Şedinţa publică din data de 22 februarie 2023
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Circumstanţele cauzei
Prin acţiunea înregistrată la data de 28.09.2020 pe rolul Curţii de Apel Cluj, reclamanţii A. S.R.L., B. S.R.L., C. S.R.L., D., E. - Cabinet medical veterinar, A. S.R.L., F. S.R.L., G. S.R.L., H. - Cabinet medical veterinar, I. S.R.L. au solicitat anularea adreselor emise de:
1. pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor nr. x/26.08.2020 (A. SRL), x/26.08.2020 (B. SRL), x/26.08.2020 (C. SRL), x/21.08.2020 (II D.), x/21.08.2020 (CMV Dr. E.), x/21.08.2020 (A. SRL), x/26.08.2020 (F. SRL), x/26.08.2020 (G. SRL), x/21.08.2020 (CMV DR. H.), x/26.08.2020 (I. SRL) şi
2. pârâta Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Bistriţa Năsăud nr. x/7.09.2020 (A. SRL), x/7.09.2020 (B. SRL), x/7.09.2020 (C. SRL), x.09.2020 (II D.), x/7.09.2020 (CMV Dr. E.) x/7.09.2020 (A. SRL), x/7.09.2020 (F. SRL), x/8.09.2020 (G. SRL), x/7.09.2020 (CMV Dr. H.), x/8.09.2020 (I. SRL), ca răspuns la plângerile prealabile formulate, cu consecinţa obligării pârâtei D.S.V.S.A. la plata sumei de 10.000 RON/lună reprezentând contravaloarea indemnizaţiei prevăzute de art. IV din Legea nr. 236/2019, începând cu data intrării în vigoare a legii şi până la data plăţii efective (suma de 70.000 RON la data introducerii plângerii prealabile), în favoarea fiecărui reclamant, precum şi obligarea pârâtei A.N.S.V.S.A. la alocarea şi virarea din bugetul său către D.S.V.S.A. Bistriţa-Năsăud, a sumelor necesare plăţii indemnizaţiei prevăzute de art. IV din Legea nr. 236/2019 în cuantum de 10.000 RON/lună, începând cu data intrării în vigoare a legii şi până la data plăţii efective (suma de 70.000 RON la data introducerii plângerii prealabile), în favoarea fiecărui reclamant, cu cheltuieli de judecată.
La data de 2.12.2020 reclamanţii au formulat o precizare de acţiune şi cerere adiţională prin care au solicitat, în principal, a se constata refuzul nejustificat al A.N.S.V.S.A. şi D.S.V.S.A. Bistriţa-Năsăud de a dispune admiterea cererilor de plată, în baza art. 8 alin. (1) rap. la art. 2 alin. (2) lit. i) din Legea nr. 554/2004, iar în temeiul art. IV din Legea nr. 236/2019 rap. la art. 15 din O.G. nr. 42/2004, să fie obligate:
- pârâta D.S.V.S.A. la plata sumei de 10.000 RON/lună reprezentând contravaloarea indemnizaţiei prevăzute de art. IV din Legea nr. 236/2019, începând cu data intrării în vigoare a legii şi până la data plăţii efective (suma de 70.000 RON la data introducerii cererii), în favoarea fiecărui reclamant,
- pârâta A.N.S.V.S.A. la alocarea şi virarea din bugetul său către DSVSA Bistriţa-Năsăud, a sumelor necesare plăţii indemnizaţiei prevăzute de art. IV din Legea nr. 236/2019 în cuantum de 10.000 RON/lună, începând cu data intrării în vigoare a legii şi până la data plăţii efective (suma de 70.000 RON la data introducerii cererii), în favoarea fiecărui reclamant.
Să se constate, în temeiul art. 8 alin. (1) teza a Il-a rap. la art. 2 alin. (1) lit. h) Legea nr. 554/2004, faptul că pârâtele nu au procedat la soluţionarea cererilor în termenul legal şi obligarea acestora la soluţionarea deconturilor justificative aferente lunii august 2020 cu consecinţa plăţii către reclamanţi a sumei de 10.000 RON.
În subsidiar, reclamanţii au solicitat obligarea pârâtelor la plata sumei de 45.000 RON pentru fiecare dintre ei, cu titlu de daune materiale, ca urmare a refuzului nejustificat de permite valorificarea drepturilor lor stabilite la art. IV din Legea nr. 236/2019 în raport de nerespectarea obligaţiei prev. de art. V din Legea nr. 236/2019 de a adopta normele metodologice la O.G. nr. 42/2004 până la 16.03.2020, cu obligarea pârâtelor la suportarea cheltuielilor de judecată .
Reclamanţii au arătat că înţeleg să precizeze petitele formulate iniţial pentru a reflecta cât mai fidel pretenţiile, în sensul că acestea se referă la constatarea refuzului nejustificat al pârâtelor de a răspunde solicitărilor ce le-au fost adresate. De asemenea, au susţinut reclamanţii, că au dreptul legal de a primi indemnizaţiile lunare stabilite la art. IV din Legea nr. 236/2019 pentru perioada ianuarie - iulie 2020, indiferent dacă existau sau nu norme, întrucât existenţa dreptului la indemnizaţie este stabilită de lege şi nu este condiţionată de existenţa sau nu a normelor de punere în aplicare.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 48 din 24 februarie 2021 Curtea de Apel Cluj, secţia a III - a contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:
"Admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României.
Respinge excepţia lipsei calităţii procesuale pasive şi excepţia inadmisibilităţii cererii de anulare a adreselor, formulate de către pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor.
Admite în parte precizarea de acţiune în contencios administrativ formulată de reclamanţii A. S.R.L., B. S.R.L., C. S.R.L., D., E. - Cabinet medical veterinar, A. S.R.L., F. S.R.L., G. S.R.L., H. - Cabinet medical veterinar, I. S.R.L în contradictoriu cu pârâţii Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Bistriţa-Năsăud, Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi, în consecinţă:
Constată refuzul nejustificat al pârâtei Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Bistriţa-Năsăud de admitere a cererilor de plată formulate de către reclamanţi.
Obligă pârâta Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Bistriţa-Năsăud la plata sumei de 80.000 RON pentru fiecare dintre reclamanţi, reprezentând contravaloare indemnizaţie pentru perioada ianuarie - august 2020.
Obligă pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor la alocarea şi virarea din bugetul său către Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Bistriţa-Năsăud a sumelor necesare pentru plata indemnizaţiei.
Respinge cererea de obligare la plata daunelor materiale.
Obligă pârâtele Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Bistriţa-Năsăud Şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor să achite, în solidar, reclamanţilor, următoarele cheltuieli de judecată parţiale:
- 1.138,37 RON pentru H. - Cabinet Medical Veterinar, G. S.R.L., F. S.R.L., A. S.R.L., D.;
- 543,37 RON pentru B. S.R.L. şi C. S.R.L.;
- 705 RON pentru I. S.R.L.;
- 310 RON pentru E. - Cabinet medical veterinar."
În esenţă, instanţa de fond a reţinut că reclamantii deţin contracte de concesiune sau de prestări servicii având ca obiect activităţi sanitar veterinare de interes public, desfăşurându-şi activitatea în condiţiile reglementate de O.U.G. nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, iar începând cu data de 16 decembrie 2019 le sunt aplicabile dispoziţiile art. 12 alin. (1), prima teză, din Legea 236/2019, care dă naştere în patrimoniul lor unui drept la plata unei sume de 10.000 RON/lunar din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, drept ce rezultă din calitatea acestora de beneficiari ai contractelor menţionate, încheiate anterior intrării în vigoare a legii, în baza cărora trebuiau executate activităţile menţionate la alin. (2) alin. art. 15 din O.G. nr. 42/2004.
S-a reţinut că art. V din Legea nr. 236/2019, ulterior abrogat se referea la emiterea unor Norme metodologice în vederea acordării sumei arătate la alin. (1), ce au fost adoptate ulterior, prin O.U.G. nr. 117/2020, intrată în vigoare la data de 24 iulie 2020.
Instanţa a înlăturat apărările pârâţilor, potrivit cărora doar de la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 117/2020 reclamanţii ar putea beneficia de suma lunară de 10.000 RON, arătând că Legea nr. 236/2019 nu cuprindea nicio menţiune privind momentul intrăii sale în vigoare şi nici o dispoziţie de intrare în vigoare doar de la data publicării Normelor Metodologice. Legea a reprezentat un act normativ de modificare parţială a O.G. nr. 42/2004 care, în formă în vigoare la data modificării, cuprinde dispoziţii privind încheierea contractelor de concesiune, obiectul acestora, drepturile şi obligaţiile părţilor precum şi decontarea prestaţiilor executate de către reclamanţi.
La momentul intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 reclamanţii erau deja titularii contractelor de concesiune menţionate în O.G. nr. 42/2004 şi desfăşurau actiuvităţile specifice, menţionate în actul normativ, în baza unui temei contractual, iar împrejurarea potrivit căreia ulterior legiuitorul a înţeles să detalieze textul legal şi să menţioneze actele justificative necesare acordării sumei de 10.000 RON/lunar nu prezintă relevanţă, în condiţiile în care tăcerea legislativă nu poate fi interpretată în defavoarea reclamanţilor.
A arătat instanţa de fond că pârâţii nu au invocat faptul că în intervalul de timp menţionat anterior nu au fost desfăşurate activităţile specifice, menţionate în contractele încheiate, ci faptul că nu au existat normele metodologice care să detalieze documentele justificative ce trebuie depuse de către solicitanţi.
Totodată, din perspectiva documentelor justificative necesare, pârâta DSVSA a invocat doar lipsa unuia, respectiv a facturii reprezentând totalitatea valorică a activităţilor lunare desfăşurate de către fiecare reclamant, confirmând, practic, realitatea activităţilor. Însă, până la adoptarea Normelor Metodologice factura nu era menţionată ca un document justificativ.
În consecinţă, a arătat curtea de apel că refuzul de plată a sumei pretinse de reclamanţi este unul nejustificat, astfel că se impune obligarea pârâţilor la plată.
3. Recursurile exercitate în cauză
Împotriva sentinţei au declarat recurs pârâtele Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Bistriţa-Năsăud, ambele criticând-o pentru nelegalitate.
Recurenta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi-a întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 C. proc. civ. şi a solicitat casarea în parte a hotărârii, rejudecarea acţiunii şi respingerea în tot a acesteia.
În motivarea recursului s-a arătat că soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a A.N.S.V.S.A. este dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 20-22 din Legea nr. 500/2002 şi art. 5 din O.G. nr. 42/2004, având în vedere dispoziţiile art. 36 C. proc. civ. şi împrejurarea că intimaţii-reclamanţi au un raport contractual cu D.S.V.S.A. Bistriţia, instituţie publică cu personalitate juridică, finanţată din venituri proprii şi din subvenţii acordate de la bugetul de stat, căreia, în calitate de ordonator terţiar de credite, îi revine competenţa exclusivă de îndeplinire a atribuţiilor referitoare la stabilirea şi plata drepturilor izvorâte din O.U.G. nr. 117/22.07.2020.
Simpla calitate a A.N.S.V.S.A. de ordonator principal de credite nu atrage calitatea sa procesuală pasivă întrun litigiu ce decurge din raporturile contractuale stabilite între beneficiari/prestatorii contractelor pentru efectuarea activităţilor sanitar-veterinare prevăzute la art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004 şi o unitate cu personalitate juridică subordonată recurentei. Atragerea în proces a A.N.S.V.S.A nu poate fi justificată nici de necesitatea stabilirii unei garanţii pentru aprobarea şi repartizarea creditelor bugetare potrivit art. 21 din Legea nr. 500/2002, o astfel de garanţie fiind nu numai lipsită de suport legal, dar şi inutilă, în condiţiile în care, potrivit art. 4 din O.G. nr. 22/2002 ordonatorii principali de credite bugetare au obligaţia să dispună toate măsurile ce se impun, inclusiv virări de redite bugetare, în condiţiile legii, pentru asigurarea în bugetele proprii şi ale instituţiilor din subordine a creditelor necesare pentru efectuarea plăţii sumelor stabilite prin titluri executorii.
Un alt set de critici a vizat fondul acţiunii deduse judecăţii, recurenta apreciind că soluţia de admitere a acesteia este rezultatul aplicării greşite a dispoziţiilor art. V din Legea nr. 236/2019 privind modificarea şi completarea art. 15 din O.U.G. nr. 42/2004, art. 1 pct. 1 din O.U.G. nr. 117/2020, art. 15 alin. (2) şi alin. (6)-(9), art. 1, 2 şi 6 din Anexa la O.U.G. nr. 117/2020. S-a arătat că în mod eronat instanţa de fond a apreciat că tăcerea legislativă pe un interval de opt luni nu poate fi interpretată în defavoarea reclamanţilor. Prezentând parcursul demersului pentru adoptarea normelor metodologice prin hotărâre de guvern, conform art. V din Legea nr. 236/2019, recurenta a arătat că la data de 14.05.2020, când s-a ajuns la concluzia că este necesară introducerea de norme exprese la nivel de reglementară primară, inclusiv pentru dreptul prevăzut de art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 şi până la data de 22.07.2020, când proiectul de ordonanţă de urgenţă a fost adoptat, au trecut aproximativ 60 de zile. Rezultă că A.N.S.V.S.A. şi-a îndeplinit obligaţiile prevăzute de lege, fără a-i putea fi imputată vreo culpă în ceea ce priveşte plata serviciilor sanitar-veterinare prestate de către intimaţii-reclamanţi.
De asemenea, recurenta a arătat că, în mod cu totul nejustificat, instanţa a obligat D.S.V.S.A. Bistriţa la plata începând cu luna ianuarie 2020, deşi anexa la O.U.G. nr. 117/22.07.2020 (normele metodologice de aplicare), fără de care dreptul solicitat de reclamanţi nu putea fi acordat, a intrat în vigoare la 24.07.2020.
În acelaşi timp, din interpretarea dispoziţiilor art. 15 alin. (2), (6) şi 9 din O.G. nr. 42/2004, astfel cum au fost modificate prin O.U.G. nr. 117/22.07.2020, art. 1 şi 2 din Anexa la O.U.G. nr. 117/2020 (Anexa nr. 21 din O.G. nr. 42/2004), rezultă că voinţa legiuitorului a fost în sensul că suma de 10.000 RON, exclusiv T.V.A., să fie acordată, din bugetul A.N.S.V.S.A., prin bugetul Direcţiilor sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a Municipiului Bucureşti, beneficiarilor contractelor de concesiune/prestări servicii pentru realizarea activităţilor prevăzute la art. 15 alin. (2) din O.U.G. nr. 117/2020, numai în baza decontului şi a documentelor justificative.
Mai mult decât atât, beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau contractelor de servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 beneficiază de suma de 10.000 RON numai dacă aceştia au încheiat, în condiţiile legii, un act adiţional la acestea şi numai în baza decontului şi a documentelor justificative prevăzute în capitolul II - "Decontarea activităţilor sanitar-veterinare publice" din Anexa la O.U.G. nr. 117/2020 (Anexa nr. 21 din O.G. nr. 42/2004).
Conform art. 6 din Anexa la O.U.G. nr. 117/2020, decontul şi documentele justificative întocmite conform reglementărilor în vigoare, de către beneficiarii contractelor pentru realizarea activităţilor prevăzute la art. 15 alin. (2) din acelaşi act normativ, sunt verificate şi vizate de către medicul veterinar oficial al circumscripţiei sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, înainte de depunerea oficială la registratura D.S.V.S.A. judeţene şi, ulterior, de către Serviciul/Biroul economic, respectiv aprobate de Directorul executiv în vederea realizării plăţii.
Aşadar, contrar reţinerilor instanţei de fond, dreptul reglementat de art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 este un drept sub condiţie şi anume: - exstenţa unui contract subsecvent la acordul cadru; - existenţa unui act adiţional la contractul subsecvent; - prestarea serviciilor prevăzute în actul adiţional la contractul subsecvent încheiat potrivit O.U.G. nr. 117/2020; - depunerea decontului şi a documentelor justificative; -verificarea acestora de către medicul veterinar oficial al circumscripţiei sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor şi de către serviciul/biroul economic din cadrul direcţiei judeţene; - aprobarea de către directorul executiv.
S-a invocat faptul că instanţa de fond a dispus acordarea sumei solicitate, fără să procedeze la verificarea îndeplinirii de către intimaţii-reclamanţi a activităţilor prevăzute la art. 15 alin. (7) din O.G. nr. 42/2004, modificat prin O.U.G. nr. 117/2020 şi fără să verifice dacă în speţă nu a intervenit vreuna dintre situaţiile care conduc la aplicarea unor penalităţi, cu consecinţa diminuării sumei prevăzute de lege.
La rândul său, recurenta Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Bistriţa-Năsăud şi-a întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 Cod procedură şi a solicitat casarea hotărârii în sensul respingerii ca neîntemeiată a cererii de chemare în judecată.
În motivarea căii de atac s-a arătat că instanţa de fond a dat o interpretare greşită dispoziţiilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 şi a apreciat, în mod nelegal, că potrivit legislaţiei în materie "factura nu era menţionată ca document justificativ", ignorând dispoziţiile art. 1 din Ordinul preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 106/2015, Anexa conţinând procedura de deontare a acţiunilor sanitar-veterinare sau Ordinul Ministerului Finanţelor Publice nr. 2634/2015.
Instanţa a apreciat greşit atunci când a statuat că "pârâţii nu au invocat faptul că în intervalul de timp menţionat anterior nu au fost desfăşurate activităţi specifice menţionate în contractele încheiate", întrucât reclamanţii nu au contestat neplata acţiunilor efectuate în baza contractelor încheiate cu fiecare în parte, ci şi-au întemeiat cererea de chemare în judecată pe art. IV din Legea nr. 236/2019.
Pentru acţiunile efectuate în baza contractelor încheiate reclamanţii au depus documente justificative prin care au arătat suma solicitată, emiţând factură fiscală aferentă sumei respective, sens în care le-a fost decontată plata acestor facturi. Din materialul probator depus, rezultă că există doar documente justificative aferente acţiunilor efectuate în baza contractelor încheiate, respectiv, decont justificativ - Partea 1 Bugetul Statului şi document justificativ - Partea 2 cofinanţate, ambele deconturi având înscrisă suma aferentă acţiunilor efectuate în luna respectivă. În urma avizării acestor documente a fost emisă factura fiscală.
Rolul facturii fiscale este esenţial, întrucât factura emisă în urma avizării decontului justificativ certifică efectuarea acţiunilor sanitar-veterinare efectuate. Reclamanţii trebuiau să depună un decont justificativ aferent acţiunilor efectuate în baza contractului încheiat cuprinzând suma aferentă efectuării acestor acţiuni, sumă care variază de la o lună la alta, în funcţie de acţiunile efectuate. În urma avizării decontului respectiv, este emisă factură fiscală cu suma de 10.000 RON, conform Legii nr. 236/2019. De altfel, din întregul material probator, se observă că nu există la dosar niciun decont justificativ aferent sumei de 10.000 RON, însoţit de factura fiscală cu aceeaşi sumă, existând doar deconturi justificative pentru activităţile efectuate în baza contractelor încheiate.
Astfel, factura este un document justificativ, în lipsa căruia nu se poate face dovada efectuării acţiunilor sanitar-veterinare, ceea ce duce la greşita aplicare şi interpretare a primei instanţe, conform căreia "până la adoptarea normelor metodologice factura nu era menţionată ca un document justificativ". Mai mult, instanţa este într-o vădită eroare şi nu a observat că pentru perioada ianuarie- iulie 2020 (perioadă anterioară adoptării O.U.G. nr. 117/2020) reclamanţii nu au depus niciun decont justificativ, urmat de o factură fiscală cuprinzând suma de 10.000 RON conform Legii nr. 236/2019, luna august 2020 fiind prima pentru care se emite un decont justificativ, urmat de factura fiscală pentru suma de 10.000 RON.
Prin O.U.G nr. 117/2020 a fost introdusă Anexa nr. 21 la O.G. nr. 42/2004, unde sunt reglementate prevederi specifice de aplicare a art. 15 din ordonanţă şi modalitatea de decontare a activităţilor sanitar-veterinare publice. Art. 8 alin. (1) - (6) cap. II din Anexa nr. 21 la O.G. nr. 42/2004 prevede modalitatea de stabilire a penalităţilor, aceste dispoziţii fiind aplicabile conform alin. (7) al aceluiaşi articol şi beneficiarilor contractelor de concesiune şi/sau prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019. Din interpretarea textelor de lege menţionate rezultă, fără putinţă de tăgadă, că voinţa legiuitorului este în sensul ca suma de 10.000 RON, exclusiv T.V.A., să fie acordată din bugetul A.N.S.V.S.A., prin bugetul Direcţiilor sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, beneficiarilor contractelor de concesiune şi/sau prestări servicii pentru realizarea activităţilor prevăzute la art. 15 alin. (2) din O.U.G. nr. 117/2020, numai în baza decontului şi a documentelor justificative.
În cauză, reclamanţilor le-au fost emise facturile fiscale aferente lunii august, dar a fost efectuată şi operaţiunea de stornare a acestor facturi, astfel că nu putea fi efectuată plata acestora.
Unele dintre activităţile desfăşurate de medicii veterinari, aşa cum sunt cele prevăzute la lit. c) şi f) ale art. 6 din Anexa nr. 21 la O.G. nr. 42/2004, respectiv, consilierea privind condiţiile de biosecuritate şi bunăstare a animalelor în exploataţiile nonprofesionale şi consilierea privind lanţul alimentar, nu aveau cum să fie efectuate, când aceste activităţi au fost introduse prin O.U.G. nr. 117/2020; în situaţie similară se află şi celelalte activităţi care nu au avut cum să fie prestate în acord cu cerinţele actului normativ, anterior intrării acestuia în vigoare şi care nu retroactivează, nefiind stabilite de cătrea Legea nr. 236/2019 obligaţii concrete ce cad în sarcina medicilor veterinari de liberă practică împuterniciţi pentru efectuarea activităţilor legate de această lege, modul cert de prestare precum şi formalităţile ce trebuie îndeplinite pentru plata acestora.
Având în vedere faptul că prin Legea nr. 236/2019 nu au fost stabilite obligaţii concrete ce cad în sarcina medicilor veterinari pentru efectuarea activităţilor vizate de această lege, modul cert de prestare a acestor activităţi şi nu doar o simplă enumerare, condiţiile de prestare, precum şi formalităţile ce trebuie îndeplinite pentru plata acestora, toate acestea fiind reglementate prin O.U.G. nr. 117/2020, recurenta a apreciat că reclamanţii nu sunt îndrituiţi a susţine că au prestat vreo activitate în baza Legii nr. 236/2019 care să oblige la plata sumelor solicitate.
Reclamanţii nu au făcut dovada efectuării acţiunilor sanitare-veterinare prin emiterea de documente justificative, decont justificativ, respectiv factură fiscală aferente lunilor ianuarie- iulie 2020, singura factură fiscală emisă în urma deconturilor justificative fiind cea pentru luna august. În acest context, instanţa a reţinut în mod eronat că reclamanţii şi-au îndeplinit atribuţiile contractuale, cu atât mai mult cu cât aceştia nu şi-au întemeiat cererea de chemare în judecată pe încălcarea vreunei obligaţii contractuale de către pârâta D.S.V.S.A. Bistriţa-Năsăud, ci pe art. IV din Legea nr. 236/2019.
Subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta a arătat că instanţa de fond a reţinut, în mod nelegal, refuzul pârâtei de admitere a cererilor de plată formulate de reclamanţi, fără să arate în ce constă acest refuz, fără să arate motivele care au dus la o asemenea constatare, ci doar o referire la art. 1 din Legea nr. 554/2004. Instanţa nu a motivat în niciun fel de ce lipsa normelor metodologice, lipsa facturilor fiscale aferente lunilor ianuarie- iulie, lipsa fondurilor bugetare alocate în acest sens, stornarea facturilor pe luna august, aspecte la care s-a făcut referire în răspunsurile oferite la cererile reclamanţilor, constituie refuz nejustificat din partea autorităţii pârâte.
Mai mult, aceeaşi instanţă de fond face o confuzie, între alin. (2) din art. 15 din O.G. nr. 42/2004, aşa cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 117/2020 şi alin. (2) al art. I din Legea nr. 236/2019, recunoascând că la data adoptării Legii nr. 236/2019 existau dispoziţii privind decontarea prestaţiilor executate de reclamanţi, dar fără să arate care au fost motivele de fapt care au format convingerea instanţei că "de la aceea dată în privinţa reclamanţilor sunt aplicabile dispoziţiile menţionate la art. IV, referitoare la plata sumei de 10.000 RON lunar din bugetul A.N.S.V.S.A.
Concluzionând, recurenta a arătat că prima instanţă nu a motivat în ce constă refuzul nejustificat al pârâtei, respectiv dacă lipsa normelor metodologice, lipsa facturilor fiscale aferente lunilor ianuarie- iulie, acordarea sumei de 10.000 RON conform Legii nr. 236/2019 condiţionată de dovada unui document justificativ (decont justificativ, factură fiscală), lipsa fonduritor bugetare alocate în acest sens, stornarea facturilor pe luna august constituie refuz nejustificat.
4. Apărările formulate de intimaţi
Intimaţii-reclamanţi A. S.R.L., B. S.R.L., C. S.R.L., D., E. - Cabinet Medical Veterinar, A. S.R.L., F. S.R.L., G. S.R.L., H. - Cabinet Medical Veterinar, I. S.R.L. au depus întâmpinare, solicitând respingerea recursurilor formulate şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.
În esenţă, intimaţii au apreciat că A.N.S.V.S.A. are calitate procesuală pasivă, conform art. V din Legea nr. 236/2019, deoarece nu a respectat procedura legală şi termenul pentru adoptarea normlor metodologice, dar şi datorită faptului că este menţionată ca parte în raportul de drept substanţial dedus judecăţii, sursa bugetară a sumelor în privinţa cărora s-a stabilit obligaţia de plată trebuind a fi asigurată de către această pârâtă, după cum este stabilit expres în art. IV din aceeaşi lege nr. 236/2019.
Pe fondul acţiunii deduse judecăţii, intimaţii-reclamanţi au arătat că nu există nici o normă legală care să prevadă restricţionarea dreptului de a primi indemnizaţia odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 236/2019, câtă vreme aceştia au anexat cererilor de plată toate documentele necesare pentru a proba îndeplinirea condiţiilor legale impuse de legislaţia în vigoare la acel moment, documente identice cu cele prevăzute de O.U.G. nr. 117/2020.
În privinţa "documentului justificativ"/decont justificativ invocat de recurenta D.S.V.S.A. Bistriţa Năsăud, s-a susţinut că acesta era necesar doar începând cu data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 117/2020. Pentru perioada ianuarie- iulie 2020, dispoziţiile Legii nr. 236/2019 şi art. 15 din O.G. nr. 42/2004 nu impuneau depunerea unui decont justificativ care să aibă o anumită formă. Reclamanţii au depus cereri de plată prin care a fost detaliată argumentat realizarea activităţilor şi îndeplinirea condiţiilor legale, anexând toate documentele justificative întocmite în raport de fiecare activitate în parte. De asemenea, recurenta invocă, în mod eronat, neîntocmirea facturii, deşi, conform dispoziţiilor legale, o astfel de factură nu putea fi emisă în lipsa aprobării cererii de plată.
5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor
Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, în limitele şi pentru considerentele următoare:
Demersul judiciar iniţiat de reclamanţii din prezenta cauză, astfel cum a fost precizat, vizează în principal constatarea refuzului nejustificat al pârâtelor A.N.S.V.S.A. şi D.S.V.S.A. Bistriţa-Năsăud de a dispune admiterea cererilor de plată sumei de 10.000 RON/lună, formulate în temeiul art. IV din Legea nr. 236/2019 raportat la art. 15 din O.G. nr. 42/2004, urmată de obligarea pârâtelor la plata sumelor astfel cuvenite.
Fiind învestită cu soluţionarea recursurilor declarate de autorităţile pârâte, Înalta Curte constată caracterul neîntemeiat al primei critici formulate de Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor vizând soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive.
Astfel, prima instanţă a reţinut în mod corect că A.N.S.V.S.A. are calitate procesuală pasivă pe capătul de cerere privind obligarea la alocarea şi virarea în contul D.S.V.S.A. Bistriţa-Năsăud a sumelor pretinse, în considerarea dispoziţiilor art. IV din Legea nr. 236/2019 "(1) Beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităţilor prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, până la finalizarea acestora."
În acelaşi timp, contrar susţinerilor recurentei, se observă şi faptul că Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, prin D.S.V.S.A. Bistriţa Năsăud, are calitatea de concedent în actele adiţionale la contractele de conseciune încheiate de o parte dintre reclamanţii din prezenta cauză.
Pe fondul acţiunii deduse judecăţii, ambele autorităţi recurente au invocat aplicarea şi interpretarea eronată a normelor de drept material - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
Înalta Curte reţine că la data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 pentru modificarea şi completarea art. 15 din O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, precum şi pentru modificarea unor acte normative, lege pe care se întemeiază cererea reclamanţilor, dispoziţiile art. IV aveau următorul conţinut: (1) Beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităţilor prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, până la finalizarea acestora. (2) Începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, direcţiile sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti atribuie medicilor veterinari organizaţi în condiţiile legii, pe bază de contract de concesiune cu durata de 5 ani, realizarea activităţilor prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege.
Dispoziţiile legale redate nu pot fi aplicate disociat de contextul legislativ în care au fost adoptate şi trebuie citite împreună cu alte dispoziţii din actul normativ la care se referă însuşi titlul legii, scopul adoptării acesteia fiind modificarea şi completarea art. 15 din O.G nr. 42/2004.
Prevederile art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004, la care face trimitere art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, au fost modificate prin această lege, având următorul cuprins: "(2) Pentru efectuarea în exploataţiile nonprofesionale a unor activităţi sanitar-veterinare cuprinse în programul acţiunilor de supraveghere, prevenire şi control al bolilor la animale, al celor transmisibile de la animale la om, protecţia animalelor şi protecţia mediului, de identificare şi înregistrare a bovinelor, suinelor, ovinelor, caprinelor şi ecvideelor, precum şi a altor acţiuni prevăzute în alte programe naţionale, pe care Autoritatea trebuie să le pună în aplicare, direcţiile sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti încheie contracte de concesiune pe o durată de 5 ani cu medicii veterinari organizaţi în condiţiile legii sau pot angaja personal sanitar-veterinar propriu, în condiţiile legii, în situaţiile în care nu se pot încheia contracte cu medicii veterinari, organizaţi în condiţiile legii."
Coroborând dispoziţiile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 cu textul legal în urmă redat, trebuie admis că nu pot fi determinate, doar pe baza acestora, care dintre activităţile sanitar-veterinare la care se referă art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004 vor fi sub incidenţa acestui text legal, legiuitorul prevăzând că direcţiile sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti vor încheia contracte de concesiune pe o durată de 5 ani cu medicii veterinari organizaţi în condiţiile legii sau pot angaja personal sanitar-veterinar propriu, în condiţiile legii, pentru efectuarea unor activităţi sanitar-veterinare dintre cele cuprinse în programele menţionate, pe care Autoritatea trebuie să le pună în aplicare.
Pe cale de consecinţă, dispoziţiile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 trebuie interpretate în cadrul normativ creat ca urmare a completării art. 15 din O.G. nr. 42/2004 cu alin. (6)-(11), din care rezultă că acordarea sumei de 10.000 RON lunar nu poate avea ca unic temei dispoziţiile pe care reclamanţii şi-au întemeiat cererea. De asemenea, nu se poate reţine ca şi condiţie sine qua non pentru acordarea sumei de 10.000 RON/lunar existenţa contractului valabil încheiat, întrucât suma în discuţie nu putea fi acordată doar ca urmare a existenţei unui contract între părţi, ci ca efect al respectării acestuia, demonstrată prin depunerea deconturilor şi a documentelor doveditoare ale realizării acţiunilor/activităţilor sanitar-veterinare pe teritoriul de competenţă.
Legea nr. 236/2019 pentru modificarea şi completarea art. 15 din O.G. nr. 42/2004 prevedea la art. V. că: "În termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Guvernul, la propunerea Autorităţii Naţionale Sanitar-Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, va elabora normele metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, aprobate prin hotărâre a Guvernului."
Textul de lege redat mai sus a fost abrogat prin O.U.G. nr. 117/2020, intrată în vigoare la data de 24 iulie 2020, care în Anexă conţine "Prevederi specifice de aplicare a art. 15 din ordonanţă", acestea reprezentând Normele metodologice de aplicare a art. 15 din O.G. nr. 42/2004, inclusiv în privinţa pretenţiilor formulate prin cererea de chemare în judecată.
Anexa din O.U.G. nr. 117/2020, intrată în vigoare la data de 24 iulie 2020, constituie Anexa nr. 21 la O.G. nr. 42/2004 şi reprezintă Normele metodologice de aplicare a art. 15 din O.G. nr. 42/2004.
Din această perspectivă, în condiţiile în care O.U.G. nr. 117/2020 a intrat în vigoare la data de 24.07.2020, iar prezenta cerere de chemare în judecată a fost formulată la data de 28.09.2020, se impunea ca instanţa de fond să ţină cont inclusiv de aceste prevederi, respectiv de condiţiile şi de procedura de acordare a sumei solicitate, de 10.000 RON pe lună.
De altfel, chiar în preambulul O.U.G. nr. 117/2020 se prevede că aceasta a fost adoptată "având în vedere faptul că prin Legea nr. 236/2019 pentru modificarea şi completarea art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, precum şi pentru modificarea unor acte normative a fost prevăzută acordarea unei sume de 10.000 RON, lunar, beneficiarilor contractelor încheiate în vederea realizării activităţilor sanitar-veterinare publice, aspect insuficient reglementat la nivel de legislaţie primară."
Sub acest aspect, Înalta Curte constată că recurentele-pârâte au sesizat în mod corect că, odată cu intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 117/2020, pe lângă normele de aplicare a art. 15 din O.G. nr. 42/2004, au fost modificate şi prevederile art. 15 alin. (2) şi (7) din O.G. nr. 42/2004, fiind corelate aceste dispoziţii cu metodologia de aplicare a lor.
În acest sens, se impun a fi reţinute prevederile art. I din O.U.G. nr. 117/2020, prin care au fost modificate prevederile art. 15 alin. (2), (6) şi 7 din O.G. nr. 42/2004, acestea având în urma modificării următorul conţinut:
"(2) Pentru efectuarea în exploataţiile nonprofesionale a unor activităţi sanitar-veterinare cuprinse în programul acţiunilor de supraveghere, prevenire şi control al bolilor la animale, al celor transmisibile de la animale la om, protecţia animalelor şi protecţia mediului, de identificare şi înregistrare a bovinelor, suinelor, ovinelor, caprinelor şi ecvideelor, precum şi a altor acţiuni prevăzute în alte programe naţionale, pe care Autoritatea trebuie să le pună în aplicare, direcţiile sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti încheie contracte de concesiune pe o durată de 4 ani cu medicii veterinari organizaţi în condiţiile legii sau pot angaja personal sanitar-veterinar propriu, în condiţiile legii, în situaţiile în care nu se pot încheia contracte cu medicii veterinari organizaţi în condiţiile legii. (...)
(6) Pentru atribuirea contractelor prevăzute la alin. (2), prin ordin al preşedintelui Autorităţii sunt stabilite circumscripţiile sanitar-veterinare pentru care urmează a fi declanşată procedura de atribuire, la propunerea direcţiilor sanitar- veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, prin arondarea teritoriilor administrative ale comunelor şi oraşelor identificate în baza codului Sistemului informatic al Registrului unităţilor administrativ-teritoriale, astfel încât fiecare circumscripţie să cuprindă exploataţii nonprofesionale pe o rază de maximum 30 km şi un număr minim de animale ce atinge 300 de unităţi vită mare, denumite în continuare U.V.M., respectiv lista circumscripţiilor sanitar- veterinare pentru care există contracte de concesiune şi/sau de prestări servicii în executare.
(7) Concesionarii activităţilor prevăzute la alin. (2), care asigură prin unităţile medicale veterinare prevăzute la pct. 35 din anexa nr. 1 un program zilnic de 8 ore pentru proprietarii animalelor din exploataţiile nonprofesionale din circumscripţia sanitar-veterinară contractată, cu excepţia zilelor de sâmbătă şi duminică şi a sărbătorilor legale, primesc lunar, pentru fiecare contract, pe perioada de derulare a acestuia, suma de 10.000 RON, din bugetul Autorităţii, scutită de TVA, pentru transportul probelor, ridicarea produselor şi tipizatelor necesare, instruirea şi formarea profesională aferente activităţilor contractate, consilierea proprietarilor de animale în vederea comunicării informaţiilor privind lanţul alimentar, bunăstarea şi condiţiile de biosecuritate, efectuarea catagrafiei animalelor în situaţii de urgenţă, precum şi pentru inspecţia şi certificarea animalelor destinate sacrificării."
De asemenea, în speţă prezintă relevanţă şi prevederile art. 8 alin. (7) din Anexa la O.U.G. nr. 117/2020, respectiv art. 8 alin. (7) din Anexa nr. 21 la O.G. nr. 42/2004, prevederile alin. (1) - (6) ale art. 15 din O.G. nr. 42/2004 aplicându-se în mod corespunzător şi decontului aferent activităţilor din luna pentru care se întocmeşte, depus de beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau contractelor de servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019, astfel cum sunt şi contractele reclamanţilor din prezenta cauză.
Prin urmare, din interpretarea coroborată a textelor de lege de mai sus, reiese că, într-adevăr, acordarea sumei de 10.000 de RON pe lună nu operează în mod automat atunci când există un contract de concesiune sau prestări servicii, ci aceasta se acordă doar pentru operaţiunile expres prevăzute în textul de lege, derulate de către cabinetele veterinare, activităţi care trebuie dovedite.
Or, din această perspectivă, Înalta Curte constată că prima instanţă s-a limitat la a reţine că pârâtele invocă inexistenţa normelor metodologice şi nu contestă desfăşurarea efectivă de către reclamanţi a activităţilor specifice, iar în final a dispus obligarea pârâtei D.S.V.S.A. Bistriţa Năsăud la plata sumei de 80.000 RON pentru fiecare reclamant, reprezentând contravaloare indemnizaţie pentru perioada ianuarie- august 2020, fără a analiza însă prestarea efectivă a serviciilor ce îndreptăţesc reclamanţii la plata sumei solicitate, această prestare a serviciilor şi prezentarea de dovezi în acest sens reprezentând, la rândul său, condiţie de plată a sumei solicitate de fiecare reclamant, în baza contractului pe care îl deţinea cu autoritatea publică la data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019.
În acest context, întrucât reclamanţii au depus o serie de astfel de înscrisuri doveditoare, iar prima instanţă nu a procedat la o analiză detaliată a contractelor deţinute de aceştia şi a documentelor depuse în justificarea prestării serviciilor, Înalta Curte reţine incidenţa cazului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., soluţia pronunţată fiind rezultatul unei interpretări greşite a prevederilor legale redate în precedent. Astfel, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie şi asigurarea tuturor garanţiilor procesuale pe care judecata în primă instanţă le conferă părţilor, se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.
Cu această ocazie, instanţa de fond va proceda la un examen efectiv al probelor administrate, în stabilirea realităţii prestării serviciilor, urmând a avea în vedere faptul că acordarea sumei de 10.000 de RON pe lună este condiţionată inclusiv de efectuarea anumitor activităţi, precum şi de urmarea unei anumite proceduri de verificare şi control din partea autorităţii cu atribuţii în acest sens.
În raport cu soluţia de casare cu trimitere spre rejudecare, nu se mai impune analizarea criticilor recurentelor subsumate cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 6 C. proc. civ.
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 544/2004 raportat la art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile promovate, va casa în parte sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă, menţinând soluţia pronunţată asupra excepţiilor invocate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile declarate de pârâtele Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Bistriţa-Năsăud împotriva sentinţei civile nr. 48 din 24 februarie 2021 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III - a contencios administrativ şi fiscal.
Casează în parte sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.
Menţine soluţia instanţei de fond asupra excepţiilor invocate.
Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 22 februarie 2023.