Acțiune în constatarea refuzului nejustificat de soluționare a unei cereri. Încălcarea de către prima instanță a principiului disponibilității procesului civil prin calificarea cererii ca fiind acțiune în anularea unui act administrativ tipic. Consecințe asupra soluției de admitere a excepției inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile.
Codul de procedură civilă, art. 9 alin. (2), art. 22 alin. (5)
Legea nr. 554/2004, art. 7
În condițiile în care obiectul acţiunii cu care a fost învestită prima instanță a vizat constatarea refuzului nejustificat al autorităţii publice pârâte de a soluționa pozitiv o cerere de decont și obligarea acestei autorităţi la recunoaşterea dreptului legitim al reclamantei prin efectuarea deconturilor solicitate, calificarea acțiunii de către judecătorul fondului, ca fiind îndreptată împotriva unui act administrativ tipic (respectiv împotriva adresei prin care a fost consemnat refuzul de decont) reprezintă o încălcare a principiului disponibilităţii părţilor în procesul civil, consacrat de art.9 alin. (2) din Codul de procedură civilă.
Prin urmare, cum instanţa nu a fost învestită cu anularea unui act administrativ tipic (decizie/dispoziţie de soluţionare a deconturilor), iar cererea de obligare la plată nu a fost formulată ca un capăt accesoriu al unei astfel de acțiuni, ci al uneia în constatarea refuzului nejustificat, soluţia de respingere a acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile prevăzute de art.7 din Legea nr.554/2004 este contrară legii, dar şi jurisprudenţei consolidate a instanţei supreme în materie, motivele de casare reglementate de art.488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 din Codul de procedură civilă fiind pe deplin incidente.
ÎCCJ, SCAF - Decizia nr. 48 din 12 ianuarie 2022
I. Procedura în faţa primei instanţe
I.1.Cadrul procesual
Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 22.05.2019, sub nr. xxxx/2/2019, reclamanta „A” SA, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, a solicitat:
1. anularea adresei Ministerului Transporturilor nr. 1084/9736/26.03.2019, înregistrată la sediul „A” S.A. sub nr. MOI.4761/26.03.2019, adresă ce reprezintă refuzul nejustificat la plata către „A” S.A. a sumei totale în cuantum de 20.947.090 lei, sumă ce reprezintă deconturile călătoriilor efectuate de beneficiarii Legii nr. 341/2004 pentru recunoştinţa faţă de eroii-martiri şi luptătorii care au contribuit la victoria Revoluţiei române din decembrie 1989 şi ai Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, sumă refuzată şi nedecontată „A” S.A. de către pârât;
2. obligarea pârâtului la plata către reclamantă a sumei totale în cuantum de 20.947.090 lei, sumă ce reprezintă deconturile călătoriilor efectuate de beneficiarii Legii nr. 341/2004 pentru recunoştinţa faţă de eroii-martiri şi luptătorii care au contribuit la victoria Revoluţiei române din decembrie 1989 şi ai Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, sumă refuzată şi nedecontată „A” S.A. de către pârâtă, compusă din contravaloarea facilităţilor la călătoria cu metroul pentru categoriile şi perioadele următoare:
- beneficiarii Legii nr. 341/2004 revoluţionari, pentru noiembrie - decembrie 2015 în sumă de 1.966.502,50 lei, ianuarie - decembrie 2016 în sumă de 9.486.082,50 lei şi ianuarie - septembrie 2017 în sumă de 4.575.272,50 lei; - beneficiarii Legii nr. 44/1994 veteranii de război, pentru noiembrie - decembrie /2015 în sumă de 616.260 lei, ianuarie - decembrie/2016 în sumă de 2.724.060 lei şi ianuarie - septembrie 2017 în sumă de 1.578.912,5 lei.
Prin întâmpinarea formulată, pârâtul a invocat excepția inadmisibilității capătului 1 de cerere, inadmisibilitatea capătului principal de cerere pentru lipsa procedurii prealabile, precum şi excepția prescripției.
I.2. Soluţia instanţei de fond
Prin sentința nr. 1033 din 23 decembrie 2019, Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepția inadmisibilității, a admis excepția neîndeplinirii procedurii prealabile și, pe cale de consecinţă consecință, a respins cererea formulată de reclamanta „A” SA, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, ca inadmisibilă.
Pentru a hotărî astfel, instanţa de4 fond a reţinut că reclamanta solicită anularea adresei nr. 1084/9736/26.03.2019, adresă ce reprezintă răspunsul pârâtului prin care acesta menționează că își menține punctul de vedere anterior transmis și care a fost exprimat prin adresele nr. 24620/06.07.2016, nr. 25866/14.07.2016 şi nr. 29599/16.08.2016, iar nu prin adresa nr. 1084/9736/26.03.2019 la care se raportează reclamanta. Prin conținutul adresei contestate în prezenta cauză, pârâtul doar își însușește conținutul unor acte administrative emise anterior.
În ceea ce privește excepţia inadmisibilității cererii pentru lipsa procedurii prealabile, invocată de pârât prin întâmpinare, a reţinut prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004, astfel că, deşi reclamanta a precizat în esență că actul administrativ atacat are caracterului unui refuz nejustificat de soluționare a cererii, astfel încât față de dispozițiile art. 7 alin. 5 raportat la art. 2 alin. 2 din legea nr. 554/2004 modificată și republicată, nu se impune contestarea acestuia în procedura administrativă prealabilă, curtea de apel a reţinut că adresa face explicit referiri la alte două acte administrative emise în anul 2016 de pârât, adrese pe care reclamanta nu a făcut dovada că le-a contestat, limitându-se la a se adresa pârâtului la 14.03.2019.
Curtea a apreciat că faţă de conținutul adresei nr. 1081/9736/26.03.2019, aceasta reprezintă un act administrativ propriu-zis prin care reclamantei i s-a comunicat că i se respinge cererea de decontare întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 341/2004 și Legii nr. 44/1994, în considerarea soluției adoptate în același sens prin adresele emise în anul 2016.
În raport de aceste considerente, reclamanta avea obligația de a urma procedura obligatorie prevăzută de dispozițiile art. 7 alin. 1 din legea nr. 554/2004 modificată și republicată, procedură pe care nu a parcurs-o, astfel că acţiunea sa e inadmisibilă din acest motiv.
I.3. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamanta „A” SA, invocând motivele de casare prevăzute de art.488 alin.1 pct.5 și pct.8 din Codul de procedură civilă.
Recurenta a arătat, în esență, că încălcarea de către prima instanţă a dispoziţiilor art. 488. (1) pct. 8 („când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material") şi pct. 5 din Codul de procedură civilă ( "când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei").
A arătat că, în urma adresei „A” nr. M01/4043/14.03.2019 adresată Direcţiei Economice şi Direcţiei Reprezentare Instanţă, din cadrul Ministerului Transporturilor, adresă prin care a solicitat decontarea sumelor restante, Direcţia Economică din cadrul Ministerului Transporturilor, prin adresa nr. 1084/9736/26.03.2019, înregistrată la „A” sub nr. MOI.4761/26.03.2019, pârâta ne-a comunică că "Ministerul Transporturilor îşi menţine punctul de vedere transmis prin adresele anterioare.", respectiv prin adresele: nr. 24620/06.07.2016, nr. 25866/14.07.2016 şi 29599/16.08.2016.
Potrivit art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 dreptul la acţiune este recunoscut în favoarea persoanelor vătămate, nu doar în ceea ce priveşte un act administrativ unilateral, ci şi în cazul unui refuz nejustificat de soluţionare a unei cereri, reţinând că prevederile art. 2 lit. i din Legea nr. 554/2004 modificată, defineşte acest refuz ca fiind ''exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane."
Litigiul dedus judecăţii a fost determinat de refuzul nejustificat al autorităţii pârâte - Ministerul Transporturilor- de a soluţiona favorabil cererea „A” ce are ca obiect plata sumei în cuantum total de 20.947.090 lei, sumă ce reprezintă deconturile călătoriilor efectuate de beneficiarii Legii nr. 341/2004 pentru recunoştinţa faţă de eroii-martiri şi luptătorii care au contribuit la victoria Revoluţiei române din decembrie 1989 şi ai Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, sumă refuzată şi nedecontată „A” S.A. de către pârâtă, sumă totală compusă din contravaloarea facilităţilor la călătoria cu metroul pentru categoriile şi perioadele indicate expres în acţiune.
Or, dată fiind natura specială a actelor administrative asimilate (refuzul nejustificat şi tăcerea administrativă), acestea nu suportă o soluţie identică cu cea oferită în cazul actelor administrative tipice, unde partea interesată trebuie să solicite instanţei de judecată, în principal, anularea actului vătămător, după ce parcurge procedura graţioasă.
In cazul refuzului nejustificat, deşi există un înscris ce conţine deja exprimarea explicită a voinţei autorităţii de a nu soluţiona cererea, procedura prealabilă nu se mai impune, iar valabilitatea este analizată în cadrul acţiunii prin care persoana vătămată solicită obligarea autorităţii la efectuarea prestaţiei ce i-a fost refuzată şi a celorlalte acte normative corelative incidente în domeniu.
II. Procedura în faţa instanţei de recurs
Intimatul-pârât Ministerul Transpoturilor şi Infrastructurii a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
În argumentele expuse în întâmpinarea formulată a susţinut că sentinţa nr. 1033/23.12,2019 este legală şi temeinică, considerentele reţinute de instanţă în motivarea admiterii excepţiei neîndeplinirii procedurii prealabile fiind rezultatul unei interpretări judicioase atât a dispoziţiilor legale incidente în cauză, cât şi a probelor aflate la dosar.
Astfel, recurenta-reclamantă nu şi-a modificat cererea introductivă în sensul că înţelege să renunţe la judecata primului capăt de cerere, respectiv anularea adresei Ministerului Transporturilor nr. 1084/9736/26.03.2019, astfel încât instanţa de fond să rămână învestită numai cu soluţionarea capătului doi de cerere vizând obligarea ministerului la plata către aceasta a sumei totale în cuantum de 20.947.090 lei, sumă ce reprezintă deconturile călătoriilor efectuate de beneficiarii Legii nr. 341/2004 pentru recunoştinţa faţă de eroii-martiri şi luptătorii care au contribuit ta victoria Revoluţiei române din decembrie 1989 şi ai Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, situaţie în care valabilitatea adresei anterior menţionate ar fi fost analizată în cadrul cererii având ca obiect obligarea ministerului la plata deconturilor, instanţa având posibilitatea să cenzureze refuzul ministerului de a plăti deconturile în cazul în care îl aprecia nejustificat.
Pentru calificarea acţiunii trebuie văzut care este capătul de cerere a cărui soluţie nu depinde de soluţia dată altui capăt de cerere, iar în speţă este evident că cererea având ca obiect plată contravaloare deconturi are caracter accesoriu, rezolvarea acesteia depinzând de soluţia dată cererii principale.
În realitate, în speţă este vorba de un act administrativ tipic a cărui anulare recurenta-reclamantă a solicitat-o în mod expres prin acţiunea introductivă. Cu alte cuvinte, acţiunea dedusă judecăţii este o acţiune în anulare act administrativ, calificarea făcându-se după capătul de cerere principal.
Recurenta a depus răspuns la întâmpinare, prin care a reiterat principalele susțineri din recurs.
În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.
III. Analiza motivelor de casare
Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat exclusiv în limitele şi pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.
Cu titlu preliminar, se reţine că, potrivit art.22 alin.5 din Codul de procedură civilă, „judecătorul trebuie să se pronunțe asupra a tot ceea ce s-a cerut”, această pronunțare implicând, potrivit alin.2 al aceluiași articol, obligația de a analiza fiecare capăt de cerere, precum și apărările formulate de părți, pe baza probelor administrate, în vederea stabilirii corecte a situației de fapt și cu aplicarea corespunzătoare a normelor și principiilor de drept incidente.
În speţă, Înalta Curte constată că instanţa de fond a extins, în mod nejustificat, obiectul acţiunii cu care a fost legal învestită, respectiv, constatarea refuzului nejustificat al autorităţii publice pârâte, materializat prin adresa nr.1084/9736/26.03.2019 emisă de Ministerul Transporturilor, cu consecinţa obligării acestei autorităţi la recunoaşterea dreptului legitim al reclamantei, prin efectuarea deconturilor solicitate.
Judecătorul fondului a încălcat astfel principiul disponibilităţii părţilor în procesul civil, consacrat de art.9 alin.2 din Codul de procedură civilă, pronunţând o hotărâre nelegală şi întemeiată pe motive fără legătură cu litigiul dedus judecăţii.
Susţinerile intimatului pârât din cuprinsul întâmpinării în sensul că „este evident că cererea având ca obiect plată contravaloare deconturi are caracter accesoriu, rezolvarea acesteia depinzând de soluţia dată cererii principale”, care are ca obiect anularea adresei sunt lipsite de temei.
Instanţa nu a fost învestită cu anularea unui act administrativ tipic (decizie/dispoziţie de soluţionare a deconturilor), reclamanta plângându-se prin acţiune de refuzul nejustificat al autorităţii pârâte de a-i recunoaşte dreptul pretins, refuz consemnat, într-adevăr, în mod explicit în adresa mai sus menţionată, cererea de obligare la plată fiind subsidiară constatării refuzului nejustificat, iar nu anulării unui act administrativ tipic.
În consecinţă, soluţia de respingere a acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile prevăzute de art.7 din Legea nr.554/2004 apare ca fiind contrară legii, dar şi jurisprudenţei consolidate a instanţei supreme în materie, motivele de casare reglementate de art.488 alin.1 pct.5 şi pct.8 din Codul de procedură civilă fiind pe deplin incidente.
Față de aceste împrejurări, având în vedere dispozițiile art.483 alin.3, în conformitate cu care ”recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile”, precum și prevederile art.497 alin.1 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora instanța supremă, în caz de casare, trimite cauza spre o nouă judecată instanței care a pronunțat hotărârea recurată, Înalta Curte - constatând că prima instanță în mod greșit nu a intrat în cercetarea fondului acţiunii, soluţionând cauza pe calea unei excepţii nefondate – a apreciat recursul ca fiind fondat în limitele arătate, astfel că a casat sentința și a trimis cauza spre rejudecare în fond aceleiași instanțe.