Şedinţa publică din data de 22 februarie 2022
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 19.02.2021, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA DE SUPRAVEGHERE FINANCIARĂ, suspendarea executării Deciziei nr. 90/25.01.2021 emisă de pârâtă până la soluţionarea definitivă a contestaţiei formulate împotriva deciziei de sancţionare.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa civilă nr. 317 din 15 martie 2021, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA DE SUPRAVEGHERE FINANCIARĂ şi a dispus suspendarea executării Deciziei ASF nr. 90/25.01.2021, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare înregistrată sub nr. x/2021.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2, a formulat recurs pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată.
Preliminar criticilor de nelegalitate/casare a sentinţei pronunţate în primă instanţă, partea recurentă a prezentat exhaustiv situaţia circumstanţială avută în vedere la emiterea actului litigios - Decizia ASF nr. 90/25.01.2021 de sancţionare a intimatului-reclamant, în calitate de membru al Consiliului de supraveghere al societăţii, cu o amendă în cuantum de 450.000 RON, aplicată pentru neconformarea la prevederile art. 8 alin. (4) coroborat cu art. 37 alin. (1) lit. a) pct. (ii) din Legea nr. 237/2015 privind autorizarea şi supravegherea activităţii de asigurare şi reasigurare, cu modificările şi completările ulterioare, prin neasigurarea transmiterii informaţiilor aferente perioadei trimestrului 4 al anului 2019 - trimestrul 3 din anul 2020, necesare verificării corectitudinii înregistrării tranzacţiilor şi a soldurilor din perioada menţionată ce decurg din contractele de reasigurare, reflectate în activul bilanţier cu impact semnificativ în indicatorii de solvabilitate ai societăţii B. S.A..
Recurenta-pârâtă arată că în mod greşit instanţa de fond a admis suspendarea executării Deciziei nr. 90/25.01.2021.
Autoritatea de supraveghere consideră că, în cauză, în mod greşit a reţinut prima instanţă îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pe care reclamantul îşi întemeiază cererea de suspendare a executării deciziei, respectiv motivarea cazului bine justificat şi dovedirea prejudiciului material.
În cauza dedusă judecăţii nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, întrucât nu există o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului atacat.
O primă "împrejurare ce ridică o îndoială serioasă privind legalitatea actului" reţinută de instanţa de fond a constat în susţinerea reclamantului referitoare la caracterul vădit disproporţionat al sancţiunii stabilite, în considerarea unei singure fapte contravenţionale, raportat la faptul că un atare cuantum al amenzii (450.000 RON) reprezintă pe de o parte, aproximativ 50% din maximul prevăzut de art. 163 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 237/2015 şi, pe de altă parte, depăşeşte cel mai mare nivel al amenzii aplicate de ASF unei persoane din conducerea unei societăţi de asigurare.
Contrar acestor reţineri, recurenta-pârâtă arată că sancţiunea cu amenda în cuantumul anterior menţionat a fost aplicată pentru săvârşirea contravenţiei prevăzute de art. 163 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 237/2015 (împiedicarea fără drept a exercitării drepturilor conferite autorităţii prin lege, respectiv a atribuţiilor de supraveghere permanentă a activităţii asigurătorilor) şi se situează între limitele speciale instituite prin textul de lege în discuţie, la stabilirea şi gradualizarea măsurii sancţionatorii ţinându-se seama de mai multe criterii, inclusiv de gravitatea faptei rezultând din imposibilitatea ASF de a verifica (i) corectitudinea înregistrării tranzacţiilor şi a soldurilor ce decurg din contractele de reasigurare, reflectate în activul bilanţier, cu impact semnificativ în indicatorii de solvabilitate ai societăţii, precum şi (ii) demersurile pe care societatea le-a întreprins în scopul recuperării sumelor debitoare rezultate din relaţia cu reasiguratorii.
Din punctul de vedere al profiturilor realizate sau al pierderilor evitate, în urma analizei realizate, a rezultat o încadrare într-un risc ridicat.
De altfel, recurenta a susţinut că, potrivit art. 7 alin. (2) din O.U.G. nr. 93/2012, ASF este singura autoritate în măsură să se pronunţe asupra considerentelor de oportunitate, a evaluărilor şi analizelor calitative care stau la baza emiterii actelor sale.
Totodată, contrar celor reţinute de judecătorul fondului, partea recurentă susţine că s-a conformat obligaţiei legale de a expune în corpul deciziei sancţionatorii motivarea privind modul de aplicare a principiului proporţionalităţii şi principiului raţionamentului calificat în alegerea uneia dintre sancţiunile contravenţionale prevăzute de lege şi în stabilirea cuantumului acesteia, din lectura actului contestat (pagina 9), rezultând cu claritate criteriile de individualizare a sancţiuni stabilite (stabilirea tipului de sancţiune aplicat şi al cuantumului amenzii).
Prin raportare la art. 163 alin. (181) din Legea nr. 237/2015, partea recurentă critică considerentele pe care şi-a întemeiat judecătorul fondului soluţia de suspendare a actului administrativ litigios, din mai multe perspective.
Un prim aspect vizează subiectul activ al contravenţiei. Recurenta-pârâtă susţine că, din analiza coroborată a alin. (181) şi (1) lit. o) ale art. 163 din Legea nr. 237/2015, nu rezultă că legiuitorul a limitat sfera subiectelor active ale contravenţiei la persoana juridică, cât timp în corpul textului se regăseşte sintagma "orice persoană" care include atât persoana juridică, cât şi persoana fizică, cum este cazul intimatului-reclamant, sancţionat în raport de calitatea de membru al Consiliului de supraveghere al societăţii. În această ipoteză, împrejurarea că "obligaţiile erau în sarcina societăţii", argument pe care judecătorul fondului l-a considerat relevant în constatarea unei aparenţe de nelegalitate a actului litigios, nu îl exonerează pe intimatul-reclamant de răspunderea încălcării dispoziţiilor legale menţionate în cuprinsul deciziei a cărei anulare se solicită, pe baza mandatului (cu titlu oneros) primit de la societate, acestuia revenindu-i obligaţia continuă de a se asigura că activitatea societăţii se desfăşoară în limita şi cu respectarea dispoziţiilor legale în materie. Spre a întări o atare ipoteză, recurenta face referire la o serie de dispoziţii legale, şi anume, art. 25 alin. (1) din Legea nr. 237/2015, art. 15 din Regulamentul ASF nr. 2/2016, art. 1539 din Legea nr. 31/1990, art. 209 alin. (1) C. civ.
Al doilea aspect rezidă în lipsa de temeinicie a argumentului instanţei de fond potrivit căruia transmiterea informaţiilor în termen de 20 de zile de la emiterea ultimei notificări, mai exact la data de 29.01.2021, constituie împrejurare de natură să ridice o îndoială serioasă privind legalitatea deciziei sancţionatorii, atât sub aspectul existenţei ori nu al unui refuz nejustificat al reclamantei de a răspunde solicitărilor ASF, cât şi sub aspectul modului de individualizare a sancţiunii. În fapt, după cum rezultă din preambulul deciziei atacate, hotărârea sancţionării reclamantei a fost luată de Consiliul ASF în şedinţa din 20.01.2021, în cadrul căreia a fost analizată Nota de aprobare a rezultatelor controlului permanent la B. S.A., or, transmiterea documentelor în două tranşe a intervenit ulterior datei menţionate, deşi termenul limită stabilit prin Notificarea nr. SA-DSC 18/04.01.2021, se împlinise la 12.01.2021, la mai mult de două luni de la solicitarea iniţială. Aşadar, cât timp Societatea, prin organele sale executive, nu a înţeles să transmită informaţiile solicitate la termenul stabilit în adresa nr. SA-DSC 18/4.01.2021 (înregistrată la societate cu nr. CI 211/05.01.2021), conform prevederilor art. 163 alin. (181) din Legea nr. 237/2015 cu modificările şi completările ulterioare, D.S.C.- S.A.R. a notificat societatea B., membrii Directoratului şi ai Consiliului de Supraveghere asupra nerespectării prevederilor legale şi a solicitat ca în termenul legal de 7 zile de la primirea adresei, să explice motivul nerespectării prevederilor legale sau să formuleze obiecţiuni, prin aceeaşi notificare, conducerea societăţii fiind informată că fapta constituie contravenţie potrivit art. 163 alin. (1) lit. o) din acelaşi act normativ. Dat fiind că, până la data indicată de autoritate (inclusiv până la data şedinţei Consiliului ASF în care s-a dispus sancţionarea), membrii directoratului şi membrii consiliului de supraveghere, implicit reclamanta, în calitate de membru al Consiliului de supraveghere, nu au/a asigurat transmiterea informaţiilor şi/sau datelor solicitate de direcţia de specialitate din cadrul ASF prin adresa nr. SA-DSC 4128/10.11.2020, şi nici ca urmare a notificării nr. x/4.01.2021, ASF a calificat fapta ca un refuz de transmitere informaţii, mai cu seamă că nu au fost efectuate demersuri în vederea prorogării termenului de comunicare a datelor solicitate de către autoritate.
Astfel, prin neasigurarea transmiterii informaţiilor aferente perioadei trimestrul 4 anul 2019 - trimestrul 3 anul 2020, solicitate de ASF, în exercitarea atribuţiilor legale, în scop de verificare a corectitudinii înregistrării tranzacţiilor şi a soldurilor din perioada menţionată ce decurg din contractele de reasigurare, reflectate în activul bilanţier cu impact semnificativ în indicatorii de solvabilitate ai societăţii B. S.A., autoritatea a constatat o neconformare la dispoziţiile art. 8 alin. (4) coroborat cu art. 37 alin. (1) lit. a) pct. (ii) din Legea nr. 237/2015 - faptă ce constituie contravenţie din perspectiva art. 163 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 237/2015.
Cât priveşte iminenţa producerii unei pagube, recurenta-pârâtă consideră că nici această condiţie a suspendării actului administrativ nu este dovedită.
Apreciind ca fiind îndeplinită condiţia pagubei iminente în considerarea faptului că amenda stabilită în sarcina intimatului-reclamant are un cuantum extrem de mare şi totodată disproporţionat faţă de veniturile obţinute din exercitarea funcţiei în considerarea căreia a fost stabilită, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, un pretins prejudiciu rezultând dintr-o serie de argumente subiective care nu pot conduce însă la suspendarea actului administrativ (cuantumul mare al sancţiunii are consecinţe în plan profesional, în cel al capacităţii de muncă, în plan personal, social şi familial), cât timp în cauză, nu s-a făcut dovada de către reclamant a pagubei iminente. Simpla menţionare a aplicării unei sancţiuni cu amendă şi a cuantumului acesteia nu au capacitatea de a impune, de facto, constatarea că există o pagubă iminentă. Mai mult, paguba iminentă la care se referă art. 14 din Legea nr. 554/2004 ar trebui să constea într-o consecinţă a executării, iar nu în însăşi executarea actului administrativ contestat.
4. Apărările formulate în cauză
Intimatul-reclamant A. a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că soluţia instanţei de fond este legală şi corectă, sub aspectul constatării îndeplinirii condiţiilor pentru suspendarea actului administrativ atacat: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea prevenirii unei pagube iminente.
II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului
Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară este nefondat, pentru următoarele considerente:
Înalta Curte observă că recursul promovat de pârâtă vizează motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.
În cauza de faţă acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004 este una în conformitate cu litera şi spiritul unor astfel de texte normative.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond", iar potrivit dispoziţiilor art. 15 alin. (1) din acelaşi act normativ, "Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă a cauzei."
Înalta Curte are în vedere, din perspectivă generală, împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantului, atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice. Deşi actul administrativ se bucura de prezumţia de legalitate, care la rândul sau se bazează pe prezumţia autenticităţii si veridicităţii, principiul legalităţii actelor administrative presupune atât ca autorităţile administrative să nu încalce legea, cât şi ca toate deciziile lor să se întemeieze pe lege, el impunând, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi sa fie în mod efectiv asigurată. Prin urmare, în procesul executării, din oficiu, a actelor administrative trebuie asigurat un anumit echilibru, precum şi anumite garanţii de echitate pentru particulari, întrucât acţiunile autorităţilor publice nu pot fi discreţionare, iar legea trebuie să furnizeze individului o protecţie adecvată împotriva arbitrariului. În acest context, suspendarea executării actelor administrative reprezintă un eficient instrument procedural menit a asigura respectarea principiului legalităţii, fiind reglementat, în planul contenciosului administrativ, de prevederile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004. Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, incident în prezenta cauză, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.
Noţiunea de caz bine justificat are o definiţie legală reglementată prin dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. t), din Legea nr. 554/2004 care prevăd că, prin caz bine justificat se înţeleg "împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoiala serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ".
În cauza de faţă, instanţa de fond a reţinut că susţinerile intimatului-reclamant au aptitudinea de a genera, la nivel de aparenţă, îndoieli serioase cu privire la fundamentul legal al sancţiunii dispuse, de natură a conduce la temporizarea efectelor actului administrativ.
În acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte apreciază a fi aparent întemeiat motivul referitor la neaplicarea de către recurenta-pârâtă a unor criterii legale prin intermediul cărora să fi fost stabilit un cuantum adecvat al amenzii contravenţionale.
Un argument în plus ce urmează a fi reţinut de instanţa de control judiciar în dovedirea condiţiei cazului bine justificat, constă în soluţia data de instanţa de fond învestită cu acţiunea în anularea aceluiaşi act, respectiv a Deciziei nr. 90/25.01.2021.
Astfel, prin sentinţa nr. 1064 din 02.07.2021 pronunţată în dosarul nr. x/2021, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară; a anulat, în parte, Decizia nr. 90/25.01.2021, emisă de pârâtă, în ceea ce priveşte sancţiunea amenzii aplicată reclamantului, în sensul că a redus cuantumul amenzii aplicate de la 450.000 RON la 4.500 RON; a menţinut, în rest, decizia de sancţionare emisă de pârâtă, respingând, în rest, acţiunea ca neîntemeiată.
Chiar dacă prin sentinţa mai sus menţionată, instanţa învestită cu acţiunea în anularea Deciziei nr. 90/25.01.2021 a dispus anularea numai în parte a acestui act administrativ, Înalta Curte apreciază că asupra acestuia planează o aparenţă de nelegalitate, chiar dacă parţială, suficientă pentru a se putea reţine îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat.
Astfel, soluţia pronunţată de instanţa de fond învestită cu acţiunea în anularea actului administrativ, ce formează şi obiectul cererii de suspendare în prezenta cauză, conferă consistenţă concluziei că este îndeplinită condiţia cazului bine justificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, pentru a fundamenta dispunerea măsurii provizorii de suspendare a executării actului a cărui nelegalitate parţială a fost constatată în fond, în cadrul acţiunii în anulare.
Prin urmare, Înalta Curte apreciază că pronunţarea unei hotărâri în fond, de anulare, chiar şi parţială, a actului administrativ, are aptitudinea de a genera o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ ce face obiectul cererii de suspendare, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, astfel încât este îndeplinită condiţia cazului bine justificat.
În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, în mod corect s-a reţinut că amenda stabilită în sarcina sa are un cuantum extrem de mare şi totodată disproporţionat faţă de veniturile obţinute din exercitarea funcţiei in considerarea căreia a fost stabilită.
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte, constatând că nu există motive care să atragă casarea sentinţei de fond, potrivit art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat, hotărârea pronunţată de prima instanţă urmând a fi menţinută, ca legală.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinţei civile nr. 317 din 15 martie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 22 februarie 2022.