Detalii jurisprudență - Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a României

Regimul juridic al străinilor. Refuzul acordării dreptului de ședere pe termen lung în România. Lipsa motivării actului administrativ.

O.U.G. nr. 194/2002, art. 70 alin. (1), art. 71 alin. (1);

Directiva 2004/38/CE, art. 30 alin. (2)

O.U.G. nr. 102/2005

Potrivit dispozițiilor art. 71 alin. (1) din O.U.G. nr. 194/2002, în forma în vigoare la data emiterii adresei contestate, dreptul de ședere pe termen lung se acordă străinilor prevăzuți la art. 70 alin. (1), dacă îndeplinesc cumulativ anumite condiții, printre care și aceea ca solicitantul să nu prezinte pericol pentru ordinea publică sau securitatea națională, condiție stipulată la alin. (1) lit. f) a art. 71. Dispozițiile art. 74 alin. (2) din același act normativ prevăd că refuzul acordării dreptului de ședere pe termen lung, precum și motivele care au stat la baza acestuia se comunică, în scris solicitantului.

Este necontestat că din modul de redactare a dispozițiilor art. 30 alin. (2) din Directiva 2004/38/CE, rezultă că autoritățile competente au posibilitatea de a indica doar generic motivele restrângerii libertății de circulație și ședere a cetățenilor Uniunii Europene, în situațiile în care prezentarea detaliată a acestor motive este contrară intereselor siguranței statului.

Situația de excepție prevăzută de actul normativ european nu a fost reținută în cauză, Înalta Curte de Casație constatând că din cuprinsul adresei contestate lipsește complet prezentarea situației de fapt care să se încadreze în dispozițiile art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002, solicitantul fiind informat doar că prezintă pericol pentru ordinea publică sau securitatea națională. Or, simpla reproducere a conţinutului textului de lege nu asigură cerința motivării adresei de comunicare a refuzului de acordare a dreptului de ședere, instanța - în lipsa indicării elementelor de fapt care au stat la baza acestui refuz – fiind împiedicată, să examineze circumstanțele care justifică măsura dispusă.

ÎCCJ-SCAF, Decizia nr. 985 din 17 februarie 2021

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 29.12.2017, reclamantul A a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări, anularea adresei nr. 2951949/DM/S2/MC din 30.10.2017, emisă de pârât, prin care i s-a comunicat respingerea cererii de acordare a dreptului de şedere pe termen lung în România, depusă la Biroul pentru Imigrări al judeţului Dâmbovița.

2. Hotărârea primei instanțe

Prin sentinţa civilă nr. 3904 din 03 octombrie 2018, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 3904 din 03 octombrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din Codul de procedură civilă, solicitând casarea hotărârii atacate şi, în rejudecarea cauzei, admiterea acţiunii, astfel cum a fost formulată.

În motivarea cererii de recurs, în esenţă, recurentul-reclamat a susţinut că în decizia contestată nu se arată, în fapt, motivele pentru care prezintă pericol pentru ordinea publică sau securitatea naţională şi nu se detaliază acest pericol.

Astfel, instanţa trebuie să aibă un control efectiv asupra actelor care au stat la baza deciziei contestate, iar în cauză, în absenţa elementelor probatorii şi a unor documente concludente existente în dosarul administrativ, care să ateste îndeplinirea condiţiei prevăzute de art. 70 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002, decizia atacată contravine principiilor egalităţii în faţa legii şi egalităţii armelor, normelor procedurale şi dreptului persoanei la un proces echitabil.

Recurentul-reclamant a mai învederat că nu este declarat indezirabil, în conformitate cu art. 85 din O.U.G. nr. 194/2002 şi nu prezintă pericol pentru securitatea naţională, aşa cum este definit acest pericol de prevederile O.U.G. 194/2002.

A precizat recurentul că necesitatea protejării securităţii naţionale şi a siguranţei publice trebuie analizată prin prisma dispoziţiilor art. 3 din Legea nr. 51/1991 privind securitatea naţională a României, iar din actele depuse în susţinerea adresei Serviciului Român de Informaţii, nu rezultă implicarea sa în pregătirea unor acte de terorism.

În legătură cu aspectul criticat, recurentul-reclamant a arătat că în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a statuat în mod constant că nicio persoană care face obiectul unei măsuri bazate pe motive de siguranţă naţională nu trebuie lipsită de garanţii împotriva arbitrariului, ea trebuind să aibă posibilitatea de a cere controlul măsurii litigioase de către un organ independent şi imparțial, abilitat să analizeze toate chestiunile de fapt și de drept pertinente pentru a putea statua asupra legalităţii măsurii si a sancţiona un eventual abuz al autorităţii. În faţa acestui organ de control, persoana respectivă trebuie să beneficieze de o procedură contradictorie, pentru a-și putea prezenta punctul de vedere și a respinge argumentele autorităţilor.

Totodată, recurentul-reclamant a susţinut că nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de consideraţii de prevenție generală, potrivit dispozițiilor art. 16 alin. (1) şi art. 27 alin. (1) şi (2) din Directiva 2004/38, precizând că măsurile justificate prin motive de ordine publică sau de siguranţă publică nu pot fi luate decât dacă, după o apreciere de la caz la caz din partea autorităţilor naţionale competente, se dovedeşte că persoana în cauză are o conduită ce reprezintă o amenințare reală şi suficient de gravă pentru un interes fundamental al societăţii (hotărârile CJUE pronunțate în cauzele C-371/08, C-482/01 şi C-493/01).

Această evaluare implică o punere în balanță, pe de o parte, a amenințării pe care conduita persoanei în cauză o reprezintă pentru interesele fundamentale ale societăţii gazdă şi, pe de altă parte, a protecţiei drepturilor conferite cetăţenilor Uniunii Europene şi membrilor familiilor acestora de Directiva 2004/38 (hotărârile CJUE pronunţate în cauzele C-145/09, C-57/09, C-101/09, C-145/09, C-348/09).

Recurentul-reclamant a învederat că, în speţă, probatoriul depus de pârât la dosar nu dovedeşte pericolul pentru ordinea publică, iar presupunerea instanţei de fond în sensul că ar realiza venituri substanţiale nedeclarate, nu este probată şi totodată, nu reprezintă o amenințare reală, prezentă şi suficient de gravă pentru un interes fundamental al societăţii.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-pârât Inspectoratul General pentru Imigrări a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând, în esență, că în mod corect a fost respinsă cererea reclamantului, reţinându-se că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002.

Intimatul-pârât a susținut că sunt neîntemeiate apărările formulate de recurent în sensul că nu au fost arătate ori detaliate elementele care să evidenţieze pericolul la adresa ordinii publice, din moment ce prima instanţă în mod corect a apreciat şi reţinut că nu poate oferi mai multe precizări reclamantului, iar acestea nu au putut fi oferite nici în adresa contestată, întrucât aducerea lor la cunoştinţa reclamantului ar putea să zădărnicească eforturilor autorităţilor competente de a anihila anumite activităţi infracționale deosebit de periculoase şi de a trage la răspundere persoanele vinovate.

În ceea ce privește motivarea refuzului de acordare a dreptului de şedere pe termen lung, această cerinţă a fost îndeplinită, prin indicarea temeiului de drept şi a situaţiei de fapt, în sensul că recurentul-reclamant prezintă pericol pentru ordinea publică sau securitatea naţională, expunerea în concret a împrejurărilor fiind contrară dispoziţiilor Legii nr. 182/2002.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum și sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este fondat.

Argumente de fapt şi de drept relevante

Criticile recurentului-reclamant circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă, sunt neîntemeiate.

Potrivit textului de lege mai sus enunţat, se poate solicita casarea unei hotărâri atunci când prin hotărârea pronunţată, instanţa de judecată a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

În speţă, nu s-a dovedit încălcarea de către instanţa de fond a dispoziţiilor legale care guvernează desfăşurarea procesului civil, respectiv, a celor referitoare la condiţiile stabilite şi impuse de lege cu privire la activitatea de judecată şi la raporturile dintre părţi şi instanţă, actele de procedură efectuate în cauză asigurând întreaga desfăşurare a procesului cu respectarea prevederilor art. 237 din Codul de procedură civilă.

Alături de aceste argumente, se reține că în contextul dispozițiilor Legii nr. 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate, cauza a fost examinată de către judecătorul fondului cu consultarea nemijlocită a documentelor cu caracter clasificat, depuse de pârât la dosar.

În cursul judecării prezentei căi de atac, recurentul-reclamant a luat cunoștință despre conținutul înscrisurilor cu caracter clasificat existente la dosarul cauzei, prin intermediul avocatului său, care a prezentat autorizaţie de acces la informaţii clasificate, în conformitate cu prevederile Legii nr. 182/2002.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din Codul de procedură civilă, este nefondat.

Sentința recurată satisface cerinţele instituite de art. 425 alin. (1) lit. b) din Codul de procedură civilă, în considerentele hotărârii regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii primei instanţe cu privire la soluţia pronunţată în cauză.

Instanţa de control judiciar nu poate reține criticile recurentului-reclamant în sensul că sentinţa atacată cuprinde motive contradictorii, aceste afirmaţii reflectând dezacordul recurentului în privinţa argumentelor avute în vedere de prima instanță la adoptarea soluției de respingere a cererii de chemare în judecată, fără a susţine însă motivul de casare analizat, întrucât judecătorul fondului a arătat în mod explicit motivele care l-au determinat să mențină actul contestat.

Înalta Curte reține că este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, pentru considerentele expuse în continuare.

Recurentul-reclamant a supus controlului de legalitate adresa nr.2951949/DM/S2/MC/30.10.2017, emisă de intimatul-pârât Inspectoratul General pentru Imigrări, prin care solicitantului i s-a comunicat respingerea cererii de acordare a dreptului de şedere pe termen lung în România, în temeiul art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, arătându-se că prezintă pericol pentru ordinea publică sau securitatea națională.

Dispozițiile art. 74 alin. (2) din același act normativ prevăd că refuzul acordării dreptului de ședere pe termen lung, precum și motivele care au stat la baza acestuia se comunică, în scris solicitantului.

Prevederile comunitare cu incidenţă în cauză sunt cuprinse în Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulaţie și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetăţenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE, transpusă în legislaţia naţională prin O.U.G. nr. 102/2005.

Directiva menționată, în Capitolul VI - Restrângerea dreptului de intrare și dreptului de ședere pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică, prevede la art. 27, următoarele Principii generale :

„(1) Sub rezerva dispoziţiilor prezentului capitol, statele membre pot restrânge libertatea de circulaţie și de ședere a cetăţenilor Uniunii și a membrilor lor de familie, indiferent de cetăţenie, pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice.

(2) Măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranţă publică respectă principiul proporţionalităţii și se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri. Conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o ameninţare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii. Nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de consideraţii de prevenţie generală.

(3) Pentru a stabili dacă persoana respectivă reprezintă un pericol pentru ordinea publică sau siguranţa publică, la eliberarea certificatului de înregistrare sau, în absenţa unui sistem de înregistrare, în termen de cel mult trei luni de la intrarea persoanei respective pe teritoriul său sau de la data la care persoana și-a semnalat prezenţa pe teritoriul său în conformitate cu articolul 5 alineatul (5) ori la eliberarea permisului de ședere, statul membru gazdă poate, în cazul în care consideră indispensabil, să ceară statului membru de origine sau, dacă este necesar, altor state membre să îi furnizeze informaţii privind antecedentele persoanei respective. Această consultare nu poate avea un caracter sistematic. Statul membru consultat răspunde în termen de două luni.

(4) Statul membru care a eliberat pașaportul sau cartea de identitate permite titularului documentului care a fost expulzat din motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică de pe teritoriul altui stat membru să reintre pe teritoriul său fără nici o formalitate, chiar dacă documentul nu mai este valabil sau dacă cetăţenia titularului este contestată.”

Totodată, art. 30 - Notificarea deciziilor prevede: „(1) Persoanele interesate sunt notificate în scris cu privire la orice decizie adoptată în temeiul articolului 27 alineatul (1), astfel încât să poată înţelege conţinutul notificării și implicaţiile acesteia. (2) Persoanele interesate sunt informate în mod precis și complet cu privire la motivele de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică pe care se bazează decizia luată în cazul lor, cu excepţia situaţiilor în care acest lucru este contrar intereselor siguranţei statului. (3) Notificarea precizează instanţa judecătorească sau autoritatea administrativă la care persoana interesată poate contesta decizia, termenul pentru contestare și, dacă este cazul, termenul acordat persoanei respective pentru a părăsi teritoriul statului membru. Cu excepţia unor cazuri de urgenţă, motivate corespunzător, termenul acordat pentru părăsirea teritoriului nu poate fi mai mic de o lună de la data notificării.”

De altfel, Curtea de Justiție a Uniunii Europene s-a pronunţat în Cauza 36/75 (Roland Rutili împotriva Ministre de l'intérieur - cerere formulată de Tribunal administratif din Paris pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare privind interpretarea articolului 48 din Tratatul CEE ) şi a statuat următoarele:

„1) Expresia „sub rezerva limitelor justificate de motive de ordine publică” de la articolul 48 nu se referă doar la actele cu putere de lege şi normele administrative pe care fiecare stat membru le-a adoptat pentru a limita, pe teritoriul său, libera circulaţie şi şederea resortisanţilor altor state membre, ci şi la deciziile individuale luate în aplicarea unor astfel de acte putere de lege şi norme administrative.

2) Justificarea măsurilor destinate asigurării ordinii publice este apreciată în funcţie de toate normele de drept comunitar care au ca obiect, pe de o parte, limitarea aprecierii discreţionare a statelor membre în domeniu şi, pe de altă parte, garantarea apărării drepturilor persoanelor cărora li se aplică măsurile restrictive.

Asemenea limite şi garanţii rezultă în special din obligaţia, impusă statelor membre, de a-şi întemeia măsurile adoptate exclusiv pe comportamentul individual al persoanelor care fac obiectul acestora, de a nu adopta măsuri în această privinţă care pot fi utilizate în scopuri diferite de cerinţele de ordine publică sau care aduc atingere exercitării drepturilor sindicale, de a comunica fără întârziere oricărei persoane căreia i se aplică măsurile restrictive, cu excepţia cazului în care respectivele măsuri sunt contrare siguranţei statului, motivele care stau la baza deciziei adoptate şi, în cele din urmă, de a asigura exercitarea efectivă a căilor de atac.

În special, în ceea ce priveşte resortisanţii unor state membre cărora li se aplică dispoziţiile tratatului, pot fi impuse, de către un alt stat membru, măsuri restrictive privind dreptul de şedere limitate la o parte a teritoriului naţional doar în cazul şi în condiţiile în care asemenea măsuri se pot aplica resortisanţilor statului în cauză.”

În speță, în acord cu susținerile recurentului-reclamant, se constată că adresa nr. 2951949/DM/S2/MC/30.10.2017, prin care acestuia i s-a comunicat refuzul acordării dreptului de ședere pe termen lung în România, nu este motivată în fapt, în raport de elementele prevăzute de dispoziţiile art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002.

În concret, prin adresa menționată i se aduce la cunoștință reclamantului că în urma analizării actelor depuse la dosarul administrativ la data de 05.05.2017, cererea sa a fost respinsă în temeiul art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, arătându-se că prezintă pericol pentru ordinea publică sau securitatea națională.

Rezultă astfel că în cuprinsul adresei contestate este redată, practic, condiția prevăzută la alin. (1) lit. f) a art. 71 din O.U.G. nr. 194/2002, ce constituie temeiul de drept reținut de pârât pentru refuzul acordării dreptului de ședere pe termen lung, fără a fi prezentate motivele de fapt care au stat la baza dispunerii acestei măsuri, respectiv împrejurările care evidenţiază că reclamantul prezintă pericol pentru ordinea publică sau securitatea națională.

În raport de conținutul concret al adresei atacate, instanța de control judiciar nu achiesează la opinia exprimată de judecătorul fondului, potrivit căreia în adresa respectivă nu au fost arătate elementele care să evidențieze pericolul la adresa ordinii publice, întrucât aducerea lor la cunoștința reclamantului ar putea să zădărnicească eforturile autorităților competente, de a anihila anumite activități infracționale deosebit de periculoase și de a trage la răspundere persoanele vinovate.

Așa cum s-a reţinut anterior, dispozițiile art. 27 alin. (2) din Directiva 2004/38/CE stipulează că măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranţă publică se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză, această conduită trebuind să constituie o ameninţare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii. Totodată, nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de consideraţii de prevenţie generală

Or, în cauză, adresa contestată nu menționează în cuprinsul ei situația de fapt ce a fost avută în vedere de autoritatea publică pârâtă la refuzul acordării dreptului de ședere pe termen lung, ceea ce împiedică exercitarea controlului de legalitate a actului atacat, întrucât are loc o examinare formală în privința măsurii în litigiu, fără a se verifica dacă solicitantul prezintă, într-adevăr, pericol pentru ordinea publică sau securitatea națională.

Înalta Curte apreciază că, în speță, nu poate fi reținută situația de excepție mai sus menționată, având în vedere că din cuprinsul adresei contestate lipsește complet prezentarea situației de fapt care să se încadreze în dispozițiile art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002, solicitantul fiind informat doar că prezintă pericol pentru ordinea publică sau securitatea națională.

În aceste condiții, simpla reproducere a conţinutului textului de lege mai sus enunțat nu asigură cerința motivării adresei atacate, din perspectiva indicării elementelor de fapt care au stat la baza refuzului de acordare a dreptului de ședere pe termen lung, împiedicând instanța în mod obiectiv să examineze circumstanțele care justifică măsura dispusă.

Această concluzie se relevă cu atât mai mult cu cât, noțiunea de pericol pentru securitatea națională se impune a fi analizată prin prisma prevederilor art. 3 din Legea nr. 51/1991 privind securitatea naţională a României, care enumeră amenințările la adresa securității naționale.

În raport de argumentele arătate anterior, reținând că adresa contestată nu menționează situația de fapt avută în vedere la refuzul acordării dreptului de ședere pe termen lung, împrejurare ce echivalează cu nemotivarea actului atacat și împiedică exercitarea controlului judiciar asupra elementelor de fapt care au servit drept bază de exercitare a puterii de apreciere de către autoritatea pârâtă, instanța de recurs a admis acțiunea dedusă judecății, cu consecința anulării adresei contestate.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a României

scj