Audit financiar al Curții de Conturi efectuat la o organizație non-profit a unei minorități naționale. Neregulă constând în lipsa aplicării procedurilor prevăzute de lege pentru atribuirea contractelor de achiziție publică. Includerea organizației în sfera de aplicabilitate a dispozițiilor art. 4 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 98/2016, ca organism cu personalitate juridică înființat pentru a satisface nevoi de interes general
Legea nr. 98/2016, art. 4 alin. (2) lit. a)
OG nr. 26/2000
Un organism înfiinţat pentru a satisface nevoile specifice unei minorităţi naţionale, ce funcţionează potrivit prevederilor OG nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii şi care urmăreşte realizarea activităţilor şi proiectelor interetnice, de promovare a identităţii culturale, lingvistice, religioase şi a drepturilor cetăţenilor aparţinând minorităţii respective, intră în categoria organismelor înfiinţate pentru a satisface nevoi de interes general, fără caracter comercial sau industrial, în sensul art. 4 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 98/2016, precum şi în sensul art. 8 lit. b) din OUG nr. 34/2006.
În sintagma „nevoi de interes general” se încadrează şi nevoile unui grup social, precum cele anterior expuse, dimensiunea grupului nefiind un element factual relevant pentru încadrarea în condiţia cerută de legea în materia achiziţiilor publice.
Decizia nr. 836 din 14 februarie 2022
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 11 decembrie 2017, pe rolul Curţii de Apel Constanţa – Secţia a II a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat:
- anularea Încheierii nr. 95/19.10.2017 privind soluţionarea contestaţiei referitoare la punctele 8.2.3, 8.2.4, 8.2.5 şi 8.2.6 din Decizia nr.11/18.08.2017;
- anularea Deciziei nr. 11/18.08.2017, emisă de pârâtă, în ceea ce priveşte punctele menţionate;
- suspendarea efectelor deciziei contestate până la soluţionarea definitivă a cauzei.
1.2. Prin încheierea din 19 martie 2018, instanţa de fond a respins cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 11/18.08.2017, emisă de pârâtă.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 43 din 18 februarie 2019, Curtea de Apel Constanţa - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis în parte cererea formulată de reclamanta A, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a anulat în parte Încheierea nr. 95/19.10.2017 privind soluţionarea contestaţiei şi în parte Decizia nr. 11/18.08.2017, respectiv numai în ceea ce priveşte abaterea menţionată la punctul 8.2.4, constând în efectuarea unor plăţi în sumă de 1.362.367 lei, reprezentând servicii de cazare, masă şi transport, menţinând actele administrative contestate pentru restul abaterilor menţionate şi obligând pârâta Curtea de Conturi a României la plata sumei de 3.200 lei, reprezentând cheltuieli de judecată corespunzător pretenţiilor admise.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinţei civile nr. 43 din 18 februarie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs atât reclamanta A din România, cât şi pârâta Curtea de Conturi a României.
3.1. Prin recursul său, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod procedură civilă, reclamanta A a solicitat casarea în parte a sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea în tot a cererii de chemare în judecată.
Un prim rând de critici se referă la confirmarea de către instanţa de fond a legalităţii pct. 8.2.3 al deciziei nr. 11/18.08.2017 a Curţii de Conturi.
Reclamanta arată că este o organizaţie etno-confesională, care are ca scop, potrivit statutului propriu, exercitarea drepturilor minorităţii tătare turco-musulmane din România.
Potrivit art. 4 alin.(1) lit. b) din Legea nr. 98/2016, au calitate de autoritate contractantă organismele de drept public, iar acestea sunt definite prin alineatul 2 al aceluiaşi articol de lege.
Pentru a considera o entitate drept organism de drept public este necesară îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiţii: să fie înfiinţată pentru a satisface nevoi de interes general, fără caracter comercial sau industrial, să aibă personalitate juridică şi să fie finanţată în majoritate de către entităţi dintre cele prevăzute la art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 98/2016 sau de către alte organisme de drept public ori să se afle în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea ori controlul unor astfel de entităţi.
A este înfiinţată nu pentru a satisface nevoi de interes general, ci pe cele specifice unei minorităţi naţionale, ceea ce face să nu fie îndeplinită condiţia prevăzută de art. 4 alin. (2) lit. a) din lege - să fie înfiinţată pentru a satisface nevoi de interes general.
Instanţa de fond a achiesat în întregime la punctul de vedere al pârâtei, ignorând opinia ANAP exprimată prin adresele nr.7463/2016, nr. 7150/2016 şi nr. 16599/2017, emise la cererea altor organizaţii ale minorităţilor naţionale similare reclamantei.
Privitor la susţinerea instanţei în sensul că aceste organizaţii similare nu sunt finanţate în majoritate de la bugetul de stat, recurenta-reclamantă arată că aceasta vine în contradicţie cu prevederile HG nr. 58/2016, din care rezultă că respectivele organizaţii beneficiază de fonduri alocate de la bugetul de stat. Trebuie ţinut seama că toate organizaţiile minorităţilor naţionale sunt înfiinţate în temeiul aceluiaşi act normativ şi au scopuri şi activităţi similare primind fonduri din aceeaşi sursă, aşa încât sentinţa, practic, stabileşte un regim discriminatoriu prin considerarea reclamantei drept organism de drept public.
Referitor la pct. 8.2.4 al deciziei nr. 11/2017 a Curţii de Conturi, în măsura în care cererea reclamantei a fost respinsă, respectiv pentru cheltuielile în sumă de 111.284 lei determinate de organizarea unui eveniment sportiv specific minorităţii -lupte tătăreşti, arată că această cheltuială se încadrează în prevederile anexei nr. 1 la HG nr. 58/2016, în care lit. f) se referă inclusiv la cheltuieli pentru organizarea de acţiuni culturale şi sportive.
De asemenea, raportul de expertiză contabilă judiciară a stabilit că există factura, ca document justificativ al achiziţiei, care îndeplineşte condiţiile cerute de lege astfel încât instanţa de fond în mod arbitrar a considerat că această factură emisă de o persoană fizică autorizată nu este document legal de provenienţă. Lipsa documentelor de recepţie nu conduce la concluzia că operaţiunea nu ar fi fost reală.
Referitor la pct. 8.2.5 al deciziei - cheltuielile pentru reamenajarea sediului filialei din localitatea 23 August, judeţul Constanţa, în sumă de 72.621 lei, recurenta-reclamantă arată că sediul respectiv este deţinut în baza unui contract de închiriere, chiria fiind modică, de 100 lei lunar şi influenţată, conform pct. IV din contractul părţilor, de efectuarea lucrărilor de amenajare şi modernizare pe cheltuiala chiriaşului. Astfel, contrar aprecierii instanţei, conform voinţei părţilor contractante, starea precară a imobilului închiriat a determinat stabilirea unei chirii reduse, pe considerentul realizării lucrărilor de amenajare. Deci, instanţa a apreciat eronat că statutul acestor cheltuieli nu a fost reglementat prin contractul părţilor. De asemenea, aceste cheltuieli intră în categoria acelor permise de anexa 1, lit. a) din HG nr. 58/2016. Expertiza contabilă judiciară a confirmat că documentele justificative referitoare la executarea şi plata acestor lucrări îndeplinesc condiţiile cerute de lege.
Referitor la pct. 8.2.6. din decizia nr. 11/2017- cheltuieli cu onorarii avocaţiale şi comisioane, recurenta-reclamantă arată, în primul rând, că nivelul acestor cheltuieli a fost stabilit greşit de Curtea de Conturi ca fiind de 30.200 lei, în realitate fiind de 19.100 lei, aşa cum a confirmat raportul de expertiză contabilă judiciară.
Pe de altă parte, aşa cum a rezultat din acelaşi raport, reclamanta deţinea fonduri proprii din care puteau fi acoperite aceste cheltuieli, aşa încât nu se face dovada că ele au fost suportate din fonduri acordate de la bugetul de stat.
Recurenta-reclamată a arătat necesitatea asigurării asistenţei/consultanţei juridice în câteva litigii în care a fost parte.
Pentru toate aceste motive, solicită casarea sentinţei şi, în rejudecare, anularea în întregime a Încheierii nr. 95/2017 privind soluţionarea contestaţiei şi a pct. 8.2.3, 8.2.4, 8.2.5 şi 8.2.6 din decizia nr. 11/2017.
3.2. Prin recursul său, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 Cod procedură civilă, pârâta Curtea de Conturi a României a solicitat casarea în parte a sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea în tot a cererii de chemare în judecată.
Recursul priveşte soluţia dată cu privire la abaterea de la pct. 8.2.4 al deciziei nr. 11/2017, vizând efectuarea unor plăţi în sumă de 1.362.367 lei pentru servicii de cazare, masă şi transport.
Printr-un prim motiv de recurs se invocă pronunţarea hotărârii cu aplicarea greşită a normelor de drept material.
Recurenta-pârâtă arată că soluţia instanţei s-a bazat pe concluziile raportului de expertiză şi pe o seamă de înscrisuri administrate în cauză de către reclamantă, care nu au fost prezentate echipei de auditori.
Raportul de expertiză se referă doar la forma documentelor prin care s-au justificat plăţile, însă constatarea Curţii de Conturi nu s-a întemeiat exclusiv pe forma documentelor financiar contabile, ci s-a reţinut şi că, din conţinutul acestor documente, nu rezultă că serviciile achitate din fonduri publice au fost efectiv prestate şi sunt în interesul A.
Câtă vreme în cadrul expertizei a fost analizată doar forma documentelor, fără ca expertul să se pronunţe cu privire la conţinutul acestora, instanţa de fond nu putea concluziona că înscrisurile administrate de reclamantă şi menţionate în expertiză fac dovada realităţii prestării serviciilor de cazare, masă şi transport.
Din înscrisurile aflate la dosarul cauzei nu rezultă care sunt operaţiunile efectiv realizate şi achitate din fonduri publice şi care este legătura acestora cu scopul pentru care A a fost finanţată de la bugetul de stat.
Nici în cadrul suplimentului la raportul de expertiză nu au fost analizate documentele justificative, din perspectiva realităţii serviciilor prestate.
În privinţa relaţiei cu B SRL, nu au fost ataşate documente din care să rezulte conţinutul operaţiunilor economice efectiv realizate. Astfel, facturile care au înscrise servicii de cazare şi masă ( în valoare totală de 737.477 lei) nu au fost însoţite de contracte cu furnizorii de servicii şi diagrame cu camerele închiriate, deşi aceste documente trebuiau să însoţească facturile emise de B SRL, conform contractului de prestări servicii nr. 1/22.01.2015 încheiat cu A.
Facturile privitoare la serviciile de transport (în valoare de 592.964 lei) nu au fost însoţite de documente de la prestatorul efectiv (listele cu persoane aflate în autobuz/microbuz, cu semnătura acestora) iar foile de parcurs nu sunt completate corespunzător, neputând fi identificat traseul efectiv parcurs. De asemenea, aceste documente trebuiau să însoţească facturile emise de B SRL, conform clauzelor contractului de prestări servicii încheiat cu reclamanta.
În fine, în ceea ce priveşte facturile ce cuprind servicii de rezervare bilete de avion (în valoare de 31.927 lei) nu au fost prezentate contracte cu furnizorii (companiile aeriene), documente referitoare la rezervarea de bilete şi tarifele disponibile pe ruta respectivă. Trebuie ţinut seama că abaterea constatată se referă la serviciile de rezervare bilete de avion, iar nu la contravaloarea biletelor de avion, în sine, achiziţionate prin intermediul B SRL.
Expertiza contabilă judiciară nu a identificat fiecare document, nedovedind o analiză concretă a acestora, aşa încât instanţa de fond a concluzionat fără temei în sensul expertizei, respectiv că documentele prezentate ar dovedi realitatea prestării serviciilor.
Deşi instanţa a reţinut dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 500/2002, art. 6 din Legea nr. 82/1999 şi art. 214 din Statutul A, nu a ţinut seama de acestea, respectiv de faptul că fondurile publice alocate au fost utilizate nelegal în baza unor înscrisuri întocmite în mod formal, din care nu reiese respectarea principiilor economicităţii, eficienţei şi eficacităţii. Cu titlu de exemplu, se arată că au fost identificate sume semnificative aferente unor cheltuieli de cazare pentru o singură persoană în cameră dublă sau apartament.
Recurenta concluzionează că, din probatoriul administrat, nu rezultă care sunt operaţiunile efectiv realizate, dintre cele achitate din fonduri publice şi care este legătura acestora cu scopul asociaţiei reclamante.
Al doilea motiv de casare se referă la motivarea contradictorie a hotărârii întrucât, tot în privinţa sumei de 1.362.367 lei consemnată la abaterea de la pct. 8.2.4. al deciziei, potrivit considerentelor aferente abaterii de la pct.8.2.3 , instanţa de fond a reţinut că deşi reclamanta era finanţată în proporţie de 96% de la bugetul de stat nu s-a supus legislaţiei specifice din domeniul achiziţiilor publice, utilizând fondurile fără a respecta această legislaţie.
Astfel, răspunderea pentru utilizarea şi justificarea sumelor revine organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţii naţionale, dar în mod contradictoriu, analizând abaterea de la pct.8.2.4, instanţa a concluzionat că se impune anularea actelor emise de Curtea de Conturi pentru suma de 1.362.367 lei, cu motivarea că fondurile publice alocate au fost utilizate legal.
Or, instanţa reţinuse anterior că reclamanta nu a aplicat dispoziţiile legale obligatorii din materia achiziţiilor publice, respectiv OUG nr.34/2006 şi Legea nr. 98/2016, în cheltuirea sumei de 1.362.367 lei.
Recurenta-pârâtă consideră că nu are relevanţă împrejurarea că fondurile alocate se înscriu în valorile din anexa nr. 3/13.02a la bugetul ordonatorului principal de credite, aprobat prin Legea nr. 339/2015, atâta timp cât echipa de auditori a constatat deficienţe în privinţa utilizării şi justificării fondurilor. Astfel, instanţa de fond nu a ţinut seama a de dispoziţiile art. 5 şi 26 din OG nr. 119/1999, respectiv de imperativul gestionării fondurilor publice cu asigurarea legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficienţei, şi eficacităţii.
O ultimă observaţie este aceea că şi organul fiscal a constatat deficienţe în înregistrarea în contabilitate a facturilor emise de B SRL, în sensul neînregistrării acestora cronologic, ceea ce confirmă că nu există certitudinea realităţii achiziţiilor.
Pârâta critică şi acordarea cheltuielilor de judecată, arătând că singura măsură a Curţii de Conturi pentru care instanţa a admis cererea reclamantei a fost anulată pe baza administrării unor înscrisuri în timpul procesului, iar nu în timpul controlului şi prin luarea în considerare a unor concluzii eronate ale expertizei, motiv pentru care consideră că regimul juridic instituit de art. 453 Cod procedură civilă nu este aplicabil.
4. Apărările formulate în cauză
4.1. Pârâta Curtea de Conturi a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea, ca nefondat, a recursului declarat de reclamanta A.
În motivare a arătat că, în raport de dispoziţiile art. 8 alin.(1) lit.b) din OUG nr. 34/2006, ca şi în raport de art. 4 alin. (2) din Legea nr. 98/2016, recurenta-reclamantă intră în categoria autorităţilor contractante, fiind finanţată în proporţie de 96% de la bugetul de stat, prin bugetul SGG.
Contrar celor susţinute prin recurs, celelalte două organizaţii ale cetăţenilor de etnie străină care au primit răspunsuri de la ANAP nu sunt finanţate în majoritate de la bugetul de stat.
În concluzie, instanţa de fond, cu aplicarea corectă a legii, a stabilit legalitatea măsurii de la pct.I.7 pentru abaterea de la pct. 8.2.3 din decizia nr. 11/2017, A având obligaţia de a efectua achiziţii cu respectarea prevederilor legale privitoare la achiziţiile publice.
Cât priveşte soluţia de respingere în parte a cererii de anulare a pct. 8.2.4 din decizia nr. 11/2017, criticile recurentei sunt nefondate. Invocă aceasta rezultatul verificărilor Direcţiei Regionale Antifraudă cu privire la relaţia contractuală derulată cu PFA C, însă instanţa de fond în mod corect a reţinut că factura şi înregistrarea acesteia în contabilitatea reclamantei, în lipsa oricăror alte documente financiar-contabile care să privească respectiva achiziţie, nu poate fi considerată document justificativ în sensul legii. Nu s-a demonstrat recepţia bunurilor şi nici beneficiul realizat de reclamantă, în sensul dispoziţiilor Legii nr. 500/2002.
Cu privire la măsura de la pct. 8.2.5 al deciziei nr. 11/2017, se impune înlăturarea ca nefondate a criticilor recurentei-reclamante, hotărârea fiind pronunţată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 500/2002 coroborate cu art. 43 alin.(1) din OG nr. 26/2000 şi art. 3 din HG nr. 58/2016 pentru aprobarea modului de repartizare şi utilizare a sumelor prevăzute la lit. a) şi b) din anexa nr. 3/13/02a la bugetul SGG, aprobat prin Legea nr. 339/2015. Reclamanta nu a dovedit că suma plătită pentru reabilitarea imobilului provine din fonduri proprii, în lipsa înregistrărilor contabile distincte, în condiţiile în care evidenţierea separată a sumelor alocate de la bugetul de stat era obligatorie pentru recurenta-reclamantă, conform art. 43 alin.(1) din OG nr. 26/2000.
În privinţa măsurii de la pct. 8.2.6 din decizia nr. 11/2017, se arată că hotărârea a fost dată cu aplicarea corectă a art. 12 alin. (2) şi art. 40 din Legea contabilităţii nr. 82/1991 coroborate cu prevederile HG nr. 58/2016. Acest tip de cheltuială nu este conform cu anexa nr. 3/13/02a la bugetul SGG a Legii nr. 339/2015 privind aprobarea bugetului de stat pe anul 2016 şi nici cu anexa nr. 1 la HG nr. 58/2016, potrivit căreia fondurile publice nu pot fi cheltuite pentru asistenţă juridică.
Susţinerea recurentei-reclamante în sensul că ar fi achitat cu acest titlu numai suma de 19.100 lei este infirmată de documentele anexate notei de constatare încheiate de auditori, din care rezultă achitarea sumei de 30.200 lei. Suma de 19.100 lei a fost înregistrată în contabilitate într-o balanţă de verificare refăcută, în cea iniţială care constituie anexă la nota de constatare fiind evidenţiată numai suma de 3.100 lei. Expertul s-a pronunţat prin raportare la balanţa de verificare modificată, fiind omisă împrejurarea că reclamanta nu a înregistrat în contabilitate toate plăţile efectuate cu asistenţa juridică.
4.2. Prin întâmpinare, recurenta-reclamantă A a solicitat respingerea recursului declarat de pârâta Curtea de Conturi, ca nefondat.
În motivare arată că serviciile prestate în baza contractului nr. 1/22.01.2015 încheiat cu B SRL au fost utilizate în concordanţă cu scopul asociaţiei reclamante, intrând în categoria cheltuielilor legale menţionate în anexa 1 lit. f) a HG nr. 58/2016 şi fiind atestate de facturi fiscale emise şi înregistrate în contabilitatea cocontractanţilor dar şi de o seamă de alte documente justificative, care atestă realitatea prestărilor de servicii. Aceste documente au fost analizate pe calea expertizei contabile judiciare. Beneficiari ai serviciilor au fost sute de membrii ai A, care pot confirma realitatea prestărilor de servicii.
Cât priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct.6 Cod procedură civilă, acesta este nefondat câtă vreme, cu referire la pct. 8.2.4 al deciziei nr. 11/2017, instanţa de fond a analizat dacă pentru suma de 1.362.367 lei există documente care să certifice prestările de servicii.
II. Soluţia instanţei de recurs
II.1 Analizând recursul declarat de reclamanta A, prin prisma criticilor invocate, Înalta Curte reţine următoarele:
Recursul reclamantei, întemeiat pe cazul de casare prevăzut de art. 488 alin.(1) pct.8 Cod procedură civilă, este îndreptat împotriva sentinţei pronunţate în fond, în măsura în care prin aceasta a fost de respinsă cererea în anularea deciziei nr. 11/2017 şi a încheierii nr. 95/2017 ale Curţii de Conturi.
Astfel, un prim rând de critici priveşte confirmarea prin sentinţă a pct.8.2.3 al deciziei nr. 11/18.08.2017 a Curţii de Conturi, prin care se constată abaterea neaplicării de către A a legislaţiei privind achiziţiile publice pentru achiziţiile efectuate din fondurile alocate de la bugetul de stat în anul 2016, a căror valoare totală estimată este de 2.242.219 lei .
Instanţa de fond a stabilit că abaterea a fost reţinută de către Curtea de Conturi printr-o corectă interpretare şi aplicare atât a art. 8 din OUG nr. 34/2006, cât şi a art. 4 din Legea nr. 98/2016 (intrată în vigoare în cursul anului 2016, respectiv la 26.05.2016 şi care a abrogat OUG nr. 34/2006). Astfel, în raport de dispoziţiile din cele două acte normative succesive, reclamanta are calitatea de autoritate contractantă, în sensul legii, fiind un organism cu personalitate juridică înfiinţat pentru a satisface nevoi de interes general, fără caracter comercial sau industrial, finanţat în majoritate de o autoritate publică centrală. Prin urmare, în cheltuirea fondurilor alocate trebuia să se supună legislaţiei specifice din domeniul achiziţiilor publice.
Recurenta-reclamantă critică sentinţa, arătând că a fost înfiinţată nu pentru a satisface nevoi de interes general, ci pentru a satisface nevoile specifice unei minorităţi naţionale, motiv pentru care nu ar fi îndeplinită condiţia cerută de art. 4 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 98/2016, pentru a fi socotită autoritate contractantă.
Înalta Curte constată că susţinerile recurentei-reclamante sunt nefondate. Un organism înfiinţat pentru a satisface nevoile specifice unei minorităţi naţionale, precum reclamanta, care este o organizaţie a cetăţenilor aparţinând unei minorităţi naţionale, ce funcţionează potrivit prevederilor OG nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii şi care urmăreşte realizarea activităţilor şi proiectelor interetnice, de promovare a identităţii culturale, lingvistice, religioase şi a drepturilor cetăţenilor aparţinând minorităţii respective, intră în categoria organismelor înfiinţate pentru a satisface nevoi de interes general, fără caracter comercial sau industrial, în sensul art. 4 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 98/2016, precum şi în sensul art. 8 lit. b) din OUG nr. 34/2006.
În sintagma nevoi de interes general se încadrează şi nevoile unui grup social, precum cele anterior expuse, dimensiunea grupului nefiind un element factual relevant pentru încadrarea în condiţia cerută de legea în materia achiziţiilor publice.
Cât priveşte opinia ANAP, exprimată la cererea altor organizaţii ale minorităţilor naţionale aflate, după cum susţine reclamanta, în aceeaşi situaţie de finanţare în majoritate de către o autoritate publică centrală, Înalta Curte constată că problema litigioasă supusă dezbaterii se rezolvă prin raportare la cadrul normativ, iar nu prin recurgerea la similaritatea unor situaţii, similaritate de altfel doar afirmată, fără însă a face obiectul analizei în cauza de faţă.
Câtă vreme sunt îndeplinite condiţiile cerute de actul normativ pentru calificarea asociaţiei reclamante în categoria autorităţilor contractante, nu se poate reţine că acesteia nu i-ar fi aplicabilă legislaţia în materia achitiţiilor publice, pe motivul opiniei exprimate de ANAP sau pe criteriul similarităţii cu alte organizaţii ale minorităţilor naţionale care, la rândul lor, nu au aplicat legislaţia specifică în materia achiziţiilor publice finanţate de la bugetul de stat.
Nefondate sunt şi criticile referitoare la confirmarea abaterii reţinute la pct. 8.2.4 al deciziei nr. 11/2017, cu privire la cheltuielile în sumă de 118.284 lei.
Înalta Curte constată că instanţa de fond a stabilit că facturile fiscale emise de PFA C, înregistrate în contabilitatea reclamantei, fără a fi însoţite de alte documente justificative, nu dovedesc realitatea achiziţiilor suportate din fonduri bugetare.
Criticile recurentei-reclamante sunt în sensul că aceste cheltuieli se încadrează în prevederile anexei nr. 1, lit. f) a HG nr. 58/2016 şi că, pe calea expertizei contabile judiciare, s-a confirmat calitatea de documente justificative a facturilor.
Înalta Curte constată că încadrarea cheltuielilor în prevederile anexei 1 a HG nr. 58/2016, privitoare la modul de repartizare şi utilizare a sumelor prevăzute la lit. a) din anexa nr. 3/13/02a la bugetul Secretariatului General al Guvernului pe anul 2016, aprobat prin Legea bugetului de stat pe anul 2016 nr. 339/2015, nu este obiect de dispută în cauză, abaterea descrisă în decizia nr. 11/2017 fiind aceea a utilizării sumei de 111.284 lei, de la bugetul de stat, pentru plata unor produse alimentare achiziţionate de la o persoană fizică autorizată, pe bază de facturi, fără însă a exista alte documente care să ateste realitatea şi necesitatea achiziţiilor (cum ar fi: contract, comandă, referat de necesitate, notă de fundamentare).
Ca atare, nu reprezintă o chestiune litigioasă nici îndeplinirea condiţiilor de formă în cazul facturilor fiscale, abaterea constând în încălcarea cadrului normativ referitor la utilizarea fondurilor publice, respectiv a art. 14 din Legea nr. 500/2002, art. 6 din Legea nr. 82/1991, art. 5 alin.(1) şi art. 26 din OG nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, adică, în esenţă, a normelor privitoare la buna gestiune financiară, în sensul asigurării legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficacităţii şi eficienţei în utilizarea fondurilor bugetare.
Cu alte cuvinte, abaterea constatată rezidă în cheltuirea fondurilor bugetare cu încălcarea principiilor amintite, în condiţiile în care recurenta-reclamantă nu a demonstrat realitatea şi necesitatea achiziţiilor pretinse, respectiv utilizarea bunurilor care au făcut obiectul achiziţiilor în scopul pretins, şi anume organizarea unor evenimente sportive specifice minorităţii. Instanţa de fond a stabilit cu aplicarea corectă a cadrului normativ anterior enunţat că factura fiscală nu este suficientă în dovedirea realităţii livrării/achiziţiei şi utilizării bunurilor pretins achiziţionate în scopul afirmat de recurenta-reclamantă.
Referitor la abaterea de la pct. 8.2.5 al deciziei Curţii de Conturi, recurenta-reclamantă susţine că respectivele cheltuieli, în sumă de 72.621 lei, făcute cu reabilitarea spaţiului locativ în care îşi are sediul o filială a A, spaţiu deţinut în baza unui contract de închiriere, este o cheltuială care se încadrează în anexa 1 lit. a) din HG nr. 58/2016, iar expertiza contabilă a confirmat existenţa documentelor justificative referitoare la executarea şi plata lucrărilor.
Înalta Curte constată că anexa 1, lit. a) din HG nr. 58/2016 se referă inclusiv la cheltuieli cu lucrările de întreţinere şi reparaţii la sediile organizaţiilor/filialelor acestora, însă interpretarea dată acestor dispoziţii nu poate fi aceea susţinută de recurenta-reclamantă, potrivit căreia în categoria acestor cheltuieli s-ar include şi cele aferente unor lucrări de reabilitare a unor clădiri deţinute în baza unui contract de închiriere, în condiţiile în care prin respectivul contract nu a fost reglementată situaţia juridică a lucrărilor de amenajare şi modernizare efectuate pe cheltuiala chiriaşului şi suportate de la bugetul de stat.
O astfel de cheltuire a fondurilor bugetare nu răspunde imperativului bunei gestiuni financiare.
Recurenta susţine că nivelul modic al chiriei a fost influenţat de asumarea obligaţiei de efectuare a lucrărilor de amenajare şi modernizare, însă o astfel de afirmaţie nu poate fi primită, cuantumul chiriei fiind stabilit în raport de beneficiul conferit de imobilul închiriat. Din nicio clauză a contractului de închiriere nu rezultă că beneficiul obţinut prin închirierea imobilului ar fi mai mare decât chiria fixată, aşa cum nu rezultă nici care este statutul lucrărilor de reabilitare şi modernizare realizate din bani publici la imobilul aparţinând unei terţe persoane.
Pentru aceste motive, Înalta Curte constată nefondate criticile recurentei.
Cât priveşte pct.8.2.6. al deciziei Curţii de Conturi, recurenta-reclamantă susţine că respectiva cheltuială cu onorariile avocaţiale ar fi fost suportată din fonduri proprii, fiind clar că acest tip de cheltuială nu putea fi suportată din fondurile bugetare, în raport de prevederile HG nr. 58/2016. Însă, după cum a reţinut atât instanţa de fond, cât şi Curtea de Conturi, recurenta-reclamantă nu a ţinut o contabilitate separată a fondurilor bugetare şi, respectiv, a celor proprii, aşa cum îi impunea cadrul normativ. Ca atare, susţinerea potrivit căreia cheltuiala a fost suportată din fonduri proprii este nefondată, fiind nedovedită. De asemenea, în constatarea abaterii, este nerelevantă împrejurarea că această cheltuială a fost necesară, datorită implicării A în unele litigii.
Cât priveşte prejudiciul rezultat din abatere, Înalta Curte reţine că actele Curţii de Conturi conţin o estimare a acestui prejudiciu, bazată, potrivit notei de constatare nr. 1604/24.07.2019 şi a anexelor acesteia, pe documentele prezentate de către reclamantă. Deşi expertiza contabilă judiciară a avut ca obiect stabilirea cuantumului acestor cheltuieli, prin aceasta s-a confirmat poziţia reclamantei potrivit căreia suma ar fi de 19.100 lei, iar nu de 30.200 lei (cum a reţinut autoritatea pârâtă), verificându-se exclusiv înregistrările contabile la nivelul A. Expertul nu a verificat, deşi s-ar fi impus, documentele anexate notei de constatare şi susţinerile Curţii de Conturi potrivit cărora nu toate cheltuielile făcute cu plata unor onorarii avocaţiale au fost înregistrate în contabilitate.
Având în vedere caracterul incomplet al expertizei de specialitate şi ţinând seama de dispoziţiile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, potrivit cărora, prin actul autorităţii de audit se constată stări de fapt, stabilirea întinderii prejudiciului revenind conducerii entităţii auditate, Înalta Curte reţine că autoritatea pârâtă a procedat numai la estimarea valorii prejudiciului, a cărui cuantificare revine entităţii verificate (în speţă, SGG), aşa încât disputa asupra valorii cheltuielilor făcute cu onorarii avocaţiale nu este aptă să atragă constatarea nelegalităţii deciziei Curţii de Conturi.
II.2 Analizând recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi, prin prisma criticilor invocate, Înalta Curte reţine următoarele:
Recurenta-pârâtă critică soluţia de anulare pronunţată de instanţă cu privire la abaterea de la pct. 8.2.4 al deciziei nr. 11/2017, abatere constând în efectuarea de către reclamantă a plăţilor în sumă de 1.362.367 lei pentru servicii de cazare, masă şi transport. Recurenta invocă, pe de o parte, contrarietatea considerentelor, iar pe de altă parte, pronunţarea hotărârii cu aplicarea greşită a normelor de drept material.
Cât priveşte contrarietatea considerentelor - motiv de recurs încadrat în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 Cod de procedură civilă, recurenta arată că serviciile de cazare, masă şi transport în sumă de 1.362.367 lei sunt menţionate şi la abaterea de la pct. 8.2.3, constând în efectuarea de către reclamantă a achiziţiilor din fonduri bugetare fără respectarea principiilor obligatorii prevăzute în legislaţia achiziţiilor publice. În această situaţie, recurenta-pârâtă apreciază că anularea pct. 8.2.4 al deciziei sale (cu motivarea că fondurile bugetare au fost utilizate legal) este o dispoziţie care vine în contradicţie cu respingerea cererii de anulare a pct. 8.2.3 al aceleiaşi decizii (motivată prin reţinerea legalităţii constatărilor Curţii de Conturi).
Înalta Curte constată că nu există contradicţie între considerentele sentinţei recurate. Instanţa de fond a analizat pe rând abaterile constatate prin decizia nr. 11/2017 a Curţii de Conturi, contestate de către reclamantă, şi a stabilit că abaterea de la pct. 8.2.3 a fost reţinută cu aplicarea corectă a legii. În ceea ce priveşte constatările de la pct. 8.2.4, acestea reflectă o abatere distinctă, şi anume, efectuarea plăţilor pentru achiziţiile de servicii, fără prezentarea de documente care să certifice realitatea prestării acestor servicii. Astfel, pct. 8.2.4 chiar dacă are în vedere cheltuieli (în sumă de 1.362.367 lei) evidenţiate şi în cazul abaterii reţinute la pct. 8.2.3, priveşte o încălcare/ abatere de la legalitate şi regularitate distinctă, aşa încât analiza distinctă a instanţei se subsumează acestei separaţii a chestiunilor litigioase, impusă prin chiar actul administrativ atacat. În acest context nu poate fi reţinută o contradicţie în cadrul considerentelor pe motiv că instanţa a confirmat abaterea de la pct. 8.2.3 şi a infirmat abaterea de la pct. 8.2.4, fie acestea privitoare la aceleaşi cheltuieli.
Este de reţinut şi că, urmarea abaterii de la pct. 8.2.3 a reprezentat-o exclusiv măsura autorităţii de audit de înlăturare a neregulilor din activitatea financiar-contabilă controlată, conform art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, măsură impusă la pct. I.7 al deciziei atacate în sarcina conducerii SGG, în sensul de a urmări intrarea în legalitate, prin respectarea regimului legal obligatoriu al utilizării fondurilor publice în cazul achiziţiilor efectuate. Această abatere nu a atras măsuri potrivit prevederilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, de stabilire a întinderii prejudiciului şi recuperare a acestuia. În schimb, abaterea de la pct. 8.2.4 a atras măsura de la pct. II.2, de stabilire a întinderii prejudiciului şi recuperare a acestuia.
În concluzie, anularea constatării abaterii de la pct. 8.2.4, constând în efectuarea de plăţi pentru servicii în sumă de 1.362.367 lei, se bazează pe considerente care nu vin în contradicţie cu cele în care este analizată abaterea de la pct. 8.2.3 al deciziei, câtă vreme înseşi abaterile sunt de natură diferită şi au atras măsuri diferite.
Criticile recurentei-pârâte privitoare la pronunţarea hotărârii cu aplicarea greşită a normelor de drept material - caz de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod de procedură civilă - sunt, de asemenea, nefondate.
Recurenta arată că înscrisurile reprezentând documente justificative pentru achiziţiile de servicii făcute de la B SRL, în baza contractului nr. 1/22.01.2015 (despre care în sentinţă se arată că sunt administrate în dosarul de fond, vol. III-VI) nu au fost prezentate auditorilor, fiind înfăţişate pentru prima oară în cadrul litigiului de faţă. Pe de altă parte, arată recurenta-pârâtă, expertul contabil desemnat în cauză a prezentat un raport de expertiză care se limitează la analiza formei documentelor financiar-contabile, în vreme ce abaterea reţinută de auditori priveşte nedovedirea efectivităţii prestărilor de servicii şi caracterului lor util, în sensul servirii intereselor organizaţiei A. În fine, recurenta arată că înscrisurile prezentate direct în faţa instanţei nu ar dovedi realitatea prestării serviciilor în cauză, nefiind răsturnată prezumţia de legalitate a actelor administrative.
Înalta Curte constată că administrarea de către reclamantă a unui probatoriu nou, necunoscut de autoritatea pârâtă în etapa administrativă, prin care a urmărit să demonstreze realitatea prestărilor de servicii în cadrul judecăţii nu încalcă vreo normă de procedură. Cu alte cuvinte, neprezentarea acestor documente justificative auditorilor nu atrage decăderea reclamantei din dreptul de a se apăra, inclusiv prin administrarea de probe contra constatărilor autorităţii de audit. Curtea de Conturi a avut posibilitatea, în cadrul litigiului să ia cunoştinţă de acest probatoriu şi să-l combată.
De asemenea, trebuie ţinut seama că proba cu expertiză de specialitate a avut printre obiective pe acela al verificării documentelor justificative prezentate de reclamantă cu privire la achiziţiile de servicii. Date fiind constatările expertului, potrivit căruia achiziţiile sunt dovedite prin documente justificative, care nu se limitează la facturi, concluzia instanţei de fond asupra dovedirii realităţii prestărilor de servicii, chiar în contextul în care anumite documente justificative prevăzute în contractul de prestări servicii lipsesc sau nu îndeplinesc întocmai condiţiile de formă (cum ar fi foile de parcurs neîntocmite cu respectarea tuturor regulilor) apare ca fiind raţională, sprijinită pe probatoriul administrat în cauză. Din această perspectivă, nu se identifică vreun argument pentru care să se poată aprecia că hotărârea a fost pronunţată cu încălcarea normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor privind asigurarea legalităţii şi regularităţii în utilizarea fondurilor bugetare din Legea nr. 500/2002, Legea nr. 82/1991 şi OG nr. 119/1999.
Recurenta-pârâtă invocă lipsa unei analize punctuale din partea expertului cauzei şi susţine că raportul de expertiză a ajuns la concluzii eronate, însă aceasta nu este o critică care să poată fi subsumată vreunui caz de casare. Pârâta a formulat obiectiuni la raportul de expertiză, iar în urma răspunsului expertului la aceste obiecţiuni, avea posibilitatea de a solicita o nouă expertiză.
Trebuie avut în vedere că existenţa documentelor justificative care atestă realitatea prestării serviciilor amintite este confirmată şi de raportul de expertiză contabilă efectuat în cauza penală în care au fost cercetate aceleaşi fapte, raport prezentat de către recurenta-reclamantă în recurs.
De asemenea, nu se poate ţine seama de argumentele noi invocate de pârâtă, cum ar fi identificarea unor sume semnificative aferente unor cheltuieli care nu respectă principiile economicităţii, eficacităţii şi eficienţei utilizării fondurilor publice (ex., cheltuieli de cazare pentru o singură persoană în cameră dublă sau apartament) întrucât acestea nu au fost reţinute prin actele administrative atacate.
Cât priveşte cheltuielile de judecată, acestea au fost acordate cu respectarea art. 453 Cod de procedură civilă, corespunzător pretenţiilor admise, situaţia de parte care a pierdut procesul nefiind influenţată de neprezentarea unor documente justificative în etapa administrativă a litigiului.
II.3 Temeiul legal al soluţiei adoptate
Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 Cod de procedură civilă şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte a respins ambele recursuri, ca nefondate.