Şedinţa publică din data de 31 martie 2021
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 7 mai 2020, sub nr. x/2020, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Mehedinţi - lider de parteneriat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei - Direcţia Generală Programul Operaţional Regional şi Serviciul Constatare Nereguli şi Antifraudă, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, a solicitat suspendarea executării procesului-verbal de constatare nereguli şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 7.01.2020.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa civilă nr. 295 din 18 mai 2020, Curtea de Apel Bucureşti a respins cererea de suspendare, ca neîntemeiată.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinţei civile menţionate la pct. I.2 a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Mehedinţi - lider de parteneriat, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare a executării.
Printr-o primă critică, se susţine că instanţa de fond a pronunţat o soluţie nelegală, urmare încălcării unor norme de drept procedural.
Recurenta argumentează că autoritatea pârâtă nu a respectat procedura legală de control, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 98-101 din Regulamentul din 29 mai 2014 privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi.
Astfel, la data de 19.08.2019 a început misiunea de Audit la sediul UAT Judeţul Mehedinţi şi s-a încheiat la 21.08.2019, în Minuta încheiată la aceeaşi dată reţinându-se că recomandările şi concluziile sunt preliminare, existând posibilitatea constatării ulterioare a unor nereguli. La data de 8.09.2019, s-au solicitat clarificări privind proiectul cod SMIS 125203 - "Îmbunătăţirea conectivităţii în zona de sud a judeţului Mehedinţi", pe care UAT Judeţul Mehedinţi le-a transmis, fără ca ulterior să se mai poarte vreo corespondenţă cu Autoritatea de Audit.
Recurenta-reclamantă face trimitere la dispoziţiile art. 98 alin. (1), (3) şi (4) din Regulamentul Curţii de Conturi, susţinând că misiunea de audit nu a avut finalitatea prevăzută de aceste texte de lege, întrucât raportul de audit nu a fost comunicat entităţii verificate şi nu a existat procedura legală a concilierii. De asemenea, nu s-a respectat condiţia imperativă prevăzută de art. 101 alin. (1) din Regulamentul Curţii de Conturi, potrivit căreia, "Pe parcursul desfăşurării acţiunii de control, în vederea clarificării împrejurărilor şi a cauzelor care au condus la apariţia deficienţelor, auditorii publici externi solicită nota de relaţii, al cărei model este prezentat în anexa nr. 5."
Rezultă, aşadar, că misiunea de audit s-a încheiat cu sesizarea Serviciul Constatare Nereguli şi Antifraudă - MLPDA, cu încălcarea flagrantă a dreptului său la apărare şi, evident, a procedurii legale de control.
Concluzionând, recurenta susţine că aceste aspecte de nelegalitate sunt de natură să creeze un dubiu evident asupra legalităţii actului administrativ atacat, în această fază procesuală nefiind ţinută să dovedească nelegalitatea însăşi.
O altă critică priveşte pronunţarea soluţiei cu încălcarea normelor de drept material incidente, respectiv a art. 2 alin. (1) lit. t) raportat la art. 15 din Legea nr. 554/2004, instanţa apreciind că nu este îndeplinită condiţia referitoare la cazul bine justificat. Or, în cauză, era îndeplinită această cerinţă, motivele prezentate pe larg în cuprinsul cererii introductive fiind apte să fundamenteze condiţia cazului bine justificat. De altfel, analiza instanţei în ceea ce priveşte cazul bine justificat este sumară şi nu reţine argumentele de nelegalitate pe care le-a invocat, în opinia sa, hotărârea fiind nemotivată.
Totodată, hotărârea primei instanţe este pronunţată cu încălcarea art. 2 alin. (1) lit. ş) raportat la art. 15 din Legea nr. 554/2004, instanţa apreciind că nu este îndeplinită condiţia pagubei iminente. În cauză, însă, era îndeplinită şi această cerinţă pentru a fi dispusă suspendarea.
În plus, în condiţiile în care se începe executarea silită a acestei creanţe (care reprezintă titlu executoriu) şi care este iminentă, aspect ce reiese din cuprinsul Certificatului de atestare fiscală nr. x/23.07.2020, depus la dosar, respingerea cererii de suspendare a executării actului apare ca o condamnare a recurentei, ca o măsură vădit disproporţionată. Mai grav este că această creanţă va fi notată în Registrul Datoriilor, consecinţa fiind aceea a excluderii UAT Judeţul Mehedinţi de la posibilitatea de a mai accesa fonduri europene, întrucât, în cuprinsul oricărui Ghid al solicitantului, între condiţiile specifice de accesare a fondurilor este inclusă şi una eliminatorie, respectiv aceea ca solicitantul să nu fie înscris în Registrul Debitorilor al ANAF. Precizează că UAT Judeţul Mehedinţi a depus deja două cereri de finanţare în calitate de asociat, iar menţinerea sa în Registrul Debitorilor al ANAF cu suma de 4.229.264 RON va atrage declararea ca neeligibile a proiectelor, cu consecinţe grave în gestionarea crizei Covid 19 la nivelul judeţului Mehedinţi.
Or, instanţa a reţinut doar că ar putea încerca un prejudiciu prin diminuarea bugetului cu suma de mai sus, fără să analizeze situaţia într-un context mai amplu, acela al blocării nu numai al aparatului administrativ judeţean cu consecinţe în cascadă şi pentru alte instituţii şi unităţi administrative, dar nu în ultimul rând, cu blocarea unor proiecte aflate în derulare cu consecinţe asupra partenerilor, dar şi a întregii comunităţi din perspectiva imposibilităţii de a depune şi alte proiecte.
4. Apărările formulate în cauză
Intimatul-pârât Ministerul Lucrărilor Publice Dezvoltării şi Administraţiei (în prezent Ministerul Dezvoltării Lucrărilor Publice şi Administraţiei) a depus întâmpinare, prin care a invocat, în principal, excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susţinând, în esenţă, că prima instanţă a apreciat corect asupra neîndeplinirii celor două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
Cât priveşte susţinerile UAT Judeţul Mehedinţi, conform cărora auditorii Autorităţii de audit din cadrul Curţii de Conturi (C. civ.) a României nu ar fi respectat dispoziţiile art. 98-101 din Regulamentul C. civ. din 22.05.2014 privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, solicită să fie respinse, ca neîntemeiate, întrucât această argumentare a recurentei vizează un alt act decât cel care face obiectul cererii de suspendare şi care este emis de o altă instituţie publică ce nu este parte în acest dosar.
Privitor la susţinerea recurentei referitoare la faptul că ar fi depus două cereri de finanţare în calitate de asociat, arată că aceste cereri pentru finanţarea celor două proiecte au fost depuse ulterior pronunţării sentinţei atacate, iar recursul care face obiectul prezentei speţe se poate exercita numai cu privire la nelegalitatea hotărârii atacate.
5. Procedura de soluţionare a recursului
În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., fără aplicarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.
În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 14 ianuarie 2021, s-a fixat termen de judecată la data de 31 martie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.
II. Soluţia instanţei de recurs
Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa atacată în raport cu motivele de casare invocate, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Prealabil, se reţine că excepţia nulităţii recursului, invocată prin întâmpinare de intimatul-pârât, a fost respinsă în şedinţa publică din data de 31 martie 2021, Înalta Curte apreciind că, din punct de vedere formal, susţinerile expuse în cuprinsul cererii de recurs se pot circumscrie dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizând încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.
În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că, într-adevăr, recurenta-reclamantă nu are critici vizând nelegalitatea hotărârii recurate din perspectiva aspectului că nu ar cuprinde motivele pe care se întemeiază sau ar cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, însă recursul urmează a fi analizat din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
Cât priveşte critica referitoare la neanalizarea, de către instanţa de fond, a condiţiei cazului bine justificat, prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, acest aspect se subsumează cazului de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi analizat din această perspectivă.
În cauza dedusă judecăţii, recurenta-reclamantă a sesizat instanţa de contencios administrativ cu cererea de suspendare a executării procesului-verbal de constatare nereguli şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 7.01.2020 de autoritatea pârâtă, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare, conform art. 15 din Legea nr. 554/2004.
Criticile formulate de recurenta-reclamantă, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sunt neîntemeiate.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, la care face trimitere art. 15 din aceeaşi lege, suspendarea executării actului administrativ poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cumulativ două condiţii de fond, şi anume existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea prevenirii unei pagube iminente.
Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la motivele invocate de reclamant şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actelor administrative, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului. Pe cale de consecinţă, împrejurările de fapt şi de drept care ar putea contura existenţa unui caz bine justificat nu pot coincide cu motivele de nelegalitate a actelor administrative contestate, ce reclamă o cercetare amănunţită, pe baza unui probator mult mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează forma sau conţinutul actelor administrative a căror executare s-a cerut a fi suspendată.
Analizând prima facie motivele invocate de reclamantă, în mod corect prima instanţă a constatat că acestea nu relevă împrejurări legate de starea de fapt sau de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Motivele detaliate prezentate în cererea introductivă şi reiterate în cererea de recurs nu se pretează analizei sumare care are loc în procedura referitoare la suspendarea actului administrativ, făcând exclusiv obiectul analizei de legalitate şi temeinicie pe fond, specifică acţiunii în anularea actului administrativ.
Motivele de nelegalitate circumscrise de reclamantă cazului bine justificat (referitoare, în esenţă, la inexistenţa în cuprinsul actului atacat a menţiunii că s-a aplicat metoda sistematică de interpretare a legilor, deşi, în opinia recurentei, s-ar fi impus aplicarea acestei metode pentru a se lămuri noţiunea de proiect finalizat, greşit apreciată/interpretată de echipa de auditori) nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenţei dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăşi limitele procedurii sumare de cercetare a suspendării executării actului administrativ contestat.
Prima instanţă nu putea aprecia, pe baza probatoriului sumar administrat în faţa sa, dacă a existat sau nu o interpretare greşită a dispoziţiilor legale, prin neutilizarea metodei sistematice de interpretare a legii, în condiţiile în care nici reclamanta nu a oferit o explicaţie a faptului că o altă interpretare ar fi condus la o altă concluzie, aspectul de nelegalitate invocat fiind o chestiune litigioasă care poate fi tranşată exclusiv în cadrul acţiunii în anulare, pe baza unui probatoriu complex. De altfel, din moment ce reclamanta însăşi a arătat că este vorba despre un singur proiect şi că, în prezent, acesta este finalizat şi că echipa de control nu a putut identifica nicio situaţie sau activitate pentru care să nu fi atins în totalitate parametrii prevăzuţi prin acordul de finanţare, în mod corect a reţinut prima instanţă că acest aspect nu reprezintă caz bine justificat, în sensul art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu reprezintă împrejurări care să fie de natură să producă o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Singurul motiv de nelegalitate ce poate fi analizat şi în cadrul cererii de suspendare a executării actului administrativ îl constituie lipsa motivării actului administrativ, cerinţă de formă a cărei neîndeplinire naşte o îndoială justificată asupra legalităţii actului administrativ. În cauză, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, procesul-verbal nr. x/7.01.2020 contestat este motivat, temeiurile de drept care stau la baza emiterii lui fiind precizate la pct. 7 din acesta.
Pe cale de consecinţă, Înalta Curte constată că prima instanţă a concluzionat, cu interpretarea şi aplicarea corectă a Legii nr. 554/2004, că nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, care ar fi permis suspendarea efectelor procesului-verbal contestat.
Înalta Curte reţine că cele două condiţii legale, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în acelaşi timp, iminenţa producerii unei pagube semnificative şi reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esenţial pentru a motiva existenţa cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ.
În cauză, condiţia necesităţii prevenirii unei pagube iminente şi, implicit, motivul de recurs invocat sub acest aspect, nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.
Referitor la critica vizând încălcarea de către auditorii Autorităţii de audit din cadrul Curţii de Conturi a României a dispoziţiilor art. 98-101 din Regulamentul C. civ. din 22.05.2014 privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, indiferent dacă această argumentare a recurentei vizează actul contestat în cauză sau altul, conform susţinerilor intimatului-pârât din întâmpinarea formulată de acesta, Înalta Curte constată că acest motiv de nelegalitate a fost invocat pentru prima dată prin cererea de recurs, nefăcând parte din conţinutul cererii de chemare în judecată şi pe cale de consecinţă, nu a făcut obiectul examinării instanţei de fond.
Potrivit art. 478 alin. (3) C. proc. civ.:
"În apel nu se poate schimba calitatea părţilor, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată şi nu se pot formula pretenţii noi.", iar potrivit art. 494 din acelaşi act normativ:
"Dispoziţiile de procedură privind judecata în primă instanţă în apel se aplică şi în instanţa de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secţiune.". Înalta Curte va avea în vedere şi dispoziţiile art. 483 C. proc. civ., potrivit cărora, prin recurs se examinează conformitatea hotărârii pronunţate cu regulile de drept aplicabile, prevederi care, coroborate cu textele de lege sus indicate, conduc spre concluzia imposibilităţii formulării unor pretenţii noi în calea de atac, în sensul prezentării unor capete de cerere ori a unor motive de nelegalitate suplimentare.
În concluzie, motivul de nelegalitate invocat de recurentă, referitor la încălcarea dispoziţiilor art. 98-101 din Regulamentul C. civ. din 22.05.2014 privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, nefăcând obiectul cererii de chemare în judecată, nu poate fi analizat pentru prima dată în calea de atac a recursului.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Mehedinţi, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Mehedinţi împotriva sentinţei civile nr. 295 din 18 mai 2020 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 31 martie 2021.