie ce rezultă din compararea dispoziţiilor art. 12 din Ordinul nr. 777/2003 cu cele ale art. 9 din Ordinul nr. 1895/2016.
Este neîntemeiată susţinerea recurentului potrivit căreia menţinerea dispoziţiilor art. 68 din Procedură lipseşte de substanţă obligaţia de preschimbare a atestatelor si legitimaţiilor, a cărei încălcare nu ar fi sancţionată în niciun fel.
Susţinerea recurentei că nu s-ar fi formulat critici cu privire din sancţiunile prevăzute de art. 70 din Procedură nu este nici ea întemeiată.
Pentru a deveni responsabil tehnic cu execuţia lucrărilor in construcţii trebuie susţinut un examen organizat de către Inspectoratul de Stat in Construcţii, iar intimaţii au obţinut atestatul în urma unui examen, care reprezintă echivalentul unei diplome şi nu poate fi anulat decât dacă examenul a fost anulat pentru fraudă, Ordinul nr. 1895/2016 fiind parţial neconstituţional sub acest aspect si pentru faptul că încalcă dreptul la exercitarea unei profesii.
În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.
III. Analiza motivelor de casare
Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul pârâtului este fondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.
Intimaţii reclamanţi au supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ dispoziţii cuprinse în actul administrativ reprezentat de Ordinul nr. 1895/2016.
Acţiunea lor a fost admisă în parte, prima instanţă apreciind ca fiind parţial netemeinic şi nelegal actul administrativ contestat.
Înalta Curte reţine că Ordinul nr. 1895/31.08 2016 a fost emis în temeiul art. III alin. (2) din Legea nr. 177/2015 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 10/1995 şi al art. 12 alin. (7) şi art. 14 alin. (1) lit. c) din H.G. nr. 1/2013.
Legea nr. 177/2015 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii a impus ca, în termen de 4 luni de la data intrării în vigoare a legii, Inspectoratul de Stat în Construcţii să elaboreze procedura de autorizare şi exercitare a dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuţia, procedură supusă aprobării prin ordin al ministrului dezvoltării regionale şi administraţiei publice."
La data de 18.01.2017, intimaţii au solicitat Inspectoratului de Stat în Construcţii prelungirea perioadei de depunere a dosarelor de preschimbare a atestatelor şi a legitimaţiilor de responsabil tehnic cu execuţia.
Având în vedere prevederile art. 68 şi art. 70 din Procedura privind autorizarea şi exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuţia lucrărilor de construcţii aprobată prin Ordinul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice nr. 1895/31.08.2016, Inspectoratul de Stat în Construcţii nu a dat curs solicitării intimaţilor, aspect comunicat cu adresa nr. x/23.02.2017, refuzul fiind unul justificat de autoritate prin aceea că intimaţii nu au solicitat preschimbarea atestatelor şi legitimaţiilor deţinute în termenul prevăzut la art. 68 alin. (1) din Procedură (31.12.2016), fiindu-le exclusiv imputabilă pasivitatea care a condus, potrivit art. 70 alin. (1), la pierderea calităţii de responsabil tehnic cu execuţia până la momentul la care se vor conforma din nou exigenţelor legale în materie.
Instanţa de fond a reţinut fără niciun temei existenţa în cuprinsul procedurii a unei discriminări "nejustificate şi disproporţionate" care ar justifica anularea parţială a actului administrativ contestat.
Astfel, situaţia în raport cu care s-a invocat starea de discriminare nu este similară cu cea intimaţilor reclamanţi. Derogarea acordată ulterior responsabililor tehnici cu execuţia lucrărilor a căror legitimaţie expira după 1 ianuarie 2016, în sensul prelungirii valabilităţii acesteia până la data de 31 mai 2017, a fost o măsură absolut necesară pentru a nu bloca activitatea în domeniu, tocmai în contextul în care procedura de emitere a Ordinului nr. 1895/2016 nu fusese încă finalizată, iar după intrarea sa în vigoare era previzibilă necesitatea unei perioadei de conformare.
Pe de altă parte, nu se poate considera că ar exista identitate de situaţie între cei care au respectat termenul stabilit de procedură şi cei care nu au procedat conform acestor prevederi şi, de altfel, aceştia din urmă au beneficiat, la rândul lor, de un termen de preschimbare a documentelor care stau la baza exercitării activităţii de responsabil tehnic cu execuţia, întreaga procedură fiind publicată, atât în Monitorul Oficial al României, cât şi pe site-ul Inspectoratului de Stat în Construcţii, însă, fără a prezenta o justificare rezonabilă, intimaţii reclamanţi au solicitat doar prelungirea termenului.
Or, Înalta curte constată că perioada de 3 luni pentru conformarea la noile cerinţe nu poate fi apreciată ca fiind excesiv de scurtă în contextul în care sfera aplicabilităţii noilor norme de atestare este una restrânsă la o singura specialitate şi presupune din partea destinatarilor normei un demers relativ simplu şi cunoscut încă de la dobândirea calităţii de RTE (acelaşi cu cel pentru confirmarea exercitării dreptului de practică).
Legea nr. 10/1995, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 177/2015, a separat categoriile de profesionişti în construcţii pentru care a prevăzut necesitatea atestării tehnico-profesionale de cele pentru care a instituit necesitatea autorizării, pentru responsabilii tehnici cu execuţia (pentru care până atunci era necesar un certificat de atestare tehnico-profesională) fiind prevăzută autorizarea, precum şi confirmarea periodică a exercitării dreptului de practică.
Este evident că modificările legislative au vizat şi reorganizarea activităţii/atribuţiilor instituţiilor competente, dar şi a categoriilor de specialişti, printr-o reglementare unitară şi evidenţă actualizată a activităţii într-un domeniu atât de important cum este cel al răspunderii în materia executării construcţiilor.
Prin urmare, exista obligaţia legală pentru toţi responsabilii tehnici cu execuţia, deţinători de certificate de atestare tehnico-profesională, să respecte toate normele impuse pentru desfăşurarea activităţii, deci inclusiv a termenului la care se referă art. 70 din Procedura adoptată în temeiul legii.
Cerinţa privind termenul în care persoanele atestate ca responsabil tehnic cu execuţia lucrărilor trebuiau să solicite preschimbarea atestatelor şi legitimaţiilor dobândite anterior nu poate fi apreciată ca nelegală, cât timp se circumscrie condiţiei legale a confirmării periodice a dreptului de practică, necesităţii ca această confirmare să fie efectuată într-un termen rezonabil de către autoritatea cu competenţă în domeniu, şi opţiunii legiuitorului ca pe viitor activitatea specifică să se desfăşoare pe bază de autorizaţie, iar nu de certificat de atestare, asigurându-se şi posibilitatea efectivă persoanelor interesate să-şi reconfirme calitatea anterior dobândită, dar nu sine die, tocmai prin dispoziţiile tranzitorii cuprinse în art. 68 şi art. 70 din Procedură.
Obligaţia de a solicita confirmarea dreptului de practică de către responsabilii tehnici cu execuţia lucrărilor nu este nici în contradicţie cu dreptul la muncă (la exercitarea profesiei), astfel cum fără temei susţin intimaţii reclamanţi, întrucât calitatea de RTE le-a fost recunoscută iniţial tot de o autoritate administrativă, iar legiuitorul este în drept să impună reconfirmarea periodică a acestei calităţi de către organul administrativ competent, neputându-se imputa autorităţii de reglementare pasivitatea intimaţilor.
Nu poate fi primită nici susţinerea intimaţilor reclamanţi în sensul că dispoziţiile Procedurii în discuţie încalcă art. 9 al 8 din O.U.G. nr. 49/2009 privind libertatea de stabilire a prestatorilor de servicii si libertatea de a furniza servicii în România, act normativ care transpune Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European şi a Consiliului.
Astfel, în primul rând, aşa cum se arată în preambulul O.U.G. nr. 49/2009, adoptarea acesteia a fost generată de "necesitatea creării unui cadru juridic adecvat care să fundamenteze măsurile prealabile pe care autorităţile competente trebuie să le ia pentru punerea în aplicare a prevederilor directivei şi termenul foarte restrâns până la care administraţia publică din România va trebui să fie pregătită să pună în aplicare prevederile acesteia", în art. 1 prevăzându-se expres că ordonanţa "reglementează cadrul general al libertăţii de stabilire a prestatorilor de servicii şi libertatea de a furniza servicii pe teritoriul României".
Prin urmare, actul normativ invocat de intimaţi nu este incident în cauză, ei nefiind nici "prestatori stabiliţi pe teritoriul României, care prestează servicii pe teritoriul altor state membre", nici "prestatori stabiliţi pe teritoriul altui stat membru, care prestează servicii pe teritoriul României", aplicându-li-se legislaţia naţională.
De altfel, actul normativ contestat a fost publicat în termen util, este clar şi prevede la art. 70 alin. (2) un remediu efectiv, inclusiv pentru persoanele care au pierdut calitatea de responsabil tehnic cu execuţia din diverse motive (întrucât este vorba de o calitate, iar nu de o profesie), acela de a solicita autorizarea, conform Procedurii privind autorizarea şi exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuţia lucrărilor de construcţii, aprobate prin Ordinul MDRAP nr. 1895/31.08 2016, atunci când vor opta din nou pentru exercitarea activităţii de responsabil tehnic cu execuţia.
În al doilea rând, instanţa de contencios administrativ nu fost învestită cu o acţiune privind constatarea refuzului nejustificat al autorităţii de a emite autorizaţie pentru desfăşurarea activităţii (pentru a se pune problema respectării interdicţiei cuprinse în art. 9 alin. (8) din Ordonanţă) ori de a preschimba atestatele/legitimaţiile intimaţilor reclamanţi, ci exclusiv cu examinarea legalităţii prevederilor Procedurii aprobate prin Ordinul nr. 1895/2016, examinare care se realizează prin raportare la legislaţia în vigoare la data emiterii sale şi cu care, aşa cum am arătat deja, ordinul nu vine în contradicţie.
Faţă de toate împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o greşită aplicare a prevederilor legale la situaţia de fapt ce rezulta din probatoriul administrat, motiv pentru care se impune casarea sentinţei recurate.
IV. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia
În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei (fost Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice), va casa sentinţa recurată şi, rejudecând, va respinge acţiunea precizată ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei (fost Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice) împotriva sentinţei nr. 170 din 29 noiembrie 2017 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa recurată.
Respinge acţiunea precizată ca neîntemeiată.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 19 februarie 2020.