Şedinţa publică din data de 23 februarie 2021
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 30.10.2017, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J. şi K., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, au solicitat instanţei obligarea pârâtului să adopte o hotărâre de guvern privind trecerea din domeniul public al statului în domeniul privat al statului şi în administrarea Agenţiei Domeniului Statului a suprafeţei de 37,7545 ha teren situat pe teritoriul cadastral al municipiului Bistriţa asupra căruia a fost reconstituit dreptul de proprietate al reclamanţilor şi a altor persoane în baza legilor fondului funciar şi predarea terenului Comisiei municipale de fond funciar Bistriţa în vederea punerii în posesie şi eliberării titlurilor de proprietate persoanelor îndreptăţite, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.
Pârâtul Guvernul României a depus întâmpinare prin care, în principal a invocat excepţia nulităţii acţiunii, iar pe fond a solicitat respingerea acesteia ca neîntemeiată.
Reclamanţii au depus note de şedinţă prin care au solicitat respingerea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii.
Totodată, reclamanţii au invocat excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 2 alin. (4) şi a ultimei poziţii din Anexa nr. 1 a H.G. nr. 422/2017 în ce priveşte faptul că "Staţiunea de Cercetare-Dezvoltare pentru Pomicultură Bistriţa administrează suprafaţa de teren de 151,3507 ha din domeniul public al statului indispensabilă activităţii de cercetare-dezvoltare-inovare şi multiplicării materialului biologic, având datele de identificare prevăzute în anexa nr. 3.30 la Legea 45/2009 privind ..." şi "160734 - 8.05.01 - Total suprafaţă - Suprafeţe = 151,3507 ha (cf. Protocol 240/24-04-2009) mp; CF=; Date cadastrale=;", solicitând admiterea excepţiei invocate şi în contradictoriu cu Guvernul României, să se constate nelegalitate actelor contestate.
La data de 10.04.2018, pârâtul Guvernul României a depus o cerere prin care a solicitat introducerea în cauză a Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor şi a Agenţiei Domeniilor Statului, întrucât aceasta a elaborat proiectul H.G. nr. 422/2017, cererea fiind respinsă la termenul de judecată din data de 23.05.2018.
Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi a Agenţiei Domeniilor Statului a formulat cerere de intervenţie accesorie în favoarea pârâtului, aceasta fiind admisă în principiu de către instanţă în şedinţa publică din data de 23 mai 2018.
Pârâtul Guvernul României a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate. De asemenea, a solicitat suspendarea prezentei cauze până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2017 înregistrat în data de 26.09.2017 pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.
2. Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 133/2018 din 23 mai 2018, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată şi a respins ca inadmisibilă acţiunea formulată de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J. şi K., în contradictoriu cu pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI; a admis excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate a art. 2 alin. (4) şi a ultimei poziţii din Anexa nr. 1 a H.G. nr. 422/2017 şi a respins excepţia de nelegalitate, ca inadmisibilă; a respins ca rămasă fără obiect cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul MINISTERUL AGRICULTURII ŞI DEZVOLTĂRII RURALE, în favoarea pârâtului GUVERNUL ROMÂNIEI.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei sentinţe, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J. şi K. au declarat recurs, criticând sentinţa prin prisma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
În motivarea cererii de recurs, recurenţii - reclamanţi au susţinut că dispoziţiile legale avute în vedere de către instanţa de fond la pronunţarea soluţiei de inadmisibilitate a acţiunii se impun a fi analizate şi în coroborare cu prevederile art. 8 şi 18 din Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ, din cuprinsul acestora rezultând că pârâtul intimat poate fi obligat la adoptarea actului administrativ solicitat.
În opinia recurenţilor, drepturile recunoscute lor deja nu mai pot fi analizate sub aspectul oportunităţii, ci doar sunt aspectul executării acestora, astfel încât, în cauză, instanţa nu se substituie autorităţii publice prin obligarea acesteia la adoptarea actului solicitat, deoarece aceasta reprezintă o obligaţie legală a pârâtului, de recunoaştere a drepturilor pretinse şi nu reprezintă o chestiune de oportunitate, discreţionară.
În ceea ce priveşte reţinerea de către instanţa de fond a prevederilor cu caracter special ale art. 6 alin. (5) şi art. 9 din Legea nr. 165/2013, recurenţii au susţinut lipsa incidenţei în cauză a dispoziţiilor cuprinse în Legea 165/2003, având în vedere că dreptul de proprietate le-a fost reconstituit cu mult înainte de intrarea în vigoarea a acestei legi.
Legea 165/2013 invocată de către instanţa de fond în motivarea hotărârii a fost adoptată în urma hotărârii pilot a CEDO pentru a urgenta şi definitiva restituirea proprietăţilor şi nu se aplică situaţiilor în care proprietatea a fost reconstituită prin hotărâri definitive.
Prin urmare, nu mai este vorba de reconstituirea dreptului de proprietate, ci de punerea în executare a unei hotărâri judecătoreşti definitive intrate în puterea lucrului judecat.
Atât Legea nr. 45/2009 cu modificările şi completările ulterioare, cât şi hotărârile de guvern emise în aplicarea acestei legi au nesocotit dreptul nostru de proprietate şi implicit hotărârile judecătoreşti şi tocmai de aceea Curtea Constituţională prin Decizia nr. 541/12.07.2016 a admis excepţia ridicată de către Avocatul Poporului şi a constatat că prevederile din Anexa nr. 3.30 la Legea nr. 45/2009 privind organizarea şi funcţionarea Academiei de Ştiinţe Agricole şi Silvice Gheorghe Ionescu-Şişeşti şi a sistemului de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii, silviculturii şi industriei alimentare sunt constituţionale în măsura în care suprafeţele de teren cuprinse în această anexă nu se suprapun cu cele asupra cărora a fost reconstituit dreptul de proprietate prin Hotărârea nr. 825/2007 a Comisiei Judeţene Bistriţa-Năsăud pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, confirmate de către Tribunalul Bistriţa Năsăud prin decizia nr. 153/R/2010 pronunţată în soluţionarea dosarului nr. x/2009
Or, reclamanţii au dovedit cu acte că terenul prevăzut în acea anexă se suprapune cu suprafaţa de 37 ha asupra căreia li s-a reconstituit dreptul de proprietate.
În această situaţie, singura posibilitate să fie puşi în posesie pe această suprafaţă de teren este aceea ca guvernul să adopte o hotărâre privind trecerea din domeniul public al statului în domeniul privat al statului şi în administrarea Agenţiei Domeniului Statului a suprafeţei de 37,7545 ha teren situat pe teritoriul cadastral al municipiului Bistriţa, asupra căruia a fost reconstituit dreptul de proprietate şi predarea terenului Comisiei municipale de fond funciar Bistriţa în vederea punerii în posesie şi eliberării titlurilor de proprietate.
În caz contrar, atât hotărârea Comisiei municipale şi a Comisiei Judeţene de aplicare a legilor fondului funciar cât şi hotărârile judecătoreşti prin care acestea au fost validate rămân fără finalitate.
O astfel de situaţie duce la încălcarea dreptului lor de proprietate prevăzut şi ocrotit de dispoziţiile art. 44 din Constituţia României.
De asemenea, contrar celor reţinute de către instanţa de fond, în lipsa propunerilor efectuate de către Comisia Judeţeană de fond funciar către Agenţia Domeniilor Statului şi Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor în vederea demarării procedurile legale necesare în vederea schimbării regimului juridic al terenurilor, reclamanţii au posibilitatea de a formula o acţiune direct în fata instanţei de contencios administrativ, demersul procesual nefiind condiţionat de efectuarea unei anumite operaţiuni anterioare sesizării instanţei de judecată.
Legea nr. 165/2013 nu impune o condiţie prealabilă sesizării instanţei de judecată. În măsura în care legiuitorul ar fi impus o anumită obligaţie în sarcina noastră, instanţa putea reţine inadmisibilitatea acţiunii în lipsa dovezii parcurgerii unei proceduri prealabile impuse de dispoziţiile Legii nr. 165/2013.
Reclamanţii au parcurs procedura prealabilă impusă de dispoziţiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, iar ulterior au sesizat instanţa de judecată raportat la reglementarea speciale cuprinsă în legea contenciosului administrativ.
Astfel, anterior sesizării instanţei de judecată, au solicitat pârâtei adoptarea hotărârii solicitate prin prezenta acţiune.
De altfel, Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a întocmit un proiect de hotărâre de Guvern privind trecerea unor suprafeţe de teren din domeniul public al statului în domeniul privat şi în administrarea ADS în vederea reconstituirii dreptului de proprietate al reclamanţilor, proiect ce, din motive pe care nu le cunosc, nu a devenit Hotărâre de Guvern.
Recurenţii au mai invocat încălcarea liberului acces la justiţie, obligativitatea executării hotărârilor judecătoreşti şi au făcut referire la cauza Şandor împotriva României şi cauza Hornsby c. Greciei, în care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit că dreptul la un proces echitabil nu acoperă procedura numai până la pronunţarea hotărârii, ci până la executarea acesteia. Statul şi instituţiile publice au obligaţia de a aduce la îndeplinire o hotărâre judecătorească pronunţată contra lor. În caz contrar, este încălcat articolul 6 paragraf 1 din Convenţie, prin lipsirea lui de un efect util (cauza Virgil Ionescu c. României, cauza Immobiliare Saffi c. Italiei).
4. Apărările formulate în cauză
Intimatul-pârât a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului pentru lipsa dovezii taxei de timbru, aceasta fiind respinsă de instanţă ca rămasă fără obiect, în şedinţa publică din data de 23 februarie 2021, astfel cum rezultă din practicaua deciziei.
Recurenţii-reclamanţi au depus răspuns la întâmpinare, precum şi note de şedinţă la care s-a ataşat sentinţa nr. 120/2020 a Curţii de Apel Cluj.
II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului
Raportat la petitul acţiunii şi temeiul de drept invocat, în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, Înalta Curte reţine caracterul inadmisibil al cererii introductive de instanţă, aşa cum în mod corect a reţinut şi instanţa de fond.
Astfel, Înalta Curte are în vedere faptul că potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat cât şi public".
Potrivit art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înţelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice…", iar potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, sunt asimilate actelor administrative unilaterale "şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal".
De asemenea, potrivit art. 2 lit. f) din Legea nr. 554/2004, prin contencios administrativ se înţelege "activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim".
Art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că:
"(1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim."
Art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, referitor la soluţiile pe care le poate da instanţa, precizează că:
"Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă."
Numai în acest cadru procesual instanţa este învestită să analizeze existenţa unei atingeri aduse unui drept ori unui interes legitim, nefiind de conceput o cerere de chemare în judecată prin care să se solicite o anumită conduită din partea autorităţilor publice într-un domeniu de activitate sau adoptarea unui anumit act normativ, ceea ce ar constitui o imixtiune nepermisă în activitatea executivului, cu încălcarea principiului constituţional al separaţiei şi echilibrului puterilor statului, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituţie, republicată. Prin urmare, instanţa de fond a avut în vedere limitele în care poate fi exercitat controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ.
În cererea de chemare în judecată, reclamanţii au solicitat obligarea pârâtului Guvernul României să emită o hotărâre de guvern, care nu se încadrează în obiectul unei acţiuni în contencios administrativ, potrivit art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004.
Se observă astfel, că cererea promovată de reclamanţi nu se încadrează în ipotezele avute în vedere de legiuitor prin dispoziţiile legale enunţate, întrucât nu vizează anularea unui act administrativ tipic sau asimilat, solicitările formulate excedând materiei contenciosului administrativ.
Pentru a-şi exercita dreptul cu privire la necesitatea emiterii unei hotărâri de Guvern, acesta trebuie să fie sesizat de autoritatea competentă cu un proiect de hotărâre care, potrivit dispoziţiilor art. 5 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 561/2009, se iniţiază, se elaborează, se adoptă şi se aplică în conformitate cu Constituţia României, republicată, cu dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, ale Legii nr. 90/2001, cu modificările şi completările ulterioare, ale Hotărârii Guvernului nr. l.361/2006 privind conţinutul instrumentului de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului, cu principiile ordinii de drept, precum şi cu şi cu respectarea procedurii prevăzută de Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 561/2009.
Iniţiatorul, ca organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu atribuţii şi competenţe în domeniu, are obligaţia de a întocmi proiectul de hotărâre şi de a-1 supune spre aprobare Guvernului, cu respectarea normelor de tehnică legislativă.
De aceea, instanţa de control judiciar apreciază că în mod corect judecătorul fondului a avut în vedere la adoptarea soluţiei de inadmisibilitate a acţiunii şi prevederile cu caracter special ale art. 6 alin. (5) şi art. 9 din Legea nr. 165/2013, reţinând că, în vederea restituirii în natură a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist, numai Comisia judeţeană de fond funciar sau, după caz, Comisia de Fond Funciar a Municipiului Bucureşti poate formula o propunere către Agenţia Domeniilor Statului şi Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor de a demara procedurile legale necesare în vederea schimbării regimului juridic al terenurilor ce fac obiectul situaţiei centralizatoare, aflate în proprietatea publică a statului, şi trecerii acestora, în condiţiile legii, în proprietatea privată a statului pentru a fi afectate restituirii în natură.
Din perspectiva Convenţiei Europene pentru apărarea Drepturilor şi Libertăţilor Fundamentale, este greşit argumentul potrivit căruia s-ar aduce atingere art. 6 privind liberul acces la justiţie, întrucât acesta nu-şi găseşte aplicarea în speţă, de vreme ce nu este pusă în discuţie executarea unei hotărâri judecătoreşti pronunţate în materie civilă de către o instanţă independentă, imparţială, instituită prin lege şi ale cărei hotărâri să aibă putere obligatorie pentru părţile litigante, ci, în speţă, se solicită adoptarea de către Guvern a unei Hotărâri privind trecerea din domeniul public al statului în domeniul privat al statului şi în administrarea de către Agenţia Domeniului Statului a suprafeţei de 37,7545 ha teren situat pe teritoriul cadastral al municipiului Bistriţa asupra căruia a fost reconstituit dreptul de proprietate al reclamanţilor.
Aşa fiind, sunt neavenite orice aserţiuni întemeiate pe jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului - cauza Şandru c. României, cauza Hornsby c. Greciei.
În contextul enunţat, nu era conturat nici cadrul legal instituit de art. 4 din Legea nr. 554/2004 care să permită instanţei de contencios administrativ examinarea excepţiei de nelegalitate privind dispoziţiile art. 2 alin. (4) şi a ultimei poziţii din Anexa nr. 1 a H.G. nr. 422/2017.
Pentru aceste considerente, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de A., B., C., D., E., F., G., H., I., J. şi K. împotriva sentinţei civile nr. 133/2018 din 23 mai 2018 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 februarie 2021.