Consilier județean. Deținerea calității de asociat și administrator la o societate care a încheiat în calitate de intermediar, contracte de furnizare produse cu o instituție aflată în subordinea Consiliului Județean. Analizarea îndeplinirii condițiilor legale pentru constatarea stării de incompatibilitate
Legea nr. 176/2010
Legea nr. 161/2003, art. 90
Având în vedere faptul că scopul legiuitorului în adoptarea dispozițiilor legale cuprinse în art. 90 din Legea nr. 161/2003 a fost acela de a asigura transparența în exercitarea demnităților publice și combaterea corupției independent de existența vreunui folos material concret, faptul că societatea la care consilierul județean evaluat a deţinut atât funcţia de administrator, cât şi calitatea de acţionar, nu a fost beneficiara contractelor încheiate este lipsit de relevanță, dispozițiile art. 90 din Legea nr. 161/2003, care reglementează o situație specială de incompatibilitate, interzicând consilierului judeţean, care deţine una din funcţiile sau calităţile vizate de acesta la una din societăţile comerciale menţionate, să încheie contractul de achiziţie cu o instituţie aflată sub autoritatea consiliului judeţean, indiferent de calitatea în care acţionează.
I.C.C.J., Secţia de contencios administrativ şi fiscal, decizia nr. 2500 din 5 mai 2022
I. Circumstanțele cauzei
1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Piteşti - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. 8802/G/II/26.03.2019.
1.2. Hotărârea instanței de fond
Prin sentința civilă nr. 57/F-CONT din 2 iulie 2020 a Curţii de Apel Piteşti - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal s-a respins cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.
1.3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinței civile nr. 57/F-CONT din 2 iulie 2020 a Curţii de Apel Piteşti - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamanta A., solicitând admiterea căii de atac, casarea hotărârii primei instanțe și, în rejudecare, anularea Raportului de evaluare nr. 8802/G/II/26.03.2019 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate.
Prin prima cerere de recurs înregistrată la 18 august 2020, recurenta-reclamantă a invocat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod procedură civilă, considerând că hotărârea primei instanțe este dată cu aplicarea și interpretarea greşită a normelor de drept material incidente speţei, fiind reţinută în mod nelegal starea de incompatibilitatea și, implicit, legalitatea raportului de evaluare.
Prima instanţă, printr-o interpretare greşită, a reținut că textul de lege (art. 90 din Legea nr. 161/2006) nu condiţionează existenţa stării de incompatibilitate de calitatea de furnizor a societăţii la care consilierul judeţean deţine una din funcţiile sau calităţile menţionate în cuprinsul acestuia, neavând nicio relevanţă dacă acesta încheie contractul în nume personal sau în calitate de împuternicit al furnizorului şi că, de fapt, textul de lege nu distinge calitatea în care se acţionează (parte contractantă, intermediar sau mandatar).
A arătat că SC B. SA nu a încheiat contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse cu Spitalul X., institute aflată în subordinea ori sub autoritatea Consiliului Judeţean Y.
Așadar, contrar reţinerilor instanţei de fond acest caz de incompatibilitate intervine atunci când consilierul judeţean care deţine una din funcţiile sau calităţile vizate, la una din societăţile menţionate de textul de lege, încheie contracte comerciale de prestări de serviciu, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, cu instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului judeţean.
Textul de lege se referă la încheierea de contracte ce presupune să fii parte într-un contract din cele prevăzute de lege. Sub acest aspect, hotărârea primei instanţe este nelegală întrucat textul de lege se referă la situaţia în care societatea unde consilierul judeţean, care deţine una din calităţile prevăzute de art. 90 din Legea nr. 161/2003, este parte contractantă nu mandatar, o interpretare contrară înseamnă a adăuga la lege, nefiind permisă extinderea existenţei acestui caz de incompatibilitate şi la alte situaţii neprevăzute de legiuitor.
Contractul de furnizare nr. 15/6.12.2016 şi contractul de furnizare nr. 28/29.05.2017 au fost încheiate între Spitalul X, în calitate de achizitor, şi SC C. SRL, în calitate de furnizor. SC B. SA a avut doar calitatea de împuternicit pentru SC C. SRL în numele căruia au fost încheiate contactele şi care are calitatea de furnizor.
Inclusiv in procedura de achiziţii desfăşurată de Spitalul X., calitatea de ofertant a avut-o SC C. SRL care a şi depus oferta comercială.
Așadar, SC B. SA nu a încheiat niciun contract cu Spitalul X., nu este parte în cadrul celor două contracte, nu este beneficiara acestor contracte, nu a încasat nicio sumă de bani, ci doar a avut calitatea de împuternicit, mandatar al SC .C. SRL care are calitatea de parte contractantă - furnizor.
Hotărârea este nelegală pentru că nu există sesizare din oficiu pentru starea de incompatibilitate. Sesizarea din oficiu nr. 43908/A/II/24.10.2016 se referă la evaluarea respectării regimului juridic al conflictelor de interese de către A. Aceasta sesizare care se referă la conflictul de interese a făcut obiectul Raportului de evaluare nr. 29819/G/II/20.09.2019, cu privire la care s-a clasat cauza.
În concluzie, pentru verificarea stării de incompatibilitate ce a făcut obiectul Raportului de evaluare nr. 8802/G/II/26.03.2019 nu există sesizare din oficiu conform art. 12 din Legea nr. 176/2010, cu atât mai mult cu cât Contractul de furnizare nr. 15/6.12.2016 şi contractul de furnizare nr. 28/29.05.2017 sunt încheiate ulterior sesizării din oficiu care se referă la conflictele de interese.
Prin a doua cerere de recurs înregistrată la 25 august 2020, recurenta-reclamantă a invocat motivele de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 și pct. 8 Cod procedură civilă.
A precizat că recurenta-reclamantă are calitatea de administrator şi asociat unic la S.C. B. S.A., însă între această societate comercială şi Spitalul X., nu a existat încheiat niciun contract comercial de prestări servicii sau vreun alt tip de contract. În cele două contracte încheiate între Spitalul X, în calitate de achizitor, şi SC C. S.R.L., în calitate de furnizor, S.C. B. S.A. nu este parte contractantă, ci a avut calitatea de împuternicit, de mandatar pentru SC C. S.R.L. Comanda şi oferta tehnică au fost făcute de către SC C. S.R.L. pentru ambele achiziţii, reclamanta A nu este parte în niciun contract, nu este beneficiarul eventualelor plăţi ale acestor contracte, astfel că, nu are calitatea de parte contractantă.
În aceste condiţii nu se poate reţine aplicarea în cauză a dispoziţiilor art. 90 din Legea nr. 161/2003.
În continuare, recurenta-reclamantă a invocat aspectul că activitatea de evaluare și raportul final au fost realizate cu nerespectarea dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 176/2010, în sensul că lucrarea nu a fost repartizată în mod aleatoriu, prin sistem electronic omologat, aspect care a condus la desfăşurarea întregii proceduri cu nerespectarea principiilor prevăzute de art. 8 din aceeași lege;
Totodată, raportat la perioadele ce au făcut obiectul activităţii de evaluare, a arătat că cercetarea a fost efectuată cu încălcarea Deciziei CCR nr. 449 din 16 iunie 2015 și a deciziilor ulterioare, precum și a dispoziţiilor art. 25 alin. (5) din Legea nr. 176/2010 conform cărora faptele săvârşite de persoanele aflate în exercitarea funcţiilor publice ce determină starea de incompatibilitate se prescriu în termen de trei ani de la data săvârşirii lor.
Aşadar, a arătat că înţelege să invoce prescripţia dreptului ANI de a mai desfăşura procedura de evaluare și de întocmire a raportului final.
În mod greşit prima instanţă a considerat că nu au trecut trei ani de la momentul săvârşirii faptei. S-a dat o interpretare eronată legii, atunci când s-a considerat ca termen de pornire pentru calculul prescripţiei momentul la care a încetat starea de incompatibilitate.
Raportând termenul general de prescripţie la debutul stării de incompatibilitate care este momentul săvârşirii faptei, moment de la care curge termenul general de prescripţie, rezultă că la data de 01.04.2015 cursul prescripţiei a fost împlinit, nemaiputând fi angajată răspunderea administrativă, civilă sau delictuală.
1.4. Apărările formulate în cauză
Intimata-pârâtă a formulat concluzii scrise prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că prima instanţă a pronunţat o hotărâre temeinică și legală.
În esenţă, a arătat că dispoziţiile art. 90 din Legea nr. 161/2003 nu disting în privinţa modului de încetare a contractelor, a calităţii părţilor implicate sau a beneficiilor obţinute, interdicţia fiind expresă, imperativă și necondiţionată de alte elemente de fapt. Recurenta în calitate de consilier judeţean, dar și de administrator și asociat unic la o societate comercială, avea obligaţia să evite antrenarea societăţii în relaţii comerciale cu unitatea administrativ-teritorială sau cu alte entităţi din subordinea acesteia, în cadrul căreia a fost ales ca și consilier judeţean, pentru a nu încălca regimul juridic expres aplicabil statutului deţinut.
1.5. Procedura de soluţionare a recursului
În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 Cod procedură civilă.
Prin rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 10 martie 2022, cu citarea părţilor.
În şedinţa publică din 5 mai 2022, recurenta-reclamantă a formulat o cerere de sesizare a Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate, în integralitate, a dispoziţiilor Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, precum şi cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 90 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, o solicitare de suspendare a prezentei cauze până la pronunţarea Curţii Constituţionale a României asupra excepţiilor de neconstituţionalitate invocate şi o cerere de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu trimitere preliminară.
Pentru soluţionarea cererii de sesizare a Curţii Constituţionale, s-a format dosarul asociat nr. x/46/2019/a1, iar, prin încheierea de şedinţă din 5 mai 2022, s-au admis cererile de sesizare formulate de recurenta-reclamantă A. și s-a dispus sesizarea Curţii Constituţionale a României cu excepţia de neconstituţionalitate, în integralitate, a dispoziţiilor Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, precum şi cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 90 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.
1.6. Soluţia instanţei cu privire la cererea de suspendare a prezentei cauze până la pronunţarea Curţii Constituţionale a României asupra excepţiilor de neconstituţionalitate invocate de recurenta-reclamantă
Referitor la cererea de suspendare a judecăţii recursului până la publicarea deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 413 alin. (1) pct. 1 Cod procedură civilă, instanța poate suspenda judecata când dezlegarea cauzei depinde, în tot sau în parte, de existența ori inexistența unui drept care face obiectul unei alte judecăți.
Deci, este vorba despre un caz de suspendare facultativă a judecării cauzei, lăsat la latitudinea instanței de judecată, care poate aprecia oportunitatea unei asemenea măsuri.
Înalta Curte constată că, în cazul sesizării Curții Constituționale cu o excepție de neconstituționalitate, nu este obligatorie suspendarea judecății.
Lipsa unei dispoziții procesuale exprese în sensul suspendării judecății cauzei în cazul admiterii cererii de sesizare a instanței de contencios constituțional cu excepția de neconstituționalitate, precum și abrogarea art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, care prevedea suspendarea de drept a judecății cauzei în intervalul de soluționare a excepției de neconstituționalitate, relevă intenția legiuitorului, manifestată în noile reglementări, de a nu impune cu caracter obligatoriu, imperativ, de drept, luarea de către judecător a unei asemenea măsuri.
În egală măsură, însă, aceste împrejurări nu pot să conducă la concluzia că instanța nu poate suspenda cursul judecății în cazul particular de suspendare facultativă, atunci când, în funcție de elementele cauzei, apreciază că măsura se impune.
Însă, în prezenta cauză, Înalta Curte apreciază că nu se impune suspendarea judecării cauzei până la soluţionarea excepţiilor de neconstituţionalitate.
În plus, dacă Curtea Constituțională va admite excepţiile de neconstituţionalitate invocate, Înalta Curte reţine că, în această eventualitate, Codul de procedură civilă a instituit, la art. 509 alin. (1) pct. 11, cazul de revizuire pentru situaţiile în care, după ce hotărârea devine definitivă, Curtea Constituţională a declarat neconstituţională dispoziţia care a făcut obiectul excepţiei invocate.
1.7. Cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu trimitere preliminară și soluţia instanţei cu privire la această cerere
Prin cererea de efectuare a unei trimiteri preliminare în interpretare, recurenta-reclamantă A a solicitat sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu următoarea întrebare:
1. Posibilitatea (perspectiva) exercitării unei evaluări a averii, a incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese, de către Agenţia Naţională de Integritate - ANI, în privinţa judecătorilor care compun completele de judecată ce soluţionează acţiunile referitoare la sancţiunile aplicate în urma raporturilor încheiate de Agenţie, cum este acţiunea în prezenta cauză, şi în care Agenţia este parte - posibilitate care nu este îngrădită sau însoţită de garanţii - este contrară articolului 2 TUE, privind statul de drept şi articolului 19 alineatul (1) TUE, coroborat cu articolul 47 alineatul (1) şi (2) CDFUE, privind dreptul la protecţie juridică efectivă, pentru că nu exclud orice îndoială legitimă privind existenţa unei influenţe exterioare asupra activităţii de judecată a acestor acţiuni şi nu înlătură astfel o lipsă a aparenţei de independenţă sau de imparţialitate a acestora, care aduce atingere încrederii pe care justiţia trebuie să o inspire justiţiabililor într-o societate democratică şi într-un stat de drept?
Din perspectiva admisibilităţii întrebării preliminare, recurenta-reclamantă a arătat următoarele aspecte relevante:
Decizia Comisiei Europene 2006/928/CE de stabilire a unui mecanism de cooperare şi de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referinţă specifice domeniului reformei sistemului judiciar şi al luptei împotriva corupţiei (denumită în continuare şi "Decizia MCV"), după data aderării la Uniunea Europeană (denumită în continuare şi "UE" sau "Uniunea"), act adoptat de către Comisia Europeană la 3 decembrie 2006.
Decizia 2006/928/CE privind Mecanismul de Cooperare şi Verificare este un act adoptat de o instituţie a Uniunii şi anume Comisia, în temeiul Actului de aderare, care face parte din dreptul primar al Uniunii, şi constituie mai exact o decizie în sensul articolului 288 al patrulea paragraf TFUE (Hotărârea Forului Judecătorilor C-83/19 ş.a., pct. 148). Decizia cuprinde o Anexă, cu patru obiective de referinţă, dintre care al doilea obiectiv se referă la înfiinţarea unei agenţii pentru integritate cu responsabilităţi în domeniul verificării averii, al incompatibilităţilor şi al conflictelor de interese potenţiale, precum şi cu capacitatea de a adopta decizii obligatorii care pot duce la aplicarea unor sancţiuni disuasive.
Obiectivul nr. 2 din Anexa Deciziei 2006/928/CE a fost transpus în legislaţia română, iniţial, prin Legea nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate. Această lege a fost declarată neconstituţională în mare parte prin Decizia Curţii Constituţionale a României (CCR) nr. 415/2010.
În scopul punerii în acord a legii cu Constituţia, a fost adoptată ulterior Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative. Din expunerea de motive a Legii nr. 176/2010 rezultă fără putinţă de tăgadă că Legea nr. 176/2010 a fost adoptată pentru a îndeplini unul din obiectivele stabilite prin Decizia 2006/928/CE ("Decizia MCV"), după cum se precizează în mod expres şi repetat în această expunere de motive.
În consecinţă, Decizia 2006/928/CE fiind un act de dreptul Uniunii Europene, legislaţia română privind Agenţia Naţională de Integritate, deoarece pune în aplicare unul din obiectivele de referinţă din Anexa la Decizie, este un act de punere în aplicare a dreptului Uniunii, în sensul articolului 51 alineat (1) din Cartă.
Mai mult, CJUE a decis că legislaţia română care este acoperită de un asemenea obiectiv de referinţă intră în domeniul aplicării Deciziei 20066/928 şi deci trebuie să respecte cerinţele ce decurg din dreptul Uniunii (Hotărârea Forului Judecătorilor C-83/19 Ş-a., pct. 183-5).
Întrebările preliminare formulate se referă la interpretarea dreptului Uniunii, mai exact a unor principii generale de drept şi a unor drepturi garantate de Cartă, în cadrul exercitării dreptului unui resortisant al Uniunii de a exercita un control jurisdicţional asupra unui act emis în temeiul legislaţiei de implementare (Raportul de evaluare ANI privind incompatibilitatea, emis în temeiul Legii nr. 176/2010), care conduce în mod implicit la restrângerea drepturilor sale fundamentale.
Cu privire la prima întrebare, referitoare la încălcarea valorii statului de drept şi al principiului protecţiei jurisdicţionale efective a arătat:
La 13 decembrie 2006 Comisia Europeană a adoptat Decizia 2006/928/CE de stabilire a unui mecanism de cooperare şi de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referinţă specifice în domeniul reformei sistemului judiciar şi al luptei împotriva corupţiei (denumită în continuare şi "Decizia MCV"), după data aderării la Uniunea Europeană (denumită în continuare şi "UE" sau "Uniunea").
Obiectivele de referinţă pe care România trebuie să le atingă, incluse în Anexa la Decizia MCV, prevăd, la punctul 2: "înfiinţarea, conform celor prevăzute, a unei agenţii pentru integritate cu responsabilităţi în domeniul verificării patrimoniului, al incompatibilităţilor şi al conflictelor de interese potenţiale, precum şi cu capacitatea de a adopta decizii obligatorii care să poată duce la aplicarea unor sancţiuni disuasive".
Punctul 2 din Decizia 2006/928/CE a fost transpus în legislaţia română iniţial prin Legea nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate. Această lege a fost declarată neconstituţională în mare parte prin Decizia Curţii Constituţionale a României (CCR) nr. 415/2010.
În scopul punerii în acord a legii cu Constituţia, a fost adoptată ulterior Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative.
Aşadar, Legea nr. 176/2010 este legislaţia internă de implementare pentru Decizia MCV.
Legislaţia română privind ANI trebuie să respecte articolul 2 TUE privind statul de drept, şi articolul 19 alineatul (1) TUE, coroborat cu articolul 47 alineatul (1) şi (2) CDFUE, privind dreptul la protecţie jurisdicţională efectivă, care, toate, presupun principiul imparţialităţii şi independenţei judecătorului.
Articolul 2 TUE stabileşte, printre valorile pe care este întemeiată Uniunea Europeană, statul de drept.
Articolul 19 alineatul (1) paragraful 2 TUE stabileşte că statele membre stabilesc căile de atac necesare pentru a asigura o protecţie jurisdicţională efectivă în domeniile reglementate de dreptul Uniunii. Articolul 47 CDFUE, intitulat "Dreptul la o cale de atac eficientă şi la un proces echitabil", stabileşte că orice persoană ale cărei drepturi şi libertăţi garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are dreptul la o cale de atac eficientă în faţa unei instanţe judecătoreşti, în conformitate cu condiţiile stabilite de prezentul articol, precum şi că orice persoană are dreptul la un proces echitabil, public şi într-un termen rezonabil, în faţa unei instanţe judecătoreşti independente şi imparţiale, constituită în prealabil prin lege.
Decizia 2006/928 privind Mecanismul de Cooperare şi Verificare este un act adoptat de o instituţie a Uniunii, şi anume Comisia în temeiul Actului de aderare, care face parte din dreptul primar al Uniunii, şi constituie mai exact o decizie în sensul articolului 288 al patrulea paragraf TFUE (pct. 148 din Hotărârea Forului Judecătorilor C-83/19 ş.a.). Decizia cuprinde o Anexă, cu patru obiective de referinţă, dintre care al doilea obiectiv se referă la înfiinţarea unei agenţii pentru integritate cu responsabilităţi în domeniul verificării averii, al incompatibilităţilor şi al conflictelor de interese potenţiale, precum şi cu capacitatea de a adopta decizii obligatorii care pot duce la aplicarea unor sancţiuni disuasive.
În consecinţă, Decizia 2006/928 fiind un act de dreptul Uniunii Europene legislaţia română privind Agenţia Naţională de Integritate, deoarece pune în aplicare unul din obiectivele de referinţă din Anexa la Decizie, este un act de punere în aplicare a dreptului Uniunii, în sensul articolului 51 alineat (1) din CDFUE.
Mai mult, CJUE a decis ca legislaţia română care este acoperită de un asemenea obiectiv de referinţă intră în domeniul aplicării Deciziei 20066/928 şi deci trebuie să respecte cerinţele ce decurg din dreptul Uniunii (pct. 183-5 din Hotărârea Forului Judecătorilor C-83/19 ş.a.).
În concluzie, legislaţia română privind ANI trebuie să fie conformă cu articolul 2 TUE, privind statul de drept, şi articolul 19 alineatul (1) TUE, coroborat cu articolul 47 alineatul (1) şi (2) CDFUE, privind dreptul la protecţie jurisdicţională efectivă, care, toate, presupun principiul imparţialităţii şi independenţei judecătorului.
Agenţia Naţională de Integritate - ANI are posibilitatea exercitării unei evaluări a averii, a incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese, chiar şi din oficiu, în privinţa judecătorilor care compun completele de judecată ce soluţionează acţiunile împotriva Rapoartelor de evaluare emise de Agenţie şi în care Agenţia este parte.
Conform art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilităţii în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanţa de contencios administrativ.
În materia evaluării averilor, incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese, Agenţia Naţională de Integritate, prin intermediul inspectorilor de integritate, exercită activitatea de evaluare, activitate finalizată cu emiterea unui raport de evaluare. Conform art. 1 alin. (7) din Legea nr. 176/2010, între categoriile de persoane care pot face obiectul procedurilor de evaluare efectuate de către inspectorii de integritate se regăsesc "judecătorii, procurorii, magistraţii-asistenţi, asimilaţii acestora, precum şi asistenţii judiciari".
În aceste condiţii, se pune problema dacă completurile de judecată formate din judecătorii secţiilor de contencios administrativ de la curţile de apel şi chiar de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, care sunt competente din punct de vedere material să soluţioneze contestaţiile formulate împotriva rapoartelor de evaluare, mai pot reprezenta o instanţă imparţială şi independentă, având în vedere că acestea pot oricând face obiectul unei proceduri de evaluare efectuate chiar de ANI, care este parte în dosarele în care aceştia sunt chemaţi să le soluţioneze.
Perspectiva iniţierii de către ANI a unei proceduri de evaluare este prin ea însăşi susceptibilă să exercite o presiune asupra judecătorilor, aşa cum a decis C JUE prin Hotărârea Forumul Judecătorilor C-83/19 (pct. 199).
O chestiune de drept identică, respectiv dacă reglementarea naţională a cercetării administrative a judecătorilor aduce atingere garanţiilor de independenţă impuse acestora, a fost analizată de CJUE prin Hotărârea Forumul Judecătorilor C-83/19. Prin această Hotărâre, CJUE a statuat, referitor la independenţa şi imparţialitatea judecătorilor, următoarele: "referitor mai precis la normele care guvernează regimul disciplinar, cerinţa de independenţă impune, conform unei jurisprudenţe constante, ca acest regim să prezinte garanţiile necesare pentru a evita orice risc de utilizare a unui astfel de regim ca sistem de control politic al conţinutului deciziilor judiciare (...) întrucât perspectiva iniţierii unei cercetări disciplinare este în sine susceptibilă să exercite o presiune asupra celor care au sarcina de a judeca (...)".
Aceeaşi este situaţia şi în ceea ce priveşte posibilitatea iniţierii unei proceduri de evaluare desfăşurată de ANI asupra judecătorilor.
În mod evident, normele citate anterior, care reglementează procedura de evaluare de către ANI a judecătorilor, nu prezintă nici o garanţie, necesară pentru a evita orice risc de utilizare a unui astfel de sistem în privinţa exercitării de presiuni privind activitatea de judecată. De exemplu, nu conţine o garanţie de genul unei încuviinţări anterioare a măsurii, similar situaţiei reglementate de art. 42 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, Secţia pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii încuviinţează percheziţia, reţinerea, arestarea preventivă sau arestul la domiciliu cu privire la judecători şi magistraţi-asistenţi.
Examinând cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, în raport cu actele şi lucrările dosarului şi cu dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte o va respinge, apreciind că întrebarea preliminară formulată nu întruneşte cerinţa de a fi utilă şi pertinentă în soluţionarea litigiului.
În conformitate cu dispoziţiile art. 267 din TFUE (fost 234 Tratatul Comunităţilor Europene), Curtea de Justiţie a Uniunii Europene este competentă să se pronunţe, cu titlu preliminar, cu privire la: a) interpretarea tratatelor; b) validitatea şi interpretarea actelor adoptate de instituţiile, organele, oficiile sau agenţiile Uniunii.
Alin.(2) din text prevede posibilitatea unei instanţe dintr-un stat membru de a sesiza Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, dacă apreciază că o decizie în această privinţă este necesară în soluţionarea pricinii, iar în cazul în care chestiunea se invocă într-o cauză pendinte în faţa unei instanţe naţionale, ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanţă este obligată să sesizeze Curtea.
Ca atare, procedura hotărârii preliminare prevăzută de dispoziţiile art. 267 din TFUE dă posibilitatea instanţelor statelor membre de a adresa întrebări Curţii de Justiţie, cu ocazia unui litigiu aflat pe rolul acestora, întrebările vizând interpretarea sau validitatea normei comunitare fiind adresate înainte de a se pronunţa hotărârea în litigiul pendinte, singurul competent a decide dacă întrebările sunt relevante pentru soluţionarea litigiului, precum şi asupra conţinutului acestora, fiind judecătorul naţional.
În conformitate cu o jurisprudenţă consacrată (a se vedea, în primul rând, Hotărârea din 29 noiembrie 1978, Pigs Marketing Board, considerentul 25, 83/78, Rec. p. 2347 şi Hotărârea din 28 noiembrie 1991, Durighello, considerentul 8, C-186/90, Rec. p. 1-5773), în cadrul cooperării dintre CJUE şi instanţa naţională, instituită prin art. 177 din TFUE, este de competenţa instanţei naţionale, care este învestită cu soluţionarea cauzei, are cunoştinţă directă despre situaţia de fapt şi probele administrate şi trebuie să-şi asume responsabilitatea hotărârii judecătoreşti subsecvente, să aprecieze, având în vedere particularităţile litigiului, asupra necesităţii pronunţării unei hotărâri preliminare.
Totodată CJUE a estimat că nu se poate pronunţa asupra unei întrebări preliminare adresate de o instanţă naţională, atunci când este evident că interpretarea sau aprecierea valabilităţii unei norme comunitare, solicitată de instanţa naţională, nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul acţiunii principale (a se vedea, în special, Hotărârea din 26 octombrie 1995, Furlanis Construzioni Generali, C-143/94, Rec. p. I-3653, considerentul 12), sau atunci când problema este de natură ipotetică, iar Curtea nu dispune de elementele de fapt sau de drept necesare pentru a răspunde într-o manieră utilă întrebărilor care i-au fost adresate (a se vedea, în special, Hotărârea Meilicke din 16-07-1992, C83/1991).
În acest context, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene s-a pronunţat în sensul că şi instanţele care soluţionează irevocabil un litigiu au posibilitatea de a aprecia asupra pertinenţei şi utilităţii interpretării care ar putea fi dată de Curtea de la Luxembourg în cauza dedusă judecăţii.
În cauza 283/81, Cilfit şi Lanificio di Gavardo SpA, soluţionată prin hotărârea din 6-10-1982, CEJ (în prezent CJUE) a precizat care sunt circumstanţele şi factorii ce trebuie avuţi în vedere de instanţele naţionale (inclusiv de cele ale căror soluţii nu sunt supuse unei căi de atac) pentru a hotărî dacă sesizează sau nu instanţa Uniunii Europene cu solicitarea pronunţării unei hotărâri preliminare.
Astfel, concluzia Curţii în această cauză a fost că instanţele ale căror decizii nu mai pot fi atacate în dreptul intern nu sunt obligate să folosească procedura hotărârii preliminare, atunci când consideră că problema legată de interpretarea unor prevederi din Tratat, ridicată de una din părţile din proces, care solicită sesizarea CJUE cu o întrebare preliminară, nu este pertinentă, iar răspunsul la întrebare, oricare ar fi acesta, nu este concludent în soluţionarea litigiului.
Tot în jurisprudenţa CJUE s-a stabilit că instanţele naţionale sunt cele în măsură să aprecieze, în funcţie de particularităţile fiecărei cauze, atât asupra necesităţii unei întrebări preliminare în vederea soluţionării fondului litigiului, cât şi asupra pertinenţei întrebărilor adresate Curţii.
Astfel, chiar în Cauza Da Costa, Curtea de Justiţie a subliniat că „o instanţă naţională ale cărei decizii nu pot face obiectul unei căi de atac în dreptul intern trebuie, atunci când i se adresează o întrebare de drept comunitar, să îşi îndeplinească obligaţia de sesizare a Curţii de Justiţie, cu excepţia cazului în care constată că întrebarea adresată nu este pertinentă sau că dispoziţia comunitară în cauză a făcut deja obiectul unei interpretări din partea Curţii sau că aplicarea corectă a dreptului comunitar se impune cu o asemenea evidenţă încât nu mai lasă loc nici unei îndoieli rezonabile”.
Așadar, cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene se formulează doar în situaţia în care, în cursul unul litigiu aflat pe rol, se ivește problema interpretării sau validităţii unei norme comunitare.
Prin urmare, instanţa naţională este cea care stabileşte relevanţa dreptului comunitar pentru soluţionarea litigiului aflat pe rol şi dacă cererea de adresare a unei întrebări preliminare este sau nu necesară.
Înalta Curte reţine că, în materie, Curtea de Justiţie a recunoscut instanţelor naţionale o marjă largă de apreciere a relevanţei unei hotărâri preliminare, iar instanţei naţionale îi revine obligaţia de a înainta o cerere preliminară doar atunci când consideră că există dubii în legătură cu aplicarea sau interpretarea unei norme comunitare.
Întrebarea ce se poate adresa de instanţa naţională vizează exclusiv probleme de interpretare sau validitate a dreptului comunitar, iar nu aspecte legate de dreptul naţional sau elemente particulare ale speţei deduse judecăţii.
Raportat la consideraţiunile şi reperele jurisprudenţiale mai sus expuse, cu certă valoare doctrinară, Înalta Curte reţine lipsa de pertinenţă dar şi de utilitate a întrebării propuse de recurenta-reclamantă, fapt ce determină respingerea cererii de sesizare a CJUE formulată în cauză, ca inadmisibilă.
Înalta Curte constată, raportat la conţinutul întrebării preliminare propuse, că recurenta-reclamantă pune problema dacă completurile de judecată ale secţiilor de contencios administrativ ale Înaltei Curţi de Casaţie și Justiţie şi ale curţilor de apel, competente să soluţioneze contestaţiile împotriva rapoartelor de evaluare, pot reprezenta instanţe imparţiale şi independente, având în vedere că judecătorii pot oricând face obiectul unei proceduri de evaluare efectuată chiar de către Agenţia Naţională de Integritate, care este parte în dosarele judecate.
În opinia recurentei-reclamante, situaţia exercitării activităţii de evaluare a Agenţiei Naţionale de Integritate şi în privinţa judecătorilor care compun completurile de judecată ce soluţionează cauzele persoanelor vizate de rapoartele de evaluare, este contrară art. 2 TUE şi art. 19 alin.(1) TUE coroborat cu art. 47 alin. (1) şi (2) CDFUE;
Cu alte cuvinte, recutenta-reclamantă are o îndoială cu privire la independenţa şi imparţialitatea completului de judecată, fără însă să fi invocat vreun incident procedural referitor la astfel de împrejurări.
În această situaţie, Înalta Curte apreciază că nu este necesară adresarea întrebării, pusă în legătură cu interpretarea art. 2 din TUE, privind statul de drept şi art. 19 TUE coroborat cu art. 47 alin. (1) şi (2) CDFUE, privind dreptul la protecţie jurisdicţională efectivă, nefiind prezentate de către recurenta-reclamantă argumente temeinice care să releve nevoia obiectivă de interpretare a normelor de drept unional pentru decizia pe care trebuie să o pronunţe instanța de recurs şi nici o dilemă serioasă referitoare la interpretarea dreptului european, în raport cu normele de organizare judiciară naţionale.
Împrejurarea că o reglementare naţională îi supune inclusiv pe judecători controlului Agenţiei Naţionale de Integritate în materie de incompatibilităţi, conflicte de interese şi dobândire a averii nu trebuie considerată un element de natură să afecteze independenţa judecătorului şi, astfel, să nască îndoieli în privinţa îndeplinirii cerinţei de asigurare a unei protecţii jurisdicţionale efective, cerinţă impusă de art. 19 alin. (1) TUE.
II. Soluția instanței de recurs
Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de criticile formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru considerentele prezentate în continuare.
2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante
Reclamanta A a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ, în temeiul dispoziţiilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, raportul de evaluare nr. 8802/G/II/26.03.2019, prin care pârâta Agenţia Naţională de Integritate a constatat încălcarea regimului juridic al incompatibilităţilor întrucât, pe perioada exercitării mandatului de consilier judeţean în cadrul Consiliului Judeţean Y (2016-2020), SC B. SA, la care aceasta deţine calitatea de asociat şi funcţia de administrator, a încheiat în calitate de împuternicit pentru SC C. SRL, contractul de furnizare nr. 15/06.12.2016 şi contractul de furnizare nr. 28/29.05.2017 cu Spitalul X, aflat sub autoritatea Consiliului Judeţean Y, cu o valoare totală de 105.070 lei.
Prima instanţă a respins acţiunea reclamantei, aceasta criticând soluţia, prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 şi pct. 8 Cod procedură civilă, invocate ca temei de drept al cererilor de recurs.
Înalta Curte constată că dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 6 din Codul de procedură civilă au fost invocate formal de către recurenta-reclamantă, în cuprinsul cererii de recurs înregistrată la data de 25.08.2020, nefiind formulate niciun fel de critici care să se circumscrie acestor motive de nelegalitate.
Instanţa de control judiciar reţine că, în cauză, nu sunt incidente nici dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct.8 Codul de procedură civilă.
Cu titlu preliminar, se observă că prin cererea de recurs înregistrată la data de 25.08.2020, recurenta-reclamantă a invocat aspectul că activitatea de evaluare și raportul final au fost realizate cu nerespectarea dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 176/2010, în sensul că lucrarea nu a fost repartizată în mod aleatoriu, prin sistem electronic omologat, aspect care a condus la desfăşurarea întregii proceduri cu nerespectarea principiilor prevăzute de art. 8 din aceeași lege.
Totodată, a invocat prescripţia dreptului ANI de a mai desfăşura procedura de evaluare și de întocmire a raportului final, susţinând că cercetarea a fost efectuată cu încălcarea Deciziei CCR nr. 449 din 16 iunie 2015 și a deciziilor ulterioare, precum și a dispoziţiilor art. 25 alin. (5) din Legea nr. 176/2010.
Înalta Curte ia act de aceste două critici ale recurentei-reclamante, însă, constată că ele au fost deduse judecății direct instanței de recurs, neconstituind motive al acțiunii sale și, cu atât mai puțin, obiect de analiză al primei instanțe.
În contextul în care aceste motive de nelegalitate ale actului administrativ contestat sunt invocate pentru prima dată în fața instanței de recurs, instanța de control judiciar reține că, sub acest aspect, devin aplicabile dispozițiile art. 494 raportat la art. 478 alin. (3) din Codul de procedură civilă, fiind inadmisibilă critica la adresa legalității sentinței primei instanțe pentru aceste motive.
Prin urmare, în ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod procedură civilă, Înalta Curte va analiza doar criticile recurentei-reclamante care au vizat interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 90 din Legea nr. 161/2003, precum și faptul că nu există o sesizare din oficiu pentru starea de incompatibilitate.
Critica esenţială a recurentei-reclamante referitoare la inaplicabilitatea dispozițiilor art. 90 din Legea nr. 161/2003 are în vedere faptul că societatea SC B. SA, al cărei administrator și asociat este recurenta-reclamantă, nu a fost parte contractantă, întrucât, în cele două contracte încheiate cu Spitalul X, calitatea de furnizor a avut-o SC .C. SRL.
Instanța de control judiciar reține că aceasta critică nu este fondată, susținerile părții formulate din această perspectivă neverificându-se în speță, fiind rezultatul propriei interpretări eronate a cadrului legislativ incident în speță.
Cu titlu de principiu, Înalta Curte amintește că incompatibilităţile au menirea de a asigura transparenţa funcţiei publice şi constituie un important instrument de prevenire a corupţiei şi o garanţie a exercitării cu imparţialitate a funcţiei publice, iar dispozițiile art. 90 din Legea nr. 161/2003 reglementează o situație specială de incompatibilitate, interzicând consilierului judeţean, care deţine una din funcţiile sau calităţile vizate de acesta la una din societăţile comerciale menţionate, să încheie contractul de achiziţie cu o instituţie aflată sub autoritatea consiliului judeţean, indiferent de calitatea în care acţionează.
Or, în speţă, această situaţie specială de incompatibilitate este demonstrată, întrucât pe perioada exercitării mandatului de consilier judeţean în cadrul Consiliului Judeţean Y (2016-2020), SC B. SA, la care recurenta-reclamantă deţine calitatea de asociat şi funcţia de administrator, a încheiat în calitate de împuternicit pentru SC .C. SRL, contractul de furnizare nr. 15/6.12.2016 şi contractul de furnizare nr. 28/29.05.2017 cu Spitalul .X., aflat sub autoritatea Consiliului Judeţean Y.
Critica subsidiară referitoare la inaplicabilitatea dispozițiilor art. 90 din Legea nr. 161/2003 are în vedere faptul că societatea SC .B. SA, la care recurenta-reclamantă deţine funcţia de administrator şi calitatea de acţionar nu este beneficiara celor două contracte în discuţie şi nu a încasat nicio sumă de bani.
Contrar raționamentului recurentei-reclamante, pe care nu îl împărtășește, Înalta Curte reține că voința legiuitorului la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 161/2003 nu a fost reglementarea interdicției consilierilor locali și județeni de a încheia în mod direct sau indirect contracte cu autoritățile în cadrul cărora funcționau, în ipoteza realizării unui profit ca urmare a executării acestora.
Așa cum s-a arătat, scopul legiuitorului în adoptarea dispozițiilor legale incidente în speță este acela de a asigura transparența în exercitarea demnităților publice și combaterea corupției, independent de existența vreunui folos material concret, astfel încât criticile părții recurente aduse sentinței de fond din această perspectivă vor fi înlăturate.
Cea din urmă critică la adresa legalităţii hotărârii primei instanțe constă în faptul că pentru verificarea stării de incompatibilitate ce a făcut obiectul Raportului de evaluare nr. 8802/G/II/26.03.2019 nu există sesizare din oficiu conform art. 12 din Legea nr. 176/2010, cu atât mai mult cu cât contractul de furnizare nr. 15/06.12.2016 şi contractul de furnizare nr. 28/29.05.2017 sunt încheiate ulterior sesizării din oficiu care se referă la conflictele de interese.
Înalta Curte, în acord cu prima instanţă constată că a fost respectată procedura reglementată de dispoziţiile art. 12, art. 20 şi art. 21 din Legea nr. 176/2010. Chiar dacă, iniţial, intimata-pârâtă s-a sesizat din oficiu doar cu privire la nerespectarea regimului juridic al conflictelor de interese (lucrarea nr. 43908/A/II/24.10.2016), ulterior a fost extins obiectul de verificare şi cu privire la evaluarea incompatibilităţilor (nota de modificare obiect nr. 16787/G/II/15.05.2018), fiind avută în vedere şi perioada 2016-2018.
Totodată, având în vedere că activitatea de evaluare privind respectarea regimului juridic al incompatibilităţilor s-a efectuat pentru perioada 18.06.2016– 13.06.2018, iar cele două contracte de furnizare sunt încheiate în interiorul perioadei analizate, fiind datate 06.12.2016, respecitv 29.05.2017, Înalta Curte constată că, în cauză, nu s-au conturat elemente de nelegalitate a actului administrativ contestat, și anume Raportul de evaluare nr. 8802/G/II/26.03.2019 întocmit de Agenția Națională de Integritate.
În aceste condiții, argumentele expuse de către recurenta-reclamantă în calea de atac a recursului nu sunt în măsură să determine casarea hotărârii instanței de fond, aceasta find dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente în speță.
2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din Codul de procedură civilă, republicat, raportat la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din același act normativ, Înalta Curte a respins recursul formulat de reclamantă, ca nefondat.