Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Circumstanţele cauzei
Cererea de chemare în judecată
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 06.06.2019, sub nr. x/2019, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor, în calitate de pârâtă, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, a formulat cerere de suspendare prin care a solicitat instanţei de judecată ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa, să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral reprezentat de Ordinul Preşedintelui ANPC nr. 166/02.05.20192 până la pronunţarea instanţei de fond asupra acţiunii în anularea acestui act.
Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa nr. 350 din 5 iulie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA NAŢIONALĂ PENTRU PROTECŢIA CONSUMATORILOR şi a suspendat executarea Ordinului Preşedintelui ANPC nr. 166/02.05.2019, până la soluţionarea instanţei de fond.
Calea de atac exercitată
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.
Criticile aduse soluţiei primei instanţe pot fi sintetizate astfel. Prima instanţă ar fi întreprins o analiză specifică unei acţiuni având ca obiect anularea actului juridic, depăşind puterea acesteia de apreciere a stării de fapt. Ar fi neargumentată aprecierea primei instanţe în sensul că Ordinul nu cuprinde o motivare efectivă cu privire la întrunirea elementelor constitutive ale normei de sancţionare.
În opinia recurentei ar fi greşită poziţia instanţei de fond care invalidează însăşi decizia de emitere a actului administrativ, condiţionându-l de existenţa unei operaţiuni prealabile.
Recurenta arată că operaţiunea prealabilă prevăzută de art. 131 din Legea nr. 363/2007 s-ar fi materializat în elaborarea referatului de către comisia legal constituită în vederea analizării chestiunilor de legalitate şi respectiv oportunitate în legătură cu emiterea actului administrativ.
Recurenta A. nu ar fi făcut dovada promovării cererii de anulare a Ordinului, ci a prezentat doar dovada îndeplinirii prealabile conform art. 7 din Legea nr. 554/2004. În opinia recurentei, această împrejurare ar demonstra neîndeplinirea unei condiţii expres prevăzute de legiuitor în ceea ce priveşte legala soluţionare a cererii de suspendare.
Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale incidente, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.
Intimata-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care prevăd că, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Din interpretarea coroborată a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, rezultă că măsura de excepţie a suspendării executării unui act administrativ poate fi dispusă numai în situaţia îndeplinirii cumulative a celor două condiţii expres prevăzute de lege: existenţa unui caz bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din lege şi iminenţa producerii unei pagube, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din lege.
Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, care la rândul său se bazează pe prezumţia de autenticitate şi pe prezumţia de veridicitate, astfel că suspendarea actelor administrative apare ca o situaţie de excepţie, în limitele şi condiţiile prevăzute de lege.
Instanţa realizează doar o examinare sumară a situaţiilor de fapt şi de drept invocate de reclamant şi care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ în privinţa căruia se solicită suspendarea executării.
În ceea ce priveşte critica referitoare la depăşirea puterii de apreciere a instanţei învestite cu cererea de suspendare a actului administrativ, această este nefondată.
Precizează recurenta că argumentele care susţin soluţia primei instanţe privesc chestiuni specifice litigiilor ce vizează acţiuni având ca obiect anularea actului juridic. Această critică este nefondată. În analiza cazului temeinic justificat, instanţa verifică împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Această cerinţă impusă de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 nu înseamnă că instanţa ar fi limitată la o analiză superficială, din care să aleagă doar împrejurările indubitabile care pun la îndoială legalitatea actului.
Premisele esenţiale pentru ca instanţa să poată verifica întrunirea condiţiilor impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sunt: lămurirea împrejurărilor esenţiale ale situaţiei de fapt şi clarificarea raporturilor juridice care au generat litigiul. Aceste verificări sunt necesare şi pot fi întreprinse fără prejudecarea fondului.
Aşa cum corect s-a reţinut, în cauza de faţă, circumstanţele factuale care au determinat recurenta să dispună măsurile contestate nu necesită administrarea unui probatoriu amplu şi sunt rezumate chiar de art. 1 din Ordin. Prin urmare, nu se poate reţine că prima instanţă ar fi procedat ca o instanţă de fond prin administrarea unor probe complexe care să lămurească împrejurările de fapt.
În continuare recurenta susţine că, ar fi nesusţinută de argumente aprecierea primei instanţe potrivit căreia Ordinul nu cuprinde o motivare efectivă cu privire la întrunirea elementelor constitutive ale normei care impune aplicarea sancţiunii.
Contrar susţinerilor recurentei, pentru a reţine acest motiv de nelegalitate a Ordinului, prima instanţă a stabilit că art. 13 alin. (1) şi art. 12 alin. (2) din Legea nr. 363/2007 statuează obligaţia ANPC de a motiva actul prin care impune sancţiuni comerciantului. Art. 13 alin. (1) a fost citat de instanţă tocmai pentru a sublinia că măsura presupune o riguroasă motivare în privinţa "tuturor intereselor implicate si, în special, a interesului public"; a apreciat că este contrară dispoziţiilor art. 13 alin. (1) împrejurarea că actul administrativ nu descrie în mod concret practica imputată, respectiv motivele de incidenţă a normei legale menţionate; a constatat că Ordinul "nu cuprinde o motivare efectivă cu privire la întrunirea elementelor constitutive ale normei de sancţionare".
Aceste împrejurări sunt evidente la o analiză la prima vedere a cauzei, fără ca instanţa să întreprindă cercetarea efectivă a fondului litigiului.
Or, după cum se poate observa măsura dispusă prin Ordin reprezintă o imixtiune majoră a autorităţii în activitatea A..
Actul de autoritate prin care se dispune o astfel de măsură trebuie să respecte exigenţele unei motivări efective: pentru a permite particularului vizat să înţeleagă care este comportamentul presupus nelegal, aspru sancţionat de autoritate şi pentru a permite instanţei de judecată să verifice legalitatea actului.
Astfel cum a reţinut prima instanţă, art. 12 alin. (2) şi art. 13 alin. (1) din Legea nr. 363/2007 statuează condiţia motivării ordinului emis de Preşedintele ANPC. Mai mult, art. 13 alin. (1) plasează pe acelaşi plan atribuţiile instanţelor judecătoreşti, respectiv ale ANPC de a dispune măsuri de protecţie a consumatorilor.
Or, contrar susţinerilor recurentei, actul administrativ atacat nu descrie în concret motivele de incidenţă a normei cuprinse în art. 13 alin. (1). În acest context, prima instanţă a reţinut în mod just caracterul neclar al conţinutului actului administrativ.
Un alt motiv de recurs se referă la faptul că prima instanţă ar fi "invalidat însăşi decizia de emitere a actului administrativ, condiţionându-l de existenţa unei operaţiuni prealabile", în contextul în care legea nu ar stipula "o altă condiţie care să presupună îndeplinirea unei proceduri prealabile, alta decât menţiunea expresă din cuprinsul procesului-verbal de constatare a contravenţiei".
Contrar susţinerilor recurentei, formarea unui act administrativ emis în condiţiile art. 131 este condiţionat de existenţa unei operaţiuni administrative prealabile cu caracter conform - anume propunerea agentului constatator. În lipsa acestei manifestări de voinţă, emiterea ordinului ANPC este nelegală.
Astfel, în mod corect prima instanţă a reţinut că "actul administrativ contestat este emis în absenţa îndeplinirii unei rigori esenţiale pentru formarea sa - anume manifestarea de voinţă a agentului constatator de a propune luarea sancţiunii care ar face obiectul Ordinului. Această împrejurare, sesizabilă la un examen sumar al cauzei, atrage nelegalitatea vădită a actului".
Recurenta mai susţine ca intimata A. nu ar fi făcut dovada promovării cererii de anulare a Ordinului, ci "a prezentat doar dovada îndeplinirii procedurii prealabile" conform art. 7 din Legea nr. 554/2004. În opinia recurentei, această împrejurare ar demonstra neîndeplinirea unei "condiţii expres prevăzute de legiuitor în ceea ce priveşte legala soluţionare a cererii de suspendare".
Această critică este nefondată. Dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 condiţionează sesizarea instanţei cu cererea de suspendare a unui act administrativ de formularea plângerii prealabile în temeiul art. 7. În cazul de faţă, plângerea prealabilă a fost înaintată recurentei prin adresa nr. x/31.05.2019, iar cererea de suspendare a fost înregistrată la Curtea de Apel Bucureşti la data de 6.06.2019.
În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, recurenta susţine următoarele: prima instanţă şi-ar fi însuşit "simple afirmaţii" ale A., lipsite de suport probator; măsura impusă prin Ordin ar permite A. "funcţionarea activă şi în concordanţă cu regulile de concurenţă corectă pe piaţa"; oricum, se arată, " în cauză nu suntem în prezenţa soluţionării vreunui litigiu de concurenţă "; argumentaţia elaborată cu privire la cerinţa pagubei iminente este calificată de ANPC drept "lipsită de moralitate", câtă vreme "nu a fost ascunsă intenţia acestuia (operatorul economic A.) de a realiza un profit rezonabil din majorarea acestor tarife".
Contrar acestor susţineri, prima instanţă a reţinut impactul negativ major al măsurii impuse de recurentă asupra patrimoniului intimatei A., transpus în lipsa de lichidităţi.
Pe de altă parte, aşa cum corect s-a reţinut în sentinţa recurată, suspendarea actului administrativ se impune şi pentru asigurarea dreptului la un proces echitabil statuat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, având în vedere că până la pronunţarea instanţei de fond asupra legalităţii Ordinului, va trece o anumită perioadă de timp, care este critică pentru intimată.
În concluzie, specificul impactului măsurii ANPC are atât o componentă de impact financiar major cât şi o componentă ce ţine de perturbarea gravă a activităţii societăţii.
Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul formulat de Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor împotriva sentinţei nr. 350 din 5 iulie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 20 februarie 2020.