Şedinţa publică din data de 28 februarie 2023
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 8.06.2022 pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2022, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N. şi O., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei au solicitat anularea art. 1 alin. (2) din Ordinul nr. 3993/2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învăţământ, prevăzute de Legea - cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice emis de Ministerul Educaţiei la data de 17.06.2021 şi modificarea alin. (3) al aceluiaşi articol, în sensul eliminării din cuprinsul acestuia a referirii la alin. (2).
În cadrul cererii de anulare, reclamanţii au formulat şi cerere de suspendare a Ordinului nr. 3993/2021, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, solicitând suspendarea efectelor art. 1 alin. (2) şi (3) din Ordinul nr. 3993/2021, până la soluţionarea definitivă a cererii de anulare a art. 1 alin. (2) din ordin.
2. Soluţia instanţei de fond
Prin încheierea din 6 iulie 2022, Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare din cadrul acţiunii având ca obiect "anulare act administrativ cu caracter normativ" formulată de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N. şi O., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei, ca neîntemeiată.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva încheierii din 6 iulie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamanţii A., B., C., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N. şi O., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.
În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenţii au susţinut că prin încheierea recurată, prima instanţă a încălcat normele de procedură a căror nerespectare atrage nulitatea absolută şi anume art. 22 alin. (6) C. proc. civ.
Astfel, prima instanţă a încălcat unul dintre principiile fundamentale ale procesului civil, respectiv rolul activ al judecătorului, întrucât a analizat numai primele două motive din cele patru invocate de către reclamanţi prin cererea de suspendare formulată.
Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenţii au susţinut că soluţia primei instanţe de respingere a cererii de suspendare a actului administrativ atacat este rezultatul aplicării greşite a dispoziţiilor art. 14 la care face trimitere art. 15 alin. (1) şi (2) alin. (1) lit. t) din Legea 554/2004 (sub aspectul cazului temeinic justificat), art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea 554/2004 (sub aspectul pagubei iminente).
În opinia recurenţilor, în mod greşit nu s-a reţinut că emiterea Ordinului nr. 3993/2021 s-a făcut cu încălcarea principiului constituţional al neretroactivităţii legii civile, prima instanţă interpretând şi aplicând greşit dispoziţiile art. 15 alin. (2) din Constituţia României şi ale art. 6 din C. civ.
De asemenea, reţinând că emiterea Ordinului nr. 3993/2021 nu s-a făcut cu încălcarea teoriei drepturilor câştigate, prima instanţă a nesocotit dispoziţiile art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Teoria drepturilor câştigate asigură securitatea juridică deplină a drepturilor subiective civile, definitiv dobândite de către persoanele fizice sau juridice, deoarece acestea nu mai pot fi suprimate printr-o lege nouă.
Or, în cazul de faţă, prin Ordinul nr. 3993/2021, Ministrul Educaţiei a decis, în contra teoriei drepturilor câştigate şi cu încălcarea prevederilor art. 1 din Protocolul nr. 1 CEDO, suprimarea dreptului la plata indemnizaţiei, a dreptului de a deţine gradul didactic I din patrimoniul personalului didactic care, înainte de 01.07.2017, obţinuse, pe baza titlului ştiinţific de doctor, atât gradul didactic I, cât şi dreptul la plata indemnizaţiei lunare aferente titlului amintit.
Câtă vreme aceste drepturi s-au născut valabil şi s-au consolidat, cu titlu definitiv, în patrimoniul personalului didactic, acesta nu poate fi constrâns să renunţe la ele. Renunţarea la un drept nu poate fi decât rezultatul unui act volitiv al titularului respectivului drept, iar nu a unei constrângeri venite din partea unui terţ, fie el şi legiuitor.
În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie prevăzută de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, contrar celor reţinute de prima instanţă, recurenţii au arătat că suspendarea Ordinului nr. 3993/2021 este aptă să prevină producerea, în patrimoniul lor, a unei pagube iminente, în sensul arătat de dispoziţia legală anterior citată.
Astfel, au arătat că începând cu luna iulie a anului 2021, recurenţii au fost privaţi de indemnizaţia aferentă titlului ştiinţific de doctor. Aşa fiind, aceştia au fost deja prejudiciaţi de intrarea în vigoare a actului administrativ aflat în discuţie. Or, dacă Ordinul va continua să îşi producă efectele, acestui prejudiciu i se va adaugă un altul, şi anume prejudiciul constând în indemnizaţia aferentă lunilor care vor urma. Mai exact, drepturile salariale ale recurenţilor vor rămâne diminuate, cu valoarea sporului aferent titlului ştiinţific de doctor, până la anularea Ordinului nr. 3993/2021.
Or, este evident că privarea recurenţilor de un procent semnificativ (10-15%) din drepturile salariale reprezintă o pagubă însemnată, care a afectat nivelul de trai al acestora. De altfel, amploarea prejudiciului este oricum irelevantă în aprecierea îndeplinirii condiţiei aflate în discuţie.
4. Apărările formulate în cauză
Prin întâmpinare, intimatul-pârât Ministerul Educaţiei a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susţinând, în esenţă, că prima instanţă a apreciat corect asupra neîndeplinirii celor două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
II. Soluţia instanţei de recurs
Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi încheierea recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanţi este nefondat.
În ceea ce priveşte motivul prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., instanţa de recurs constată că, prin hotărârea dată, instanţa de fond nu a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.
Nu se poate reţine încălcarea principiului rolului activ al judecătorului în aflarea adevărului, reglementat de art. 22 din C. proc. civ., având în vedere că soluţia de respingere a cererii de suspendare a actului administrativ a fost motivată din perspectiva îndeplinirii condiţiilor prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin raportare la art. 15 din acelaşi act normativ.
Astfel, dat fiind faptul că în cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei, prima instanţă a analizat acele argumente ce ar fi avut capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ.
În privinţa celelalte susţineri ale reclamanţilor, instanţa de fond a apreciat că sunt chestiuni ce pun în discuţie însuşi fondul raportului juridic litigios, neputând proceda la o asemenea analiză.
Circumscris cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenţii-reclamanţi critică modalitatea de interpretare a condiţiilor prevăzute de art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004 pentru dispunerea suspendării executării unui act administrativ şi de aplicare concretă a acestora în cauza de faţă.
Analizând criticile de nelegalitate expuse de reclamanţi, Înalta Curte le apreciază a fi nefondate, instanţa de fond constatând în mod corect că în cauză nu sunt îndeplinite, în mod cumulativ, cerinţele prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru a se putea dispune suspendarea Ordinului nr. 3993/2021, respectiv a efectelor art. 1 alin. (2) şi (3) din ordin.
Contrar celor susţinute de recurenţi, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a realizat o corectă aplicare şi interpretare a prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
La modul concret, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii actelor administrative presupune, atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.
Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanţa de judecată nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate a actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei învestite cu soluţionarea acţiunii în anulare.
Prin urmare, pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului.
Analizând prima facie motivele invocate de reclamant, în mod corect prima instanţă a constatat că acestea nu relevă împrejurări legate de starea de fapt sau de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin O.M.E. nr. 3993/2021, s-au dispus la art. 1 alin. (2) următoarele:
"(2) Prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, se aplică şi cadrelor didactice care au obţinut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017." De asemenea, la alin. (3) al aceluiaşi ordin, s-a dispus că:
"(3) Prevederile alin. (1) şi (2) se aplică începând cu drepturile salariale aferente lunii iunie 2021".
Rezultă din cuprinsul ordinului a cărui suspendare se cere că acesta a fost emis în baza art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, potrivit căruia:
"(3) Personalul didactic de predare care solicită şi obţine gradul didactic I prin echivalare, potrivit prevederilor Ordinului ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului nr. 5561/2011 pentru aprobarea Metodologiei privind formarea continuă a personalului din învăţământul preuniversitar, cu modificările şi completările ulterioare, nu primeşte indemnizaţia pentru titlul ştiinţific de doctor. Cadrele didactice optează pentru indemnizaţia pentru titlul ştiinţific de doctor sau pentru echivalarea cu gradul didactic I."
Înalta Curte constată că, aparent, prevederile ordinului a cărui suspendare se cere nu derogă de la prevederile actului normativ cu forţă juridică superioară, ordinul fiind emis în temeiul şi în vederea executării în concret a legii.
În egală măsură, la nivel de aparenţă, nu se poate reţine nici încălcarea principiului constituţional al neretroactivităţii legii, respectiv a dispoziţiilor art. 6 din C. civ. şi a prevederilor art. 15 din Constituţia României, cum în mod greşit au susţinut recurenţii-reclamanţi.
Într-adevăr, principiul neretroactivităţii este regula juridică potrivit căreia legea se aplică doar situaţiilor ivite după intrarea acesteia în vigoare, per a contrario, nefiind aplicabilă şi situaţiilor anterioare. Altfel spus, principiul neretroactivităţii se traduce prin faptul că un act normativ nu se aplică unor fapte din trecut, iar pentru a fi în situaţia aplicării principiului neretroactivităţii legii, este necesară o situaţie premisă, anume existenţa a două sau mai multe reglementări succesive ce privesc soluţionarea aceleiaşi chestiuni juridice.
În speţă, Ordinul nr. 3993/2021 nu se aplică unor situaţii juridice născute înaintea intrării sale în vigoare, de vreme ce nu cuprinde dispoziţii de natură a afecta drepturile salariale care au fost realizate în trecut, ci doar pe cele ce urmează a lua naştere, respectiv cele datorate începând cu luna iunie 2021, lună în care a şi fost emis ordinul a cărui suspendare se cere.
Celelalte critici formulate de recurenţii-reclamanţi, inclusiv cele referitoare la nesocotirea teoriei drepturilor câştigate şi încălcarea art. 1 din Protocolul 1 CEDO, vizează aspecte ce ţin de fondul cauzei, relativ de temporalitate, aplicare, procedura de dobândire a gradului profesional, respectiv a titlului de doctor, elemente ce sunt de natură a determina administrarea unor probatorii specifice.
Dreptului de opţiune la care face referire teza a II-a a articolului precizat, este subsumat premisei, respectiv voinţei legiuitorului expusă în teza I a aceluiaşi articol, conform căreia nu se mai permite cumulul indemnizaţiei de doctorat cu drepturile aferente gradului didactic obţinut exclusiv ca efect al echivalării aceluiaşi doctorat, iar această opţiune reprezintă noutatea legislativă introdusă prin Legea nr. 153/2017 şi presupune, prin ipoteză, coexistenţa alternativelor (titlul de doctor şi sporul aferent pe de o parte şi, pe de altă parte, obţinerea gradului didactic I prin echivalare cu indemnizaţia aferentă).
În acest context, Înalta Curte constată că prevederile art. 1 alin. (2) şi (3) din Ordinul nr. 3993/2021 a căror suspendare se solicită sunt reiterări a textului art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017, iar analizarea amănunţită a acestor consemnări ţin de fondul cauzei deduse judecăţii.
Cu alte cuvinte, analizarea apărărilor formulate de recurenţii-reclamanţi în dovedirea cazului bine justificat antamează fondul cauzei, confundându-se practic cu acesta, ceea ce nu este permis în procedura de judecată sumară a unei cereri de suspendare a executării, întrucât cazul bine justificat nu se referă la critici de nelegalitate specifice acţiunii în anulare, ci la împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumţia de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepţie al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii pagubei.
În consecinţă, în mod corect prima instanţă a constatat inexistenţa elementelor care să contureze îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat pentru suspendarea efectelor art. 1 alin. (2) din Ordinul ministrului educaţiei nr. 3993/2021.
Înalta Curte reţine că cele două condiţii legale, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în acelaşi timp, iminenţa producerii unei pagube semnificative şi reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esenţial pentru a motiva existenţa cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ.
În cauză, condiţia necesităţii prevenirii unei pagube iminente şi, implicit, motivul de recurs invocat sub acest aspect, nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.
Şi totuşi, se observă că recurenţii-reclamanţi nu au fost lipsiţi de venituri materiale prin emiterea ordinului atacat, ci a avut loc o diminuare a acestora, fără a fi afectată grav situaţia materială a acestora. În acest sens, recurenţii-reclamanţi nu au făcut dovada, şi nici măcar nu au susţinut că prin diminuarea cuantumului drepturilor salariale ar risca să sufere şi alte consecinţe negative generate de o astfel de diminuare iar, pe altă parte, în cazul în care ordinul în discuţie s-ar anula, prejudiciul cauzat prin diminuarea salariului lor ar fi uşor de reparat.
Pentru considerente expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 496 din C. proc. civ., constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de recurenţii-reclamanţi A., B., C., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N. şi O. împotriva încheierii din 6 iulie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 28 februarie 2023.