Şedinţa publică din data de 23 februarie 2021
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cererea de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 23.06.2020, sub nr. x/2020, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, a formulat cerere de suspendare a executării actului administrativ reprezentat de Ordinul nr. 1123/19.05.2020 privind revocarea unor membri ai Consiliului de administraţie al Regiei Naţionale a Pădurilor "ROMSILVA", emis de Ministrul Mediului, Apelor şi Pădurilor, până la pronunţarea instanţei de fond.
2. Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 657 din 24 iulie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României şi a respins cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă; a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active şi excepţia inadmisibilităţii, ca neîntemeiate; a respins cererea de chemare în judecată formulată şi precizată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL MEDIULUI, APELOR ŞI PĂDURILOR, ca neîntemeiată.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare.
În motivarea cererii de recurs, recurenta - reclamantă a susţinut că în mod greşit a reţinut Curtea de Apel Bucureşti că "(...) trimiterea din preambulul ordinului contestat la referatul ce a stat la baza emiterii lui şi indicarea textelor legale incidente reprezintă o motivare adecvată a actului administrativ".
În primul rând, Referatul nr. x/19.05.2020 are un conţinut absolut identic cu Ordinul nr. 1123/19.05.2020, neputând astfel reprezenta o pretinsă "motivare adecvată a actului administrativ". În al doilea rând, "indicarea textelor legale incidente" nu reprezintă o pretinsă "motivare adecvată a actului administrativ".
Motivarea completă a unui act administrativ individual trebuie să cuprindă atât motivarea în drept (temeiul legal pentru emiterea actului administrativ), cât şi motivarea în fapt (oportunitatea emiterii actului administrativ, inclusiv modul de exercitare a dreptului discreţionar, dacă este cazul).
Ori, ministerul s-a limitat doar la indicarea Referatului nr. x/19.05.2020 (care are însă acelaşi conţinut cu actul administrativ contestat) şi la enumerarea unor texte de lege. Or, lipsa motivării reprezintă o cauză suficient de relevantă pentru o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.
În mod profund eronat şi cu depăşirea evidentă a cadrului procesual cu care a fost învestită, instanţa de fond a apreciat că "(...) împrejurarea că reclamanta deţinea şi calitatea de consilier personal în cadrul Corpului de Control al Primului-ministru - Cabinet Secretar de Stat era suficientă prin ea însăşi pentru a justifica în aparenţă incidenţa dispoziţiilor art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 109/2011, potrivit cărora nu pot fi membri ai Consiliului de administraţie persoanele care sunt funcţionari publici sau alte categorii de personal din cadrul autorităţii publice tutelare sau al altor instituţii publice".
Independent de aprecierile vădit netemeinice ale instanţei de fond şi de interpretări subiective, recurenta nu a avut şi nu are calitatea de funcţionar public, astfel încât să poată fi reţinută incidenţa dispoziţiilor art. 5 alin. (2) lit. c) şi ale art. 643 din O.U.G. nr. 109/2011.
A mai susţinut recurenta că instanţa de fond a încercat a denatura concluzia neechivocă regăsită în Adresa nr. x/10.01.2019 emisă de Agenţia Naţională de Integritate, care a constatat şi confirmat că "funcţia de consilier personal în cadrul Corpului de control al Prim-ministrului - Cabinet secretar de stat nu este o funcţie publică, în sensul Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarului public, ci reprezintă o funcţie de natură contractuală".
Prin urmare, numirea sa în calitatea de membru în Consiliul de administraţie al Regiei Naţionale a Pădurilor "ROMSILVA", pe fondul exercitării simultane a funcţiei de consilier personal în cadrul Corpului de control al Prim-ministrului nu a fost şi nu este de natură a genera o stare de incompatibilitate.
De asemenea, din analiza Adresei nr. x/29.06.2020 (răspuns la plângerea prealabilă), se poate observa că ministerul nu combate argumentele obiective privitoare la revocarea nelegală din calitatea de membru în Consiliul de administraţie al Regiei Naţionale a Pădurilor "ROMSILVA" (argumente raportate la pretinsa stare de incompatibilitate generată de deţinerea concomitentă a calităţii de membru CA şi de consilier în cadrul aparatului de lucru al Guvernului), ci înţelege să invoce un pretins motiv nou, reprezentat de o pretinsă nouă neîndeplinire a condiţiilor pentru a fi membru în acel consiliul de administraţie, în raport de împrejurarea că la data de 19.05.2020 recurenta era angajată la Compania Naţională "Aeroporturi Bucureşti" S.A.
Dincolo de împrejurarea evidentă că acest motiv nu se regăseşte în Ordinul nr. 1123/19.05.2020, emis de Ministrul mediului, apelor şi pădurilor, neputând sta astfel la baza unei pretinse confirmări a legalităţii actului administrativ prin care a fost revocată din funcţie, recurenta învederează că instituţia unde este angajată (Compania Naţională "Aeroporturi Bucureşti" S.A.) nu este instituţie publică, în sensul dispoziţiilor art. 5 alin. (2) lit. c). din O.U.G. nr. 109/2011, nu intră sub incidenţa Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice şi nu este finanţată din venituri de la bugetul de stat.
În mod eronat reţine judecătorul fondului că "(...) aparenţa juridică este contrară opiniei reclamantei, în jurisprundenţă statuându-se în speţe similare că revocarea este necondiţionată, discreţionară, la libera apreciere a mandantului, putând fi dispusă oricând de mandant, cu sau fără justă cauză (Decizia nr. 566 din 1 martie 2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal).
Revocarea recurentei din calitatea de membru în Consiliul de administraţie al Regiei Naţionale a Pădurilor "ROMSILVA" s-a făcut cu încălcarea dispoziţiilor art. 11.1. lit. e) din Contractul de mandat nr. x/13.03.2019, nefiind incident niciunul dintre motivele stabilite de către părţi pentru încetarea contractului.
Potrivit dispoziţiilor art. 11.1. lit. g) din contractul de mandat, contractul încetează prin "intervenirea unui caz de incompatibilitate sau a unei interdicţii prevăzute de lege, constatat potrivit legii", dar, pe de o parte, acest articol nu a fost invocat/menţionat în O.M. nr. 1123/19.05.2020, iar pe de altă parte niciuna dintre pretinsele situaţii generatoare a unui caz de incompatibilitate invocate (funcţia de consilier în cadrul Corpului de Control al Prim-ministrului - Cabinet Secretar de Stat sau funcţia de angajat al Companiei Naţionale Aeroporturi Bucureşti) nu a fost constatată şi dovedită "potrivit legii".
Cu privire la condiţia pagubei iminente, este evident că prin emiterea de către Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a actului administrativ a cărui suspendare o solicită, recurenta nu doar că şi-a pierdut un loc de muncă şi o sursă de venit, dar a fost şi este prejudiciată material într-un mod substanţial - pe fondul privării de remuneraţia aferentă Contractului de mandat nr. x/13.03.2019, în executarea căruia se afla, şi al evidentelor dificultăţi în a-şi îndeplini la timp şi în mod corespunzător obligaţii contractuale personale asumate (astfel cum rezultă, spre exemplificare, din Contractul de împrumut nr. x/12.03.2020, Contractul de credit de refinanţare cu garanţie nr. x/20.04.2016, Contractul de închiriere din data de 31.03.2020, etc.), trebuind a-şi întreţine familia, etc.
Este de necontestat, contrar celor reţinute de judecătorul fondului, că punerea în executare a unui act administrativ va avea consecinţe asupra carierei şi veniturilor sale (valoarea pagubei lunare cauzate este de 9.350 RON, potrivit Contractului de mandat nr. x/13.03.2029), astfel încât se poate prezuma vătămarea intereselor sale legitime.
4. Apărările formulate în cauză
Intimatul - pârât Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a formulat întâmpinare a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.
II. Soluţia instanţei de recurs
Preliminar,referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta nu este incident în cauză, recurenta-reclamantă invocându-l formal, fără a preciza în niciun fel care ipoteză a acestuia ar fi aplicabilă în privinţa hotărârii recurate.
Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport cu motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat reclamanta A. nu este fondat, pentru următoarele considerente:
Înalta Curte constată că prima instanţă, raportându-se la cerinţa neprejudecării fondului, în mod temeinic a realizat doar o cercetare sumară a aparenţei dreptului, analizând actul ce face obiectul suspendării doar sub aspectul existenţei unor indicii ce ar fi putut conduce la concluzia că actul administrativ ar fi nelegal, având în vedere tocmai faptul că această condiţie a cazului "bine justificat" presupune ca, asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă, fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, fără a se analiza consecinţele juridice pe care acesta le-a produs.
Este necesar, aşadar, ca indiciile de nelegalitate invocate să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu uşurinţă la nivelul aparenţelor.
Or, astfel cum instanţa de fond a reţinut, argumentele de nelegalitate invocate de recurenta-reclamantă nu sunt de natură să nască o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului atacat, aspectele invocate nefiind de domeniul evidenţei.
Motivarea unui act administrativ reprezintă, într-adevăr, o condiţie de legalitate fiind o garanţie împotriva arbitrariului şi o condiţie pentru exercitarea dreptului la apărare şi a controlului de legalitate al instanţelor de judecată. Pe de altă parte, însă, motivarea unui act trebuie apreciată de la caz la caz în funcţie de natura şi obiectul actului şi în funcţie de toate procedurile desfăşurate în cauză.
În speţă, este vorba de revocarea recurentei - reclamante din calitatea de membru în Consiliul de administraţie al Regiei Naţionale a Pădurilor "ROMSILVA", aspect ce presupune indicarea actelor normative şi administrative pe care se întemeiază raportat la situaţia de fapt reţinută în privinţa persoanei vizate de măsura dispusă.
În cauză, limitându-şi verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ, instanţa de fond în mod corect a reţinut că, în preambulul actului aflat în discuţie, au fost identificate temeiurile de drept care au condus la măsura contestată.
Împrejurarea că autoritatea publică emitentă nu a redat în cuprinsul ordinului toate circumstanţele pe care se întemeiază retragerea încrederii unui membru al consiliului de administraţie, Înalta Curte constată că acest argument nu este suficient de solid, la nivel de aparenţă, astfel încât să justifice luarea unei măsuri provizorii.
Din acest punct de vedere este rolul exclusiv al instanţei investite cu fondul pricinii să se pronunţe cu privire la legalitatea motivării actului, nefiind vorba de o situaţie care să poată fi apreciată în acest stadiu al pricinii.
Totodată, Înalta Curte apreciază că analizarea celorlalte susţineri ale recurentei-reclamante pe calea prezentei cereri de suspendare - încălcarea dispoziţiilor art. 11 lit. e) din Contractul de mandat nr. x/13.03.2019, neincidenţa niciuneia dintre dispoziţiile legale invocate în ordinul de ministru, inexistenţa pretinsei stări de incompatibilitate reţinută în sarcina sa (având în vedere Adresa nr. x/10.01.2019, emisă de Agenţia Naţională de Integritate), ar presupune o verificare atentă a tuturor elementelor ce au stat la baza emiterii ordinului. Or, această împrejurare ar echivala practic cu o tranşare definitivă a acestor chestiuni, fapt ce este incompatibil cu limitele legale ale cadrului procesual trasat de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Înalta Curte reţine că susţinerile recurentei-reclamante se impun a fi analizate cu ocazia soluţionării acţiunii în anularea actului emis de pârât, tocmai pentru că acestea exced procedurii sumare a suspendării, constituind apărări de fond, ce nu pot fi analizate decât de instanţa învestită cu anularea actelor administrative, fiind chestiuni care ţin de temeinicia acestora, ele vizând în mod direct şi substanţial fondul cauzei.
De asemenea, aspectele reţinute de instanţa de fond sub aspectul condiţiei referitoare la prevenirea unei pagube iminente sunt temeinice şi legale, reclamanta nefăcând dovada prejudiciului material viitor şi previzibil, cauzat exclusiv de emiterea actului contestat.
Într-adevăr, prin executarea actului administrativ de revocare din funcţie reclamanta suferă o diminuare a veniturilor sale, însă această diminuare nu reprezintă o pagubă iminentă în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, care nu ar putea fi înlăturată altfel decât prin măsura provizorie de suspendare a executării actelor contestate. Prejudiciul produs reclamantei prin punerea în executare a actelor administrative contestate poate fi remediat în ipoteza în care instanţa competentă va dispune anularea actului administrativ şi restabilirea situaţiei anterioare, prin recunoaşterea acestor drepturi ca reparaţie patrimonială.
Pe de altă parte, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se impune îndeplinirea cumulativă a condiţiilor referitoare la cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente, or, în situaţia în care nu s-a dovedit îndeplinirea unei condiţii menţionate, nu poate fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ.
Faţă de aceste considerente Înalta Curte reţine că instanţa de fond a făcut o analiză a premiselor suspendării executării actului administrativ şi a reţinut fondat că nu sunt îndeplinite condiţiile cerute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea Ordinului nr. 1123/19.05.2020 emis de intimatul-pârât, soluţia acesteia urmând a fi menţinută.
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte, constatând că nu există motive care să atragă casarea sentinţei de fond, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 ori potrivit art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat, hotărârea pronunţată de prima instanţă urmând a fi menţinută, ca legală.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei civile nr. 657 din 24 iulie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 februarie 2021.