Şedinţa publică din data de 13 februarie 2023
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal reclamantul Ministerul Culturii - Unitatea de Management a Proiectului a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice - Unitatea Centrală de Armonizare a Sistemelor de Management Financiar şi Control, anularea refuzului de viză nr. x, emis de pârât în exercitarea atribuţiilor de control financiar.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa civilă nr. 596 din 19 aprilie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal s-a admis excepţia inadmisibilităţii.
A fost respinsă acţiunea, ca inadmisibilă.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta criticând-o pentru motive de nelegalitate în ceea ce priveşte soluţia dată asupra excepţiei inadmisibilităţii invocată de către pârât prin întâmpinare,
A apreciat recurenta pârâtă încălcarea dispoziţiilor art. 8 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond interpretând greşit prevederile legale care reglementează exercitarea vizei de control financiar preventiv delegat, în accepţiunea Legii nr. 500/2002, coroborată cu O.G. nr. 119/1999.
S-a invocat dispoziţiile art. 8 alin. (1) teza a II a din Legea nr. 554/2004, care stipulează expres că obiectul acţiunii în contencios administrativ îl poate constitui şi actul administrativ asimilat, prima instanţă făcând o aplicare greşită şi a normelor de drept material prevăzute de art. 20 alin. (1) şi art. 21 alin. (1) şi alin. (4) din O.G. nr. 119/1999.
A arătat recurenta – pârâtă că în cadrul procedurii de control financiar preventiv, refuzul de eliberare a vizei nu reprezintă doar o operaţiune administrativă prealabilă, aceasta fiind rezultatul controlului ex ante instituit de prevederile art. 24 alin. (2) din Legea nr. 500/2002, care prevede imperativ faptul că angajarea şi ordonanţarea cheltuielilor publice se efectuează numai după obţinerea vizei. Legiuitorul a instituit acest tip de control la toate entităţile publice şi asupra tuturor operaţiunilor cu impact financiar asupra fondurilor publice şi a patrimoniului public, tocmai pentru a avea garanţia verificării legalităţii şi regularităţii, simultan, din cele două perspective: autorizare legală şi bugetară. Din interpretarea coroborată a acestor dispoziţii legale rezultă că între pârât şi reclamant există un raport de drept administrativ concretizat în dreptul pârâtului de a efectua un control ex ante în regim de putere publică.
Raportat la dispoziţiile art. 2 lit. c), art. 12 alin. (1) şi art. 13 din O.G. nr. 119/1999, viza de control financiar preventiv delegat nu reprezintă o simplă operaţiune administrativă de avizare pe care o îndeplineşte pârâtul, ci este un act administrativ unilateral individual, premergător, de decizie, emis în regim de putere publică în vederea executării în concret a legii, care dă naştere dreptului ordonatorului de credite de a aproba ordonanţarea cheltuielii şi de a da dispoziţie conducătorului compartimentului financiar-contabil de a efectua plată, în condiţiile Legii nr. 500/2002.
Nu există nicio legătură între refuzul de viză si O.U.G. nr. 66/2011, deoarece refuzul de viză emis de către pârât are un regim juridic distinct şi special, prevăzut de O.G. nr. 119/1999, având anumite consecinţe expres prevăzute de lege, şi care nu poate constitui o sesizare de neregulă, cu atât mai mult cu cât pârâtul nu are competenţa de a se pronunţa pe eligibilitatea cheltuielilor efectuate de către reclamant în implementarea Programului RO-Cultura, finanţat prin Mecanismului financiar SEE 2014-2021.
Pentru aceste motive, s-a apreciat incident în speţă motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
A fost criticată soluţia primei instanţe şi în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prin prisma faptului că hotărârea recurată nu cuprinde motivele care au format convingerea instanţei cu privire la inexistenţa, în speţă, a unui act administrativ asimilat în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) şi lit. n) coroborate cu art. 2 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, respectiv cu dispoziţiile O.G. nr. 119/1999 şi OMG nr. 923/2014 care reglementează atribuţiile pârâtului în materia controlului financiar preventiv delegat.
S-a arătat că nu există nicio referire în hotărârea recurată care să indice faptul că instanţa de fond a analizat susţinerile referitoare la emiterea refuzului de viză de către pârât cu depăşirea limitelor competentei prevăzute de lege.
Pârâtul nu a analizat, respectiv, nu a întemeiat în drept refuzul de viză pe dispoziţiile Regulamentului de implementare a Mecanismului Financiar SEE 2014-2021, încălcând prevederile art. 17 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999, coroborate cu dispoziţiile pct. 8.1 - 8.5 din O.M.F. nr. 923/2014, referitoare la competenţă.
Pentru toate aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.
4. Apărările formulate în cauză
Intimatul –pârât Ministerul Finanţelor a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi, pe cale de consecinţă, respingerea cererii de chemare în judecată ca fiind inadmisibilă.
S-a susţinut că instanţa de fond, în urma analizei înscrisurilor existente la dosar şi prevederilor legale incidente, în mod corect a apreciat ca fiind întemeiată excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată în raport de dispoziţiile reglementate de O.G. nr. 119/1999, respectiv de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. S-a arătat că refuzul de viză nu este este un act administrativ de sine stătător, ci o operaţiune administrativă prealabilă care nu poate fi contestată decât împreună cu actul administrativ final, emis în procedura de verificare a eligibilităţii cheltuielilor ocazionate de plăţile efectuate de Ministerul Culturii, pe proprie răspundere.
În ceea ce priveşte verificările asupra caracterului eligibil al cheltuielilor ordonanţate la plată, acestea se finalizează cu emiterea unui proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, în temeiul art. 21 din O.U.G. nr. 66/20110, care ulterior, este supus procedurii de contestare reglementate de art. 46 alin. (1) respectiv art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011.
Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., a susţinut intimatul - pârât că instanţa de fond a examinat cererea de chemare în judecată prin raportare la probele care au fost administrate şi la normele de drept aplicabile litigiului, expunând printr-o motivare coerentă şi lipsită de contradicţii sau de ambiguităţi, considerentele de fapt şi de drept pentru care a pronunţat hotărârea de respingere a acţiunii ca fiind inadmisibilă.
5. Soluţia instanţei de recurs
Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este întemeiat, în limitele şi pentru următoarele considerente:
5.1. Argumente de fapt şi de drept relevante
În fapt, reclamantul s-a adresat pârâtului cu Propunerea de angajare a unor cheltuieli în limita creditelor de angajament, solicitând acestuia acordarea vizei pentru ordonanţarea de plăţi în cadrul activităţii de control financiar preventiv, potrivit dispoziţiilor O.G. nr. 119/1999, privind controlul intern şi controlul financiar preventiv.
Prin Adresa nr. x/15.06.2020, pârâtul a comunicat reclamantului intenţia de refuz de viză de control financiar preventiv delegat, prin care a motivat refuzul de viză prin aceea că sumele ce fac obiectul ordonanţărilor de plată nu pot fi avizate la plată deoarece nu sunt îndeplinite condiţiile legale, respectiv art. 17 alin. (1), alin. (3) şi alin. (5) coroborate cu art. 16 alin. (8) din Legea nr. 153/2017 şi, de asemenea, nu sunt respectate dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 500/2002.
Având în vedere intenţia de refuz de viză, la nivelul Ministerului Finanţelor Publice s-a constituit Comisia pentru formularea opiniei neutre, care a elaborat Opinia neutră din 22.06.2020, prin care a decis că intenţiile de refuz de viză nu sunt întemeiate, ordonanţările de plată putând fi avizate.
La data de 22.06.2020 pârâtul a comunicat reclamantului cu Adresa nr. x/23.06.2021 refuzul de viză nr. x, prin care şi-a menţinut opinia anterioară motivată prin intenţia de refuz de viză, punând totodată în vedere reclamantului că acesta poate dispune efectuarea plăţilor pe propria răspundere, cu încadrarea în creditele bugetare aprobate.
Reclamantul, în urma comunicării de către pârât a refuzului de viză reprezentând rezultatul verificărilor în cadrul operaţiunii de control financiar preventiv, a emis Ordinul nr. 2955/24.06.2020, prin care a dispus efectuarea pe proprie răspundere a operaţiunii de ordonanţare de plată, pentru sumele care au făcut obiectul operaţiunii de control financiar preventiv.
Analizând cererea de chemare în judecată raportat la dispoziţiile a art. 13 şi urm. din O.G. nr. 119/1999 privind control financiar preventiv delegat, raportat la dispoziţiile art. 8 alin. (1) rap. la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, curtea de apel a reţinut că emiterea de către pârât a refuzului de viză, în cadrul procedurii de control financiar preventiv delegat, nu este de natură a da naştere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, refuzul de eliberare a vizei reprezentând doar o operaţiune administrativă prealabilă, care stă la baza emiterii actului administrativ, reprezentat de Ordinul de plată nr. x/24.06.2020, prin care ordonatorul de credite a dispus plata, pe proprie răspundere.
Totodată, a reţinut instanţa că plăţile dispuse de ordonatorul de credite pe proprie răspundere, sunt supuse verificărilor ulterioare ale Curţii de Conturi a României, dar şi verificărilor specifice derulate în condiţiile O.U.G. nr. 66/2011, în cadrul acestor verificări fiind analizat caracterul eligibil al cheltuielilor cu salariile dispuse pe propria răspundere a ordonatorului de credite.
5.2. Sub un prim aspect, Înalta Curte reţine caracterul nefondat al recursului, în privinţa criticilor întemeiate pe motivul de casare reglementat de art. 488 pct. 6 din C. proc. civ.
Din perspectiva acestor critici, reţine Înalta Curte că cerinţa motivării adecvate a unei hotărâri judecătoreşti nu trebuie confundată cu obligaţia de a răspunde tuturor argumentelor prezentate de părţi în vederea susţinerii temeiurilor de fapt şi de drept pe care se întemeiază solicitările părţilor litigante.
O hotărâre motivată corespunzător, astfel încât să fie posibilă exercitarea controlului judiciar asupra sa şi să ofere toate garanţiile unui proces echitabil, cu respectarea prevederilor art. 21 alin. (3) din Constituţia României şi ale art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, nu poate fi atinsă de un viciu de nelegalitate rezultat din lipsa unui răspuns la fiecare argument cuprins în cererile părţilor, cât timp raţionamentul logico-juridic s-a format cu luarea în considerare a acestor argumente, chiar şi în condiţiile în care nu s-a referit expres la fiecare dintre ele.
În privinţa lipsei motivării sentinţei recurate, este evident că o astfel de critică are un caracter neîntemeiat, instanţa soluţionând cauza în limitele prevăzute de dispoziţiile art. 248 din C. proc. civ., admiterea excepţiei inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată făcând inutilă pronunţarea asupra motivelor ce vizează depăşirea de către pârât a competenţelor prevăzute de art. 17 din O.G. nr. 119/1999.
5.3. Examinând însă sentinţa recurată prin prisma motivului de casare invocat prin cererea de recurs, prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., Înalta Curte constată că instanţa de fond a admis excepţia inadmisibilităţii cu aplicarea greşită a dispoziţiilor legale în ceea ce priveşte natura juridică a refuzului de viză de control financiar preventiv nr. x.
Conţinutul refuzului de viză, încălcările constatate şi măsura dispusă, precum şi efectele juridice produse conduc la concluzia că aceasta că întruneşte elementele unui act administrativ care poate fi contestat în contencios administrativ, contrar susţinerilor intimatului – pârât, reţinute de prima instanţă.
Actul administrativ este forma juridică principală a activităţii autorităţilor publice şi constă într-o manifestare unilaterală şi expresă de voinţă de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii în realizarea puterii publice.
Art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ defineşte actul administrativ ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice". Pentru a fi considerat act administrativ, condiţiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, cu scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii. Nu toate actele unilaterale ale autorităţilor publice sunt acte administrative, ci numai acelea care îndeplinesc în mod cumulativ aceste condiţii.
Prin refuzul de viză au fost constatate încălcări ale dispoziţiilor legale prevăzute de Legea nr 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, respectiv ale art. 16 care reglementează drepturile salariale pentru activitatea prestată în proiecte finanţate din fonduri europene, inclusiv salarizarea personalului contractual angajat în afara organigramei unei instituţii publice care implementează proiecte cu finanţare din fonduri europene, şi ale art. 17 care reglementează drepturile salariale pentru gestionarea de proiecte finanţate din fonduri europene.
Neregulile au fost reţinute cu privire la sumele de 132.331 RON, reprezentând salarii nete mai 2020, operaţiune ordonanţare de plata nr. x/09.06.2020, finanţare din acordul de implementare PA14 prin care Ministerul Culturii a fost desemnat operator de program, SEE, emisa de UMP, respectiv, de 98.963 RON reprezentând obligaţii salariaţi si CAM angajator aferent salarii mai 2020, operaţiune ordonanţare de plata nr. x/09.06.2020, finanţare din acordul de implementare PA 14 prin care Ministerul Culturii a fost desemnat operator de program, SEE, emis de UMP.
Înalta Curte apreciază nu se poate nega dreptul autorităţii care face obiectul controlului financiar preventiv delegat şi care se consideră vătămată să solicite anularea actului prin care s-a refuzat acordarea vizei, act care produce efectele prevăzute de art. 13 şi art. 21 din Ordonanţa nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial şi controlul financiar preventiv.
Diferenţa dintre actul emis în condiţiile art. 13 din O.G. nr. 119/1999 şi o operaţiune administrativă o reprezintă împrejurarea că acesteia din urmă îi lipseşte dimensiunea de a produce, prin ea însuşi, efecte juridice, fiind un act premergător inspecţiei, în timp ce refuzul de viză este un act administrativ unilateral individual, emis în regim de putere publică în vederea executării în concret a legii, în cadrul unui raport juridic reglementat de O.G. nr. 119/1999, care dă naştere dreptului ordonatorului de credite de a aproba ordonanţarea cheltuielii şi de a da dispoziţie conducătorului compartimentului financiar-contabil de a efectua plata, în condiţiile Legii nr. 500/2002.
Împrejurarea că, în ipoteza refuzării vizei de control financiar pentru o anumită operaţiune, ordonatorul de credite îşi poate angaja răspunderea potrivit art. 21 din O.G. nr. 119/1999, nu dovedeşte natura de operaţiune administrativă, întrucât vorbim despre o procedură distinctă, condiţionată de angajarea răspunderii ordonatorului, precum şi de încadrarea în creditele bugetare aprobate, fiind supusă ulterior verificărilor din partea Ministerului Finanţelor şi Curţii de Conturi.
Înalta Curte reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 211 din O.G. nr. 119/1999, ordonatorul de credite aprobă proiectele de operaţiuni pe baza vizei de control financiar preventiv propriu şi a vizei de control financiar preventiv delegat, după caz, astfel că în situaţia acordării vizei, actul administrativ producător de efecte juridice este reprezentat de ordonanţarea de plată.
Dacă s-ar admite că refuzul de viză nu ar fi un act administrativ, în ipoteza în care către ordonatorul de credite nu îşi asumă răspunderea în condiţiile art. 21 ale O.G. nr. 119/1999, s-ar încălca dreptul de acces la justiţie, deşi, în mod evident, rezultatul controlului financiar preventiv delegat a produs o vătămare.
Argumentul reţinut de prima instanţă, potrivit căruia refuzul reprezintă o operaţiune administrativă prealabilă care stă la baza emiterii Ordinului de plată nr. x/24.06.2020 (de angajare a răspunderii in temeiul art. 21), nu este întemeiat.
În această ipoteză, recurentul –reclamant ar fi pus în situaţia atacării propriului act, împreună cu cererea de verificare a legalităţii refuzului de viză, în condiţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care însă exceptează chiar situaţia prevăzută la art. 1 alin. (6) din lege, respectiv cererea emitentului de anulare a actului intrat în circuitul civil.
Nu se poate reţine nici faptul că refuzul poate sta (ca operaţiune administrativă) la baza emiterii Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare (art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011), care se poate ataca în condiţiile art. 46 alin. (1), respectiv art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011.
Se observă că refuzul de viză efectuat în cadrul controlului financiar în temeiul O.G. nr. 119/1999 a vizat nerespectarea condiţiilor prevăzute de Legea nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, în timp ce verificările ce ar fi efectuate în temeiul O.U.G. nr. 66/2011, privesc eligibilitatea cheltuielilor cu salariaţii efectuate de către reclamant în implementarea Programului RO-CULTURA, finanţat prin Mecanismului financiar SEE 2014-2021.
Totodată, Ordonanţa nr. 119/1999 nu exclude calea atacării în justiţie a refuzului acordării de viză în condiţiile Legii nr. 554/2004 atunci când există un interes legitim încălcat prin actul administrativ asimilat.
Din perspectiva vătămării, se impune a se face distincţie între lipsa unor implicaţii imediate, prin recurgerea la procedura prevăzută de art. 21 din O.G. nr. 119/1999 şi capacitatea actului de a produce efecte juridice vătămătoare prin el însuşi, astfel cum s-a arătat anterior.
Pentru considerentele arătate, Înalta Curte reţine că actul refuzul de viză este un act administrativ susceptibil de a fi supus controlului judecătoresc, motiv pentru care instanţa de fond a reţinut în mod greşit natura juridică a actului contestat şi a respins acţiunea ca inadmisibilă cu aplicarea greşită a dispoziţiilor legale prevăzute de art. 13 şi următoarele din O.G. nr. 119/1999 privind control financiar preventiv delegat, raportat la dispoziţiile art. 8 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.
6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere toate considerentele expuse şi ţinând seama de împrejurarea că prima instanţă nu a intrat în cercetarea fondului, în temeiul art. 497 din C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul şi va casa hotărârea atacată, cu trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de recurentul-reclamant Ministerul Culturii – Unitatea de Management a Proiectului (U.M.P.) împotriva sentinţei civile nr. 596 din 19 aprilie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
Definitivă.
Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 13 februarie 2023.