Şedinţa publică din data de 20 februarie 2020
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii
Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a VIII-a, conflicte de muncă şi asigurări sociale, sub nr. x/2016, reclamantul A., pentru şi in numele membrilor de sindicat B., C., D., E., F., G. şi H., au solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi Pentru Siguranţa Alimentelor (ANSVSA), sa dispună:
- obligarea paratei sa completeze Ordinul nr. 1015/23.12.2015, prin emiterea in temeiul Art. 82 din O.U.G. nr. 83/2014, a unor acte de asimilare, cu începere de la 01.12.2015, a funcţiilor si salariilor personalului contractual reprezentat de şoferii aparatului central al ANSVSA, cu funcţiile si nivelul de salarizare stabilite potrivit dispoziţiilor ordinelor ministrului agriculturii si dezvoltării rurale de aplicare a alin. (8) si (81), in cadrul Ministerului Agriculturii si Dezvoltării Rurale;
- obligarea pârâtei ca pentru perioada cuprinsa intre 01.12.2015 si data punerii in aplicare a noilor grile de salarizare stabilite prin asimilare, sa plătească salariaţilor reprezentaţi în cauză, diferenţa dintre drepturile asimilate, cuvenite potrivit Art. 82 din O.U.G. nr. 83/2014 si drepturile efectiv plătite;
- obligarea paratei ANSVSA la plata cheltuielilor de judecată aferente prezentului litigiu, conform art. 453 din Noul C. proc. civ.
În motivare a arătat următoarele:
Făcând parte din personalul contractual al aparatului propriu al ANSVSA, membrii de sindicat reprezentaţi in cauza sunt angajaţi pe posturi de şoferi, specifice administraţiei publice sanitare veterinare, desfasurand in baza unor contracte individuale de munca, activitati specifice evidentiate in Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitara a personalului plătit din fonduri publice, Anexa nr. 1 - Familia ocupationala de funcţii bugetare "Administraţie", Cap II, lit K. - Administraţia publica sanitar-veterinara si pentru siguranţa alimentelor.
In concret, la pct. 17,18 din acest act normativ sunt reglementate, ca funcţii de specialitate cu caracter de execuţie in sistemul public sanitar-veterinar, funcţiile de "şofer ambulante veterinare, autolaboratoare, maşini de dezinfectie, maşini de interventie si alte maşini".
Prin sentinţa civilă nr. 8993/12.10.2016, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a VIII-a conflicte de muncă şi asigurări sociale, a fost admisă excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Bucureşti, secţia a VIII-a, şi a fost declinată competenţa soluţionării cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, la data de 6.09.2017, sub nr. x/2016.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă 4329 din 14 noiembrie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea precizată, formulată de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară Şi Pentru Siguranţa Alimentelor.
A obligat pârâta A.N.S.V.S.A. să emită un ordin prin care să dispună asimilarea funcţiilor şi salariilor pentru personalul contractual reprezentat de şoferii B., C., D., E., F., G., H. cu funcţiile şi nivelul de salarizare din cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, potrivit art. 1 alin. (8)2 din O.U.G. nr. 83/2014 .
A obligat pârâta la plata către reclamanţi a eventualelor diferenţe salariale dintre drepturile rezultate din asimilare şi cele încasate pe perioada 01.12.2015 - zi.
A obligat pârâta la plata către reclamant a cheltuielilor de judecată în cuantum de 2000 RON, reprezentând onorariu avocat.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinţei civile recurate a formulat recurs pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, invocând cazurile de casare prevăzute de art. 488 pct. 4,pct. 8 C. proc. civ.
O primă critică invocată de recurentă a constat în aceea că instanţa fondului a respins în mod neîntemeiat excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârâta ANSVSA în ceea ce priveşte solicitarea intimaţilor-reclamanţi în sensul obligării acesteia să completeze Ordinul preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1016/23.12.2015 prin emiterea unor acte administrative de asimilare.
În motivarea acestei soluţii, instanţa de fond a reţinut în mod eronat faptul că, în susţinerea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, pârâta a invocat, în esenţă, faptul că obiectul cererii de chemare în judecată, constând în completarea Ordinului nr. 1015/23.12.2015, nu se regăseşte la obiectul acţiunii în contencios administrativ, astfel cum acesta este reglementat de art. 8 din Legea nr. 554/2004.
De asemenea, a reţinut prima instanţă că reclamanţii au precizat cererea de chemare în judecată, arătând că solicită obligarea pârâtei la emiterea de acte de asimilare în temeiul art. 1 alin. (82) din O.U.G. nr. 83/2014, supunând astfel cenzurii instanţei un refuz nejustificat al pârâtei de soluţionare a cererii, acesta fiind asimilat actului administrativ unilateral conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
A susţinut recurenta că aceste reţineri ale instanţei fondului sunt neîntemeiate, prin raportare la primul capăt de cerere al reclamanţilor.
Astfel, în ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâtă prin întâmpinarea formulată la cererea introductivă de instanţă, a arătat în faţa instanţei de fond că îşi menţine această excepţie inclusiv cu privire la cererea modificată, întrucât aceasta nu schimbă în niciun fel situaţia juridică.
Aşadar, a reţinut instanţa de fond că solicitarea întimaţilor-reclamanţi, astfel formulată, este inadmisibilă având în vedere dispoziţiile art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, art. 8 alin. (1) şi (l2) din Legea nr. 554/2004, art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:
Din modul de redactare a textelor de lege mai sus citate, se desprinde ideea conform căreia contenciosul administrativ este un contencios subiectiv de plină jurisdicţie, în cadrul căruia se analizează nu numai conformitatea actului administrativ cu legea sau cu alte acte normative ce au stat la baza emiterii lui, ci şi existenta unei vătămări produse reclamantului într-un drept sau interes legitim.
Aşadar, obiectul unei acţiuni în contencios administrativ este cel reglementat de art. 8 din Legea nr. 554/2004 şi constă în anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi reparaţii pentru daune morale.
Prin urmare, în condiţiile în care Ordinul nr. 1015/23.12.2015 este actul de asimilare a funcţiilor şi salariilor personalului A.N.S.V.S.A. cu funcţiile şi nivelul de salarizare din cadrul M.A.D.R., recurenta-pârâtă a arătat că solicitarea reclamanţilor în sensul obligării pârâtei "să emită în temeiul art. 1 alin. (8) din O.U.G. nr. 83/2014, acte de asimilare" vizează, în realitate, completarea Ordinului nr. 1015/2015 şi nu poate constitui obiectul unei acţiuni în contencios administrativ, întrucât o astfel de posibilitate nu se regăseşte printre cazurile limitativ prevăzute de art. 8 din Legea nr. 554/2004.
Această susţinere a recurentei este întărită de dispoziţiile art. 18 din acelaşi act normativ care, reglementând soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa de contencios administrativ, nu prevede printre aceste soluţii şi pe aceea de obligare la completarea unui act administrativ.
Cu alte cuvinte, intimaţii-reclamanţi solicită completarea unui act administrativ cu caracter general al unei instituţii publice centrale (ordin de asimilare) prin emiterea unor acte administrative cu caracter individual (ordine de stabilire a nivelului concret al drepturilor salariale).
A mai susţinut recurenta că solicitarea intimaţilor-reclamanţi este inadmisibilă şi raportat la dispoziţiile art. 60 - 62 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, care reglementează modalitatea şi condiţiile în care se poate face completarea unui act normativ (eveniment legislativ care poate interveni după data intrării în vigoare a acestuia, pe durata existenţei sale).
A mai arătat recurenta că soluţia instanţei de fond de respingere a excepţiei inadmisibilităţii primului petit al acţiunii intimaţilor-reclamanţi, invocată de pârâtă este dată cu depăşirea de către instanţa fondului a atribuţiilor puterii judecătoreşti, întrucât instanţele de judecată nu pot dispune completarea unui act administrativ, controlul legalităţii actelor administrative pe calea judecătorească presupunând doar verificarea conformităţii actelor contestate în raport cu actele normative de nivel superior (cu legea, în general), situaţie în care, conform art. 18 din Legea nr. 554/2004, pot dispune fie anularea actului contestat, fie menţinerea acestuia ca temeinic şi legal.
Prin urmare, instanţa de fond, admiţând acţiunea intimaţilor-reclamanţi şi dispunând obligarea A.N.S.V.S.A. la completarea ordinului în forma solicitată de aceştia constituie, o ingerinţă a instanţei de judecată în procesul legislativ, deci cu nesocotirea puterilor conferite de Constituţie.
În susţinerea apărărilor formulate de A.N.S.V.S.A., a fost invocată Decizia nr. 818/200S şi Decizia nr. 819/2008, pronunţate de Curtea Constituţională a României, obligatorii pentru instanţele de judecată, decizii în care instanţa constituţională a reţinut că:
"Un asemenea înţeles al dispoziţiilor ordonanţei, prin care se conferă instanţelor judecătoreşti competenţa de a desfiinţa norme juridice instituite prin lege şi de a crea în locul acestora alte norme sau de a le substitui cu norme cuprinse în alte acte normative, este evident neconstitutional, întrucât încalcă principiul separaţiei puterilor în stat. consacrat în art. 1 alin. (4) din Constituţie, precum şi prevederile art. 61 alin. (1), în conformitate cu care Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării.
In virtutea textelor constituţionale menţionate. Parlamentul şi, prin delegare legislativă, în condiţiile art. 115 din Constituţie, Guvernul are competenţa de a institui, modifica şi abroga norme juridice de aplicare generală.
Instanţele judecătoreşti nu au o asemenea competenţă, misiunea lor constituţională fiind aceea de a realiza justiţia - art. 126 alin. (1) din Legea fundamentală - adică de a soluţiona, aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existenţa, întinderea şi exercitarea drepturilor lor subiective."
În concluzie, contrar reţinerilor instanţei de fond, din interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 18 alin. (1) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, rezultă, fără dubiu, că obiectul unei acţiuni în contencios administrativ care vizează un act administrativ tipic nu poate fi decât cel reglementat de art. 8 din acelaşi act normativ şi, anume, anularea in tot sau în parte a actului. repararea pagubei cauzate si reparaţii pentru daune morale.
O altă critică referitoare la soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii vizează reţinerea instanţei de fond în sensul că "reclamanţii au precizat cererea de chemare în judecată, arătând că solicită obligarea pârâtei la emiterea de acte de asimilare în temeiul art. 1 alin. (8) din O.U.G, nr. 83/2014 supunând astfel cenzurii instanţei un refuz nejustificat al pârâtei de soluţionare a cererii, acesta fiind asimilat actului administrativ unilateral conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004."
Contrar, celor reţinute de instanţa de fond, în speţă, nu este vorba de un refuz al autorităţilor publice.
Împrejurarea că intimaţii-reclamanţi sunt nemulţumiţi de răspunsul primit nu constituie un refuz nejustificat de rezolvare a cererii, jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie fiind constantă în sensul că:
"faptul că răspunsul autorităţii publice nu îl satisface pe petiţionar, deşi prin acesta s-a răspuns detaliat tuturor aspectelor cuprinse în memoriul înaintat, nu constituie refuz nejustificat de soluţionare a cererii, întrucât stabilirea conţinutului răspunsului constituie în toate cazurile o prerogativă a autorităţii publice, care se exercită însă cu respectarea dispoziţiilor legale. (Decizia 1. C. civ..J., secţia de contencios administrativ şi fiscal nr. 4834/] 1.10.2005).
În cauza de faţă, nu îi poate fi imputată recurentei A.N.S.V.S.A. împrejurarea că nu a procedat, urmare a cererii intimaţilor-reclamanţi, la comunicarea unui răspuns, în sensul pe care l-au solicitat petenţii.
În aceste condiţii, răspunsul A.N.S.V.S.A. la cererea intimaţilor-reclamanţi, comunicat acestora prin adresa nr. x/02.03.2016, nu echivalează cu un refuz nejustificat de soluţionare a cererii, aceasta cu atât mai mult cu cât, răspunsul dat cererii intimaţilor-reclamanţi a avut un temei legal.
Aşadar, în cauză, intimaţilor-reclamanţi li s-a dat un răspuns, iar împrejurarea că aceştia sunt nemulţumiţi de răspunsul primit, întrucât cererea nu a fost soluţionată în modalitatea pretinsă de aceştia, nu echivalează cu un refuz nejustificat de rezolvare, răspunsul neputând fi condiţionat de soluţionarea favorabilă a cererii intimaţilor-reclamanţi.
Recurenta a invocat prevederile art. 162 alin. (3) din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, dispoziţiile art. I punctul 2 din Leaca nr. 293/2015, art. I punctul 4 din Legea nr. 293/2015 arătând că asimilarea funcţiilor şi salariilor personalului A.N.S.V.S.A. cu funcţiile şi nivelul de salarizare din cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale se face prin ORDIN al Preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor.
Pentru punerea în aplicare a prevederilor art. I pct. 2 şi pct. 4 din Legea nr. 293/2015, mai sus citate, la nivel central şi la nivelul instituţiilor din subordine, A.N.S.V.S.A. a emis Ordinul preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1015/23.12.2015 privind salarizarea personalului din cadrul aparatului propriu al Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, precum şi Ordinul preşedintelui nr. 1016/23.12.2015 privind salarizarea personalului din cadrul direcţiilor sanitar - veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene respectiv a municipiului Bucureşti şi al institutelor veterinare.
Aşadar, asimilarea a presupus ca prim pas emiterea Ordinului nr. 1015/23.12.2015 prin care, pentru stabilirea salariului de bază brut lunar de care va beneficia personalul din cadrul aparatului propriu al A.N.S.V.S.A. au fost precizate etapele ce urmează a fi parcurse în mod succesiv.
A doua etapă a constat, potrivit art. 2 din ordin, în emiterea de către recurentă a actelor administrative individuale prin care s-a stabilit nivelul concret al drepturilor salariale pentru personalul asimilat.
Rezultă, fără putinţă de tăgadă, faptul că, anexa la Ordinul preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1015/23.12.2015 reprezintă "grila de salarizare" la care intimaţii-reclamanţi fac referire în cel de-al doilea petit al acţiunii, prin care au solicitat instanţei să dispună "obligarea pârâtei ca pentru perioada 01.12.2015 şi data punerii în aplicare a noilor grile de salarizare stabilite prin asimilare, să plăteacsă salariaţilor [...], diferenţele dintre drepturile asimilate, cuvenite potrivit art. 1 alin. (8)2 din O.U.G. nr. 83/2014 şi drepturile efectiv plătite."
Intimaţii-reclamanţi aveau dreptul de a contesta atât Ordinul nr. 1015/2015, cât şi actele administrative cu caracter individual emise de către A.N.S.V.S.A., în termenul legal prevăzut de art. 11 din O.U.G. nr. 83/2014, precum şi de a se adresa instanţei de contencios administrativ, în termen de 30 de zile de la data comunicării soluţionării contestaţiei de către recurenta-pârâtă ANSVSA.
Solicitarea intimaţilor-reclamanţi, fără ca aceştia să ceară mai întâi, în mod expres, anularea dispoziţiilor actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale prin care nu le-au fost acordate pretinsele drepturi şi apoi, în funcţie de soluţia dată acestor contestaţii, să se solicite recunoaşterea dreptului eventual încălcat în instanţă.
Recurenta a reiterat faptul că art. 11 din O.U.G. nr. 83/2014 reprezintă norma specială în materie, care derogă de la Legea nr. 554/2004, care reprezintă norma generală.
Astfel, având în vedere natura juridică a termenelor prevăzute de O.U.G. nr. 83/2014, în lumina aspectelor relevate mai sus, rezultă că depăşirea acestora, fără motive întemeiate, are ca efect inadmisibilitatea acţiunii în faţa instanţei de contencios administrativ, întrucât termenele nu sunt unele de recomandare, ci de decădere.
Nefiind respectată procedura administrativă premergătoare promovării acţiunii de contencios administrativ, inclusiv sub aspectul respectării termenului de introducere a acţiunii la instanţă, recurenta a arătat că nu este respectată o condiţie de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ, iar în lipsa acestei condiţii de admisibilitate a acţiunii, consecinţa este respingerea acţiunii ca inadmisibilă.
A mai arătat recurenta că începând cu data de 1 iulie 2017, data intrării în vigoare a Legii cadru nr. 153/28.06.2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, au fost abrogate dispoziţiile cap. I, cuprinzând art. 1-13, şi art, 32, 32şi 33 din O.U.G. nr. 83/2014, în speţă şi prevederile care reglementau asimilarea funcţiilor şi salariilor personalului A.N.S.V.S.A., precum şi a personalului din cadrul instituţiilor din subordine cu funcţiile şi nivelul de salarizare din cadrul M.A.D.R., şi după caz, A.P.I.A. (art. 1 alin. (8)2 din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată prin Legea nr. 293/2015, cu modificările şi completările ulterioare).
Astfel că, intimaţii-reclamanţi, prin acţiunea de faţă, aşa cum a fost modificată, şi-au întemeiat, în drept, solicitarea pe dispoziţiile art. 1 alin. (8)2 din O.U.G. nr. 83/2014, text de lege abrogat la data pronunţării sentinţei recurate, astfel încât, prima instanţă a dispus obligarea A.N.S.V.S.A. la emiterea unui "ordin prin care să dispună asimilarea funcţiilor şi salariilor pentru personalul contractual reprezentat de şoferii B., C., D., E., F., G. şi H., cu funcţiile şi nivelul de Salarizare din cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, potrivit art. 1 alin. (82) din O.U.G. nr. 83/2014" deci în temeiul unui text de lege abrogat.
În virtutea celor expuse mai sus, recurenta a arătat că soluţia instanţei de fond de respingere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii intimaţilor-reclamanţi invocată de A.N.S.V.S.A. a fost dată de instanţa fondului cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti şi cu încălcarea normelor de drept material mai sus citate, motive de recurs prevăzute la 488 alin. (1) pct. 4 şi pct. 8 din noul C. proc. civ., întrucât admiterea de către prima instanţă a solicitării acestora şi obligarea A.N.S.V.S.A. la completarea ordinului în forma solicitată de intimaţii-reclamanţi constituie, o ingerinţă a instanţei de judecată în procesul legislativ, aceasta obligând o autoritate publică la adoptarea unui act administrativ, cu un anumit conţinut, deci cu nesocotirea puterilor conferite de Constituţie.
A mai arătat recurenta că instanţa de fond a obligat recurenta la acordarea de diferenţe salariale la zi, în situaţia în care Legea nr. 153/2017, care a abrogat dispoziţiile art. 1 alin. (8)2 din O.U.G. nr. 83/2014 a intrat în vigoare la data de 1 iulie 2017, iar sentinţa recurată a fost pronunţată la data de 14 noiembrie 2017.
Reţinerile instanţei de fond sunt neîntemeiate şi contradictorii, întrucât, începând cu data de 01.12.2015, funcţiile si salariile personalului din cadrul A.N.S.V.S.A. au fost asimilate cu funcţiile şi salariile din cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.
Pentru punerea în aplicare a prevederilor legale mai sus menţionate, atât la nivelul A.N.S.V.S.A., cât şi al unităţilor subordonate acesteia, ANSVSA a solicitat Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale punerea la dispoziţie a ordinelor ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale de punere în aplicare a prevederilor art. 1 alin. (8) şi alin. (81) din O.U.G nr. 83/2014, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, documente transmise ulterior A.N.S.V.S.A., ordine de aplicare a prevederilor art. 1 alin. (8) şi alin. (81) din O.U.G nr. 83/2014.
Având în vedere că, în textul de lege mai sus menţionat, legiuitorul nu face distincţie între funcţia publică şi funcţia contractuală, potrivit punctului de vedere exprimat de Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, prin adresa nr. x, se puteau asimila funcţii publice cu funcţii contractuale şi invers, textul de lege făcând referire la personal, la modul general, şi nu la categoriile de personal.
Potrivit aceluiaşi punct de vedere, la asimilarea funcţiilor, trebuia să se tină cont de nivelul studiilor şi de ierarhia funcţiilor din cele două instituţii ale căror salarii s-au asimilat.
Funcţiile contractuale nu au fost stabilite ca funcţii publice, ci s-a realizat asimilarea strict din punct de vedere al salarizării.
În punctul de vedere al Ministerului Muncii şi Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice nr. 1787/V.C./30.05.2016, înregistrat la A.N.S.V.S.A. cu nr. x/02.06.2016, se menţionează că "pot fi asimilate atât funcţiile comune, funcţiile specifice sistemului sanitar şi pentru siguranţa alimentelor, precum şi funcţia publică de secretar general şi funcţiile din cadrul cabinetului demnitarului, cu funcţii asemănătoare ca nivel de studii si de nivel de complexitate a atribuţiilor din cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi, după caz, din Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, în cazul unităţilor subordonate", fără a se preciza si funcţiile cu care se pot realiza aceste asimilări, în conformitate cu respectarea prevederilor legale incidente.
Deşi prima instanţă a reţinut că "in mod evident, asimilarea funcţiilor nu se putea face arbitrar, impunându-se stabilirea unui criteriu, iar cel sugerat de Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, respectiv studiile necesare si eventual vechimea în specialitate, este unul adecvat. ", cu toate acestea, în sentinţa recurată, în mod neîntemeiat, a stabilit un alt criteriu în temeiul căruia să se facă asimilarea (contrar celui pe care, aceeaşi instanţă, l-a apreciat ca fiind unul adecvat), dispunând:"pe cale de consecinţă, pentru a nu lăsa neaplicate dispoziţiile legale, atunci când funcţiilor a căror asimilare se urmăreşte nu au acelaşi nivel de studii, asimilarea trebuie totuşi realiza/ă, un criteriu putând să fie funcţia cu cel mai apropiat nivel de studii fată de nivelul de studii al funcţiei ce trebuie asimilată."
Sunt vădit neîntemeiate şi considerentele primei instanţe care, în hotărârea recurată, a reţinut că "reclamanţii fac parte din personalul contractual al aparatului propriu al A.N.S. V.S.A., fiind angajaţi pe posturi de şoferi specifice administraţiei publice sanitare veterinare, desfăşurând în baza unor contracte individuale de muncă, activităţi specifice evidenţiate în Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, Anexa nr. I. - Familia ocupajională de funcţii bugetare Administraţie, Cap. II lit. t). K - Administraţia public sanitar-vetcrinară şi pentru siguranţa alimentelor", având în vedere că din înscrisurile aflate la dosarul cauzei, respectiv contractele individuale de muncă, actele administrative individuale şi fişele de post, rezultă, fără putinţă de tăgadă, că intimaţii-reclamanţi au fost încadraţi în cadrul A.N.S.V.S.A. pe funcţii contractuale comune de şofer potrivit Anexei nr. 1, Cap. II lit. D) - Alte funcţii comune din sectorul buşetar din Legea nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare.
Or, la o simplă lecturare a fişelor de post ale intimnţilor-reclamanţi (fişa postului nr. x, fişa postului nr. x, fişa postului nr. x, fişa postului nr. x, fişa postului nr. x, fişa postului nr. x, fişa postului nr. 162/10.10.2014). se poate, lesne, observa că aceştia ".asigură deplasarea demnitarilor si personalului din cadrul A.N.S.V.S.A.". acesta fiind obiectivul principal al postului, respectiv al funcţiei contractuale comune de şofer.
De asemenea, a arătat recurenta că un angajat care îndeplineşte atribuţii specifice sistemului sanitar-veterinar, desfăşoară, printre altele, următoarele activităţi: primeşte materialele şi instrumentarul contaminate/necontaminate din laborator, efectuează autoclavarea şi spălarea sticlăriei instrumentarului şi materialelor din laborator, prepară apa distilată şi o aduce pentru verificare în secţia de chimie, efectuează igienizarea şi decontaminarea spaţiului de lucru, colectează şi predă deşeurile din secţie, în conformitate cu procedurile laboratorului şi cu normele de biosecuritate etc.
Din cele expuse anterior şi din înscrisurile mai sus menţionate, rezultă indubitabil faptul că intimaţii-reclamanţi au obligaţia de a asigura "deplasarea demnitarilor şi personalului din cadrul A.N.S.V.S.A." şi nicidecum de a dsfăşura "activităţi specifice administraţiei publice sanitare veterinare", aşa cum, în mod neîntemeiat, a reţinut prima instanţă.
Un alt motiv de recurs este acela că instanţa de fond şi-a depăşit atribuţiile întrucât, deşi intimaţii-reclamanţi, prin primul petit al acţiunii, au solicitat instanţei să oblige A.N.S.V.S.A. "să emită, în temeiul art. 1 alin, 8 din O.U.G. nr. 83/2014, acte de asimilare a funcţiilor şi salariilor personalului său contractual reprezentat de şoferii [...] cu funcţiile şi nivelul de salarizare stabilite potrivit dispoziţiilor ordinelor ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale de aplicare a alin. (8) şi . . . . . . . . . ., in cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale", instanţa de fond, în considerentele hotărârii recurate, precum şi în dispozitivul acesteia, a înţeles să precizeze obiectul acţiunii reclamanţilor în sensul următor:" Curtea va admite cererea precizată, va obliga pârâta A.N.S.V.S.A. să emită un ordin prin care să dispună asimilarea funcţiilor şi salariilor pentru personalul contractual reprezentat de şoferii [...] cu funcţiile şi nivelul de salarizare din cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, potrivit art. 1 alin. (8)/2 din O.U.G. nr. 83/2014 şi va obliga pârâta la plata către reclamanţi a eventualelor diferenţe salariate dintre drepturile rezultate prin asimilare şi cele încasate pe perioada 01.12.2015- zi"
Prin urmare, deşi solicitarea intimaţilor-reclamanţi era în sensul obligării A.N.S.V.S.A. "să emită acte de asimilare", instanţa de fond a schimbat, în realitate, solicitarea intimaţilor-reclamanţi, în sensul că aceştia ar fi solicitat completarea Ordinului preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1015/2015 prin emiterea ..unui ordin prin care să dispună asimilarea", respectiv prin inserarea în Anexa Ia Ordinul 1015/2015 şi a funcţiei de muncitor şofer.
Aşa fiind, instanţa fondului trebuia să se pronunţe cu privire la solicitarea dedusă judecăţii, solicitare cu care a fost investită de intimaţii-reclamanţi şi nu să schimbe cerere; acestora, această intervenţie a instanţei de fond, echivalând, în opinia noastră, cu o depăşire a atribuţiilor judecătoreşti.
De asemenea, intimaţii-reclamanţi, prin acţiunea din prezenta cauză, au investit instanţa de judecată cu o acţiune în pretenţii împotriva angajatorului şi nu cu o acţiune în obligaţia de a face -respectiv, în sensul emiterii unui ordin de stabilire a nivelului concret al drepturilor salariale în ceea ce-i priveşte, având în vedere că, dacă salariul este stabilit prin lege, actele administrative individuale (ordinele de încadrare şi de stabilire a drepturilor salariale) reprezintă rezultatul concret al punerii în aplicare a dispoziţiilor legale.
Instanţa de fond a admis o acţiune în care intimaţii-reclamanţi nu precizează în vreun fel cu ce funcţie-solicită să se facă asimilarea, precizare pe care, nici nu ar fi putut să o facă, având în vedere cele detaliate pe larg în cuprinsul apărării formulată de subscrisa pe fondul cauzei, precum şi, în cuprinsul prezentului recurs, astfel încât, o hotărâre judecătorească de obligare a subscrisei la asimilare, aşa cum o solicită intimata-reclamantă, este imposibil de executat.
Recurenta a reiterat împrejurarea că, în acest context, o astfel de hotărâre judecătorească este imposibil de executat, şi, având în vedere că, potrivit art. 43 din Legea-cadru nr. 153/28.06.2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, dispoziţiile art. 1 alin. (8)/2 din O.U.G. nr. 83/2014 au fost abrogate înainte de data pronunţării sentinţei recurate. şi cu toate acestea, instanţa de fond a obligat ANSVSA la emiterea unui act administrativ şi la acordarea unor drepturi salariale în temeiul unui text de lege abrogat.
Nu în ultimul rând, a arătat recurenta că instanţa de fond nu a motivat în niciun fel de ce a respins aceste apărări ale A.N.S.V.S.A., deşi o motivare corectă şi completă presupune soluţii la fiecare capăt de cerere al reclamantului şi răspunsuri la fiecare apărare a pârâtului.
4. Apărările formulate în cauză
Intimaţii-reclamanţi au formulat întâmpinare prin care au solicitat să se constate că argumentele invocate de recurentă sunt parţial inadmisibile. Pe fond au solicitat respingerea recursului ca nefondat.
Recurenta a formulat răspuns la întâmpinare prin care a solicitat respingerea apărărilor formulate şi admiterea recursului aşa cum a fost formulat.
II. Soluţia instanţei de recurs
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este fondat şi îl va admite pentru următoarele considerente:
Înalta Curte va respinge motivul de casare prevăzut de disp. art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. - depăşirea atribuţiilor autorităţii judecătoreşti - din perspectiva greşitei soluţionări a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, invocat de recurenta-reclamantă, nefiind încălcate disp. art. 1, art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004 şi art. 60-62 din Legea nr. 24/2000.
Nu se poate reţine depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, prin care se înţelege imixtiunea autorităţii judecătoreşti în sfera activităţii autorităţii executive sau legislative, aşa cum a fost consacrată de Constituţie sau de o lege organică, ţinând cont că obiectul cererii deduse judecăţii este generat de poziţiile divergente ale părţilor cu privire la interpretarea prevederilor art. 1 alin. (8)2 din O.U.G. nr. 83/2014.
Art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.
Potrivit art. 8 din Legea nr. 554/2004, obiectul unei acţiuni în contencios administrativ constă în anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi reparaţii pentru daune morale.
Pe de altă parte, art. 18 din Legea nr. 554/2004 reglementează soluţiile pe care le poate da instanţa de contencios administrativ, respectiv anularea, în tot sau în parte, a actului administrativ, obligarea autorităţii publice să emită un act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite operaţiuni administrative; acordarea de daune materiale/morale, după caz.
Este de principiu că prevederile art. 1 alin. (1), art. 8 şi art. 18 din Legea 554/2004, aşa cum au fost redate mai sus, instituie un contencios de plină jurisdicţie, în cadrul căruia controlul exercitat de instanţa de contencios administrativ nu se limitează la aspectele formale ale raportului juridic dedus judecăţii.
În situaţia în care persoanele sunt vătămate în drepturile lor ca urmare a conduitei nelegale a autorităţii, instanţa poate obliga autoritatea pârâtă să emită un act cu conţinutul solicitat de reclamant, atunci când constată că sunt îndeplinite condiţiile legii, iar nu doar să oblige autoritatea să reevalueze cererea care i-a fost adresată.
O astfel de soluţie este recunoscută de dispoziţiile art. 18 din Lg. 554/2004 şi nu poate fi calificată drept o imixtiune/interventie în atribuţiile administraţiei publice, interpretarea contrară propusă de recurenta pârâtă fiind de natură să lipsească de eficienţă mecanismul contenciosului administrativ.
Pe cale de consecinţă, motivul de casare privind depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti nu poate fi primit, având în vedere considerentele de mai sus.
Înalta Curte constată, însă, că sunt întemeiate criticile recurentei circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit căruia casarea hotărârii se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.
Intimata-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând obligarea Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor să completeze Ordinul nr. 1015/23.12.2015, prin emiterea, în temeiul art. 1 alin. (8)2 din O.U.G. nr. 83/2014, unor acte de asimilare, cu începere de la data de 01.12.2015, a funcţiilor şi a salariilor personalului contractual, reprezentat de şoferii aparatului central al ANSVSA, cu funcţiile si nivelul de salarizare stabilite potrivit dispoziţiilor ordinelor ministrului agriculturii si dezvoltării rurale de aplicare a alin. (8) si (81), in cadrul Ministerului Agriculturii si Dezvoltării Rurale;
Prin Ordinul preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1015/23.12.2015 privind salarizarea personalului din cadrul aparatului propriu al Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, s-au stabilit, la art. 1, următoarele:
"(1) începând cu data de 01.12.2015, prin asimilare cu funcţiile şi salariile din cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, salariile de bază de care beneficiază personalul din cadrul aparatului propriu al Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor se stabilesc conform anexei care face parte integrantă din prezentul ordin.
(2) Începând cu aceeaşi dată, salariile aferente posturilor vacante se stabilesc conform anexei în condiţiile prevăzute la alin. (1).
Conform art. 2 alin. (1) din Ordin, nivelul concret al drepturilor salariale pentru personalul din cadrul Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor se stabileşte prin acte administrative individuale"
Din Anexa la ordinul în litigiu, rezultă că asimilarea a vizat funcţii publice şi funcţiile specifice contractuale.
În cadrul motivului de nelegalitate întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., s-a susţinut aplicarea greşită a disp. art. 1 alin. (8) şi alin. (81) din O.U.G. nr. 83/2014.
Instanţa de fond, admiţând acţiunea reclamanţilor, a indicat şi analizat disp. art. 1 alin. (7) - (8/2) din O.U.G. nr. 83/2014, considerând că art. 1 alin. (8/2) din O.U.G. nr. 83/2014 nu face nicio distincţie între funcţia publică şi funcţia contractuală şi nici în cadrul funcţiilor contractuale, astfel că asimilarea trebuie să vizeze ambele categorii de funcţii.
Înalta Curte constată că sentinţa atacată a fost pronunţată, sub acest aspect, cu aplicarea greşită a normelor de drept material incidente.
În conformitate cu dispoziţiile art. I punctul 2 din Legea nr. 293/2015:
"Asimilarea funcţiilor şi salariilor personalului Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, [...] cu funcţiile şi nivelul de salarizare din cadrul Ministerului Agriculturii Şi Dezvoltării Rurale [...] precum si stabilirea nivelului concret al drepturilor salariate se face prin ORDIN al preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare si pentru Siguranţa Alimentelor, corespunzător specificului funcţiilor Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, având ca referinţă dispoziţiile ordinelor ministrului agriculturii si dezvoltării rurale de aplicare a prevederilor alin. (8) şi (8/1), cu respectarea normelor legale in vigoare."
Art. I punctul 4 din Legea nr. 293/2015 dispune:
"Prin excepţie de la prevederile ari. 1 alin. (1), începând cu data de 1 decembrie 2015, cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcţiilor de bază/salariilor funcţiei de bază/indemnizaţiilor de încadrare de care beneficiază personalul prevăzut în anexa nr. 1 - Familia ocupaţională de funcţii bugetare "Administraţie" [...] se majorează cu 10% faţă de nivelul acordat pentru luna noiembrie 2015."
Aşadar, potrivit textelor de lege mai sus citate, asimilarea funcţiilor şi salariilor personalului A.N.S.V.S.A. cu funcţiile şi nivelul de salarizare din cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale se face prin ordin al preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor.
Pentru punerea în aplicare a prevederilor art. I pct. 2 şi pct. 4 din Legea nr. 293/2015, la nivel central şi la nivelul instituţiilor din subordine, recurenta A.N.S.V.S.A. a emis Ordinul preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1015/23.12.2015 privind salarizarea personalului din cadrul aparatului propriu al Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, având ca referinţă dispoziţiile Ordinului ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale nr. 639/09.04.2015 şi Ordinului comun al Ministrului Fondurilor Europene, Ministrului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Ministrului Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice, Ministrului Energici, întreprinderilor Mici şi Mijlocii şi Mediului de Afaceri, Ministrului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice şi al Ministrului pentru Societatea Informaţională nr. 93/3164/62/201/42/348/2015.
Textul de lege vorbeşte despre "asimilarea funcţiilor şi salariilor personalului" şi nu face distincţie între funcţiile publice şi funcţiile contractuale, în cadrul funcţiilor publice nu deosebeşte între categoriile de funcţii publice existente.
Totodată, în aplicarea prevederilor legale menţionate, în ceea ce priveşte personalul contractual neasimilat, atât la nivelul Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, cât şi al unităţilor subordonate acesteia, s-a solicitat Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale să îi fie puse la dispoziţie ordinele ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale de punere în aplicare a prevederilor art. 1 alin. (8) şi alin. (81) din O.U. G. nr. 83/2014, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, dar şi clarificări de la instituţii publice, printre care Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice.
Potrivit punctului de vedere exprimat de Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, prin adresa nr. x/10.12.2015, se puteau asimila funcţii publice cu funcţii contractuale şi invers, textul de lege făcând referire la personal, la modul general, şi nu la categoriile de personal, iar la asimilarea funcţiilor trebuia să se ţină cont de nivelul studiilor şi de ierarhia funcţiilor din cele două instituţii ale căror salarii s-au asimilat.
Aşa fiind, instituţia recurentă a apreciat în mod corect că asimilarea funcţiilor şi salariilor personalului A.N.S.V.S.A., institutelor centrale şi structurilor subordonate judeţene, se face cu funcţia şi nivelul de salarizare din cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, respectiv din cadrul Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură.
Astfel, Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor a procedat la asimilarea cu funcţiile şi salariile din cadrul Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, conform art. 1 alin. (1) din Ordinul preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1015/2015, ţinând cont de nivelul studiilor şi de vechimea în specialitate a acestora.
Conform art. 2 alin. (1) din Ordinul preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1015/2015, recurenta-pârâtă a emis acte administrative individuale privind stabilirea nivelului concret al drepturilor salariale pentru personalul din cadrul acesteia (funcţionari publici şi personal contractual).
Astfel, au fost asimilate atât funcţiile publice, cât şi funcţiile contractuale specifice activităţii sanitar veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, ţinând cont de prevederile anexelor la Legea nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare, asimilarea făcându-se cu respectarea condiţiilor minime de vechime în specialitatea studiilor, exceptate fiind funcţiile contractuale comune.
Pentru personalul contractual prevăzut în Anexa I - Familia ocupaţională de funcţii bugetare, "Administraţie", Legea nr. 293/2015 a prevăzut o majorare de 10% faţă de nivelul acordat pentru luna noiembrie 2015.
Reclamanţii, deşi solicită emiterea unui act de asimilare şi plata diferenţelor de salarizare, nu au arătat în concret modalitatea de completare a ordinului, în condiţiile în care, în anexa acestuia, salariile de încadrare pentru funcţionarii publici şi pentru funcţiile specifice contractuale s-a stabilit în funcţie de nivelul studiilor şi de vechimea în specialitate.
Faţă de aceste argumente, este evident că salarizarea intimaţilor reclamanţi s-a efectuat în conformitate cu legislaţia în vigoare, aşa cum s-a analizat mai sus, iar obligarea autorităţii să emită un act de asimilare în privinţa acestora ar încălca voinţa legiuitorului care a statuat că, pentru funcţiile contractuale comune (exemplu: muncitor calificat, paznic, dactilograf, îngrijitor, şofer), Legea nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare, nu reglementează vreun nivel de studii pentru aceste funcţii, în timp ce pentru funcţiile cuprinse în anexele la Ordinul comun nr. 103/417/399/30/RP/398/370/238/20l4 şi Ordinul ministrului agriculturii si dezvoltării rurale nr. 1980/29.12.2014, legea prevede, pentru ocupare, studii superioare de lungă durată, studii superioare de scurtă durată şi, respectiv, studii medii.
În aceste condiţii, instanţa de control judiciar nu împărtăşeşte opinia primei instanţe care a admis cererea de chemare în judecată, apreciind că intenţia legiuitorului a fost ca aplicarea dispoziţiei legale privind asimilarea să se realizeze pentru întreg personalul ANSVSA şi structurilor subordonate, funcţionari publici şi personal contractual.
În acest context, obligarea autorităţii ANSVSA la emiterea unui ordin de asimilare în privinţa funcţiei reclamanţilor ar încălca voinţa legiuitorului, astfel cum a fost anterior analizată.
Pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că prima instanţă a pronunţat o hotărâre nelegală.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
În temeiul art. 496 alin. (2) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, urmează să fie admis recursul pârâtei ANSVSA, să se caseze sentinţa atacată, şi, în rejudecare, să se respingă acţiunea, ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul formulat de pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor împotriva sentinţei civile nr. 4329 din 14 noiembrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa recurată şi în rejudecare respinge acţiunea ca neîntemeiată.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 februarie 2020.