Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:
1. Cererea de chemare în judecată
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 16.12.2020, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Comitetul National pentru Situaţii de Urgenţă din cadrul Ministerului Afacerilor Interne şi Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă, anularea parţială a art. 4 pct. 15 din Ordinul Şefului Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă nr. x/04.12.2020 privind prelungirea măsurii carantinei zonale pentru U.A.T. Constanţa, jud. Constanţa, dispusă urmare a Hotărârii nr. 97 a Comitetului Judeţean pentru Situaţii de Urgenţă Constanţa, prin care s-a dispus ca locuitorii din Constanţa să poarte masca de protecţie în aer liber.
La data de 18.12.2020, reclamanta A. a depus cerere completatoare a acţiunii, formulând un nou capăt de cerere, în sensul că a solicitat şi anularea parţială a art. 4 pct. 15 din Ordinul Şefului Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă nr. x/17.12.2020 privind prelungirea măsurii carantinei zonale pentru U.A.T. Constanţa, jud. Constanţa, dispusă urmare a Hotărârii nr. 111/17.12.2020 a Comitetului Judeţean pentru Situaţii de Urgenţă Constanţa, prin care s-a dispus ca locuitorii din Constanţa să poarte masca de protecţie şi în spaţii deschise, respectiv înlăturarea sintagmei "şi deschise".
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa nr. 1454 din data de 23 decembrie 2020 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă - Ministerul Afacerilor Interne, a respins acţiunea formulată de reclamanta A. împotriva pârâtului Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă - Ministerul Afacerilor Interne, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, a admis excepţia tardivităţii cererii de chemare în judecată iniţiale, a respins cererea de chemare în judecată iniţială formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă, ca tardiv formulată, a admis cererea completatoare formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă şi a anulat parţial prevederile art. 4 pct. 15 din Ordinul Şefului Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă nr. x din 17.12.2020, publicat în Monitorul oficial nr. 1257 din 18 decembrie 2020, în ceea ce priveşte instituirea obligativităţii purtării măştii de protecţie în spaţii deschise, în sensul înlăturării sintagmei "…şi deschise".
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că măsura prevăzută la art. 4 pct. 15 din ordinul contestat trebuia instituită, conform art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 192/2020:
"prin ordin comun al ministrului sănătăţii şi ministrului afacerilor interne".
Cum singurul ordin comun care se referă la obligaţia de a purta mască de protecţie, ordin la care a făcut referire şi pârâtul Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă în cuprinsul întâmpinării, este Ordinul nr. 874/81/2020 din 22 mai 2020, s-a apreciat că actul administrativ cu caracter normativ contestat în cauză nu respectă actele normative cu forţă juridică superioară (art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020 şi art. 1 din Anexa 2 la H.G. nr. 1065/2020) în temeiul şi în executarea cărora a fost emis.
3. Recursul exercitat în cauză
Împotriva sentinţei a declarat recurs pârâtul Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii şi rejudecarea acţiunii, în sensul respingerii acesteia ca neîntemeiată.
În motivarea recursului s-a arătat că hotărârea instanţei de fond a fost pronunţată cu încălcarea normelor de drept material, considerându-se, în mod eronat, că obligaţia stabilită la art. 4 pct. 15 din Ordinul Şefului Departamentului pentru Situaţii de Urgentă nr. x/17.12.2020, prin care se stabilea obligaţia purtării măştii de protecţie în exterior, nu este reglementată prin ordin comun al ministrului afacerilor interne şi ministrului sănătăţii, respectiv un act normativ de nivel superior ordinului contestat.
Recurentul a arătat că obligativitatea purtării măştii de protecţie este reglementată prin mai multe acte normative (art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020, H.G. nr. 856/2020, modificată şi completată prin H.G. nr. 935/2020, H.G. nr. 1065/2020.
De asemenea, ca şi instrument de punere în aplicare a prevederilor art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020 referitoare la obligativitatea purtării măştii de protecţie în spaţiile publice, a fost emis Ordinul comun al ministrului sănătăţii şi ministrului afacerilor interne nr. 874/81/2020.
Întrucât evoluţia pandemiei de COVID-19, atât la nivel naţional cât şi internaţional a evidenţiat necesitatea purtării măştii de protecţie de către populaţie şi în spatiile publice din exterior, hotărârile de guvern succesive de prelungire a stării de alertă pe teritoriul României au statuat că "în condiţiile art. 5 alin. (2) lit. d) şi ale art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare, în spaţiile publice, spaţiile comerciale, mijloacele de transport în comun şi la locul de muncă se instituie obligativitatea purtării măştii de protecţie, astfel încât să acopere nasul şi gura, în condiţiile stabilite prin ordinul comun al ministrului sănătăţii şi al ministrului afacerilor interne, emis în temeiul art. 13 şi art. 71 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, cu modificările şi completările ulterioare."
Astfel, legiuitorul a renunţat la individualizarea tipurilor de spaţii, optând pentru terminologia, denumită generic "spatii publice", tocmai pentru a face dovada faptului că obligaţia imperativă reglementată de hotărârea de guvern are caracter unitar, fiind de strictă aplicare pentru toate spaţiile.
Invocând dispoziţiile art. 16 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, recurentul a mai arătat că H.G. nr. 1065/2020 a fost aprobată în executarea Legii nr. 55/2020, prin detalierea şi dezvoltarea soluţiei din actul normativ superior.
Hotărârea de Guvern este un act normativ superior ordinului de ministru, iar dispoziţiile şi efectele sale juridice nu pot fi ignorate, astfel că măsura privind portul măştii de protecţie în exterior este reglementată în lege şi detaliată în hotărâre de guvern, acte normative superioare ordinului de ministru, care au stat la baza emiterii ordinului contestat.
4. Apărările formulate de intimata-reclamantă
Prin întâmpinarea depusă la data de 31.12.2020, intimata-reclamantă A. a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a sentinţei instanţei de fond.
În esenţă, intimata a arătat că prima instanţă a reţinut, în mod just, nelegalitatea art. 4 pct. 15 din ordinul contestat, în sensul în care măsura obligativităţii purtării măştii de protecţie şi în spaţii deschise a fost impusă de către o persoană necompetentă de a stabili o astfel de obligaţie şi cu încălcarea prevederilor art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020 şi art. 1 din Anexa 2 la H.G. nr. 1065/2020.
De asemenea, intimata a apreciat că este nefondat şi argumentul recurentului prin care a indicat ordinul comun al ministrului sănătăţii şi ministrului afacerilor interne nr. 874/81/2020 drept instrument de aplicare a prevederilor art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020, întrucât posibilitatea instituirii "obligativităţii purtării măştii de protecţie în spaţii publice" a fost reglementată abia prin O.U.G. nr. 192/2020.
În şedinţa publică din data de 05 ianuarie 2021, Înalta Curte a invocat, din oficiu, excepţia lipsei de interes în susţinerea cererii de chemare în judecată formulată de reclamantă.
5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:
Reclamanta A. a învestit instanţa de contencios administrativ, pe calea prevăzută de dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 136/2020 privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătăţii publice în situaţii de risc epidemiologic şi biologic, cu o acţiune, şi ulterior, o cerere completatoare, prin care a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă anularea art. 4 pct. 15 din Ordinul nr. x/17.12.2020 privind prelungirea măsurii carantinei zonale pentru U.A.T. Constanţa, judeţul Constanţa, emis de Şeful Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă.
În cuprinsul art. 4 pct. 15 din ordinul menţionat se precizează că "…. pentru toate persoanele care se află permanent sau tranzitează zona menţionată la art. 1: (…) 15. se instituie obligativitatea purtării măştii de protecţie, astfel încât să acopere nasul şi gura, pentru toate persoanele care au împlinit 5 ani, prezente în spaţii închise şi deschise."
Prima instanţă, pentru considerentele arătate pe scurt la punctul 2, a admis cererea completatoare formulată de reclamantă şi a anulat parţial aceste prevederi, în ceea ce priveşte instituirea obligativităţii purtării măştii de protecţie în spaţii deschise, în sensul înlăturării sintagmei "…şi deschise".
Pârâtul Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.
Înalta Curte va analiza cu prioritate excepţia lipsei de interes în susţinerea cererii de chemare în judecată completatoare formulată de intimata reclamantă.
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 stabileşte cadrul procesual al litigiului de contencios administrativ, reglementând în detaliu categoriile de subiecte care pot avea calitate procesuală activă, persoanele sau entităţile care pot fi chemate în judecată, obiectul acţiunii, condiţiile de exercitare a dreptului la acţiune, precum şi limitele controlului judecătoresc asupra actelor administrative. Astfel, articolul 1 are ca obiect principal de reglementare calitatea procesuală activă în contenciosul administrativ, sfera subiectelor de sesizare a instanţei, a persoanelor sau entităţilor care sunt îndreptăţite să formuleze acţiuni în contencios administrativ, trasând şi coordonatele generale ale exercitării dreptului la acţiune. Condiţiile generale de exercitare a acţiunii în contencios administrativ, respectiv capacitatea procesuală, calitatea procesuală, afirmarea unui drept subiectiv şi justificarea unui interes, trebuie analizate în funcţie de trăsăturile specifice raportului de drept public dedus judecăţii, pentru că, pe de o parte, dreptul administrativ operează cu noţiunile de "capacitate de drept public" şi de "capacitate administrativă", care au un conţinut diferit faţă de capacitatea juridică civilă, şi, pe de altă parte, raportul de drept administrativ este caracterizat de preeminenţa interesului public.
În acest cadru, reclamant poate fi, în sensul art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, orice persoană, fizică sau juridică, dacă îndeplineşte condiţia de a se considera vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, adresat ei sau altui subiect de drept.
Definiţia persoanei vătămate se regăseşte în art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, text potrivit căruia are această calitate orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea unei cereri în termenul legal. În acest sens, un act administrativ poate fi anulat numai dacă a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim privat, definit în art. 2 alin. (1) lit. p) ca fiind posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.
Noţiunea de "interes legitim care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ" nu se confundă cu noţiunea de "interes" în sensul de condiţie de exercitare a dreptului la acţiune în dreptul procesual civil. Stabilirea existenţei unei vătămări aduse unui drept ori unui interes legitim se face pe baza probelor administrate, fiind o problemă de fond în litigiul administrativ.
Potrivit art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.
În cauză, Ordinul nr. x/17.12.2020 al Şefului Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă privind prelungirea măsurii carantinei zonale pentru U.A.T. Constanţa, judeţul Constanţa, a fost emis în temeiul prevederilor art. 3 lit. b), art. 6 lit. b), art. 7 alin. (5) şi art. 12 alin. (1) din Legea nr. 136/2020, ale art. 5 alin. (3) lit. a), b), c), d), şi f din Legea nr. 55/2020, ale art. 11 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 557/2016 privind managementul tipurilor de risc, ale art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1065/2020 şi a avut drept scop instituirea unor măsuri cu caracter temporar, necesare în domeniul sănătăţii publice în situaţii de risc epidemiologic, pentru prevenirea şi limitarea răspândirii unei boli infectocontagioase .
Din cuprinsul art. 1 al acestui act administrativ reiese faptul că prelungirea măsurii de carantină zonală, dar şi a celorlalte măsuri obligatorii prevăzute expres la art. 2-12, a fost dispusă pentru o perioadă de 14 zile începând cu data de 18.12.2020, prevederile ordinului având, aşadar, o aplicabilitate limitată în timp.
Potrivit art. 4 pct. 15 din Ordinul nr. x/17.12.2020: "se instituie obligativitatea purtării măştii de protecţie, astfel încât să acopere nasul şi gura, pentru toate persoanele care au împlinit 5 ani, prezente în spaţii închise şi deschise"
Atât din cuprinsul cererii de chemare în judecată completatoare, cât şi din susţinerile orale ale intimatei reclamante în faţa instanţei de recurs, se desprinde concluzia că aceasta tinde la ocrotirea unui interes legitim public constând în obţinerea unui "precedent care va confirma faptul că nici la nivel naţional nu există o reglementare care să impună obligativitatea purtării măştii şi în spaţiile deschise" şi în "intenţia de a fi adoptate legi şi dispoziţii care să respecte actele normative cu forţă superioară".
Or, aşa cum am arătat mai sus, persoanele fizice pot formula capete de cerere prin care să invoce apărarea unui interes legitim public, însă numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.
Pe de altă parte, Ordinul nr. x/17.12.2020 privind prelungirea măsurii carantinei zonale pentru U.A.T. Constanţa, judeţul Constanţa, emis de Şeful Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă, având caracterul unui act administrativ poate fi anulat numai dacă a produs reclamantei o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim privat.
Este adevărat că prin acest act administrativ s-a instituit în sarcina intimatei reclamante, în calitate de locuitor al unităţii administrativ teritoriale Constanţa, obligaţia purtării măştii de protecţie, astfel încât să acopere nasul şi gura, în spaţii publice închise şi deschise.
Însă, nu se poate reţine că acest act administrativ zonal şi temporar i-a produs părţii o vătămare ce nu s-ar putea înlătura decât prin anularea actului, atâta timp cât această obligaţie este instituită la nivel naţional pentru toţi cetăţenii, prin Hotărârea Guvernului nr. 1065/2020 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 14 decembrie 2020, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, act normativ cu forţă superioară ordinului atacat prin prezenta acţiune.
Astfel, în art. 1 din Anexa 2 - Măsuri pentru asigurarea rezilienţei comunităţilor se prevede:
"În condiţiile art. 5 alin. (2) lit. d) şi ale art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare, în spaţiile publice, spaţiile comerciale, mijloacele de transport în comun şi la locul de muncă se instituie obligativitatea purtării măştii de protecţie, astfel încât să acopere nasul şi gura, în condiţiile stabilite prin ordinul comun al ministrului sănătăţii şi al ministrului afacerilor interne, emis în temeiul art. 13 şi art. 71 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, cu modificările şi completările ulterioare."
Mai mult decât atât, la momentul pronunţării sentinţei instanţei de fond (23.12.2020), ordinul contestat producea efecte juridice, iar destinatarii actului administrativ erau obligaţi să se supună măsurilor instituite, dar începând cu data de 1.01.2021, actul infra legislativ în discuţie şi-a epuizat toate efectele avute în vedere de autoritatea emitentă, ele fiind supuse limitei temporale reglementate expres chiar în cuprinsul acestuia.
Cum existenţa vătămării afirmate nu a fost dovedită, Înalta Curte reţine că nu există un interes legitim în demersul judiciar al intimatei reclamante ce s-ar impune a fi ocrotit prin anularea dispoziţiilor legale atacate.
6. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia
Pentru considerente expuse, reţinând incidenţa în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, art. 248 alin. (1) şi art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentinţa recurată cu privire la cererea completatoare formulată de reclamanta A. şi, rejudecând, va admite excepţia lipsei de interes a cererii completatoare, invocată din oficiu şi va respinge acţiunea în anulare a prevederilor art. 4 pct. 15 din Ordinul Şefului Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă nr. x/17.12.2020, ca fiind lipsită de interes, menţinând restul dispoziţiilor sentinţei.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de pârâtul Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă împotriva sentinţei nr. 1454 din data de 23 decembrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.
Casează în parte sentinţa recurată cu privire la cererea completatoare formulată de reclamanta A. şi, rejudecând:
Admite excepţia lipsei de interes a cererii completatoare, invocată din oficiu.
Respinge acţiunea în anulare a prevederilor art. 4 pct. 15 din Ordinul Şefului Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă nr. x/17.12.2020, ca fiind lipsită de interes.
Menţine restul dispoziţiilor sentinţei.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 05 ianuarie 2021.