Şedinţa publică din data de 23 februarie 2021
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 29 decembrie 2016 şi înregistrată sub numărul de dosar x/2016, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea Raportului de evaluare nr. x din 5 decembrie 2016 emis de pârâtă, cu obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.
2. Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa nr. 28 din 13 februarie 2018, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea în contencios administrativ având ca obiect "conflict de interese/incompatibilitate - constatate de ANI" formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi a anulat Raportul de evaluare nr. x/5.12.2016 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea excepţiei inadmisibilităţii contestaţiei cu privire la latura penală a raportului, respectiv respingerea contestaţiei şi menţinerea raportului de evaluare ANI.
În motivarea cererii de recurs, recurenta-pârâtă a susţinut că, în ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii contestaţiei, este greşită interpretarea dată de instanţa de fond cu privire la caracterul de act administrativ al raportului de evaluare, atunci când prin acesta sunt sesizate organele penale, argumentele oferite referitoare la consecinţele juridice ale actului, ale contestării sau necontestării sale, fiind cele reţinute de instanţa de fond doar atunci când raportul constată un incident de integritate exclusiv din sfera administrativă.
În situaţiile în care, prin raportul de evaluare sunt identificate fapte din sfera penală, indiferent dacă sunt izolate sau împreună cu incidente de integritate de natură administrativă, raportul de evaluare care sesizează organele penale nu poate fi supus controlului instanţei de contencios administrativ, prin conţinutul său.
O eventuală admitere a acţiunii de anulare a raportului de evaluare sub aspectul laturii penale - fapt petrecut şi în cauza de faţă - conduce fără echivoc la soluţia absurdă în care sesizarea instituţiei parchetului poate fi anulată de o instanţă de contencios administrativ.
În ceea ce priveşte fondul contestaţiei, recurenta - pârâtă a susţinut că reţinerile instanţei de fond sunt netemeinice, sentinţa fiind pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material incidente.
Referindu-se la dispoziţiile art. 70, 71 şi 76 din Legea nr. 161/2003 şi art. 75 din Legea nr. 393/2004, recurenta - pârâtă a susţinut că prin incriminarea faptei de conflict de interese, legiuitorul a urmărit să ocrotească relaţiile sociale referitoare la buna desfăşurare a activităţii în exercitarea funcţiei, activitate care presupune o comportare corectă a celui ce exercită o activitate în cadrul unei autorităţi publice.
În opinia legiuitorului, simpla posibilitate ca respectivul act să fie semnat sau încheiat fără existenţa unor garanţii de obiectivitate din partea celui care îl semnează, generează încălcarea regimului conflictelor de interese.
Prin urmare, legiuitorul a stabilit că există conflict de interese, nu numai dacă este dovedită exercitarea unei influenţe sau lipsă de obiectivitate, ci prin simplul fapt că în calitatea de primar, reclamantul ar fi fost apt să influenţeze activitatea instituţiei în favoarea unei entităţi în cadrul căreia are interese patrimoniale.
De asemenea, a mai susţinut că nu este de esenţa conflictului de interese de natură administrativă caracterul patrimonial efectiv al interesului, posibilitatea de a anticipa un beneficiu - patrimonial sau nepatrimonial - fiind suficientă pentru incidenţa conflictului.
Astfel, consideră că aplicarea normelor de lege care reglementează conflictul de interese din cazul primarilor - în calitate de aleşi locali, ar trebui să aibă loc prin coroborarea tuturor dispoziţiilor legale şi prin interpretarea lor sistematică, nu doar izolată, cum a procedat instanţa de fond.
Susţinerile instanţei de fond referitoare la nelegalitatea raportului de evaluare sub aspectul lipsei beneficiului patrimonial concret exclusiv în favoarea primarului A. sunt nefondate, întrucât interpretarea dată de instanţă dispoziţiilor legale aplicabile nu este una corespunzătoare sensului sistematic şi teleologic al normelor.
4. Apărările formulate în cauză
Intimatul - reclamant a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, precum şi concluzii scrise la care a ataşat decizii ale Înaltei Curţi cu titlu de practică judiciară.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând sentinţa recurată prin prisma motivului de casare invocat prin cererea de recurs, prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. - încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că recursul nu este fondat, având în vedere următoarele considerente:
Faţă de conţinutul raportului de evaluare contestat, Înalta Curte constată că acţiunea introductivă de instanţă formulată de reclamantul A. trebuie analizată dintr-o dublă perspectivă, întrucât prin raportul de evaluare s-au dispus de către recurenta-pârâtă două categorii de măsuri, întemeiate pe prevederi legale distincte, fiecare din acestea producând efecte proprii în plan litigios, respectiv constatarea nerespectării regimului juridic al conflictelor de interese de natură administrativă şi sesizarea Instituţiei Prefectului din Judeţul Suceava, pe de-o parte şi sesizarea organelor de cercetare penală, pe de altă parte.
În mod evident, măsura sesizării Parchetului de pe lângă Judecătoria Câmpulung Moldovenesc, în vederea verificării indiciilor privind săvârşirea infracţiunii de conflict de interese, nu poate face obiectul contestării în faţa instanţei de contencios administrativ, întrucât are natura unui act de sesizare penală, în înţelesul art. 288 şi art. 290 C. proc. pen., iar nu a unui act administrativ.
În raport de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care definesc sintagma de "act administrativ", raportul de evaluare este supus cenzurii instanţei de contencios administrativ doar în ceea ce priveşte constatările asupra încălcării regimului incompatibilităţilor sau a conflictelor de interese, calea de atac specială nefiind aplicabilă măsurilor de altă natură, care nu întrunesc condiţiile unui act administrativ, sesizarea Parchetului nefăcând parte din categoria actelor cenzurabile pe calea acţiunii la instanţa de contencios administrativ.
Cu toate acestea, prin întâmpinarea formulată în faţa instanţei de fond, pârâta a invocat excepţia inadmisibilităţii contestaţiei reclamantului în ansamblul ei.
Or, instanţa de fond în mod corect a reţinut că Raportul de evaluare nr. x/05.12.2016 nu produce doar efectul de act de sesizare al Parchetului de pe lângă Judecătoria Câmpulung Moldovenesc, ci şi consecinţe pe plan administrativ, respingând astfel excepţia inadmisibilităţii, ca neîntemeiată.
Decizia nr. 4117/15.12.2017 a Înaltei Curţi, invocată de recurenta - pârâtă cu titlu de jurisprudenţă, nu este relevantă, în măsura în care raportul de evaluare contestat în respectiva speţă conţine doar dispoziţia de sesizare a parchetului.
În ceea ce priveşte susţinerile recurentei vizând fondul contestaţiei, Înalta Curte constată că prin Raportul de evaluare nr. x/05.12.2016 la punctul V- Concluzii, se face referire la încălcarea prevederilor art. 70 şi art. 76 din Legea nr. 161/2003. În opinia pârâtei, aceste texte de lege sunt incidente deoarece reclamantul, în calitatea de primar al comunei Pojorâta, judeţul Suceava pe durata mandatului 2012-2016, ar fi semnat un contract de comodat cu B., al cărui membru fondator era la acel moment. Totodată, se face referire la posibila încălcare a prevederilor art. 301 alin. (1) C. pen., întrucât a semnat Contractele de finanţare nr. x/25.02.2014 şi nr. y/25.02.2015, precum şi Protocolul de colaborare din data de 10.09.2015, încheiate între Primăria comunei Pojorâta şi B., asociaţie al cărui membru fondator a fost până la data de 20.12.2013.
Raportat la situaţia de fapt reţinută şi dispoziţiile legale în baza cărora a fost emis raportul de evaluare, instanţa de fond a reţinut în mod corect nelegalitatea raportului de evaluare contestat, nefiind întrunite elementele conflictului de interese constatat de recurenta-pârâtă.
Conflictul de interese este definit de dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, ca fiind "(...) situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.", iar art. 71, din aceeaşi lege, enumeră principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice, imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public.
Dispoziţiile art. 70 şi 71 se regăsesc în Legea nr. 161/2003 în Titlul IV - Conflictul de interese şi regimul incompatibilităţilor în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice, Cap. II - Conflictul de interese, Secţiunea 1 - Definiţie şi principii. Secţiunile a 2-a, a 3-a şi a 4-a din Cap. II - Conflictul de interese prevăd dispoziţii speciale pentru categoriile de persoane vizate, prin prisma atribuţiilor care caracterizează fiecare funcţie în parte, şi anume conflictul de interese în exercitarea funcţiei de membru al Guvernului şi a altor funcţii publice de autoritate din administraţia publică centrală şi locală, conflictul de interese privind aleşii locali, respectiv conflictul de interese privind funcţionarii publici.
În ceea ce priveşte primarul, conflictul de interese este reglementat de dispoziţiile art. 76 alin. (1) din Secţiunea a 3-a, care prevăd că "Primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I.", fiind necesar să se producă un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I, iar potrivit art. 76 alin. (2), "Actele administrative emise sau actele juridice încheiate ori dispoziţiile emise cu încălcarea obligaţiilor prevăzute la alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută.".
Cu toate că în raportul de evaluare nu s-a făcut referire şi la încălcarea art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, recurenta - pârâtă a susţinut atât prin apărările formulate în faţa instanţei de fond, cât şi prin motivele invocate în cererea de recurs, că aplicarea normelor legale trebuie realizată într-un mod coroborat, prin aplicarea tuturor dispoziţiilor legale, respectiv art. 70,71 şi 76 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, precum şi art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, apreciind necesară o interpretare sistematică a normelor menţionate.
Art. 75 face parte din Capitolul VIII al Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, intitulat "Registrul de interese", şi stabileşte conţinutul noţiunii de "interes personal" pentru aleşii locali, având în vedere obligaţia publicării intereselor personale printr-o declaraţie pe propria răspundere; art. 75 prevede că "Aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv; b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relaţie de angajament, indiferent de natura acestuia; c) o societate comercială la care deţin calitatea de asociat unic, funcţia de administrator sau de la care obţin venituri; d) o altă autoritate din care fac parte; e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut o plată către aceştia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora; f) o asociaţie sau fundaţie din care fac parte.".
Instanţa de control judiciar apreciază ca fiind nelegală extinderea motivării în drept a raportului de evaluare, care a invocat în cuprinsul lui doar prevederile art. 76 din Legea nr. 161/2003, prin adăugare ca temei şi a prevederilor art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004.
Instanţa este chemată să verifice legalitatea Raportului de evaluare astfel cum a fost emis, acesta neputând fi completat/întregit sub aspecte de fapt sau de drept în faţa instanţei.
Evaluând legalitatea sentinţei exclusiv prin prisma prevederilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, Înalta Curte constată că conflictul de interese este definit ca fiind situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin. În cazul primarului, conflictul de interese este reglementat de dispoziţiile speciale ale art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, potrivit cărora acesta este obligat să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I. Aceste dispoziţii, deşi speciale în ceea ce priveşte conflictul de interese în cazul primarilor, şi care prevăd condiţia producerii unui folos material, nu au fost analizate sau menţionate în raportul de evaluare.
În vederea stabilirii existenţei stării de conflict de interese, astfel cum este definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003, era necesar a se determina în concret existenţa interesului personal de natură patrimonială, în semnarea celor două contracte de finanţare de către reclamant, care ar fi putut influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi reveneau acestuia, în calitate de primar, iar în aplicarea dispoziţiilor art. 76 alin. (1) din acelaşi act normativ se impunea ca încheierea actului juridic să producă un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I.
Or, elementele conflictului de interese nu se regăsesc în cauza de faţă, raportat la situaţia de fapt. Nu a existat din partea reclamantului, care, în calitate de primar, a semnat un contract de comodat cu B. - structură sportivă de interes local, al cărui membru fondator era la acel moment, (contract în urma căruia asociaţia a beneficiat, în mod gratuit, pe o perioadă de 5 ani, de un teren în suprafaţă de 10.334 m.p. cu destinaţia de teren de fotbal), un interes personal de natură patrimonială, care ar fi putut să influenţeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi reveneau, în condiţiile în care acesta nu a obţinut niciun fel de foloase materiale din activitatea Clubului Sportiv.
Astfel, încheierea contractului nu a reprezentat pentru reclamant un interes personal de natură patrimonială şi nu i-a produs un folos material.
Pentru aceste motive, constatând că sentinţa recurată este legală, fiind pronunţată cu aplicarea corectă a normelor de drept material, a dispoziţiilor legale care reglementează conflictul de interese, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 28 din 13 februarie 2018 a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 februarie 2021.