Şedinţa publică din data de 19 ianuarie 2023
Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;
Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei.
1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii.
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 2 august 2021, sub nr. x/2021, reclamantul A. a chemat în judecată, în calitate de pârât, Guvernul României, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa să dispună fixarea sumei definitive cu titlu de penalităţi de întârziere, respectiv obligarea debitorului să plătească penalităţi în cuantum de 1.000 RON pe zi de întârziere.
În motivarea cererii a arătat, în esenţă, că prin hotărârea civilă nr. 1901 din 26.06.2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti şi modificată în integralitate prin decizia civilă nr. 2370 din 08.05.2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a fost obligat pârâtul Guvernul României să adopte o hotărâre de guvern pentru punerea în aplicare a art. 9 din Anexa I la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, în vederea vânzării de acţiuni ale OMV Petrom S.A. până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ la care au fost vândute acţiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sanctiunea unor penalităţi de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere, de la data pronunţării deciziei şi până la executarea obligaţiei.
Totodată, a susţinut că decizia nr. 2370/08.05.2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie este executorie în această formă şi, având în vedere că Guvernul României nu a pus în executare de bunăvoie obligaţia, a solicitat somarea acetuia în vederea executării deciziei civile menţionate prin Biroul Executorului Judecătoresc B. în dosarul de executare nr. 113/2019.
2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă.
2.1. Prin sentinţa nr. 1653 din 15 noiembrie 2021, pronunţată în dosarul nr. x/2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei sale materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cererii formulate de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, în favoarea Judecătoriei Sector 1 Bucureşti.
Pentru a pronunţa această soluţie a reţinut, în esenţă, că reclamantul a declanşat executarea silită prevăzută de C. proc. civ., astfel cum a precizat şi în cuprinsul acţiunii introductive, întemeiate în drept pe dispoziţiile art. 906 din C. proc. civ. şi nu pe cele cuprinse la art. 24-25 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, pentru a atrage competenţa instanţelor de contencios administrativ ca instanţe de executare, conform art. 25 alin. (1).
Totodată, a constatat că în cauză devin incidente dispoziţiile art. 714 alin. (1) din C. proc. civ., reţinând în acest sens şi Decizia nr. 20/2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii şi a concluzionat în sensul că, fiind vorba despre o contestaţie la executare raportat la obiectul litigiului dedus judecăţii, revine judecătoriei competenţa de soluţionare a acesteia, conform dispoziţiilor art. 714 şi art. 906 din C. proc. civ.
Dosarul a fost înregistrat pe rolul Judecătoriei Sectorului 1 Bucureşti, secţia I civilă, la data de 24.12.2021, sub nr. x/2021.
2.2. Prin sentinţa nr. 2734 din data de 15 martie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2021, Judecătoria Sectorului 1 Bucureşti, secţia I civilă a admis excepţia necompetenţei sale materiale; a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal; a constatat ivit conflictul negativ de competenţă, a suspendat judecata cauzei şi a dispus înaintarea dosarului Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru soluţionarea conflictului negativ de competenţă.
Pentru a pronunţa această soluţie judecătoria a reţinut că reclamantul şi-a întemeiat cererea pe dispoziţiile art. 906 din C. proc. civ., însă, prin răspunsurile la întâmpinare a invocat art. 24 alin. (4) şi art. 25 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.
Prin urmare, a constatat că din interpretarea art. 651 şi art. 906 alin. (4) din C. proc. civ., precum şi a art. 24 şi art. 25 din Legea nr. 554/2004, rezultă că în situaţia în care titlul executoriu este reprezentat de o hotărâre judecătorească pronunţată în materia contenciosului administrativ şi fiscal, penalităţile reglementate de art. 906 din C. proc. civ. se acordă doar de instanţa de executare prevăzută la art. 2 alin. (1) lit. ţ) din Legea nr. 554/2004, respectiv de către instanţa care a soluţionat fondul litigiului de contencios administrativ, în speţă Curtea de Apel Bucureşti, doar aceasta din urmă fiind îndrituită să verifice dacă obligaţia de a face a fost sau nu executată de instituţia publică, iar în cazul în care nu a fost executată, să instituie penalităţile sancţiune pentru a determina debitorul să-şi execute obligaţia.
Cauza a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 30.12.2022, sub nr. dosar x/2021
II. Decizia Înaltei Curţi pronunţată în regulator de competenţă.
Înalta Curte, constatând îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 133 pct. 2, art. 134 şi art. 135 alin. (1) din C. proc. civ., urmează să pronunţe regulatorul de competenţă în raport cu obiectul cauzei şi dispoziţiile legale incidente pricinii, reţinând că este vorba despre un conflict negativ de competenţă tipic.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante.
Preliminar, Înalta Curte reţine că delimitarea atribuţiilor instanţelor se realizează în cadrul celor două forme ale competenţei, materială şi teritorială.
Competenţa materială, privită sub aspectul ei funcţional, stabileşte ierarhia pe linie verticală a diferitelor categorii de instanţe: judecătorii, tribunale, curţi de apel şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, care desfăşoară activitate de fond, respectiv de control judiciar ordinar sau extraordinar.
Sub aspect procesual, competenţa materială determină, în funcţie de obiectul, natura şi valoarea litigiului, cauzele ce pot fi soluţionate numai de anumite categorii de instanţe.
În speţă, din actele şi lucrările dosarului rezultă că obiectul demersului judiciar iniţiat de reclamant îl constituie cererea de fixarea sumei definitive cu titlu de penalităţi de întârziere în sarcina debitorului Guvernul României, în sensul obligării acestuia să plătească o penalitate în cuantum de 1.000 RON stabilită pe zi de întârziere, întrucât nu a pus în executare de bunăvoie obligaţia stabilită prin sentinţa nr. 1901 din 26.06.2015 a Curţii de Apel Bucureşti, modificată în integralitate prin decizia nr. 2370 din 08.05.2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Problema care a generat conflictul negativ de competenţă între cele două instanţe vizează norma de drept aplicabilă situaţiei deduse judecăţii, din perspectiva competenţei materiale de soluţionare a cauzei.
Curtea de Apel Bucureşti a constatat că în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 714 alin. (1) C. proc. civ.. Totodată, a reţinut Decizia nr. 20/2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, dată în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 651 alin. (1), art. 666, art. 712, art. 714 şi art. 112 din C. proc. civ., şi a conchis în sensul că, fiind vorba despre o contestaţie la executare prin raportare la obiectul litigiului dedus judecăţii, competenţa de soluţionare a acesteia revine Judecătoriei sectorului 1 Bucureşti, în a cărei circumscripţie se află, la data sesizării organului de executare, domiciliul sau sediul debitorului, conform dispoziţiilor art. 714 şi art. 906 din C. proc. civ.
În schimb, Judecătoria sectorului 1 Bucureşti a reţinut incidenţa în cauză a normelor speciale cuprinse în art. 24 şi art. 25 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, apreciind că se aplică cu prioritate faţă de normele de drept comun cuprinse în C. proc. civ., în raport de care competenţa de soluţionare a cauzei aparţine Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, ca instanţă de executare care a soluţionat fondul litigiului de contencios administrativ, conform art. 2 alin. (1) lit. ţ) din Legea nr. 554/2004.
În fapt, prin titlul executoriu în discuţie pârâtul Guvernul României a fost obligat să adopte o hotărâre de guvern pentru punerea în aplicare a art. 9 din Anexa I la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, în vederea vânzării de acţiuni ale OMV Petrom S.A., până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ la care au fost vândute acţiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancţiunea unor penalităţi de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunţării deciziei şi până la executarea obligaţiei.
Aşadar, titlul executoriu ce stă la baza executării silite este reprezentat de decizia nr. 2370/08.05.2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin care a fost modificată sentinţa nr. 1901/26.06.2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, care prevede îndeplinirea unei obligaţii de a face, precum şi a unei obligaţii de a da, constând în penalităţi de întârziere pentru executarea obligaţiilor prevăzute în titlul executoriu, reclamantul întemeindu-şi cererea pe dispoziţiile art. 906 alin. (4) din C. proc. civ., precum şi pe cele cuprinse la art. 24 şi art. 25 din Legea nr. 554/2004.
Potrivit art. 906 alin. (4) din C. proc. civ.: "Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a penalităţii debitorul nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce i se datorează cu acest titlu, prin încheiere, dată cu citarea părţilor. Creditorul poate solicita fixarea sumei definitive cu titlu de penalităţi de întârziere după trecerea fiecărui termen de 3 luni în care debitorul nu îşi execută obligaţia prevăzută în titlu executoriu, până la stingerea ei completă."
De asemenea, art. 24 din Legea nr. 554/2004 prevede la alin. (1): "Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii"; la alin. (2): "În cazul în care debitorul nu execută de bunăvoie obligaţia sa, aceasta se duce la îndeplinire prin executare silită, parcurgându-se procedura prevăzută de prezenta lege"; la alin. (3): "La cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) şi care nu au fost respectate în mod culpabil, instanţa de executare, prin hotărâre dată cu citarea părţilor, aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 906 din C. proc. civ.."; iar la alin. (4): "Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul, în mod culpabil, nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 892 din C. proc. civ., despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei."
La rândul său, art. 25 din Legea nr. 554/2004 prevede că: "(1) Instanţa de executare, care în materia contenciosului administrativ este, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ţ), instanţa care a soluţionat fondul litigiului de contencios administrativ, aplică, respectiv acordă sancţiunea şi penalităţile prevăzute la art. 24 alin. (3), fără a fi nevoie de învestirea cu formulă executorie şi de încuviinţarea executării silite de către executorul judecătoresc."
În acest context, este neîndoielnic că în ceea ce priveşte punerea în executare a obligaţiei de a face, respectiv a obligaţiei debitorului de a adopta o hotărâre de guvern sub sancţiunea unor penalităţi de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere până la executarea obligaţiei, instanţa de executare este instanţa de contencios administrativ care a soluţionat fondul litigiului, aşa cum rezultă din prevederile art. 24 din Legea nr. 554/2004.
Aceasta, deoarece, în materia contenciosului administrativ legiuitorul a prevăzut o procedură specială, care derogă de la procedura generală prevăzută de art. 665 şi următoarele din C. proc. civ., fiind pusă la îndemâna deţinătorului titlului executoriu de a obliga autoritatea pârâtă să pună în executare obligaţiile stabilite de instanţa de judecată în sarcina acesteia, atunci când nu sunt aduse la îndeplinire de bunăvoie sau în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti.
Procedura specială de executare silită este iniţiată de creditor prin acţiune directă la instanţa de contencios administrativ care a soluţionat fondul litigiului - instanţă de executare potrivit art. 25 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, fără a fi necesară încuviinţarea executării silite prin intermediul executorului judecătoresc.
Pe de altă parte, executarea silită a altor obligaţii decât cele avute în vedere de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cum ar fi obligaţiile de plată a unor penalităţi aplicabile părţii obligate în situaţia ce intră în sfera de reglementare a ipotezei normei juridice prevăzute la alin. (1) din acest text de lege, nu pot urma decât procedura reglementată de normele legale speciale, deoarece, trimiterile pe care art. 24 din Legea nr. 554/2004 le face la art. 905 şi art. 891 din C. proc. civ. nu modifică regimul executării hotărârilor pronunţate de instanţele de contencios administrativ în ceea ce priveşte obiectul procedurii speciale de executare în situaţia reliefată. Altfel spus, se aplică aceste norme legale speciale în situaţia executării unei obligaţii care presupune un fapt personal al debitorului autoritate publică în materia contenciosului administrativ, având în vedere că obligaţia având ca obiect penalităţile de întârziere, stabilită în baza art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, reprezintă mijlocul de constrângere pentru aducerea la îndeplinire a obligaţiei principale de emitere a actului administrativ.
Întrucât titlul executoriu invocat în cauză este reprezentat de obligarea pârâtului Guvernul României (autoritate publică centrală) la adoptarea unei hotărâri de guvern care reprezintă un act administrativ unilateral individual, ce trebuie emis în vederea executării în concret a legii (art. 9 din Anexa I la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003), cu privire la persoanele determinate în mod expres în cuprinsul titlului executoriu, Înalta Curte constată că obligaţia stabilită în sarcina debitorului sub sancţiunea penalităţilor de întârziere este supusă procedurii speciale de executare reglementate de art. 24 alin. (3) şi alin. (4) din Legea nr. 554/2004, fiind incidente aceste dispoziţii cu caracter special.
Înalta Curte are în vedere în acest sens şi faptul că prin Decizia nr. 2 din 16 ianuarie 2023, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în dosarul nr. x/2022, s-a stabilit că: "Dispoziţiile art. 24 alin. (1)-(3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, trebuie interpretate în sensul că procedura de executare a unei hotărâri judecătoreşti definitive pronunţate de o instanţă de contencios administrativ este aplicabilă inclusiv în situaţia în care obligaţia stabilită prin respectiva hotărâre este aceea de adoptare a unui act administrativ unilateral cu caracter individual".
Totodată, s-a stabilit că: "Prevederile art. 24 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretate în sensul că procedura de fixare a sumei definitive datorate creditorului cu titlu de penalităţi se aplică inclusiv în situaţia în care, prin titlul executoriu, instanţa de judecată a stabilit penalităţi aplicabile părţii obligate, pentru fiecare zi de întârziere, conform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004."
Cum în prezenta cauză titlul executoriu este reprezentat de o hotărâre judecătorească pronunţată în materia contenciosului administrativ şi fiscal, fiind supusă procedurii speciale de executare prevăzute de art. 24 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că instanţa competentă să soluţioneze cererea reclamantului privind stabilirea sumei definitive ce i se datorează cu titlu de penalităţi în temeiul art. 906 alin. (4) din C. proc. civ. revine Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal.
2. Temeiul legal al regulatorului de competenţă.
Pentru considerentele expuse la pct. II.1. din prezenta decizie, în temeiul art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în primă instanţă, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 19 ianuarie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.