Fond forestier. Cerere de suspendare a executării ordinului Ministerului Apelor și Pădurilor de aprobare a unui amenajament silvic. Aprecierea îndeplinirii condițiilor legale pentru dispunerea suspendării.
Legea nr. 554/2004, art. 14 și 15
În condițiile existenței unei incertitudini în ceea ce privește includerea unor suprafețe de pădure virgine sau cvasivirgine în amenajamentul silvic aprobat, instanța de recurs a apreciat că este îndeplinită condiția cazului bine justificat, având în vedere necesitatea prevenirii unei posibile degradări a unor astfel de zone.
În privința celei de a doua condiții pentru admiterea cererii de suspendare a efectelor actului administrativ, instanța a reținut că Legea contenciosului administrativ nu impune ca paguba iminentă să fie certă, ci ca prejudiciul să fie previzibil or, în raport de îndeplinirea în cauză a condiţiei cazului bine justificat, prejudiciul material care ar putea decurge din intervenţia ilegală în zone protejate este unul previzibil.
ÎCCJ-SCAF, Decizia nr. 822 din 11 februarie 2021
I.Circumstanţele cauzei.
. Obiectul cererii deduse judecăţii
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Asociaţia A a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Apelor şi Pădurilor, Direcţia Silvică Gorj şi Ocolul Silvic Padeş, anularea Ordinului nr.493/2016, emis de pârâta Ministerul Apelor si Pădurilor în beneficiul Direcţiei Silvice Gorj si Ocolului Silvic Padeş, precum şi a amenajamentului silvic aprobat prin act act, şi, totodată, suspendarea executării respectivelor acte.
De asemenea, a invocat excepţia de nelegalitate a deciziei etapei de încadrare nr.31/24.08.2015, sens în care a chemat în judecată şi Agenţia pentru Protecţia Mediului (APM) Gorj.
În prezenta cauză, instanţa este învestită cu cererea de suspendare a executării Ordinului nr.493/2016 şi a amenajamentului silvic aprobat prin acest ordin.
2. Hotărârea primei instanţe
Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea din 15 mai 2020, a admis în parte cererea de suspendare formulată de reclamantă.
Totodată, a suspendat în parte executarea Ordinului nr.493/2016 emis de Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor (antecesorul pârâtului Ministerul Apelor şi Pădurilor), prin ministrul mediului, apelor şi pădurilor, precum şi a amenajamentului silvic aprobat prin ordinul indicat, în sensul că a suspendat orice tăiere de arbori/arboret şi /sau orice lucrare care implică tăiere de arbori /arboret, de pe suprafaţa amenajamentului silvic aprobat prin ordinul indicat, cu excepţia tăierilor de igienă, precum şi orice altă lucrare de exploatare silvică, până la depunerea la dosar a unui document legal (emis de entitatea competentă, potrivit legii lato sensu) care să ateste faptul că pădurile/arborii/arboretele din cadrul amenajamentului silvic nu îndeplinesc criteriile şi indicatorii aprobaţi prin Ordinul ministrului mediului şi pădurilor nr. 3.397/2012 privind stabilirea criteriilor şi indicatorilor de identificare a pădurilor virgine şi cvasivirgine în România, iar, în caz contrar (de nedepunere a documentului legal), suspendarea executării va dura până la împlinirea termenului maxim prevăzut de art.15 alin.(1) din Legea nr.554/2004, respectiv până la soluţionarea definitivă a prezentei cauze.
3. Recursurile exercitate
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs reclamanta Asociația A şi pârâţii Ocolul Silvic Padeș și Regia Națională a Pădurilor - Direcția Silvică Gorj, precum şi Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor.
3.1. În motivarea recursului său recurenta-reclamantă a invocat cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. 1 pct. 8 şi 6 din Codul de procedură civilă.
În ceea ce priveşte cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 din Codul de procedură civilă recurenta-reclamantă a arătat că instanţa de fond a încălcat dispoziţiile art 15 al. 1 din L. 554/2004 atunci când a apreciat că suspendarea poate să dureze mai puţin decât până la soluţionarea definitivă a cauzei. Astfel, art 15 al. 1, dispune:" (...) In acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă a cauzei (...)". Textul de lege are o formulare imperativă cu privire la durata suspendării. care va dura până la soluţionarea definitivă a cauzei, neexistând termene intermediare la care ar putea să înceteze măsura suspendării.
În ceea ce priveşte cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 6 din Codul de procedură civilă recurenta-reclamantă a arătat că în motivarea hotărârii în cadrul analizei cazului bine justificat, instanţa de fond a apreciat că şi nerespectarea Ordinului 19/2010 constituie un caz bine justificat, fiind reprezentat de neemiterea de către APM a avizului Natura 2000 însă, cu toate acestea, în dispozitiv, instanţa circumscrie şi condiţionează măsura suspendării strict de situaţia pădurilor virgine şi cvasivirgine, uitând că a mai existat un motiv care constituie un caz bine justificat, pe care se întemeiază măsura suspendării până la soluţionarea definitivă cauzei.
3.2. În ceea ce priveşte recursul pârâţilor, Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a invocat cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 din Codul de procedură civilă.
În dezvoltarea motivelor de recurs recurentul-pârât a arătat că împrejurări vădite, de fapt şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de ÎCCJ ca fiind: "emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ. în esenţă este vorba de defecte fundamentale sub aspectul fie al competenţei organului fie sub aspectul legii aplicabile", ceea ce nu este cazul în prezenta speţă.
Recurentul a mai arătat că Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor coordonează elaborarea şi aprobarea Studiilor de fundamentare pentru includerea în Catalogul naţional al pădurilor virgine şi cvasivirgine din România. în acest sens, au fost deja elaborate sau sunt în curs de elaborare astfel de studii pentru o parte din suprafaţa de pădure aflată în administrarea Ocolului Silvic Padeş, în baza amenajamentului silvic aprobat prin OAAMAP nr.493/2016. Suprafeţele de pădure care fac obiectul unor astfel de studii de fundamentare, precum şi amplasamentele acestora care se estimează că îndeplinesc criteriile şi indicatorii de identificare a pădurilor virgine şi cvasivirgine, aprobate prin Ordinul ministrului mediului şi pădurilor nr. 3397/2012 privind stabilirea criteriilor şi indicatorilor de identificare a pădurilor virgine şi cvasivirgine în România sunt:
1) Unitatea de producţie nr. I, (UP I) suprafaţa 900.45 ha
Parcelele şi subparcelele 107A, 107B, 108A, 108B, 108D, 108E, 108F, 115A, 115B, 129A, 130b, 130c, 131a, 131b, 132b, 165a, 166b, 169d, 171d, 172, 173a, 177, 178a, 180a, 181a, 182A, 190, 192, 193, 194, 195, 196B, 197, 198, 199, 200, 205, 206, 207A şi 207B;
2) Unitatea de producţie nr. II, (UP II) suprafaţa 340.56 ha
Parcelele şi subparcelele 8A, 9A, 10, 14A, 18A, 23A, 52C, 52F, 53B, 54A, 54B, 97A, 97B şi 98.
Suprafeţele de pădure/arborii/arboretele din amenajamentul silvic aprobat prin OMMAP nr. 439/2016, altele decât cele menţionate mai sus, în suprafaţa de 1.240,01 ha pădure, nu ar îndedplini criteriile şi indicatorii aprobaţi prin Ordinul ministrului mediului şi pădurilor nr. 3397/2012 privind stabilirea criteriilor şi indicatorilor de identificare a pădurilor virgine şi cvasivirgine în România.
În aceste condiţii recurentul susţine că instanţa nu poate suspenda toate lucrările stabilite prin amenajamentul silvic pe întreaga suprafaţă de 14.612, 36 ha, ci maximum pe suprafaţa de 1.241,01 ha care face obiectul studiului de fundamentare.
Referitor la condiţia pagubei iminente se afirmă că în mod eronat instanţa de fond a reţinut că îndeplinirea condiţiei privind paguba iminentă rezultă fără echivoc din lipsa măsurilor de protecţie şi precauţie, pentru întreg amenajamentul silvic.
La rândul lor, recurenţii-pârâţi Direcţia Silvică Gorj şi Ocolul Silvic Padeşa şi-au întemeiat recursul pe argumente circumscrise cazurilor de casare prevăzut de art. 488 alin, 1 pct. 6 şi 8 din Codul de procedură civilă.
În concret, în susţinerea recursului lor cei doi recurenţi au arătat că sentinţa este netemeinică şi eronat motivată în condiţiile în care instanţa de fond si-a bazat argumentaţia exclusiv pe invocările reclamantei, in lipsa oricărei probe palpabile.
Se mai arată, totodată, faptul că sentinţa este singulară în practica recentă a Curţii de Apel Bucureşti, judecătorul fondului, in ciuda faptului ca nu era judecătorul titular al completului de judecata 19 fond, si nu avusese timpul fizic necesar sa parcurgă in întregime multiplele volume care compun acest dosar, la primul termen de judecata la care a intrat a si dispus suspendarea unui întreg amenajament silvic cu repercusiuni extrem de grave asupra activităţii Romsilva şi insasi formularea dispozitivului este eronata in opinia Romsilva, atâta timp cat s-a apreciat ca suspendarea va opera pana la momentul la care se va depune la dosar "un document legal emis de autoritatea competenta, potrivit legii lato sensu) care sa ateste faptul ca pădurile /arborii/arboretele din cadrul amenajamentului silvic nu îndeplinesc criteriile si indicatorii aprobaţi prin Ordinul ministrului mediului si pădurilor nr. 3.397/2012 privind stabilirea criteriilor si indicatorilor de identificare a pădurilor virgine si cvasivirgine din România.
Recurenţii-pârâţi afirmă că au depus la dosar înscrisul solicitat de instanţă referitor la neincluderea pădurilor din cadrul amenajamentului silvic Padeş în categoria pădurilor virgine sau cvasivirgine. Sunt înscrisuri (adrese oficiale, note de constatare etc. ) emise de Garda Forestiera, instituţie de control, independenta de Romsilva, ce nu este nici măcar parte in acest litigiu, care certifica faptul ca s-a avizat favorabil executarea de lucrări silvice in amenajamentul suspendat prin încheierea din 15.05.2020 si ca arboretele verificat nu întrunește criteriile si indicatorii aprobaţi prin OM 3.397/2012 cu modificările ulterioare.
Reclamanta are posibilitatea furnizării de dovezi, daca apreciază ca deţine astfel de probe- care sa dovedească contrariu documentelor comunicate la dosar de RNP Romsilva.
Recurenţii-pârâţi mai afirmă că actul atacat este legal emis, neexistând motive de îndoială cu privire la legalitatea acestuia.
Se arată că Ordinul nr. 493/09.03.2016 pentru aprobarea amenajamentului silvic al fondului forestier proprietate publica a statului, administrat de Ocolul Silvic Pades, Direcţia Silvica Gorj a fost / este intocmit de către organul competent, Ministerul Mediului, Apelor si Pădurilor, in limitele sale de competenta, fiind emis in temeiul prevederilor art. 22 alin. 1 din Legea nr. 46/2008 - Codul Silvic precum si ale art. 13 alin. 4 din HG nr. 38/2015 privind organizarea si funcţionarea Ministerului Mediului, Apelor si Pădurilor.
Astfel, Ordinul menţionat mai sus a fost emis in considerarea Referatului de aprobare nr. 165373/DI/02.02.2016 al Direcţiei Politici si Strategii in Silvicultura, in conformitate cu Avizul Comisiei tehnice de avizare pentru silvicultura din Ministerul Mediului si Pădurilor nr. 316/05.11.2015 si ținând cont de Decizia etapei de încadrare a Agentei pentru Protecţia Mediului Goii nr. 31/24.08.2015.
In ceea ce priveşte inexistenta procedurii de comunicare către public a planului propus spre aprobare - amenajamentul silvic se afirmă că , potrivit Adresei nr. 5568/29.07.2015, Agenţia pentru Protecţia Mediului Gorj a decis ca Amenjamentul Ocolului Silvic Pades se supune procedurii de adoptare fara aviz de mediu si, in conformitate cu HG nr. 1076/2004 privind stabilirea procedurii de realizare a evaluării de mediu pentru planuri si programe, a transmis Ocolului Silvic Pades conţinutul anunţului public privind Decizia etapei de incadrare pentru amenajamentul in cauza cu obligaţia de a il publica in mass-media in termen de 3 zile de la data comunicării.
De asemenea, obligaţia de publicare a fost adusa la indeplinire de Ocolul Silvic Pades, in acest sens fiind depuse la dosarul cauzei dovada anunţării publicului interesat asupra planului amenajamentului silvic, in presa locala, in acord cu prevederile art. 12 din HG 1076/2004.
Mai mult, reclamanta nu a probat in ce măsura pretinsele vicii ale procedurii de consultare publica au afectat in mod grav posibilitatea pârtilor interesate de a intelege si verifica premisele si concluziile autorităţii de reglementare cu privire la aspectele care au stat la baza deciziei sale de adoptare a ordinului contestat.
Referitor la lipsa avizului de mediu si lipsa unei evaluări a impactului asupra ariilor protejate, se afirmă că a actul a fost emis in baza Deciziei etapei de incadrare a Agenţiei pentru Protecţia Mediului Gorj nr, 31/24.08.2015 prin care s-a decis ca planul/programul Ocolului Silvic Pades nu necesita evaluare de mediu si nu necesita evaluare adecvata si se va supune adoptării fară aviz de mediu
În ceea ce priveşte paguba iminentă recurenţii pârâţi arată că Înalta Curte de Casaţie si Justiţie a statuat, iar subsecvent instanţele inferioare au consfinţit in mod constant prin practica lor, faptul ca iminenta producerii unei pagube nu se prezuma ci trebuie dovedita de persoana lezata, sub acest aspect fiind lipsite de relevanta simplele afirmaţii făcute (Decizia nr. 442/30.01.2013 a Înaltei Curţi de Casaţie si Justiţie).
Suspendarea ordinului ar putea fi întemeiata doar prin faptul ca reclamanta ar putea suferi un prejudiciu greu cuantificabil in intervalul de timp necesar soluţionării pe fond a litigiului.
Având in vedere faptul ca Ordinul contestat este din anul 2016, este greu de crezut si interes care ar putea fi paguba/prejudiciul iminent in anul 2020 ce ar putea fi evitat prin suspendarea Ordinului 493 si implicit prin suspendarea întregii activităţi pentru Ocolul Silvic Pades.
Recurenţii mai arată că Amenajamentul silvic, aprobat prin ordinul a cărui suspendare se solicita asigura gospodărirea pădurilor spre starea lor de maxima eficacitate polifunctionala, in conformitate cu multiplele funcţiuni ecologice si social-economice ale silviculturii, bazate pe conceptul zonării funcţionale si promovarea conceptului sistemic in gospodărirea pădurilor, precum si protecţia pădurilor împotriva bolilor si dăunătorilor.
Suspendarea amenajamentelor silvice ar avea drept efect încetarea activităţii Regiei Naţionale a Padurilor-Romsilva, cu consecinţe economice, sociale si de mediu greu de evaluat si imposibil de reparat, mai ales ca pădurile sunt introduse in legea siguranţei naţionale.
II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului
Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi în temeiul art. 496 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte constată următoarele:
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
1. 1. Regularitatea promovării recursului recurentei- reclamante Asociația A
În ceea ce priveşte recursul formulat de recurenta-reclamantă Asociaţia A se constată că acesta nu a fost depus în termenul legal de 5 zile prevăzut de art. 14 alin. 4 din Legea nr. 554/2004 calculat de la data comunicării sentinţei atacate.
Astfel, se constată că sentinţa a fost comunicată recurentei la data de 12.06.2020 (aşa cum rezultă din dovada de comunicare existenţă la fila 74 în dosarul de fond) iar recursul a fost depus prin e-mail la data de 19.06.2020.
În consecinţă, având în vedere că depăşirea termenului atrage decăderea părţii din exercitarea dreptului, conform art. 185 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte va respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă ca tardiv.
1.2. Recursurile recurenţilor-pârâţi
În ceea ce priveşte recursurile formulate de recurenții-pârâți, Înalta Curte constată că acestea sunt nefondate.
Recurentul-pârât Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a susţinut, în esenţă, că doar o mică suprafaţă din amenajamentul silvic face obiectul unor studii de fundamentare pentru a se stabili dacă sunt îndeplinite criteriile referitoare al pădurile virgine şi cvasivirgine astfel încât instanţa nu era îndreptăţită să suspende amenajamentul silvic în integralitate.
Or, Înalta Curte constată că aceste susţineri sunt de natură să confirme temerea că amenajamentul silvic a fost aprobat fără a se cunoaşte, cu exactitate, dacă în cuprinsul său există păduri virgine sau cvasivirgine şi, cu toate acestea, în ordinul de aprobare nu sunt cuprinse dispoziţii de natură să protejeze aceste zone până la momentul la care studiile de fundamentare sunt finalizate.
Nu era obligaţia instanţei de fond să limiteze măsura de suspendare la respectivele arii în curs de cercetare, mai ales în condiţiile în care nu există date suficiente pentru a stabili dacă, într-adevăr, doar respectivele suprafeţe sunt vizate ci, în măsura în care exista îndoială cu privire la încadrarea anumitor suprafeţe în criteriile prevăzute de Ordinul ministrului mediului şi pădurilor nr. 3.397/2012 privind stabilirea criteriilor şi indicatorilor de identificare a pădurilor virgine şi cvasivirgine în România era obligaţia emitentului să individualizeze suprafeţele vizate şi să reglementeze pentru acestea un regim silvic conform cu principiul precauţiei.
Instanţa de fond a reţinut în mod corect faptul că nereglementarea în acest stadiu a unui regim de protecţie pentru respectivele suprafeţe creează premisele pentru distrugerea respectivelor site-uri, măsurile ulterioare de protecţie putând fi tardive.
Contrar celor susţinute de recurentul-pârât, cazurile bine justificate nu se limitează la emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, sau în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ etc. ci în cadrul unei cereri de suspendare a executării unui act administrativ pot fi analizate şi aspecte de fond cu condiţia ca îndoiala serioasă să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, ceea ce a şi făcut instanţa de fond.
În ceea ce priveşte recursul recurentei-pârâte Direcţia Silvică Gorj, se constată că susţinerile acestei recurente sunt, cel puţin, parţial, în contradicţie cu cele ale recurentului Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor în sensul că se susţine că a fost obţinut un înscris din care rezultă că în cadrul Ocolului Silvic Padeş nu există suprafeţe de pădure care să respecte criteriile impuse de Ordinul ministrului mediului şi pădurilor nr. 3.397/2012 privind stabilirea criteriilor şi indicatorilor de identificare a pădurilor virgine şi cvasivirgine în România.
Or, din analiza înscrisurilor invocate nu pare a rezulta că acestea se referă la toate suprafeţele cu privire la care recurentul-pârât Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a recunoscut că sunt în lucru studii de fundamentare. Faptul că pentru anumite parcele Garda forestieră a apreciat că nu sunt întrunite condiţiile pentru constatarea existenţei unor păduri virgine sau cvasivirgine nu este suficientă pentru a înlătura îndoiala instanţei cu privire la faptul că prin ordinul atacat este posibil să fie nesocotit regimul special de protecţie de care trebuie să se bucure astfel de arii.
În ceea ce priveşte constatarea instanţei de fond referitoarea la nerespectarea Ordinului MMP nr.19/2010 (versiunea în vigoare la data emiterii ordinului atacat), în sensul că ar fi trebuit ca autoritatea competentă pentru protecţia mediului să decidă fie emiterea avizului Natura 2000, fie parcurgerea unor proceduri având ca finalitate emiterea unor acte de mediu, iar nu ceea ce s-a emis prin decizia etapei de încadrare nr. 31/24.08.2015 a Agenţiei pentru Protecţia Mediului (APM) Gorj, recurentele-pârâte nu au formulat critici concrete de natură să contrazică considerentele instanţei de fond.
Recurenta-pârâtă Direcţia Silvică Gorj afirmă doar că actul a fost emis in baza Deciziei etapei de încadrare a Agenţiei pentru Protecţia Mediului Gorj nr, 31/24.08.2015 prin care s-a decis ca planul/programul Ocolului Silvic Pades nu necesita evaluare de mediu si nu necesita evaluare adecvata si se va supune adoptării fara aviz de mediu. Or, aceste susţineri nu reprezintă un contraargument valid în condiţiile în care instanţa de fond a indicat prevederile legale care impuneau emiterea unor acte de mediu şi a înlăturat motivat cele stabilite în Decizia nr. 31/24.08.2015.
Instanţa de fond a motivat în mod corespunzător sentinţa, fiind eronată susţinerea recurenţilor-pârâţi potrivit căreia considerentele s-ar fi raportat doar la susţinerile reclamantei. De altfel, deşi recurenţii au invocat în mod formal cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 6 din Codul de procedură civilă acest motiv de recurs nu a fost dezvoltat în mod corespunzător şi nu au fost indicate apărările la care instanţa ar fi trebuit să răspundă în mod explicit şi a omis să o facă.
Cât priveşte faptul că soluţia instanţei a fost în sensul suspendării actului atacat până la depunerea unor înscrisuri nu până la soluţionarea definitivă a cauzei se constată că acesta este în favoarea recurenţilor pârâţi, aceştia neavând niciun interes să critice sentinţa sub acest aspect.
În ceea ce priveşte paguba iminentă, instanţa de fond a reţinut în mod corect faptul că această condiţie este îndeplinită întrucât există riscul ca ducerea la îndeplinire a actului supus cenzurii să conducă la tăieri de arbori care ar putea afecta arii protejate.
În condiţiile în care există îndoială cu privire la faptul că nicio suprafață dintre cele cuprinse în amenajamentul silvic atacat ar întruni condiţiile pentru includerea sa în categoria pădurilor virgine sau cvasivirgine măsura suspendării se impune tocmai pentru a preveni o posibilă degradare a unor astfel de zone.
Legea contenciosului administrativ nu impune ca paguba iminentă să fie certă ci ca prejudiciul să fie previzibil or, în raport de cele statuate în legătură cu îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat prejudiciul material care ar putea decurge din intervenţia ilegală în zone protejate este unul previzibil.
Rolul Romsilva în gestionarea fondului forestier este incontestabil dar acest lucru nu exclude posibilitatea ca în anumite cazuri gestionarea acestui fond să se facă cu încălcarea legislaţiei naţionale, europene sau a acordurilor internaţionale la care România este parte, controlul instanţei de contencios administrativ având menirea de a preîntâmpina astfel de situaţii.