Şedinţa publică din data de 22 februarie 2022
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara sub nr. x/2021, la data de 15.03.2021, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat anularea Hotărârii Guvernului nr. 394/2020 privind declararea stării de alertă pe teritoriul României şi măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID 19, ca fiind nelegală şi, în consecinţă, anularea subsecventă a tuturor Hotărârilor de Guvern care prelungesc starea de alertă declarată prin H.G. nr. 384/2020, respectiv Hotărârile de Guvern nr. 476/2020, 553/2020, 668/1020, 782/2020, 856/2020, 967/2020, 1065/2020, 3/2021, 35/2021, 293/2021 şi a celor care vor fi emise până la pronunţarea unei hotărâri definitive, precum şi a tuturor actelor administrative emise în baza acestora.
Prin întâmpinarea depusă la dosar de către pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, s-a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată, ca inadmisibilă, pentru lipsa plângerii administrative prealabile, iar, pe cale de excepţie, respingerea cererii de chemare în judecată, ca fiind lipsită de interes, şi respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.
Ministerul Afacerilor Interne a formulat la data de 19.04.2021 cerere de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, întemeiată pe dispoziţiile art. 3 alin. (1) pct. 13 din Hotărârea Guvernului nr. 137/2020 şi art. 61 alin. (1) şi (3) C. proc. civ., motivată de faptul că Ministerul Afacerilor Interne are calitatea de iniţiator al actelor normative contestate, răspunzând de executarea în concret a măsurilor dispuse prin aceste acte.
Intervenientul a solicitat, în principal, admiterea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii formulate de către reclamant, pentru lipsa procedurii prealabile, admiterea excepţiei lipsei de interes în promovarea acţiunii, iar pe fond respingerea acesteia ca neîntemeiată.
Prin răspunsul la întâmpinare depus la dosar, reclamantul a solicitat respingerea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile, arătând că în speţă sunt incidente disp.art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, fiind vorba despre un act administrativ care numai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.
A solicitat, de asemenea, respingerea excepţiei lipsei de interes, apreciind că este evident că dreptul subiectiv privat al reclamantului, cât şi interesul său de a beneficia de libera circulaţie justifică calitatea procesuală, iar pe fondul cauzei, reiterează concluziile legate de adoptarea H.G. nr. 394/2020, cu încălcarea art. 108 din Constituţia României, apreciind că o hotărâre de guvern nu poate fi modificată şi completată printr-o hotărâre a Parlamentului, conform concluziilor Curţii Constituţionale prin decizia nr. 457/2020.
2. Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 294 din 20 mai 2021, Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României; a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de către intervenientul Ministerul Afacerilor Interne în interesul pârâtului Guvernul României, fără cheltuieli de judecată.
3. Calea de atac exercitată
Reclamantul A. a formulat recurs împotriva sentinţei de mai sus, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi rejudecând, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.
În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:
Este irelevant gradul în care Hotărârea Parlamentului nr. 5/2020 a modificat H.G. nr. 394/2020, ci însuşi faptul că a modificat-o si aprobat-o, încălcându-se astfel art. 108 din Constituţia României privind competenta Guvernului si actele sale.
Aşa cum a precizat, Curtea Constituţională a României a analizat, prin Decizia 457/2020, regimul juridic al H.G. nr. 394/2020 concluzionând că "o hotărâre a Guvernului modificata şi completata printr-o hotărâre o Parlamentului este un act hibrid fără nicio bază constituţională, creat doar printr-o confuzie de atribuţii tn privinţa Parlamentului şi a Guvernului şi ignorarea principiilor care guvernează raporturile dintre aceste autorităţi publice, şi cu un regim juridic incert din perspectiva incidenţei art. 126 alin. (6) din Constituţie."
In analizarea unei alte excepţii de neconstituţionalitate, prin Decizia nr. 458/7020, CCR statuează că legalitatea unui act administrativ normativ, care are ca prim reper prevederile art. 5 alin. (5) din Constituţie, poate fi supusă controlului instanţelor de contencios administrativ în temeiul art. 52 alin. (1) din Constituţie şi al Legii nr. 554/2004.
Caracterul excepţional, imprevizibil al unei situaţii nu poate constitui o justificare pentru a încălca ordinea de drept prevederile legale şt constituţionale referitoare la competenţa autorităţilor publice ori cele privind condiţiile în care se pot aduce restrângeri exerciţiului drepturilor si libertatilor fundamentale (pct. 73 din Decizie.)
Hotărârile Guvernului se emit pentru organizarea executării legilor (art. 108 alin. (2) şi (4) din Constituţie) fără a se putea abate, prin modificări sau completări, de la cadrul circumscris prin normele cu putere de lege. Ingerinţa Parlamentului asupra unui act specific Guvernului, destinat punerii în executare a legii, semnifică o imixtiune a puterii legiuitoare în cea de reglementare secundară pentru executarea legilor, ce aparţine exclusiv Guvernului.
Cu alte cuvinte, o hotărâre de Guvern modificată si aprobată printr-o hotărâre a Parlamentului nu mai este o hotărâre de Guvern în sensul constituţional consacrat si este nelegală, deoarece a fost emisă cu încălcarea competentelor ambelor instituţii, precum si a normelor de tehnică legislativă conţinute de Legea 24/2000. Un astfel de act administrativ cu caracter normativ, adoptat într-un cadru nelegal, nu este compatibil cu rigorile unui stat de drept şi nu poate fi menţinut în vigoare. Drepturile si libertăţile fundamentale sunt extrem de importante într-un stat de drept, motiv pentru care legiuitorul constituant a reglementat separat posibilitatea restrângerii acestora conform art. 53 din Constituţie doar prin lege, cu respectarea caracterului temporar, condiţiilor necesităţii într-un stat democratic, ale proporţionalităţii, nediscriminării şi neafecătrii esenţei dreptului.
Recurentul a arătat că justifică un interes legitim cât se poate de personal în prezenta cauză. Astfel, drepturile indicate prin acest act administrativ cu efect normativ sunt dreptul la liberă circulaţie garantat de art. 25 din Constituţia României, dreptul la libertatea întrunirilor garantat de art. 39 din Constituţia României (art. 11 CEDO si art. 12 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene), dreptul la viaţă privată garantat de art. 26 din Constituţia României (art. 8 CEDO), accesul liber la o activitate economică garantat prin art. 45 din Constituţia României şi art. 16 din Carta Drepturilor Fundamentele a Uniunii Europene, accesul la cultură protejat de art. 33 din Constituţia României (art. 13 din Carta drepturilor fundamentate UE) precum şi accesul tinerilor la viaţa economică, culturală şi sportiva a ţării garantat prin art. 49 alin. (5) din Constituţia României şi chiar dreptul la ocrotirea sănătăţii garantat de art. 34 din Constituţia României (art. 35 din Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene).
Recurentul a arătat că a depus la dosarul cauzei practica judiciară provenind de la Curtea de Apel Bucureşti (Sentinţa civilă nr. 1317 din 27.11.2020 pronunţată în dosarul nr. x/2020 - dosar în care a fost atacată tot o Hotărâre de Guvern) în care instanţa statuează, în mod întemeiat, că efectele actelor administrative cu caracter normativ se produc erga omnes, deci asupra tuturor şi a fiecăruia în parte. Curtea reţine că existenţa chiar si unui singur aspect de natură a vătăma drepturile si interesele legitime ale reclamantului constituie un element suficient pentru a se considera că este îndeplinită condiţia interesului. Astfel, orice cetăţean obligat la portul măştii de protecţie, o restrângere a dreptului la viaţă privată prin efectul negativ asupra stării de sănătate, sau căruia i-a fost restrânsă libertatea de circulaţie, poate justifica un interes legitim privat (iar Hotărârea Parlamentului nr. 5/2020 aduce modificări H.G. nr. 394/2020 tocmai cu privire la instituirea obligativităţii măştii de protecţie).
Aşadar, prin intrarea în vigoare a H.G. nr. 394/2020, i-au fost afectate la modul cât se poate de concret următoarele drepturi: restrângerea dreptului la viaţă privată prin instituirea obligativităţii purtării măştii de protecţie, atât sub aspectul înfăţişării şl al dreptului la propria imagine, cât şi sub aspectul efectelor negative asupra sănătăţii prin îngreunarea respiraţiei; restrângerea libertăţii de circulaţie prin instituirea unor restricţii de noapte fără o bază ştiinţifica şi a unor restricţii pe durata zilei; dreptul la ocrotirea sănătăţii prin limitarea accesului la activităţi sportive - în concret acesta avea abonament la un centru Spa unde avea posibilitatea menţinerii sănătăţii prin înot, drept care i-a fost restrâns prin închiderea bazinelor de înot.
În acest context, al evidenţei efectelor H.G. nr. 394/2020 asupra întregii populaţii a României, recurentul nu a considerat necesară suplimentarea probatoriului cu privire la dovedirea interesului legitim privat, însă acest lucru îi putea fi solicitat de către instanţa de fond în baza roiului sau activ, dacă era considerat necesar.
Astfel, în plus faţă de cele menţionate mai sus, acesta este afectat în mod direct şi în prezent de prelungirea continuă a stării de alerta introdusă prin H.G. nr. 394/2020 dincolo de orice noţiune rezonabilă de temporalitate si proporţionalitate. iar această afectare directa a drepturilor şi libertăţilor decurge din faptul că a fost infectat cu virusul Sars Cov2 în luna noiembrie 2020. La nivelul lunii decembrie 2020, studiile ştiinţifice arătau că persoanele trecute prin Covid pot dezvolta imunitate pentru o lungă perioadă de timp împotriva virusului Sars-Cov2. În aceste condiţii, persoanele care au trecut prin boală ar trebui să fie scutite de orice restrângere a drepturilor şi libertăţilor individuale dincolo de perioada de 90 de zile ulterioară infectării, până la dovada practică că se pot infecta şi transmite virusul. Măsurile precizate au fost luate printr-o altă hotărâre de guvern, dar cadrul în care ele au fost posibile si adoptate este cel al stării de alertă instituită prin H.G. nr. 394/2020. Legiuitorul a stabilit o obligaţie de a face în sarcina statului, care, în situaţia de fată, se poate concretiza prin: redimensionarea capacităţilor sistemului sanitar, suplimentarea paturilor ATI, construirea unor noi spitale (modulare sau nu), suplimentarea resurselor umane, furnizarea unor scheme de tratament eficace antiCovid, asigurarea medicamentelor necesare etc. Acestea sunt tipul de măsuri la care se referă art. 34 din Constituţje, prin care statul are obligaţia de a lua măsuri pentru asigurarea sănătăţii publice. Masurile nu pot viza restrângerea drepturilor şi libertăţilor decât în cazuri excepţionale si, în niciun caz, nu intră sub incidenţa art. 34 si nu pot fi subsumate obligaţiei statului de ocrotire a sănătăţii publice. Obligatia prevăzută de art. 34 incumba exclusiv statului, ea nu poate fi transferată printr-un artificiu de interpretare în sarcina cetăţenilor României.
În concluzie, recurentul are un interes legitim privat în promovarea acţiunii, fiindu-i încălcate drepturile şi libertăţile sus-menţionate, iar interesul legitim public are caracter subsidiar în prezenta cauza.
În drept, au fost invocate prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004.
4. Apărările formulate în cauză
Intimatul - intervenient Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare la cererea de recurs formulată de recurentul - reclamant A., prin care a invocat excepţia lipsei de interes a recursului, iar pe fond a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 stabileşte cadrul procesual al litigiului de contencios administrativ, reglementând în detaliu categoriile de subiecte care pot avea calitate procesuală activă, persoanele sau entităţile care pot fi chemate în judecată, obiectul acţiunii, condiţiile de exercitare a dreptului la acţiune, precum şi limitele controlului judecătoresc asupra actelor administrative.
Astfel, articolul 1 are ca obiect principal de reglementare calitatea procesuală activă în contenciosul administrativ, sfera subiectelor de sesizare a instanţei, a persoanelor sau entităţilor care sunt îndreptăţite să formuleze acţiuni în contencios administrativ, trasând şi coordonatele generale ale exercitării dreptului la acţiune. Condiţiile generale de exercitare a acţiunii în contencios administrativ, respectiv capacitatea procesuală, calitatea procesuală, afirmarea unui drept subiectiv şi justificarea unui interes, trebuie analizate pe tot parcursului procesului.
In acest sens, în ceea ce priveşte cerinţa interesului, prin normele cuprinse în art. 1 alin. (1) şi (2) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se oferă subiectelor de drept privat un mecanism de contencios administrativ subiectiv, în cadrul căruia sancţiunea juridică a anulării unui act administrativ nelegal poate fi aplicată numai dacă actul respectiv are efecte vătămătoare asupra dreptului subiectiv sau interesului legitim afirmat de reclamant, fiind realizată astfel distincţia dintre contenciosul subiectiv de contenciosul obiectiv.
Art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nuanţează reglementarea de la art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în sensul că persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot invoca vătămarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. În esenţă, prin normele cuprinse la art. 1 alin. (1) şi (2) şi art. 8 alin. (1), Legea nr. 554/2004 oferă subiectelor de drept privat un mecanism de contencios administrativ subiectiv, în cadrul căruia sancţiunea juridică a anulării unui act administrativ nelegal poate fi aplicată numai dacă actul respectiv are efecte vătămătoare asupra dreptului subiectiv sau interesului legitim afirmat de reclamant.
Plecând de la aceste consideraţii de ordin teoretic şi exigenţe ale cerinţei interesului, s-a arătat că, în prezent, cererea de chemare în judecată este lipsită de interes prin prisma faptului că la acest moment, actele contestate nu mai sunt în vigoare, acestea producându-şi efectele timp de 30 de zile, începând cu data de 18 mai 2020 (H.G. nr. 394/2020), cu data de 16 iunie 2020 (H.G. nr. 476/2020), cu data de 16 iulie 2020 (H.G. nr. 553/2020), cu data de 14 august 2020 (H.G. nr. 668/2020), cu data de 14 septembrie 2020 (H.G. nr. 782/2020), cu data de 14 octombrie 2020 (H.G. nr. 856/2020), cu data de 13 noiembrie 2020 (H.G. nr. 967/2020), cu data de 14 decembrie 2020 (H.G. nr. 1065/2020), cu data de 12 ianuarie 2021 (H.G. nr. 3/2021), cu data de II februarie 2021 (H.G. nr. 35/2021), respectiv cu data de II martie 2021 (H.G. nr. 293/2021).
În acest sens, au fost redate considerentele Deciziei nr. 1 pronunţate de înalta Curte de Casaţie şi Justiţie la data de 05.01.2021, cu prilejul soluţionării dosarului civil nr. x/2020:
"la momentul pronunţării sentinţei instanţei de fond (23.12.2020), ordinul contestat producea efecte juridice, iar destinatarii actului administrativ erau obligaţi să se supună măsurilor instituite, dar începând cu data de 1.01.2021, actul infra legislativ în discuţie şi-a epuizat toate efectele avute în vedere de autoritatea emitentă, ele fiind supuse limitei temporale reglementate expres chiar în cuprinsul acestuia."
Aşa fiind, s-a solicitat admiterea excepţiei lipsei de interes a recurentului, urmând să se respingă prezentul recurs pe cale de consecinţa, ca fiind lipsit de interes.
Referitor la motivele de recurs invocate de recurent, se arată că acestea sunt neîntemeiate. Instanţa de fond a constatat, în mod judicios, faptul că recurentul nu a făcut dovada unui interes legitim privat în promovarea acţiunii, reţinând că interesul prefigurat al recurentului reclamant este mai degrabă un interes legitim public, ce nu poate fi decât subsidiar interesului privat.
Cu privire la natura interesului legitim invocat, art. 8 alin. (1)1 stabileşte faptul că persoanele fizice, respectiv persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului privat.
În cazul de faţă, raportat la susţinerile recurentului invocate în faţa instanţei de fond, în mod corect instanţa a constatat că aspectele învederate de acesta nu au la bază un interes privat, contrar celor impuse prin prevederile legale anterior menţionate. Astfel, criticile recurentului privitoare la caracterul nelegal al actelor administrative contestate au un caracter general, atât din prisma pretinselor vătămări cauzate prin emiterea actelor, cât şi din perspectiva neidentificării concrete a măsurilor a căror nelegalitate recurentul reclamant doreşte să o probeze.
Aşa cum a reţinut, în mod corect, instanţa de fond, recurentul a redat în faţa instanţei de fond o serie de aspecte legate de restricţionarea dreptului la liberă circulaţie, la libertatea întrunirilor, accesul liber la o activitate economică, accesul la cultură, accesul tinerilor la viaţa economică, culturală şi sportivă a ţării, precum şi consecinţele negative ale măsurilor restrictive adoptate pentru limitarea infecţiei cu virusul SARS - COV2, indicând că acestea conduc în declanşarea unei crize de natură economică şi socială, fără să fi indicat în mod expres măsurile impuse şi nici dezvoltat modul în care acestea îi cauzează o vătămare.
Recurentul a afirmat totodată încălcarea dreptului la integritate psihică, dar nu a oferit explicaţii privitoare la conţinutul efectiv al acestei afectări şi a impactului pe care îl produce asupra vieţii sale personale/profesionale, formulând critici extrem de sumare şi cu caracter abstract.
În acelaşi sens, deşi prin Anexele 1 -3 integrate hotărârilor contestate sunt expuse în concret măsurile instituite prin aceste acte administrative, recurentul nu a formulat critici punctuale privitoare la nelegalitatea acestor restricţii şi nici nu a arătat modul efectiv în care instituirea acestora îl vătăma, ci susţinerile şi criticile de legalitate pe care le-a formulat se raportează la ansamblul hotărârii, după cum a reţinut şi instanţa de fond.
Din motivarea cererii de chemare în judecată se poate observa că demersul recurentului se întemeiază pe o serie de argumente apte a fundamenta apărarea unui interes legitim public. Recurentul se raportează la consecinţele negative ale măsurilor restrictive adoptate pentru limitarea infecţiei cu virusul SARS-COV2, indicând că acestea constau în declanşarea unei crize de natură economică şi socială. Or, în mod evident, şi aceste argumente ar putea fi circumscrise apărării unui interes legitim public, în speţă apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, dar nu sunt subsidiare invocării unui interes de natură privată.
Aspectele menţionate anterior au pus în evidenţă faptul că, în cauză, nu poate fi prefigurat folosul propriu pe care recurentul l-ar obţine ca urmare a admiterii cererii sale, motiv pentru care instanţa de fond a constatat că acţiunea acestuia este lipsită de interes.
De menţionat este faptul că recurentul reclamant dezvoltă în cererea de recurs argumente care vin să justifice interesul său legitim privat, argumente care nu au fost expuse şi în faţa instanţei de fond. In context, în ceea ce priveşte devoluţiunea care poate fi realizată în cadrul căii de atac a recursului în contencios, în lipsa posibilităţii de a formula apel împotriva unei astfel de hotărâri, ea rămâne guvernată de două reguli fundamentale care guvernează calea de atac a apelului: tantum devolutum quantum apelatum şi tantum devolutum quantum judicatum. În timp ce concretizarea primei reguli se regăseşte în dispoziţiile art. 477 din C. proc. civ. (limitele efectului devolutiv sunt determinate de ceea ce s-a apelat), cea de-a doua este reglementată de art. 478 din C. proc. civ., care limitează efectul devolutiv la ceea ce s-a judecat în primă instanţă.
Această din urmă regulă înseamnă interdicţia pentru părţi de a schimba cadrul procesual [alin. (1) al art. 478 din C. proc. civ..], de a se folosi de alte motive, mijloace de apărare şi dovezi decât cele invocate în primă instanţă. în motivarea apelului ori prin întâmpinare [alin. (1) al aceluiaşi articol] şi, de asemenea, interdicţia schimbării calităţii părţilor, a cauzei sau obiectului cererii de chemare înjudecată, precum şi a formulării de pretenţii noi [alin. (3) al art. 478 din C. proc. civ..].
Prin urmare, prin raportare la susţinerile recurentului reclamant, în limitele stabilite în faţa instanţei de fond, soluţia instanţei de fond referitoare la lipsa de interes a recurentului în promovarea acţiunii este temeinică şi legală.
Răspunzând argumentului recurentului privind nelegalitatea H.G. nr. 394/2020 ce decurge din faptul că aceasta a fost încuviinţată cu modificări prin Hotărârea Parlamentului nr. 5/2020, în baza art. 4 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 55/2020, ce au fost declarate neconstituţionale prin Decizia CCR nr. 457/2020, instanţa a constatat şi că aceste argumente sunt nefondate.
Astfel, după cum a reţinut şi instanţa de fond, H.G. nr. 394/2020 a fost emisă în baza art. 108 din Constituţie, iar prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, stabilesc competenţa Guvernului de a institui, prin hotărâre, starea de alertă.
Conceptul de stare de alertă este definit în art. 2 din aceeaşi lege, fiindinstituit conform regulilor de la art. 4 din lege.
Curtea Constituţională a reţinut prin Decizia nr. 457/2020, de care se prevalează recurentul, că normele constituţionale nu disting în privinţa hotărârilor Guvernului în funcţie de obiectul acestora. Astfel fiind, în lipsa unui regim constituţional derogator pentru hotărârile Guvernului prin care se instituie starea de alertă, nu se poate conferi, prin acte infraconstituţîonale, un asemenea regim cu caracter de excepţie. Ca urmare, hotărârea Guvernului prin care se instituie starea de alertă poate fi doar un act administrativ normativ, deci un act de reglementare secundară care pune în executare un act de reglementare primară. Ca urmare a acestor considerente, prin decizia mai sus menţionată s-a admis excepţia de neconstituţionalitate ridicată direct de Avocatul Poporului şi s-a constatat că dispoziţiile art. 4 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 sunt neconstituţionale.
Insă, după cum a reţinut şi instanţa de fond, acest aspect nu este de natură a atrage nelegalitatea H.G. nr. 394/2020, întrucât decizia Curţii Constituţionale a constatat neconstituţional doar textul de lege ce viza aprobarea ulterioară a hotărârii de guvern de către Parlament, iar nu textul de lege care îndreptăţea guvernul la adoptarea hotărârii privind starea de alertă (art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020).
Astfel instanţa de fond a reţinut că motivele de nelegalitate ale H.G. nr. 394/2020 se raportează la aspecte anterioare sau concomitente adoptării ei de către emitent şi nu la aspecte ulterioare cum este cel privind aprobarea ca atare sau cu modificări de către Parlamentul României.
Totodată, în mod corect a reţinut instanţa de fond şi faptul că, deşi recurentul reclamant a precizat că în concret H.G. nr. 394/2020 a fost încuviinţată cu modificări prin Hotărârea Parlamentului nr. 5/2020, nu a relevat în speţă în ce au constat aceste modificări şi în ce măsură modificările astfel aduse prin Hotărârea Parlamentului nr. 5/2020 au fost în măsură a încălca un interes legitim privat definit de art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004 pentru ca Decizia Curţii Constituţionale nr. 457/2020 să producă efectul invocat de recurentul reclamant, acela de a lovi de nulitate H.G. nr. 394/2020.
În drept, au fost invocate disp. art. 223 C. proc. civ.
5. Aspecte procesuale
Prin încheierea de şedinţă de la data de 16 noiembrie 2021, Înalta Curte a admis cererea recurentului de preschimbare a termenului de judecată acordat iniţial pentru data de 17 ianuarie 2023, la data de 22 februarie 2022.
La data de 22 februarie 2022, Înalta Curte a respins excepţia lipsei de interes a recursului ca nefondată, cu motivarea cuprinsă în practicaua prezentei decizii.
6. Analiza motivelor de recurs invocate de recurentul-reclamant şi a apărărilor formulate de intimata-intervenientă
Înalta Curte constată că deşi recurentul nu a precizat expres, criticile sale din recurs pot fi încadrate, conform art. 489 alin. (2) din C. proc. civ., în motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.
Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) şi p) şi a) art. 8 din Legea nr. 554/2004, concluzionând că justifică legitimare procesuală activă în contenciosul administrativ orice persoană, fizică sau juridică, dacă îndeplineşte condiţia de a se considera vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, adresat ei înseşi sau altui subiect de drept.
Astfel cum este unanim acceptat în doctrina juridică şi în practica judiciară, prevederile Legii nr. 554/2004 consacră regula contenciosului subiectiv, în sensul că un act administrativ poate fi anulat numai dacă se dovedeşte că a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim privat, deoarece prin interes legitim privat se înţelege posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.
Pe de altă parte, interesul legitim public reprezintă, conform art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice
Nefiind reglementată în contenciosul administrativ românesc aşa-numita "acţiune populară", regula (pe care se situează şi reclamantul prin acţiunea de faţă) este aceea că acţiunile persoanelor fizice se pot întemeia numai pe încălcarea drepturilor subiective sau a intereselor legitime legate de aceste drepturi; în mod excepţional, legea lasă posibilitatea de a nu fi declarate inadmisibile nici cererile unei persoane fizice care au drept temei încălcarea unui interes legitim public, cu condiţia ca afirmarea încălcării acestuia să aibă un caracter subsidiar faţă de invocarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat, în condiţiile art. 8 alin. (1) şi (12) din Legea nr. 554/2004.
Înalta Curte constată corecta separare de către prima instanţă a celor două noţiuni juridice: interesul legitim definit de Legea nr. 554/2004 şi interesul procesual definit de C. proc. civ., soluţia supusă prezentului recurs fiind bazată pe lipsa interesului legitim în sensul Legii nr. 554/2004 (de aici şi soluţia de fond de respingere a acţiunii). Sintetic spus, atunci când recurge la exerciţiul acţiunii în contencios administrativ reclamantul trebuie să dovedească: în primul rând, îndeplinirea unei condiţii de drept procesual, constând în existenţa unui interes în promovarea acţiunii, un folos practic al exercitării sau al continuării exercitării acesteia; iar în al doilea rând, îndeplinirea unei condiţii de drept material constând în vătămarea unui drept sau a unui interes legitim.
Mai reţine instanţa de recurs că în faza procesuală a recursului, recurentul a invocat în justificarea existenţei interesului drepturile de natură constituţională ce ar fi fost încălcate prin actul administrativ atacat, indicând în concret faţete diferite ale aceloraşi drepturi şi libertăţi individuale generic încălcate.
Prin aceste susţineri, nu se demontează raţionamentul juridic efectuat de către prima instanţă, în sensul că recurentul nu a dovedit un interes legitim privat, toate susşinerile sale fiind generice şi legate de aspecte cu caracter principial.
Astfel, recurentul formulează critici cu caracter abstract, deşi prin Anexele nr. 1-3- anexe integrate Hotărârii nr. 394/2020 sunt expuse în concret măsurile instituite prin acest act administrativ, iar acesta nu formulează critici punctuale privitoare la nelegalitatea acestor restricţii şi nici nu a arătat modul efectiv în care instituirea acestora îl vatămă.
De aceea, în mod corect a concluzionat prima instanţă că demersul său se întemeiază pe argumente apte a fundamenta apărarea unui interes legitim public. În mod repetat, reclamantul se referă la consecinţele negative ale măsurilor restrictive adoptate pentru limitarea infecţiei cu virusul SARS-COV2, indicând că acestea constau în declanşarea unei crize de natură economică şi socială. Aceste aspecte ar putea fi circumscrise apărării unui interes legitim public, în speţă apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, dar nu sunt subsidiare invocării unui interes de natură privată, întrucât prin acestea nu poate fi prefigurat folosul propriu pe care reclamantul l-ar obţine ca urmare a admiterii cererii sale.
Prin urmare, reclamantul nu poate formula o acţiune în contencios obiectiv, respectiv să ceară anularea unui act administrativ, pornind de la premisa lezării unui interes legitim public, decât dacă şi sub condiţia în care probează că vătămarea interesului legitim public exhibat decurge logic (ca o consecinţă, să existe deci raport de cauzalitate) din încălcarea dreptului subiectiv sau interesului legitim privat (art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, aşa cum a fost interpretată prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 66 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 135 din 4 martie 2009).
Înalta Curte constată că recurentul confundă situaţia enumerării unor drepturi ipotetic încălcate (dreptul la liberă circulaţie, dreptul la libertatea întrunirilor, dreptul la viaţă privată, accesul liber la o activitate economică, accesul la cultură, accesul tinerilor la viaţa economică, culturală şi sportiva a ţării, dreptul la ocrotirea sănătăţii) cu o încălcare concretă a unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat care să fie astfel descrisă prin cererea introductivă de instanţă încât să justifice ab initio formularea acesteia. Singurul aspect nou invocat direct în recurs referitor la restrângerea dreptului de a utiliza un abonament de înot nu poate duce la concluzia existenţei unui interes legitim de a ataca integral toate hotărârile de guvern ce fac obiectul prezentei acţiuni.
Pe de altă parte, instanţa de recurs statuează asupra faptului că justificarea direct în recurs a interesului prin prisma unor împrejurări de fapt ce nu au fost invocate în faţa instanţei de fond reprezintă o încălcare a limitelor procedurale ale devoluţiunii în calea de atac a recursului, cum în mod corect a invocat intimatul-intervenient prin întâmpinare.
În concluzie, Înalta Curte constată că recurentul nu a demonstrat nelegalitatea modului de aplicare a legii sub acest aspect, în mod corect fiind reţinută lipsa dovezii privind existenţa unui interes legitim privat în promovarea acţiunii.
Înalta Curte constată că prima instanţă, deşi a reţinut acest prim motiv de respingere a acţiunii, a răspuns şi argumentului reclamantului privind nelegalitatea H.G. nr. 394/2020 decurgând din încuviinţarea cu modificări a hotărârii de Guvern prin Hotărârea Parlamentului nr. 5/2020, în baza art. 4 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 55/2020, ce au fost declarate neconstituţionale prin Decizia CCR nr. 457/2020, analizând şi fondul cererii de chemare în judecată.
Constatând cu caracter definitiv prin prezenta decizie neîndeplinirea condiţiei de drept material constând în vătămarea unui drept sau a unui interes legitim, Înalta Curte va răspunde şi argumentului de fond exclusiv în scopul lămuririi cauzei sub toate aspectele.
Astfel, Curtea Constituţională a reţinut prin Decizia nr. 457/2020 că normele constituţionale nu disting în privinţa hotărârilor Guvernului în funcţie de obiectul acestora. Astfel fiind, în lipsa unui regim constituţional derogator pentru hotărârile Guvernului prin care se instituie starea de alertă, nu se poate conferi, prin acte infraconstituţionale, un asemenea regim cu caracter de excepţie. Ca urmare, hotărârea Guvernului prin care se instituie starea de alertă poate fi doar un act administrativ normativ, deci un act de reglementare secundară care pune în executare un act de reglementare primară.
"De asemenea, câtă vreme un control parlamentar al hotărârilor Guvernului în sensul încuviinţării/respingerii/modificării acestora nu apare între mecanismele de rang constituţional instituite pentru a regla raporturile dintre autorităţile publice în cadrul regimului de separaţie şi echilibru al puterilor în stat, iar hotărârile Guvernului constituie - aşa cum s-a precizat - expresia competenţei originare a Guvernului, prin excelenţă de natură executivă, prin încuviinţarea/modificarea măsurilor adoptate prin hotărâri ale Guvernului, Parlamentul ajunge să cumuleze funcţiile legislativă şi executivă, situaţie incompatibilă cu principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din constituţie. Ingerinţa Parlamentului asupra unui act specific Guvernului, destinat punerii în executare a legii, semnifică o imixtiune a puterii legiuitoare în cea de reglementare secundară pentru executarea legilor, ce aparţine exclusiv Guvernului. Or, Parlamentul nu îşi poate exercita competenţa de autoritate legiuitoare în mod discreţionar, oricând şi în orice condiţii, adoptând legi prin care să creeze cadrul în care să aducă atingere competenţelor constituţionale ce aparţin, în mod exclusiv, altor puteri ale statului".
Prin decizia mai sus menţionată, s-a admis excepţia de neconstituţionalitate ridicată direct de Avocatul Poporului şi s-a constatat că dispoziţiile art. 4 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 sunt neconstituţionale.
Cum în mod judicios observă prima instanţă, decizia Curţii Constituţionale a constatat neconstituţional doar textul de lege ce viza aprobarea ulterioară a hotărârii de guvern de către Parlament, iar nu şi textul de lege care îndreptăţea guvernul la adoptarea hotărârii privind starea de alertă (art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020).
Cum motivele de nelegalitate ale H.G. nr. 394/2020 invocate de către recurent se raportează la aspecte ulterioare adoptării ei de către emitentul Guvernul României, iar nu la aspecte anterioare sau concomitente, nu pot fi considerate motive de nulitate a acesteia, nulitatea fiind sancţiunea aplicată unui act afectat de vicii anterioare sau concomitente cu adoptarea actului.
În mod corect a mai reţinut prima instanţă că, deşi reclamantul a precizat că în concret H.G. nr. 394/2020 a fost încuviinţată cu modificări prin Hotărârea Parlamentului nr. 5/2020, nu a relevat în speţă în ce au constat aceste modificări şi în ce măsură modificările astfel aduse prin Hotărârea Parlamentului nr. 5/2020 au fost în măsură să încălce un interes legitim privat definit de art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, pentru ca Decizia Curţii Constituţionale nr. 457/2020 să producă efectul invocat de reclamant, acela de produce nulitatea H.G. nr. 394/2020.
7. Temeiul procesual al soluţiei date recursului
Pentru aceste considerente, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 294 din 20 mai 2021 pronunţate de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 22 februarie 2022.