Şedinţa publică din data de 23 februarie 2023
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal la data de 22 februarie 2021, sub nr. x/2021, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/05.02.2021, întocmit de Agenţia Naţională de Integritate şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 165 din 25 mai 2021, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A. împotriva pârâtei Agenţia Naţională de Integritate.
3. Recursul exercitat în cauză
Împotriva sentinţei civile nr. 165 din 25 mai 2021, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând, în principal, admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii şi, în subsidiar, admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.
Recurentul-reclamant a învederat că sentinţa instanţei de fond este nelegală, pronunţată cu încălcarea principiilor contradictorialităţii, dreptului la apărare şi la un proces echitabil, având în vedere faptul că argumentele reţinute de instanţa de fond în soluţionarea cauzei, pe de o parte, nu au în vedere decât cele susţinute de pârâta-intimată Agenţia Naţională de Integritate, iar, pe de altă parte, faptul că motivele de nelegalitate şi netemeinicie formulate împotriva Raportului de evaluare nr. x/05.02.2021 sunt analizate într-o manieră generală, formală, fără ca răspunsul reflectat prin considerentele sentinţei să cuprindă argumente concrete, reale şi efective în măsură să ateste, raportat la principiile menţionate anterior, că au fost avute în vedere, în mod efectiv şi în integralitate, la soluţionarea cauzei.
În acest sens, a arătat că în mod nelegal prima instanţă a respins administrarea probei testimoniale prin care s-a solicitat audierea unei persoane care a avut calitatea de preşedinte de şedinţă la momentul când a fost adoptată hotărârea Consiliului Local Scorniceşti nr. 17/22.02.2018, hotărâre pe care este fondat raportul de evaluare şi a persoanei care are calitatea de secretar al unităţii administrativ-teritoriale, persoană care asigură legalitatea hotărârilor adoptate şi întocmeşte procesul-verbal al şedinţei de consiliu, preferând, cu încălcarea principiilor menţionate, să acorde prevalenţă conţinutului raportului de evaluare, conţinut care, pe de o parte, nu are în vedere şi nu motivează cele susţinute de reclamantul-recurent anterior întocmirii acestuia, iar, pe de altă parte, are un caracter general şi nu reprezintă nimic altceva decât propriile interpretări ale intimatei-pârâte raportat la o situaţie de fapt reţinută în mod abstract şi care se limitează la o simplă expunere de temeiuri a căror incidenţă, mai presus de orice dubiu, nu poate fi demonstrată, decât în mod nelegal, în temeiul unor proprii interpretări scoase din context.
Totodată, sentinţa instanţei de fond este nelegală întrucât nu cuprinde motivele pe care aceasta se întemeiază, având în vedere faptul că nu sunt analizate şi motivate în hotărârea pronunţată următoarele înscrisuri: expunerea de motive înregistrată sub nr. x/16.02.2018 din care rezultă iniţiatorul proiectului de hotărâre, referatul şi anexa înregistrate sub nr. x/16.02.2018 întocmite de un funcţionar public din cadrul primăriei în care se motivează necesitatea adoptării hotărârii şi procesul-verbal al şedinţei Consiliului Local din data de 22.02.2018 din care rezultă că nu au avut loc niciun fel de dezbateri, sau propuse amendamente anterior adoptării hotărârii faţă de care se pretinde că recurentul-reclamant s-a aflat în conflict de interese.
Coroborat cu cele menţionate anterior şi pentru a oferi o aparenţă de legalitate a raportului de evaluare, recurentul-reclamant a susţinut şi că instanţa de fond a respins criticile formulate împotriva actului administrativ contestat vizând nemotivarea acestuia, raportându-se strict la preluarea enunţurilor intimatei-pârâte, în ciuda faptului că prin această manieră de analiză şi motivare, se încalcă următoarele dispoziţii din Carta drepturilor fundamentale.
Argumentul instanţei de fond, vizând durata excesivă a procedurii, este străin de natura celor invocate, în condiţiile în care ceea ce s-a invocat nu a fost perioada pentru care s-a întocmit raportul de evaluare, ci faptul că, de la data de 09 iulie 2019, când a fost depusă sesizarea, şi până la data de 05 februrie 2021, când a fost întocmit raportul de evaluare, adică 1 an şi 7 luni, durata este excesivă, disproporţionată, raportat la cele necesar a fi analizate, aspect care confirmă, luând în considerare şi o situaţie similară, că întocmirea raportului în prezenta cauză a avut drept temei criterii şi o analiză subiectivă.
Recurentul-reclamant a mai învederat şi că argumentele instanţei de fond sunt contradictorii şi au forma unor enunţuri care nu demonstrează raţionamentul logico-judiciar avut în vedere la soluţionarea cauzei şi la respingerea criticilor de nelegalitate ale raportului de evaluare contestat în cauză.
Printr-un alt set de critici, recurentul-reclamant a susţinut că instanţa de fond a făcut o greşită aplicare şi interpretare a normelor de drept material incidente în cauză, respectiv dispoziţiile art. 46 din Legea nr. 215/2001, în raport de situaţia de fapt.
În contextul în care asupra hotărârii Consiliului Local nr. 17/22.02.2018 s-a exercitat controlul de legalitate de Instituţia Prefectului judeţului Olt şi aceasta a intrat în circuitul juridic şi a produs efectele avute în vedere la emiterea ei, sentinţa instanţei de fond este nelegală, fiind inadmisibil ca aceasta, prin hotărârea pronunţată, să nu clarifice punctele de vedere divergente, între o autoritate investită cu exercitarea controlului de legalitate şi o autoritate care constată eventualele incompatibilităţi şi conflicte de interese, şi să menţină un paradox juridic asupra unui act administrativ în care, o autoritate investită cu prerogativa conferită de Constituţie şi stipulată într-o lege organică a controlului de legalitate îl validează, iar o alta, în speţă, intimata-pârâtă pretinde că, la adoptarea lui, s-au încălcat dispoziţiile art. 46 din Legea 215/2001.
Nu în ultimul rând, recurentul-reclamant a arătat că argumentul primei instanţe privind critica referitoare la situaţia unui alt consilier aflat în aceeaşi situaţie confirmă nelegalitatea sentinţei din moment ce, prin acesta, se încalcă art. 16 alin. (1) din Constituţia României şi art. 41 alin. (1) din Carta drepturilor fundamentale, instanţa având tocmai rolul de a verifica aplicarea lor şi a sancţiona un tratament inechitabil, disproporţionat şi discriminatoriu faţă de persoane aflate în situaţii juridice similare, şi nu de a-l tolera, în condiţiile în care, într-o situaţie de fapt şi de drept absolut similară, intimata-pârâtă a întocmit Raportul de evaluare nr. x/15.02.2020, raport prin care a fost clasată lucrarea privind existenţa unui conflict de interese, faţă de un consilier local tot din cadrul Consiliului local al Oraşului Scorniceşti, consilier care a fost prezent la şedinţa în care a fost adoptată aceeaşi hotărâre imputată recurentului-reclamant din prezenta cauză, consilier care şi el a avut de încheiat Contractul de închiriere nr. x/10.05.2016 si nr. y/10.05.2018, aspecte care demonstrează o dată în plus nelegalitatea raportului de evaluare.
4. Apărările formulate în cauză
Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 31 august 2021, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând, în esenţă, apărările susţinute în faţa primei instanţe.
II. Soluţia instanţei de recurs
Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:
Motivul de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, include toate neregularităţile procedurale care atrag sancţiunea nulităţii, cu excepţia celor menţionate la punctele 1-4, precum şi nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.
În doctrină s-a arătat, cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralităţii, al publicităţii şedinţelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părţii pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) şi art. 338 C. proc. civ. încălcarea dreptului de apărare dacă instanţa a admis apelul şi s-a pronunţat şi asupra fondului, fără ca părţile să fi pus concluzii şi asupra fondului; încălcarea principiului contradictorialităţii şi al nemijlocirii prin pronunţarea soluţiei în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului şi nu au fost puse în dezbaterea părţilor; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 C. proc. civ. lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii; aplicarea greşită a unor texte de lege.
În cauză, nu s-a dovedit încălcarea de către instanţa de fond a dispoziţiilor legale care guvernează desfăşurarea procesului civil, şi anume a celor referitoare la condiţiile stabilite şi impuse de lege cu privire la activitatea de judecată şi la raporturile dintre părţi şi instanţă, actele de procedură efectuate în cauză asigurând întreaga desfăşurare a procesului în condiţile legii, cu respectarea dispoziţiilor art. 6, art. 13, art. 14 şi ale art. 22 din C. proc. civ.
Înalta Curte mai arată că, în acord cu dispoziţiile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.
De altfel, din analiza cererii de recurs se constată că recurentul-reclamant nu aduce argumente care să conducă la reţinerea acestui motiv de casare, iar aspectele învederate de către acesta nu se circumscriu criticilor efective de casare a sentinţei, motiv pentru care Înalta Curte apreciază faptul că acest motiv de recurs nu este aplicabil în cauză.
Astfel, împrejurarea că prima instanţa a respins proba testimonială, solicitată de recurent, nu implică o încălcare a normelor de drept procesual, iar motivul de casare prevăzut de pct. 5 al art. 488 C. proc. civ. nu vizează modalitatea în care instanţa a înţeles să recunoască utilitatea, relevanţa şi concludenţa probelor a căror administrare a fost propusă în cauză, cu atât mai mult cu cât în speţă instanţa de fond a răspuns criticilor formulate de recurentul-reclamant referitoare la teza probatorie propusă pentru administrarea probei testimoniale privind contextul în care a fost adoptată hotărârea Consiliului Local privind închirierea prin atribuire directă a pajiştilor.
În ceea ce priveşte motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), acesta este nefondat.
Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în considerentele hotărârii, judecătorul trebuie să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au respins cererile părţilor. Motivarea este de esenţa hotărârilor şi este necesară pentru a o face înţeleasă şi acceptată de părţi, dar şi pentru a permite instanţei de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situaţiei de fapt şi a aplicării legii sau numai aplicarea legii.
Este însă important de reţinut că judecătorul este obligat să motiveze soluţia dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părţilor care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluţia este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument.
Analizând hotărârea pronunţată de prima instanţă, Înalta Curte constată că hotărârea recurată cuprinde în mod evident argumentele pe care se întemeiază soluţia de respingere a acţiunii, în raport de motivele invocate prin cererea de chemare în judecată, chiar dacă acestea îl nemulţumesc pe recurentul-reclamant, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reţine incidenţa motivului de casare invocat, considerentele reţinute în fundamentarea soluţiei pronunţate fiind dezvoltate, clar explicate, nelăsând loc de confuzii cu privire la silogismul logico-juridic reţinut.
Înalta Curte reţine că, în acord cu dispoziţiile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.
Or, în speţă, instanţa de fond a examinat în mod efectiv şi concret toate apărările formulate de părţile din dosar, precum şi înscrisurile depuse în probaţiune de aceştia, inclusiv a celor la care face referire recurentul-reclamant, respectiv expunerea de motive înregistrată cu nr. x/16.02.2018, referatul şi anexa înregistrate cu nr. x/16.02.2018, procesul-verbal al şedinţei consiliului local din data de 22 februarie 2018, astfel că analiza acestora lămureşte pe deplin poziţia instanţei de fond şi răspunde, în mod evident, tuturor argumentelor invocate de reclamant.
Prin urmare, rezultă că instanţa de fond a reţinut existenta situaţiei de conflict de interese raportat la materialul probator administrat în cauză şi la îndeplinirea condiţiilor prevăzute de dispoziţiile art. 46 din Legea nr. 215/2001 în forma în vigoare în perioada de referinţă, ale art. 75 şi art. 77 din Legea nr. 393/2004 în forma în vigoare în perioada de referinţă, apreciind, totodată, că argumentele privind faptul că reclamantul nu este iniţiatorul proiectului de hotărâre nu pot fi primite ca fondate, atâta timp cât conflictul de interese al reclamantului este fundamentat pe cu totul alte elemente factuale.
Contrar susţinerilor recurentului-reclamant, instanţa de fond a analizat cu rigurozitate şi criticile de nelegalitate formulate de reclamant cu privire la nemotivarea raportului de evaluare contestat în cauză, inclusiv a incidenţei normelor comunitare invocate şi a arătat care sunt considerentele pentru care a apreciat că acestea sunt nefondate, fundamentându-şi soluţia şi pe practica judiciară a CJUE, Cauzele C 41/1996 şi C 367/1995, raportat la care a concluzionat că în speţa dedusă judecăţii sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de normele europene, respectiv că motivarea să fie adecvată actului emis şi să prezinte, de o manieră clară şi univocă, algoritmul urmat de instituţia care a adoptat măsura atacată.
Aşadar, instanţa de recurs reţine, pe de o parte, că simpla nemulţumire a recurentului-reclamant referitoare la modul în care a interpretat prima instanţă dispoziţiile legale în cauză nu constituie o veritabilă critică de nelegalitate care să se subsumeze motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., iar pe de altă parte, faptul că judecătorul interpretează elementele bazei factuale într-o altă manieră decât cea agreată de parte, relevanţa acestora nu echivalează cu o nemotivare în sensul prevăzut de art. 425 C. proc. civ.
De altfel, se constată că prin argumentele aduse de recurent pe această cale se invocă, în esenţă, o eventuală greşită interpretare şi aplicare a legii, aspecte ce vor fi verificate în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. invocat în cuprinsul recursului, dar motivarea insuficientă sau contradictorie nu poate fi reţinută raportat la sentinţa atacată. Instanţa are obligaţia de a răspunde argumentelor esenţiale invocate de părţi, iar nu tuturor susţinerilor formulate de acestea.
Astfel, aşa cum s-a statuat în prg. 20 al Deciziei pronunţate în Cauza Gheorghe Mocuţa împotriva României:
"În continuare, Curtea reiterează că, deşi articolul 6 § 1 obligă instanţele să îşi motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligaţia de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanţele trebuie să răspundă la argumentele esenţiale ale părţilor, dar măsura în care se aplică această obligaţie poate varia în funcţie de natura hotărârii şi, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanţelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."
Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată şi nu există niciun element care să indice caracterul arbitrar al modalităţii în care instanţa a aplicat legislaţia relevantă pentru faptele cauzei. De asemenea, constată că această motivare are o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părţi, fiind respectate cerinţele unui proces echitabil.
În consecinţă, motivul de recurs analizat este nefondat, întrucât motivarea primei instanţe răspunde argumentelor prezentate de parte, fiind examinate în mod efectiv motivele de fapt şi de drept, nefiind astfel identificate contradicţii în raţionamentul instanţei de fond şi nici considerente străine de natura cauzei, ceea ce face ca motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. să nu-şi găsească incidenţa în cauză.
În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit acestuia, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.
În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt reţinută în cauză şi necontestată de recurent.
Astfel, prin raportul de evaluare contestat în cauză, pârâta Agenţia Naţională de Integritate a reţinut că reclamantul A. a încălcat dispoziţiile art. 70 şi art. 77 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu prevederile art. 75 lit. f) şi art. 77 din Legea nr. 393/20004 şi art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, întrucât, în calitate de consilier local, a participat la deliberarea şi adoptarea Hotărârii nr. 17/22.02.2018 privind iniţierea procedurii de închiriere prin atribuire directă pajişti din proprietatea privată a oraşului Scorniceşti, emisă de Consiliul Local Scorniceşti, fără a anunţa la începutul dezbaterilor interesul personal pe care îl avea în problema respectivă, deşi avea posibilitatea să anticipeze că o decizie prin care s-ar aproba închirierea pajiştilor prezintă avantaj pentru asociaţia în cadrul căreia deţine calitatea de membru şi funcţia de preşedinte.
Astfel, prin contractul de închiriere pentru suprafeţele de pajişti aflate în domeniul privat al oraşului Scorniceşti încheiat la data de 19 martie 2018 sub nr. x/19.03.2018, Primăria oraşului Scorniceşti, în calitate de locator, a închiriat către B., reprezentată prin A., cu funcţia de preşedinte, în calitate de locatar, o suprafaţă de 25,8174 ha pajişti permanente aflate în domeniul privat al oraşului Scorniceşti pentru păşunat animale, pe o perioadă de 7 ani, începând cu data semnării contractului, chiria totală anuală fiind în valoare de 2.870 RON .
Prin sentinţa recurată, acţiunea privind anularea raportului de evaluare a fost respinsă, reclamantul reiterând aspecte prezentate în faţa primei instanţe, sub formă de critici de nelegalitate, pe care Înalta Curte le apreciază ca fiind nefondate, urmând să le analizeze în mod unitar şi să le răspundă prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.
Criticile formulate în susţinerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care recurentul-reclamant a susţinut, în esenţă, că instanţa de fond a interpretat/aplicat greşit dispoziţiile art. 70, art. 71 şi art. 77 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare, ale art. 75 şi art. 77 din Legea nr. 393/2004, precum şi ale art. 46 din Legea nr. 215/2001, sunt nefondate.
Contrar susţinerilor recurentului-reclamant, instanţa de control judiciar reţine că motivul de nelegalitate ce vizează motivarea în fapt şi în drept a raportului de evaluare contestat în cauză este nefondat.
Analizând conţinutul raportului de evaluare contestat, în mod corect instanţa de fond a constatat că acest act administrativ cuprinde toate elementele obligatorii prevăzute la art. 21 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 cu modificările şi completările ulterioare.
Astfel, legiuitorul nu a impus o formă prestabilită a raportului de evaluare, autoritatea pârâtă fiind obligată doar la prezentarea unor elemente identificabile şi verificabile, care să justifice concluziile la care Agenţia Naţională de Integritate a ajuns, în funcţie de particularităţile fiecărui caz în parte.
Faptul că, în cauză, inspectorul de integritate a considerat în continuare, după exprimarea punctului de vedere al persoanei evaluate, că sunt elemente în sensul existenţei unei situaţii de conflict de interese, nu poate conduce la concluzia că, procedându-se la emiterea raportului de evaluare, nu s-ar fi valorificat argumentele persoanei evaluate exprimate prin punctul de vedere formulat în scris şi înregistrat la Agenţia Naţională de Integritate, în condiţiile în care, la emiterea acestuia, inspectorul de integritate trebuie să coroboreze argumentele formulate de persoana evaluată cu datele şi informaţiile comunicate de autorităţile şi instituţiile publice.
În acest context, instanţa de recurs are în vedere şi că, pe de o parte, validitatea raportului de evaluare nu este condiţionată de redarea în întregime a punctului de vedere formulat de persoana evaluată, iar pe de altă parte, că autoritatea intimată nu era obligată să îşi însuşească acest punct de vedere, fiind obligată să procedeze la motivarea actului administrativ în fapt şi în drept şi să reţină argumentele juridice care susţin decizia administrativă, inspectorul de integritate fundamentându-şi concluziile pe ansamblul actelor aflate la dosarul administrativ de evaluare.
Prin urmare, în mod corect instanţa de fond a constatat că intimata-pârâtă a furnizat în cuprinsul actului contestat suficiente elemente care să permită atât beneficiarului actului să înţeleagă raţionamentul organului emitent, cât şi instanţei de contencios administrativ să efectueze controlul judiciar, precum şi faptul că persoanei evaluate nu i-a fost încălcat dreptul la apărare, atâta timp cât procedura de evaluare, de informare şi de invitare a acestuia pentru a prezenta punctul său de vedere a fost pe deplin îndeplinită şi respectată în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 176/2010 cu modificările şi completările ulterioare.
Totodată, în cauza dedusă judecăţii, recurentul-reclamant a înţeles să îşi exercite dreptul de a contesta raportul de evaluare la instanţa de contencios administrativ, în conformitate cu prevederile art. 22 din Legea nr. 176/2010, astfel că nu s-ar putea reţine încălcarea dispoziţiilor art. 41 alin. (1) şi alin. (2) lit. a) şi ale art. 47 din Cartea Drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
Nefondată este şi critica recurentului-reclamant privind durata excesivă a procedurii, acesta interpretând greşit dispoziţiile legale care reglementează procedura de evaluare, de informare şi de invitare pentru exprimarea unui punct de vedere, prevăzută de Legea nr. 176/2010, precum şi considerentele reţinute de prima instanţă cu privire la acestea.
Potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, "(1) Activitatea de evaluare a declaraţiei de avere, a datelor şi a informaţiilor privind averea existentă, precum şi a modificărilor patrimoniale intervenite existente în perioada exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, precum şi cea de evaluare a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor se efectuează atât pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora".
Aşadar, Agenţia Naţională de Integritate are la dispoziţie un interval de timp egal cu durata funcţiei publice, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încetării funcţiei, în care aceasta poate efectua activitatea de evaluare a declaraţiei de avere, a datelor şi a informaţiilor privind averea existentă, precum şi a modificărilor patrimoniale intervenite existente în perioada exercitării funcţiilor ori de demnităţilor publice, precum şi cea de evaluare a conflictelor de interese.
Or, în cauză, activitatea de evaluare privind respectarea regimului juridic al conflictului de interese a fost declanşată la data de 09 iulie 2019, ca urmare a înregistrării unei sesizări formulate de o persoană fizică, deci pe perioada exercitării mandatului de consilier local, în conformitate cu prevederile anterior enunţate, perioada supusă evaluării vizând strict perioada exercitării mandatului de consilier local, raportul de evaluare contestat în cauză fiind emis la data de 05 februarie 2021, cu respectarea dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.
Nu în ultimul rând, instanţa de recurs are în vedere şi faptul că dosarele aflate în lucru la inspectorii de integritate se finalizează într-un termen rezonabil în raport de complexitatea fiecăruia, cu respectarea procedurii reglementate de Legea nr. 176/2010.
Criticile privind greşita aplicare şi interpretare a prevederilor art. 46 din Legea nr. 215/2001, sunt nefondate.
Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, "Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative".
Conform art. 77 din Legea nr. 161/2003, "Conflictele de interese pentru preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene sau consilierii locali şi judeţeni sunt prevăzute la art. 46 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare".
În conformitate cu prevederile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, în forma în vigoare în perioada de referinţă, "Nu poate lua parte la deliberare şi adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local (…)", iar potrivit art. 75 şi art. 77 din Legea nr. 393/2004, în forma în vigoare la data de referinţă, "Aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv"; "Consilierii judeţeni şi consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea şi adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii".
Aleşi locali, în sensul art. 2 alin. (1) din acest act normativ, sunt consilierii locali şi consilierii judeţeni, primarii, primarul general al municipiului Bucureşti, viceprimarii, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene.
Se observă că, diferit de art. 76 din Legea nr. 161/2003 care se referă la "un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I", art. 75 din Legea nr. 393/2004 arată că "aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soţ, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv (…)".
Aşadar, sfera conflictului de interese definit de această din urmă lege este mai largă.
Instanţa de recurs reţine că textul normei juridice trebuie interpretat în primul rând, din punct de vedere teleologic, fiind evident, încă din titlul Legii nr. 161/2003, că scopul legiuitorului şi al reglementărilor, a fost acela de prevenire a corupţiei, urmărindu-se ca persoana care deţine o demnitate/funcţie publică să a adopte o conduită preventivă de natură să o împiedice să ajungă într-un conflict de interese, raţiunea fiind aceea de a garanta principiile imparţialităţii, integrităţii, transparenţei decizionale şi supremaţiei interesului public în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, prin sancţionarea situaţiilor în care interesul privat ar putea prevala asupra interesului public, în exercitarea acestora.
Înalta Curte reţine că problema de drept ce trebuie dezlegată în cauză este aceea a identificării cu certitudine a elementelor care se circumscriu în ipotezele reţinute de legiuitor în textele legale anterior enunţate.
Aşa cum rezultă din actele şi lucrările dosarului, în şedinţa din data de 22 februarie 2018, în urma votului exprimat de consilierii care au participat la vot, inclusiv şi de recurentul-reclamant, a fost aprobat proiectul de hotărâre privind procedura de închiriere prin atribuire directă păşuni din proprietatea privată a oraşului Scorniceşti către crescătorii de animale din localitate.
Situaţia de fapt este necontestată în cauză, respectiv că la momentul intervenirii pretinsului conflict de interese reclamantul exercita funcţia de consilier local al oraşului Scorniceşti, judeţul Olt, faptul că este membru al B., precum şi faptul că a fost prezent la şedinţa de Consiliu Local din data de 22 februarie 2018 în care a fost votată Hotărârea nr. 17/22.02.2018.
Raportat la dispoziţiile legale anterior enunţate şi la împrejurările de fapt reţinute de prima instanţă, în sensul că recurentul-reclamant avea posibilitatea de a anticipa faptul că adoptarea Hotărârii nr. 17/22.02.2018 privind iniţierea procedurii de închiriere prin atribuire directă pajişti din proprietatea privată a oraşului Scorniceşti, emisă de Consiliul Local Scorniceşti, va conduce la crearea unui beneficiu pentru sine, beneficiu reprezentat de închirierea pajiştilor de asociaţia în cadrul căreia reclamantul deţine calitatea de membru şi funcţia de preşedinte, în mod legal a concluzionat prima instanţă că raportul de evaluare nr. x/05.02.2021 reflectă aplicarea corectă a legii.
De altfel, beneficiul s-a concretizat prin contractul de închiriere pentru suprafeţele de pajişti aflate în domeniul privat al oraşului Scorniceşti încheiat la data de 19 martie 2018 sub nr. x/19.03.2018, prin care Primăria oraşului Scorniceşti, în calitate de locator, a închiriat către B., reprezentată prin A., cu funcţia de preşedinte, în calitate de locatar, o suprafaţă de 25,8174 ha pajişti permanente aflate în domeniul privat al oraşului Scorniceşti pentru păşunat animale, pe o perioadă de 7 ani, începând cu data semnării contractului, chiria totală anuală fiind în valoare de 2.870 RON
Contrar susţinerilor recurentului-reclamant, în cauză nu prezintă relevanţă faptul că acesta nu a fost iniţiatorul proiectului de hotărâre, că nu a contribuit la iniţierea şi elaborarea expunerii de motive şi a referatului ori că nu au avut loc dezbateri în cadrul şedinţei în care a fost adoptată hotărârea, în condiţiile în care situaţia de conflict de interese s-a declanşat, în concret, la momentul la care acesta nu a anunţat la începutul dezbaterilor interesul personal pe care în mod evident îl avea în problema respectivă, şi s-a consumat prin participarea sa la deliberarea şi adoptarea hotărârii de consiliu local anterior menţionată.
În acest context, este corectă concluzia primei instanţe potrivit căreia neparticiparea la deliberarea şi adoptarea hotărârilor de consiliu local implică ca persoana care se află în conflict de interese să nu fie prezentă fizic la momentul discutării chestiunii supusă dezbaterii, astfel că nu prezintă relevanţă, sub aspectul reţinerii conflictului de interese, nici faptul că reclamantul s-ar fi abţinut de la votarea Hotărârii nr. 17/22.02.2018.
Aceasta deoarece art. 77 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 interzice participarea sa la deliberare, impunând ca recurentul să anunţe interesul său personal la începutul dezbaterilor asupra problemei în care are interes, tocmai pentru a se preveni participarea sa la deliberare în cadrul şedinţei autorităţii deliberative, respectiv pentru a preveni influenţarea hotărârilor acestei autorităţi prin prezenţa sa la deliberări.
Cât priveşte argumentul recurentului-reclamant, potrivit căruia prezenţa la şedinţă reprezenta o obligaţie legală, acesta nu poate conduce la o exonerare a alesului local de obligaţia legală de aducere la cunoştinţa Consiliului Local a potenţialului conflict de interese în care s-ar afla prin exercitarea atribuţiilor specifice funcţiei publice deţinute. Neprocedând în acest fel, recurentul a ales să se poziţioneze în sfera conflictului de interese, fără însă a se putea prevala de respectarea obligaţiei legale de a participa la şedinţele Consiliului Local în ceea ce priveşte interdicţia instituită prin prevederile art. 77 alin. (1) din Legea nr. 393/2004.
Mai reţine Înalta Curte şi că în ipoteza în care domeniul vizat de hotărârile de consiliu este obligatoriu a fi reglementat de către consiliul local, neexistând aşadar marja de apreciere specifică analizei de oportunitate uzitate de autorităţile deliberative ale administraţiei publice locale, rămâne în fiinţă obligaţia de abţinere a alesului local care anticipează un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local.
Administraţia publică locală are dreptul şi capacitatea efectivă de a soluţiona şi de a gestiona pajiştile proprietate publică şi privată a localităţii, în interesul colectivităţii locale pe care o reprezintă, pe criterii obiective şi nediscriminatorii, în condiţiile legii.
Totodată, din perspectiva dispoziţiilor care reglementează conflictul de interese nu prezintă relevanţă nici împrejurarea că asupra Hotărârii Consiliului Local nr. 17/22.02.2018 s-a exercitat controlul de legalitate de Instituţia Prefectului judeţului Olt, în condiţiile în care, pe de o parte, instituţia abilitată de lege privind asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice şi prevenirea corupţiei instituţionale, prin exercitarea de responsabilităţi în evaluarea declaraţiilor de avere, a datelor şi informaţiilor privind averea, precum şi a modificărilor patrimoniale intervenite, a incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese potenţiale în care se pot afla persoanele prevăzute la art. 1 Legea nr. 176/2010, pe perioada îndeplinirii funcţiilor şi demnităţilor publice, este Agenţia Naţională de Integritate, iar nu instituţia prefectului, iar pe de altă parte, obiectul cauzei nu îl constituie analiza legalităţii hotărârii consiliului local, ci a raportului de evaluare prin care s-a constatat existenţa conflictului de interese în persoana reclamantului.
În acest context, instanţa de control judiciar reţine şi că în materia conflictului de interese administrativ prezintă relevanţă conduita consilierului local care nu şi-a îndeplinit/respectat obligaţiile prevăzute de textele de lege incidente, răspunderea fiind una personală, ce nu poate fi transferată unei alte persoane.
Aşadar, în acord cu opinia primei instanţe, se reţine că argumentele recurentului-reclamant privind nelegalitatea raportului de evaluare ca urmare a existenţei unei soluţii de clasare adoptată de aceeaşi instituţie, Agenţia Naţională de Integritate, în situaţia similară în care s-a aflat un alt consilier local, nu poate fi avută în vedere în contextul analizării condiţiilor privind reţinerea existenţei sau inexistenţei conflictului de interese în care s-ar fi aflat acesta.
Totodată, o soluţie a unei autorităţi administrative nu poate fi opusă unei instanţe de judecată în condiţiile în care aceasta din urmă este autoritatea competentă în efectuarea controlului jurisdicţional de legalitate cu privire la actele administrative emise de autorităţile publice, inclusiv actele intimatei-pârâte.
În acest context, autoritatea pârâtă şi instanţa de fond au reţinut în mod corect faptul că în exercitarea funcţiei de consilier local reclamantul avea obligaţia de a adopta o conduită preventivă de natură să îl împiedice să ajungă într-un conflict de interese şi să dea dovada unei atitudini neutre, imparţiale şi obiective faţă de interesele sale de orice natură, fiindu-i interzis să participe la luarea unei decizii în exercitarea funcţiei de autoritate, care produce anumite beneficii pentru sine.
În concluzie, în cauză sunt îndeplinite condiţiile existenţei conflictului de interese în persoana reclamantului, astfel că raportul de evaluare care consacră o atare stare de fapt şi de drept este legal, iar hotărârea instanţei de fond care-l validează este dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material.
Pentru considerentele expuse, constatând că în cauză nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) şi (2) şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefundat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 165 din 25 mai 2021 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 23 februarie 2023.