Şedinţa publică din data de 22 februarie 2023
Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă de faţă,
Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:
1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prima instanţă învestită.
Prin acţiunea înregistrată la data de 02.08.2022 pe rolul Curţii de Apel Oradea – secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice - Autoritatea Vamală Română - Direcţia Regională Vamală Bucureşti - Serviciul proceduri vamale şi în domeniul produselor accizabile - Biroul Autorizări Mari Contribuabili, a solicitat anularea actului emis de pârât sub nr. x/13.07.2022 şi obligarea acestuia la emiterea unui nou act administrativ prin care să se dispună admiterea cererilor reclamantei având numerele 238, 240 şi 242 din 18.05.2022 şi, pe cale de consecinţă, eliberarea autorizaţiilor de utilizator final pentru oţet, alcool etilic complet denaturat şi alcool etilic tehnic complet denaturat.
Prin sentinţa nr. 221/CA/2022 din data de 12 octombrie 2022, Curtea de Apel Oradea – secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale invocată din oficiu şi a declinat competenţa de soluţionare a acţiunii formulate de reclamanta S.C. A. S.A. Păntăşeşti, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice - Autoritatea Vamală Română - Direcţia Regională Vamală Bucureşti - Serviciul proceduri vamale şi în domeniul produselor accizabile - Biroul Autorizări Mari Contribuabili, în favoarea Tribunalului Bihor, secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal.
Pentru a pronunţa această sentinţă, Curtea de Apel Oradea a reţinut că prin adresa nr. x/13.07.2022 pârâta a refuzat eliberarea autorizaţiei de utilizator final în favoarea reclamantei pe motiv că nu ar fi îndeplinită condiţia ca solicitantul să nu înregistreze obligaţii fiscale restante la bugetul general consolidat.
Împotriva acestui refuz pe care reclamanta l-a apreciat ca fiind nejustificat, aceasta a formulat plângere prealabilă care a fost respinsă de pârâtă prin Decizia nr. 30/19.08.2022 .
Conform prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ... "litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel."
Din interpretarea acestei dispoziţii legale rezultă că legiuitorul a instituit două criterii de determinare a competenţei materiale în cazul litigiilor de contencios administrativ, respectiv criteriul rangului autorităţii publice emitente a actului administrativ atacat şi criteriul valoric.
De asemenea, instanţa a constatat că din interpretarea aceluiaşi text de lege rezultă că primul criteriu, cel al rangului autorităţii emitente este unul general, comun acţiunilor în contencios administrativ, pe când criteriul valoric este unul special, aplicabil numai în privinţa acţiunilor având ca obiect taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora.
În speţă, instanţa a constatat că acţiunea are ca obiect obligarea pârâtei la emiterea unui act administrativ, nefiind o cauză având ca obiect taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora.
Prin urmare, nu este aplicabil criteriul valoric ci criteriul rangului autorităţii publice emitente.
În ceea ce priveşte emitentul actelor administrative atacate precum şi persoana care se solicită a fi obligată la emiterea unor acte administrative, instanţa a constatat că din cuprinsul adresei nr. x/13.07.2022 şi a Deciziei nr. 30/19.08.2022 reiese că acesta este Direcţia Regională Vamală Bucureşti, chiar dacă în cuprinsul antetului actelor menţionate se menţionează şi Ministerul Finanţelor şi Autoritatea Vamală Română.
Potrivit art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 237/2022 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Vamale Române şi pentru modificarea pct. 1 de la lit. C) din cadrul anexei nr. 1 la Hotărârea Guvernului nr. 791/2009 privind condiţiile pentru certificarea aeroporturilor civile internaţionale sau deschise traficului aerian internaţional "Autoritatea Vamală Română, denumită în continuare Autoritatea, se organizează şi funcţionează în subordinea Ministerului Finanţelor, ca organ de specialitate al administraţiei publice centrale în domeniul vamal, instituţie publică cu personalitate juridică".
Conform art. 10 alin. (1) - (3) din acelaşi act normativ, "Autoritatea este formată din aparat central şi structuri teritoriale, fără personalitate juridică.
(2) Structura organizatorică a Autorităţii este prevăzută în anexa nr. 2.
(3) Direcţiile regionale vamale şi aria de competenţă a acestora sunt cele prevăzute în anexa nr. 3."
Din interpretarea sistematică a acestor dispoziţii legale rezultă că organul de specialitate al administraţiei publice centrale în domeniul vamal este Autoritatea Vamală Română pe când direcţiile regionale vamale, printre care se regăseşte şi pârâta Direcţia Regională Vamală Bucureşti, sunt structuri teritoriale ale autorităţii, adică autorităţi publice locale în sensul art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Potrivit art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordinul nr. 1329/2022 privind procedura şi condiţiile în care se realizează autorizarea antrepozitelor fiscale, a destinatarilor înregistraţi, a expeditorilor înregistraţi şi a importatorilor autorizaţi, statuează că:
(1) Autorizarea antrepozitelor fiscale, a destinatarilor înregistraţi, a expeditorilor înregistraţi şi a importatorilor autorizaţi se realizează de către direcţia regională vamală în a cărei rază de competenţă îşi are sediul/domiciliul solicitantul.
(2) Prin excepţie de la alin. (1), în cazul persoanelor încadrate în categoria mari contribuabili, autorizarea antrepozitelor fiscale, a destinatarilor înregistraţi, a expeditorilor înregistraţi şi a importatorilor autorizaţi se realizează de către Direcţia Regională Vamală Bucureşti.
Din interpretarea sistematică a acestor dispoziţii legale rezultă că regula în materia autorizării antrepozitelor fiscale o constituie competenţa direcţiei regionale vamale în a cărei rază de competenţă îşi are sediul solicitantul iar excepţia o constituie competenţa Direcţiei Regionale Vamale Bucureşti în cazul cererilor depuse de marii contribuabili.
Instanţa a avut în vedere că deşi pârâta are o competenţă specială, la nivel national, în ceea ce priveşte cererile depuse de marii contribuabili, existenţa unei astfel de atribuţii speciale nu determină consecinţa conferirii rangului de autoritate publică centrală în favoarea pârâtei.
Sub acest aspect, instanţa a reţinut că pentru determinarea rangului autorităţii publice emitente în sistemul administraţiei publice este necesar să fie avut în vedere locul respectivei autorităţi publice în sistemul administrativ, aşa cum i-a fost acesta conferit de legiuitor, şi ansamblul atribuţiilor conferite de lege.
Prin urmare, existenţa unei singure atribuţii speciale care este similară cu atribuţiile unei alte categorii a administraţiei nu poate avea consecinţe cu privire la rangul autorităţii publice, nici chiar dacă litigiul se poartă tocmai în legătură cu îndeplinirea respectivei atribuţii.
Astfel, instanţa a reţinut că pârâta Direcţia Regională Vamală Bucureşti, în calitate de emitentă a actelor atacate şi de autoritate publică competentă să emită acte administrative de natura celor solicitate de reclamantă, este o autoritate teritorială, adică locală şi nu una centrală, astfel că îi revine tribunalului competenţa soluţionării acţiunii.
Prin urmare, instanţa a admis excepţia necompetenţei materiale invocate din oficiu şi a declinat competenţa în favoarea Tribunalului Bihor, secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal.
2. A doua instanţă învestită.
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Bihor – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 17.10.2022, în urma declinării de competenţă, dispusă prin sentinţa nr. 221/CA/12.10.2022 a Curţii de Apel Oradea, reclamanta A. S.A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Ministerul Finanţelor Publice – Autoritatea Vamală Română - Direcţia Regională Vamală Bucureşti - Serviciul Proceduri Vamale şi în Domeniul Produselor Accizabile - Biroul Autorizări Mari Contribuabili ca, prin sentinţa ce se va pronunţa să se dispună anularea actului administrativ nr. 10255/13.07.2022 şi obligarea pârâtei la emiterea unui nou act administrativ prin care să dispună admiterea cererilor cu nr. x din 18.05.2022 cu consecinţa eliberării autorizaţiilor de utilizator final ale societăţii reclamante pentru produsele finite: oţet, alcool etilic complet denaturat şi alcool etilic tehnic complet denaturat.
De asemenea, prin modificarea acţiunii introductive reclamanta a solicitat, la data de 15.09.2022 şi anularea Deciziei nr. 30/19.08.2022, prin care a fost respinsă contestaţia administrativă îndreptată împotriva actelor mai sus menţionate.
Prin sentinţa nr. 795/CA/2022 din data de 13 decembrie 2022, Tribunalul Bihor – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Bihor – secţia de contencios administrativ şi fiscal şi în consecinţă a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Oradea – secţia contencios administrativ şi fiscal.
Pentru a pronunţa această sentinţă, Tribunalul Bihor – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a reţinut că în conformitate cu dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".
Văzând acest text de lege şi ţinând cont de obiectul dedus judecăţii Tribunalul Bihor a reţinut că, litigiul supus analizei priveşte acte administrative încheiate de autorităţi publice, nefiind un litigiu care priveşte taxe şi impozite, contribuţii datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora.
Divergenţa de opinie între Tribunalul Bihor şi Curtea de Apel Oradea rezidă în calificarea naturii autorităţii publice emitente a actului administrativ, în timp ce Curtea de Apel Oradea a apreciat că Direcţia Regională Vamală Bucureşti este structură teritorială a autorităţii, adică autoritate publică locală în sensul art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar Tribunalul a apreciat că în speţa dedusă judecăţii Direcţia Regională Vamală Bucureşti operează ca o autoritate publică centrală în sensul dispoziţiilor art. 10 alin. (1) – Teza a II-a din Legea nr. 554/2004, stabilirea rangului autorităţii neputându-se face printr-o simplă analiză a denumirii autorităţii emitente, ci trebuie privită în ansamblu prin raportare la atribuţiile respectiv competenţele teritoriale atribuite acelei autorităţi.
Este adevărat că, luând ca drept reper exclusiv denumirea pârâtei ca "Direcţia Regională Vamală Bucureşti" ne-ar conduce la ideea că această entitate juridică vizează, exclusiv, competenţa din circumscripţia teritorială a Municipiului Bucureşti, fiind o veritabilă autoritate publică locală. Ori, prin Ordinul Ministerului Finanţelor nr. 1329/30.05.2022 publicat în M. Of. nr. 559/08.06.2022 se instituie o excepţie de la regula prevăzută de art. 1 alin. (1) conform căreia autorizarea antrepozitelor fiscale, a destinatarilor înregistraţi, a expeditorilor înregistraţi şi a importatorilor autorizaţi se realizează de către Direcţia Regională Vamală în a cărei rază de competenţă îşi sediul/domiciliul solicitantul, stipulând, în mod expres în aliniatul 2 al art. 1 din acelaşi act normativ, că persoanele încadrate în categoria marilor contribuabili, autorizarea antrepozitelor fiscale, a destinatarilor înregistraţi, a expeditorilor înregistraţi şi a importatorilor autorizaţi se realizează de către Direcţia Regională Vamală Bucureşti.
Prin acest ordin s-a realizat o extindere a competenţei teritoriale a Direcţiei Regionale Vamale Bucureşti în sensul că această entitate juridică este competentă în a soluţiona cererile de autorizare formulate de către toate persoanele încadrate în categoria marilor contribuabili de pe întreg teritoriul ţării.
Or, reclamanta din cauza dedusă judecăţii este încadrată la categoria marilor contribuabili, astfel încât, ca urmare a extinderii competenţei teritoriale prin ordinul mai sus menţionat, pârâta Direcţia Regională Vamală Bucureşti, având o competenţă generală pe întregul teritoriu al României, operează în mod indiscutabil ca o autoritate publică centrală, neavând o competenţă teritorială limitată la circumscripţia teritorială a Municipiului Bucureşti. Or, ordinul de extindere a competenţei teritoriale este în vigoare şi produce efecte, nefiind anulat prin-o hotărâre judecătorească pronunţată de o instanţă competentă, astfel încât se impune a fi respectat cu stricteţe.
Faţă de aceste considerente raportat la obiectul dedus judecăţii Tribunalul Bihor a reţinut că, în speţă, sunt aplicabile dispoziţiile art. 10 alin. (1) Teza a II-a din Legea nr. 554/2004, pârâta Direcţia Regională Vamală Bucureşti beneficiind de o extindere a competenţei teritoriale pe teritoriul întregii Românii, astfel încât acţionează ca o autoritate publică centrală.
Prin urmare, litigiile privind actele emise de autorităţile publice centrale fiind de competenţa curţilor de apel raportat şi la sediul reclamantei ca fiind în judeţul Bihor, în baza art. 132 C. proc. civ. a admis excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Bihor, în baza art. 133 C. proc. civ. a constatat existenţa conflictului negativ de competenţă, în baza art. 134 C. proc. civ. a suspendat, din oficiu, judecarea cauzei şi a înaintat dosarul instanţei competente să soluţioneze conflictul.
Ivindu-se conflictul negativ de competenţă a fost sesizată, în baza art. 135 din C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia contencios administrativ şi fiscal pentru soluţionarea acestuia.
3. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ca instanţă competentă să soluţioneze conflictul negativ de competenţă, conform art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bihor – secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal.
În ceea ce priveşte cadrul procesual se constată că, cererea de chemare în judecată vizează anularea actului administrativ nr. 10255/13.07.2022 şi obligarea pârâtului la emiterea unui nou act administrativ prin care să se dispună admiterea cererilor reclamantei având numerele 238, 240 şi 242 din 18.05.2022 şi, pe cale de consecinţă, eliberarea autorizaţiilor de utilizator final pentru oţet, alcool etilic complet denaturat şi alcool etilic tehnic complet denaturat.
Problema care a generat conflictul de competenţă între cele două instanţe priveşte stabilirea competenţei materiale şi teritoriale procesuale, din perspectiva obiectului cauzei şi a naturii actului juridic de drept administrativ dedus judecăţii.
Potrivit dispoziţiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare în perioada de referinţă, "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel."
Dispoziţiile enunţate mai sus instituie două criterii de determinare a competenţei instanţei de fond, respectiv criteriul valoric şi criteriul rangului autorităţii emitente în cadrul sistemului administrativ.
În cauza dedusă judecăţii, atât Curtea de Apel Oradea, cât şi Tribunalul Bihor au apreciat că în cauză nu este incident criteriul valoric, întrucât pretenţiile reclamantei nu fac parte din categoriile enumerate de textul de lege (taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora), urmând a da prevalentă criteriului rangului autorităţii emitente. Totuşi, aplicând acest criteriu, cele două instanţe au dat dezlegări diferite asupra competenţei de soluţionare a cauzei, pornind de la interpretarea diferită a rangului autorităţii emitente a actului administrativ supus cenzurii instanţei.
În speţă, Înalta Curte reţine că în ceea ce priveşte criteriul rangului autorităţii publice, actul administrativ vătămător este reprezentat de adresa nr. x/13.07.2022 emisă de Direcţia Regională Vamală Bucureşti - Serviciul proceduri vamale şi în domeniul produselor accizabile şi, în raport de dispoziţiile art. 10 alin. (1) – (3) din H.G. nr. 237/2022 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Vamale Române rezultă că organul de specialitate al administraţiei publice centrale în domeniul vamal este Autoritatea Vamală Română, iar direcţiile regionale vamale, printre care se regăseşte şi Direcţia Regională Vamală Bucureşti, sunt structuri teritoriale ale autorităţii, adică autorităţi publice locale, în sensul art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Relevante sunt şi dispoziţiile art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordinul nr. 1329/2022 privind procedura şi condiţiile în care se realizează autorizarea antrepozitelor fiscale, a destinatarilor înregistraţi, a expeditorilor înregistraţi şi a importatorilor autorizaţi conform cărora: (1) "Autorizarea antrepozitelor fiscale, a destinatarilor înregistraţi, a expeditorilor înregistraţi şi a importatorilor autorizaţi se realizează de către direcţia regională vamală în a cărei rază de competenţă îşi are sediul/domiciliul solicitantul." (2) "Prin excepţie de la alin. (1), în cazul persoanelor încadrate în categoria mari contribuabili, autorizarea antrepozitelor fiscale, a destinatarilor înregistraţi, a expeditorilor înregistraţi şi a importatorilor autorizaţi se realizează de către Direcţia Regională Vamală Bucureşti."
Din interpretarea sistematică a acestor dispoziţii legale rezultă că regula în materia autorizării antrepozitelor fiscale o constituie competenţa direcţiei regionale vamale în a cărei rază de competenţă îşi are sediul solicitantul iar excepţia o constituie competenţa Direcţiei Regionale Vamale Bucureşti în cazul cererilor depuse de marii contribuabili.
Faptul că cererile depuse de marii contribuabili sunt de competenţa exclusivă a Direcţiei Regionale Vamale Bucureşti nu poate schimba rangul acestei autorităţi administrative având în vedere că aceasta este o structură teritorială a autorităţii vamale şi este competentă pentru emiterea autorizaţiei de utilizator final al societăţii reclamante pentru produsele finite: oţet, alcool etilic complet denaturat şi alcool etilic tehnic complet denaturat.
Decizia autorităţii vamale teritoriale competente pentru autorizare este act administrativ şi poate fi contestat, potrivit legislaţiei privind contenciosul administrativ, la direcţia cu atribuţii de management al domeniilor reglementate specific din cadrul Ministerului Finanţelor.
În consecinţă, având în vedere că actul administrativ vătămător producător de efecte juridice este adresa x/13.07.2022 emisă de Direcţia Regională Vamală Bucureşti - Serviciul proceduri vamale şi în domeniul produselor accizabile, competenţa materială de soluţionare a cauzei aparţine tribunalului administrativ-fiscal, fiind determinată de poziţionarea în sistemul autorităţilor publice a emitentului actului administrativ contestat.
Pe de altă parte, Înalta Curte constată că în raport de dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 conform cărora: "Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său" iar reclamanta A. S.A., persoană juridică de drept privat are sediul în Oradea, judeţul Bihor, competenţa materială şi teritorială aparţine tribunalului administrativ-fiscal în raza căruia îşi are sediul reclamanta.
4. Temeiul legal al regulatorului de competenţă
Faţă de toate considerentele expuse, în temeiul art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa soluţionării cauzei în primă instanţă în favoarea Tribunalului Bihor – secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta A. S.A. şi pârâtul Min. Fin. Publice-Aut. Vamală Română-Direcţia Regională Vamală Bucureşti-Serviciul Proceduri Vamale în domeniul produselor accizabile-Biroul Autorizări Mari Contribuabili în favoarea Tribunalului Bihor – secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal.
Definitivă.
Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.
Pronunţată astăzi, 22 februarie 2023.