Detalii jurisprudență - Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a României

Contribuţia pentru finanţarea unor cheltuieli în domeniul sănătăţii (Taxa claw-back). Mecanismul privind stabilirea contribuţiei trimestriale clawback

Cuprins pe materii: Drept financiar fiscal. Drept fiscal. Alte impozite şi taxe. Contribuţia pentru finanţarea unor cheltuieli în domeniul sănătăţii (Taxa claw-back)

Index alfabetic:

Taxa claw-back
Procentul „p”
Consum de medicamente

O.U.G. nr. 77/2011, art. 1, art. 3, art. 5 alin. (4), (5) şi (7)

Mecanismul contribuţiei trimestriale clawback, aşa cum a fost instituit de legiuitor prin O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările şi completările ulterioare, nu se raportează la evidenţele interne ale subiectului plătitor.

Prin raportare la prevederile art. 1 din O.U.G. nr. 77/2011, legiuitorul a stabilit categoriile de medicamente care fac obiectul consumului de medicamente suportate din bugetul FNUASS şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, în considerarea cărora subiecţii de plată ai contribuţiei trimestriale nominalizați la acest articol au obligaţia efectuării plăţii, după cum urmează: medicamentele incluse în programele naţionale de sănătate; medicamentele cu sau fără contribuţie personală utilizate în tratamentul ambulatoriu pe bază de prescripţie medicală; medicamente utilizate în tratamentul spitalicesc; medicamente utilizate în cadrul serviciilor medicale acordate prin centrele de dializă.

Medicamentele prevăzute la art. 1 din O.U.G. nr. 77/2011 se utilizează (consumă) prin canalele de eliberare (circuit deschis, circuit închis) şi se raportează de către acestea, constituind trimestrial datele din sistemul de asigurări sociale de sănătate în baza cărora se stabileşte valoarea totală/individuală a consumului de medicamente prevăzute la art. 5 alin (7).

Prin urmare, baza de calcul a contribuţiei trimestriale se stabileşte potrivit O.U.G. nr. 77/2011 în funcţie de raportările furnizorilor de servicii medicale (farmacii, unităţi sanitare cu paturi şi centre de dializă) către casele de asigurări de sănătate.

I.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal, decizia nr. 4077 din 26 septembrie 2023

1. Obiectul acțiunii deduse judecății

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2/2016 din data de 19.09.2016, reclamanta S.C. A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, solicitând instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, să dispună anularea Adresei nr. P1973/10.03.2016, comunicată prin poştă la data de 16.03.2016, completată ulterior prin Adresa nr. P1973/19.05.2016, comunicată prin poştă în data de 23.05.2016, prin care CNAS a soluţionat contestaţia/plângerea prealabilă; anularea Notificării nr. P/631/28.01.2016, comunicată prin e-mail la data de 29.01.2016, prin care CNAS a comunicat reclamantei elementele pe baza cărora se calculează taxa clawback aferentă trimestrului IV al anului 2015.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 1748 din 17 mai 2019, Curtea de Apel Bucureşti, Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a admis în parte cererea de chemare în judecată; a anulat parţial adresa CNAS nr. P/1973/10.03.2016, completată cu adresa nr. P/1973/19.05.2016 şi adresa CNAS nr. P/631/28.01.2016 numai în ceea ce priveşte sumele corespunzătoare medicamentelor care nu s-au regăsit în trimestrul IV 2014 ca vândute; a respins în rest cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată şi a obligat pârâta la plata sumei de 20.050 lei cheltuieli de judecată către reclamantă, în limita pretenţiilor admise şi după cenzurarea onorariului de avocat.

3. Căile de atac exercitate în cauză

Împotriva sentinţei de mai sus au declarat recurs atât reclamanta S.C. A. S.R.L., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., cât şi pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

3.1. Cererea de recurs formulată de recurenta – reclamantă S.C. A. S.R.L.

Prin cererea de recurs formulată în cauză, întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. a invocat următoarele critici de nelegalitate în privinţa sentinţei recurate:

3.1.1. Instanţa de fond a omis, în mod nelegal, să analizeze viciul de nelegalitate al actelor administrativ-fiscale atacate referitor la erorile strecurate în calculul consumului de medicamente suportat din bugetele publice corespunzător vânzărilor reclamantei dar şi ale altor DAPP, reflectate în consumul total trimestrial de medicamente (CTt) şi, implicit, în cuantumul contribuţiei trimestriale datorate - motiv de recurs prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ.

Motivarea constituie un element esenţial al unei hotărâri judecătoreşti, o puternică garanţie a imparţialităţii judecătorului şi a calităţii actului de justiţie, precum şi o premisă a exercitării corespunzătoare de către instanţa ierarhic superioară a atribuţiilor de control judiciar asupra legalităţii şi temeiniciei hotărârii atacate. Obligativitatea motivării hotărârilor judecătoreşti constituie o condiţie a procesului echitabil, exigenţă impusă de prevederile art. 21 alin. (3) din Constituţia României şi art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale.

În conformitate cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, reflectată în special în cauzele Albina împotriva României, Boldea împotriva României, Dima contra României şi Vlasia Vasilescu contra României, obligaţia de motivare a hotărârilor judecătoreşti impusă instanţelor naţionale prin art. 6 paragraful 1 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale (în continuare „Convenţia"), chiar dacă nu implică existenţa unui răspuns detaliat la fiecare problemă ridicată, presupune totuşi efectuarea unei examinări reale a problemelor esenţiale care au fost supuse analizei instanţei de către justițiabili şi redarea/reflectarea argumentelor care au condus la pronunţarea unei soluţii în considerentele hotărârii care cuprinde acea soluţie.

Curtea de la Strasbourg a statuat în aceste cauze faptul că dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6.1. din Convenţie, include, printre altele, dreptul părţilor de a prezenta observațiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor. Întrucât Convenţia nu are drept scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete şi efective, acest drept nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observaţii sunt în mod real „ascultate”, adică în mod corect examinate de către instanţa sesizată. Altfel spus, art. 6 implică în sarcina instanţei mai ales obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi al elementelor de probă ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa.

În cauză, se observă lipsa examenului efectiv al motivului de nelegalitate invocat de reclamantă în cadrul secţiunii II. B. din acţiune, ceea ce fundamentează motivul de nelegalitate referitor la nemotivarea corespunzătoare a hotărârii recurate.

Neanalizând acest motiv de nelegalitate, prima instanţă a pronunţat o hotărâre cu nerespectarea dispoziţiilor art. 5 C. proc. civ. şi art. 425 C. proc. civ.

3.1.2. Nelegalitatea hotărârii recurate sub aspectul stabilirii greşite a bazei de calcul corespunzătoare contribuţiei trimestriale, generate de includerea adaosului comercial al distribuitorilor şi farmaciilor.

Greşita soluţionare a cauzei raportată la acest motiv de nelegalitate invocat în acţiune se manifestă dintr-o triplă perspectivă.

a. Prima instanţă în mod greşit a înlăturat motivul de nelegalitate invocat de A. constând în faptul că baza de calcul a taxei clawback include şi adaosul comercial al distribuitorilor şi farmaciilor, reţinând incidenţa în cauza a dezlegărilor date de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 484/2014 şi Decizia nr. 668/2014 - motiv de recurs prevăzut de art. 488 pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

În primul rând, recurenta-reclamantă a arătat că, în vederea lămuririi problematicii referitoare la obligativitatea deciziilor pronunţate de Curtea Constituţională în soluţionarea excepţiilor de neconstituţionalitate, se cuvine a fi făcută o distincţie între: (i) deciziile de admitere a excepţiei şi (ii) deciziile de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate.

Astfel, deciziile de admitere a excepţiilor de neconstituţionalitate pronunţate de Curtea Constituţională produc efecte general obligatorii, legile, respectiv textele de lege, constatate ca fiind neconstituţionale fiind excluse de la aplicare.

Spre deosebire de deciziile de admitere, deciziile de respingere a excepţiilor de neconstituţionalitate nu produc efecte erga omnes, ci doar inter partes, ele neavând un caracter general obligatoriu.

În al doilea rând, referitor la deciziile interpretative, recurenta a menţionat Decizia Curţii Constituţionale nr. 898 din 30 iunie 2011, prin care se arată că, dacă s-a constatat că numai o anumită interpretare a legii este conformă cu Constituţia, se menţine prezumţia de constituţionalitate a textului în această interpretare, dar sunt excluse din cadrul constituţional toate celelalte interpretări posibile.

În al treilea rând, recurenta-reclamantă a susţinut că instanţa de fond în mod greşit a reţinut incidenţa raţionamentului Curţii Constituţionale din Decizia nr. 484/2014 şi din Decizia nr. 665/2014, decizii prin care au fost respinse excepţii de neconstituţionalitate.

În cauză, ignorând efectul strict inter partes litigantes al efectelor Deciziei nr. 484/2014, în mod greşit instanţa de fond şi-a fundamentat pe această decizie soluţia de respingere a criticilor reclamantei referitoare la nelegala includere a consumului aferent vânzărilor altor persoane juridice în baza de calcul a taxei clawback.

b. Din această perspectivă trebuie să se reţină că hotărârea recurată este nelegală şi pentru lipsa de motivare şi denegare de dreptate, contrar prevederilor art. 5 şi art. 425 C. proc. civ. - motiv de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ.

Abordarea instanţei de fond, respectiv preluarea ca motivare a considerentelor regăsite în deciziile Curţii Constituţionale, echivalează practic cu o nejudecare a cauzei şi o lipsă de motivare a hotârârii recurate.

Curtea Constituţională nu dezleagă voinţa legiuitorului şi nu degrevează instanţele de judecată de obligaţia de a interpreta legea şi nici de obligaţia de a analiza efectele legii la fiecare individ în parte, inclusiv din perspectiva Constituţiei şi tratatelor internaţionale.

Aşadar, referirile instanţei de fond la deciziile Curţii Constituţionale nu sunt relevante în cauză şi nu pot justifica refuzul de a soluţiona prezenta cauză.

c. Prima instanţă în mod greşit a înlăturat motivul de nelegalitate invocat de A. constând în faptul că baza de calcul a taxei clawback include şi adaosul comercial al distribuitorilor şi farmaciilor - motiv de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Hotărârea a fost pronunţată cu încălcarea art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/ 2011 din perspectiva greşitei determinări a consumului societăţii reclamante altfel decât prin raportare exclusiv la vânzările A.

Valoarea comunicată de CNAS prin Notificare, ca fiind valoarea consumului de medicamente aferent vânzărilor plătitorului de contribuţie nu este valoarea consumului decontat aferentă vânzărilor DAPP A., ci include şi valoarea consumului decontat aferentă vânzărilor distribuitorilor şi farmaciilor, iar acest fapt determină un consum care depăşeşte cu mult (aproximativ 18%, respectiv 452.865 RON) consumul aferent vânzărilor recurentei, în calitate de deţinător al autorizaţiilor de punere pe piaţă.

Practic, în acest sistem de calcul impus de CNAS cu încălcarea prevederilor legale, deţinătorii de APP suportă şi o taxă aferentă vânzărilor altor entităţi juridice (distribuitori şi farmacii), ceea ce este contrar prevederile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2013.

Dincolo de aspectele de regulă generală arătate mai sus, în cauză, Deciziile Curţii Constituţionale preluate ca atare de instanţa de fond nu au vreo relevanţă şi, drept urmare, trebuie înlăturate de la analiză.

Referitor la distincţia DAPP obligaţi la plata taxei şi DAPP neobligați la plata taxei - invocată de Curtea Constituţională în argumentarea Deciziei nr. 484/2014 - aceasta nu are relevanţă în cauză, faţă de motivul de nelegalitate invocat, deoarece acest motiv de nelegalitate are legătură cu alte entităţi care intervin în lanţul de comercializare a medicamentelor (distribuitori şi farmacii), care nu îndeplinesc însă calitatea de DAPP.

Avantajul decontării care se acordă DAPP, iar nu şi celorlalţi subiecți care desfăşoară o astfel de activitate comercială - considerent invocat de Curtea Constituţională în argumentarea Deciziei nr. 484/2014 - de asemenea, este nereal şi lipsit de relevanţă în cauză. Motivul de nelegalitate invocat în cauză vizează tocmai includerea în valorile comunicate a unor sume care nu revin DAPP, ci altor entităţi din lanț, deci de care acestea profită.

Nici considerentul privind negocierea adaosului - considerent invocat de Curtea Constituţională în argumentarea Deciziei nr. 484/2014 - nu are relevanţă în cauză nici faţă de normele care se aplică în materie de decontare şi nici în contextul motivului de nelegalitate invocat. Motivul de nelegalitate invocat are în vedere tocmai includerea în valorile comunicate a unor valori negociate de alte entităţi din lanț, de care beneficiază exclusiv acestea, şi asupra cărora reclamanta nu are niciun fel de control. Aşadar, este evident că de „avantajul” comercializării unor medicamente înscrise pe listele medicamentelor decontate beneficiază nu numai DAPP, dar şi restul distribuitorilor şi farmaciilor, astfel că, din nou, argumentul Curţii Constituţionale este nerelevant şi, deci, neaplicabil în cauză.

În ceea ce priveşte reţinerea Curţii Constituţionale, preluată de prima instanţă în considerentele sale, conform căreia doar DAPP beneficiază de facilitatea constând în decontarea contravalorii medicamentelor vândute, iar nu şi ceilalţi agenţi economici prezenți pe lanţul de producţie şi distribuţie aferent, aceasta este eronată, întrucât consecinţele vânzărilor unor produse de pe o anumită piaţă, inclusiv de pe cea farmaceutică, se răsfrâng asupra tuturor participanţilor de pe acel lanț comercial, respectiv asupra producătorilor, importatorilor, distribuitorilor şi vânzătorilor, iar nu doar asupra unuia sau altuia dintre aceştia. In acest context, facilitatea decontării reprezintă un beneficiu comun tuturor acestor agenţi economici, motiv pentru care toţi aceştia ar trebui să contribuie la mecanismul clawback instituit prin O.U.G. nr. 77/2011.

Totodată, includerea adaosurilor comerciale în valoarea consumului trimestrial de medicamente, element esenţial în calculul procentului „p", în condiţiile în care aceste adaosuri reprezintă venituri care aparţin altor entităţi decât DAPP, respectiv distribuitorii angro şi farmaciilor, care nu sunt obligate la plata contribuţiei trimestriale, şi taxarea DAPP cu privire la aceste venituri creează discriminare între agenţi economici aflaţi în situaţii similare.

Cu alte cuvinte, în acest sistem de calcul aplicat de Autoritate, deţinătorii de APP suportă şi o sarcină aferentă adaosurilor comerciale, element stabilit de/care aparţine altor entităţi juridice, ceea ce este contrar principiului egalităţii în materia sarcinilor fiscale şi principiului nediscriminării. Conform acestora, un contribuabil poate fi obligat să suporte numai sarcini fiscale aferente propriei activităţi ori unor beneficii proprii.

De asemenea, cu toate că, într-adevăr, legiuitorul naţional are dreptul exclusiv de a stabili plătitorii taxelor parafiscale şi poate elabora politici fiscale cu o marjă largă de apreciere, acesta rămâne ţinut de respectarea anumitor limite, respectiv de principiile/regulile generale în materie fiscală. În acelaşi timp, astfel cum afirmă şi instanţa de fond, prin citarea unor decizii din jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, legiuitorul trebuie să asigure existenţa unui echilibru just între interesul general şi imperativele drepturilor particularilor.

Prin mecanismul clawback actual instituit de O.U.G. nr. 77/1011, interesele particularilor sunt grav lezate întrucât modalitatea de calcul şi aplicare a contribuţiei trimestriale utilizată de către CNAS conduce la stabilirea unor obligaţii fiscale extrem de împovărătoare în sarcina contribuabililor. O astfel de taxă este de natură a afecta activitatea comercială a unui DAPP, prin diminuarea considerabilă sau chiar eliminarea profitului realizat, dar şi de a descuraja alţi producători/importatori să intre pe piaţa de medicamente din România. Astfel de efecte ale taxei clawback periclitează atât dreptul de proprietate, cât şi libertatea economică şi concurenţa dintre comercianţi, valori fundamentale protejate la nivel constituţional şi internaţional.

Totodată, impunerea unei taxe parafiscale doar deţinătorilor de autorizaţie de punere pe piaţa a unui medicament, nu şi celorlalţi participanţi la respectiva activitate economică (distribuitorilor angro şi farmaciilor) care implică folosirea fondurilor publice este incompatibilă cu prevederile art. 107 TFUE privind ajutoarele de stat.

În plus, faţă de prevederile exprese ale art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011, este dincolo de orice dubiu că voinţa legiuitorului a fost aceea de a obliga DAPP la plata unei taxe clawback raportată la valoarea consumului de medicamente aferent vânzărilor DAPP suportate din FNUASS şi Bugetul Ministerului Sănătăţii, iar nu la valoarea de decontare totală a medicamentelor unui DAPP care este aferentă atât vânzărilor DAPP dar şi vânzărilor distribuitorilor şi farmaciilor.

3.1.3. Nelegalitatea hotărârii recurate, din perspectiva încălcării principiilor transparenţei administraţiei publice şi certitudinii fiscale - motiv de casare reglementat în cadrul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Potrivit legii, CNAS ar fi trebuit să depună la dosar toate rapoartele caselor judeţene, spitalelor, centrelor de dializă şi farmaciilor privind medicamentele pentru care reclamanta este DAPP, şi restul documentelor justificative care au stat la baza acestor rapoarte, acestea constituidu-se potrivit art. 5 din O.U.G. nr. 77/2031, în documentaţia care a stat la baza emiterii actului administrativ contestat.

În lipsa acestor documente, expertul desemnat în cauză nu a putut verifica valorile comunicate cu ocazia întocmirii raportului de expertiză, confirmând, astfel, temeinicia motivului de nelegalitate invocat.

De altfel, prin Decizia nr. 2711/09.07.2015, pronunţată în dosarul nr. x/2/2013, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia de contencios administrativ şi fiscal a validat, într-o speţă similară, constatarea instanţei de fond conform căreia, în condiţiile în care CNAS a depus la dosar doar consumul total/centralizat, este imposibil atât pentru instanţă, cât şi pentru reclamantă, să facă verificările necesare în vederea stabilirii cu exactitate a medicamentelor comercializate în România, inclusiv a cantităţilor vândute.

Transparenţa în administraţia publică presupune: asigurarea de către autorităţi a unei bune informări a cetăţenilor asupra activităţii desfăşurate de instituţiile publice, participarea/consultarea cetăţenilor la luarea deciziilor şi comunicarea către cei interesaţi a diferitor informaţii (spre exemplu: comunicarea criteriilor de luare a deciziilor).

Or, în cauză, pentru o înţelegere corectă şi certă a taxei clawback, în conformitate cu voinţa legiuitorului, CNAS ar trebui să explice valorile comunicate cu indicarea consumului cantitativ a preţului de decontare, preţului de referinţă preţul de achiziţie şi/sau procentului de compensare luate în considerare la decontarea medicamentelor.

În lipsa acestor valori, modalitatea de impunere a taxei clawback nu întruneşte cerinţele de transparenţă şi claritate impuse de principiul transparenţei administraţiei publice.

De asemenea, în lipsa cantităţii consumului decontat din FNUASS şi Bugetul Naţional, A. nu poate verifica corectitudinea valorilor comunicate de CNAS prin raportare la valorile efective ale vânzărilor reclamantei şi, mai departe, nu pot verifica dacă taxa clawback, astfel rezultată, reflectă sau nu realitatea activităţii reclamantei de pe piaţa pharma.

Aceeaşi opacitate şi imposibilitate de înţelegere există şi cu privire la procentul „p" pentru care, de asemenea, în conţinutul Notificării sau al documentaţiei nu există nicio explicaţie, nici cu privire la valoarea CTt, nici a valorilor comunicate de casele judeţene ori a celor cerute spre decontare de către prestatorii de servicii. Ca atare, recurenta se află în imposibilitatea de a verifica realitatea şi corectitudinea procentului „p", element indispensabil în calculul contribuţiei clawback.

La emiterea unui act administrativ, nu are vreo relevanţa faptul că emitentul actului administrativ se bazează pe date colectate din mai multe surse. Este obligaţia organului emitent să facă toată verificările necesare pentru înţelegerea acestor date şi să strângă toate informaţiile şi probele necesare pentru a putea motiva şi proba corect şi deplin situaţia de fapt pe care doreşte să o opună unui contribuabil.

În concluzie, recurenta-reclamantă a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate şi, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar, reţinerea cauzei spre rejudecare şi admiterea acţiunii în integralitate.

3.2. Cererea de recurs formulată de recurenta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate

Prin recursul formulat în cauză, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate a susţinut că instanţa de fond a făcut o greşită interpretare şi aplicare a prevederilor art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011.

Legiuitorul nu a stabilit că această contribuţie trimestrială se aplica vânzărilor fiecărui plătitor de contribuie, ci consumului aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuţie.

Or, consumul trimestrial de medicamente poate să difere de vânzările trimestriale ale Dapp-urilor, acest consum fiind cunoscut de către furnizorii de servicii medicale şi medicamente, care raportează consumul de medicamente către casele de asigurări de sănătate, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (4) şi (5) din O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările şi completările ulterioare.

Făcând referire la Decizia Curţii Constituţionale nr. 665/2014, recurenta a susţinut ca fiind eronate reţinerile instanţei de fond potrivit căruia modul de calcul al contribuţiei trimestriale ar trebui să ţină seama de vânzările acesteia şi nu de valoarea de compensare a medicamentelor, raportat la faptul că, în viziunea reclamantei, însăşi Curtea Constituţională, prin motivarea sa, a considerat faptul că nu se impune reţinerea unei discriminări a DAPP ca subiect plătitor al contribuţiei trimestriale, raportat la distribuitorii angro şi farmacii, deoarece calculul contribuţiei trimestriale are în vedere vânzările acestuia, şi nu valoarea consumului de medicamente înregistrat în sistemul asigurărilor sociale de sănătate.

Astfel, în mod greşit instanţa de fond s-a raportat doar la vânzările reclamantei, fără a observa aspectele învederate de către CNAS, în ceea ce priveşte consumul de medicamente, formulate atât prin întâmpinare, cât şi prin obiecţiunile formulate la raportul de expertiză.

În mod eronat instanţa de fond nu a reţinut faptul că toate codurile CIM contestate de reclamantă cu privire la care aceasta afirmă faptul că nu au fost puse pe piaţă în România au fost declarate de aceasta pe propria răspundere în Lista actualizata a medicamentelor pentru care se datorează contribuţia trimestrială, document depus la CNAS în temeiul art. 4 alin. (2 ind.1) din O.U.G. nr. 77/2011 cu modificările şi completările ulterioare, înregistrată la CNAS cu nr. RG/482/15.01.2016 şi sunt listate în Catalogul Naţional al Preţurilor Medicamentelor Autorizate (CANAMED) aprobat prin Ordinul ministrului sănătăţii nr. 810/2015, cu modificările şi completările ulterioare, valabil din 01.07.2015.

Or, conform prevederilor art. 1 şi 2 din anexa la Ordinul M.S. nr. 75/2009 pentru aprobarea Normelor privind modul de calcul al preţurilor la medicamentele de uz uman, cu modificările şi completările ulterioare, sunt supuse avizării medicamentele de uz uman pentru care a fost emisă o autorizaţie de punere pe piaţă, denumită în continuare APP, valabilă pe teritoriul României şi care se comercializează pe teritoriul României în conformitate cu prevederile legii.

În CANAMED sunt incluse medicamentele utilizate/comercializate de către furnizorii de servicii medicale sau medicamente aflaţi în relație contractuală cu MS, casele de asigurări de sănătate şi/sau DSP.

Casele de asigurări de sănătate raportează consumul centralizat către CNAS, în baza raportărilor făcute de farmaciile cu circuit deschis, unităţile sanitare cu paturi şi centrele de dializă care utilizează medicamente.

Mai mult, instanţa de fond s-a raportat în mod greşit la reţinerile expertului contabil desemnat în prezenta cauză, care nu a luat în considerare datele care au stat la baza stabilirii contribuţiei trimestriale şi anume datele electronice transmise de furnizorii de servicii medicale caselor de asigurări de sănătate în sistemul informatic unic integrat, date ce au fost puse la dispoziţia sa.

Invocând prevederile Ordinului Preşedintelui CNAS nr. 927/2011 şi art. 5 alin. (3) şi (7) din O.U.G. nr. 77/2011, recurenta-pârâtă a arătat că la dosarul cauzei au fost depuse documente relevante cu privire la datele care au stat la baza informării transmise în format electronic către plătitorii contribuţiei, documente care au fost puse şi la dispoziţia expertului judiciar desemnat în cauză.

Prin urmare, atât concluziile expertului contabil, cât şi cele ale instanţei de fond, nu au fost fundamentate în baza legislaţiei şi a reglementărilor care au legătură de cauzalitate cu obiectivele expertizei judiciare, cu atât mai mult cu cât instituţia recurentă a pus la dispoziţia acestuia întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii notificării contestate de către reclamantă, la un nivel mai detaliat decât prevede chiar Ordinul nr. 927/2011.

Astfel, în mod eronat instanţa de fond a ignorat obiecţiunile la raportul de expertiză contabilă întocmit în prezenta cauza, cât şi la prevederile art. 1 şi 3 din O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările şi completările ulterioare.

4. Apărările formulate în cauză

Recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului pârâtei Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, ca nefondat.

5. Aspecte procesuale

5.1. Cauza a fost suspendată prin acordul părţilor prin Încheierea de şedinţă de la data de 08.11.2022.

5.2. La termenul de azi, 26.09.2023, s-a dispus repunerea cauzei pe rol, ca urmare a solicitării părţilor.

5.3. Prin Încheierea de şedinţă de la data de 08.11.2022, a fost admisă cererea formulată de recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. privind sesizarea Curţii Constituţionale a României. Sesizează Curtea Constituţională cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 3 alin. (3) şi art. 5 alin. (4)-(7) din O.U.G. nr. 77/2011 privind stabilirea unor contribuţii pentru finanţarea unor cheltuieli din domeniul sănătăţii, prin raportare la prevederile art. 1 alin. (5), art. 21, art. 24, art. 31 alin. (1), art. 56 alin. (2) şi art. 148 alin. (2) din Constituţia României.

5.4. La termenul de azi, a fost respinsă cererea de suspendare a judecării prezentei cauze până la soluţionarea excepţiei de neconstituționalitate, pentru considerentele cuprinse în practicaua prezentei decizii.

5.5. Cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu întrebări preliminare

Recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. a formulat cerere de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu următoarele întrebări preliminare:

„ Întrebarea nr. 1

Articolul 107 TFUE se opune unei reglementări naţionale a unui stat membru care impune o taxă fiscală/ parafiscală doar deținătorilor de autorizaţie de punere pe piaţă a unui medicament, nu şi celorlalţi participanţi la respectiva activitate economică care implică folosirea fondurilor publice? Este aceasta discriminatorie indirect dacă se aplică numai deținătorilor de autorizaţie de punere pe piaţă, deşi, cuantumul taxei reflectă şi adaosurile celorlalţi participanţi la această activitate economică? Constituie acest efect un ajutor de stat interzis?

Întrebarea nr. 2

Principiile securităţii juridice, protecţiei încrederii legitime se opun unei legislaţii naţionale care permite determinarea unei taxe fiscale/ parafiscale pe baza unor elemente influenţate nu de contribuabilul obligat la plata acelei taxe fiscale/parafiscale, ci de alţi participanţi la activităţile economice pentru care se plăteşte taxa fiscală/parafiscală? în caz afirmativ, care sunt criteriile care trebuie respectate la determinarea acelei taxe fiscale/parafiscale pentru a fi respectate cele două principii mai sus enunţate?

Întrebarea nr. 3

Principiile transparenţei, securităţii juridice şi nediscriminării se opun unei practici a unei autorităţi administrative care impune obligaţii fiscale fără să poată justifica complet întinderea obligaţiilor impuse şi/sau care invocă complexitatea calculului drept justificare?

Întrebarea nr. 4

Dispoziţiile articolelor 49 şi 56 TFUE, respectiv articolului 17 din Carta drepturilor fundamentale trebuie interpretate în sensul că se opun unui cuantum excesiv al taxei de clawback aplicate discriminatoriu unei singure categorii de întreprinderi dar prin raportare la adaosurile aplicate de către toţi participanţii la circuitul comercial al medicamentului?”

Totodată, în temeiul art. 412 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., a solicitat suspendarea cauzei, până la pronunţarea unei hotărâri preliminare de către C.J.U.E. cu privire Ia întrebările formulate.

Pârâta CNAS a depus punct de vedere, prin care a solicita respingerea cererii de efectuare a trimiterii preliminare ca nefondată.

6. Soluţia instanţei de recurs

6.1. Elemente de fapt şi de drept relevante reţinute de prima instanţă

Prin adresa nr. P631/28.01.2016, pârâta a comunicat reclamantei valoarea procentului p pentru trimestrul IV al anului 2015.

Reclamanta a procedat la contestarea datelor transmise cu această adresă, urmând procedura grațioasă prevăzută de lege.

Cu adresa nr. nr. P/1973/10.03.2016, completată cu adresa nr. P/1973/ 19.05.2016, pârâta a făcut cunoscut reclamantei că își menține punctul de vedere, contestația administrativă fiind apreciată ca neîntemeiată, fila (…) și urm. volum (…) dosar fond.

În drept, potrivit dispozițiilor art. 1 din O.U.G. nr. 77/2011 (forma în vigoare în trimestrul IV al anului 2014):

„Deţinătorii autorizaţiilor de punere pe piaţă a medicamentelor sau reprezentanţii legali ai acestora au obligaţia de a plăti trimestrial pentru medicamentele incluse în programele naţionale de sănătate, precum şi pentru medicamentele cu sau fără contribuţie personală, folosite în tratamentul ambulatoriu pe bază de prescripţie medicală prin farmaciile cu circuit deschis, în tratamentul spitalicesc şi pentru medicamentele utilizate în cadrul serviciilor medicale acordate prin centrele de dializă, suportate din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, o contribuţie trimestrială calculată conform prezentei ordonanţe de urgenţă.”.

Art. 3 din acelaşi act normativ prevede:

„(1) Contribuţia trimestrială se calculează prin aplicarea unui procent "p" asupra valorii consumului de medicamente, suportate din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, consum aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuţie. (2) Procentul "p" se calculează astfel:

(CTt - BAt)

p = ------------- x 100,

CTt

unde: CTt = consumul total trimestrial de medicamente, suportate din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii; BAt = bugetul aprobat trimestrial, aferent medicamentelor suportate din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, calculat prin împărţirea la 4 a bugetului anual aprobat iniţial prin legea bugetului de stat. (3) Valoarea procentului "p" se comunică persoanelor prevăzute la art. 1 de către Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, odată cu consumul trimestrial prevăzut la art. 5 alin. (7). (4) Contribuţia trimestrială prevăzută la alin. (1) se calculează şi se datorează pentru valoarea consumului de medicamente realizat după data de 30 septembrie 2011.”

Potrivit art. 7 din O.G. nr. 17/2012, începând cu trimestrul IV 2012, calculul contribuţiei trimestriale se realizează potrivit formulei prevăzute la art. 3, unde CTt şi BAt nu includ taxa pe valoarea adăugată, iar BAt este de 1.515 milioane lei.

Relevante pentru cauza de faţă sunt şi dispozițiile art. 4 alin. (2)¹ din O.U.G. nr. 77/2011, text potrivit căruia debitorii contribuţiei trimestriale „au obligaţia să depună la Casa Naţională de Asigurări de Sănătate lista actualizată a medicamentelor pentru care se datorează contribuţia trimestrială, până la data de 15 inclusiv a lunii următoare încheierii trimestrului pentru care se datorează contribuţia.”

Totodată, art. 5 din O.U.G. nr. 77/2011 prevede că:

(…) (3) Stabilirea, calculul şi declararea contribuţiei se efectuează de către persoanele obligate la plata acesteia, prevăzute la art. 4 alin. (3), pe baza informaţiilor furnizate de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate. Contribuţia trimestrială se declară de către plătitori la organul fiscal competent, până la termenul de plată al acesteia prevăzut la alin. (8).

(4) Farmaciile cu circuit deschis, unităţile sanitare cu paturi şi centrele de dializă care utilizează medicamente potrivit prevederilor art. 1 raportează consumul de medicamente care se suportă din bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, după cum urmează:

a) farmaciile cu circuit deschis raportează lunar consumul, în condiţiile Contractului-cadru privind condiţiile acordării asistenţei medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate;

b) unităţile sanitare cu paturi şi centrele de dializă care utilizează medicamentele prevăzute la art. 1 raportează lunar, până la data de 15 a lunii curente pentru luna anterioară, la casele de asigurări de sănătate consumul de medicamente pe baza formularelor de raportare aprobate prin ordin comun al ministrului sănătăţii şi al preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, în termen de 30 de zile.

(5) Unităţile sanitare cu paturi şi centrele de dializă care utilizează medicamentele prevăzute la art. 1, după aprobarea bugetului propriu, raportează caselor de asigurări de sănătate bugetul anual aferent medicamentelor suportate din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii. Pentru anul 2011, raportarea se face în termen de 10 zile de la data intrării în vigoare a prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă.

(6) Casele de asigurări de sănătate raportează lunar consumul centralizat către Casa Naţională de Asigurări de Sănătate până la data de 20 inclusiv a lunii următoare celei pentru care se datorează contribuţia, pe baza unei machete de raportare aprobate prin ordin al preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate.

(7) Casa Naţională de Asigurări de Sănătate transmite în format electronic persoanelor prevăzute la art. 1, până la finele lunii următoare expirării trimestrului, consumul centralizat de medicamente înregistrat corespunzător datelor din sistemul de asigurări sociale de sănătate. (…)”

6.2. Analiza recursului formulat de pârâtă şi a apărărilor reclamantei

Prin recursul formulat în cauză, recurenta-pârâtă a invocat faptul că legiuitorul nu a stabilit că această contribuţie trimestrială se aplica vânzărilor fiecărui plătitor de contribuie, ci consumului aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuţie. Or, consumul trimestrial de medicamente poate să difere de vânzările trimestriale ale Dapp-urilor, acest consum fiind cunoscut de către furnizorii de servicii medicale şi medicamente, care raportează consumul de medicamente către casele de asigurări de sănătate, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (4) şi (5) din O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările şi completările ulterioare.

Pe un al doilea palier de contestare, reclamanta a învederat prin acţiune faptul că pârâta a inclus în consumul de medicamente decontat în trimestrul IV 2015 produse pe care nu le-a comercializat în România niciodată, nici în societatea S.C. A. S.R.L., nici în societatea B. S.R.L. anterior restructurării acesteia.

Prima instanţă a reţinut că, verificându-se evidențele contabile ale acestor două societăți comerciale, s-a constatat de către expertul tehnic desemnat că pentru medicamentele având codurile W60224001, W60225001, W60233002, W60234001, W60677001, W60678001, W61218007, W61219002, W61244001, W61245001, W61245002, W60196003, W60266001, W61215006, W56835001, W57409002, W59654001, W59655001 și W59705002 nu au fost realizate vânzări din partea societății S.C. A. S.R.L. ori a societății B. S.R.L.

Din această perspectivă, prima instanţă a apreciat că în mod eronat a fost emisă în sarcina reclamantei adresa de comunicare a consumului nr. P/631/28.01.2016 în ceea ce priveşte sumele corespunzătoare medicamentelor care nu s-au regăsit în trimestrul IV 2014 ca vândute.

Înalta Curte constată că sunt fondate criticile recurentei-pârâte cu privire la acest aspect; este corectă susţinerea acesteia, în sensul că mecanismul contribuţiei trimestriale clawback, aşa cum a fost instituit de legiuitor prin O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările şi completările ulterioare, nu se raportează la evidenţele interne ale subiectului plătitor.

Astfel, instanţa de fond s-a raportat în mod eronat la evidenţele interne ale reclamantei. Înalta Curte constată, dat fiind mecanismul de calcul al contribuţiei, că datele de vânzări ale reclamantei şi datele de consum pentru trimestrul de referinţă nu pot fi comparate întrucât, dacă primele vizează livrările de medicamente în lanțul de distribuție, datele de consum raportate privesc medicamentele eliberate efectiv pacienților de către furnizorii de servicii medicale în lunile de referință, suportate din FNUASS şi bugetul Ministerului Sănătății, existând un decalaj în timp între vânzări şi consum.

În condiţiile în care recurenta-pârâtă a prezentat codurile CIM, canalul de eliberare, casa de asigurări de sănătate care a înregistrat consumul, în perioada de referință, prin canalele menţionate la art. 5 alin. (4) lit. a) şi b) din O.U.G. nr. 77/2011, nu s-a demonstrat că procentul „p” ar fi afectat de erori individuale de raportare.

Instituţia recurentă a procedat la stabilirea consumului centralizat de medicamente corespunzător trimestrelor menţionate în baza acestei liste de medicamente, pentru care reclamanta însăşi susţine că datorează taxa clawback.

Potrivit prevederilor art. 4 alin. (2) şi alin. (2) indice 1 din O.U.G. nr. 77 /2011, declaraţia depusa de DAPP/reprezentantul legal creează obligaţia de plată a contribuției trimestriale cu condiţia ca medicamentele consumate (eliberate) să se regăsească printre cele prevăzute la art. 1 din actul normativ mai sus menţionat, iar conform datelor centralizate privind consumul total de medicamente din sistemul de asigurări sociale de sănătate, aceste medicamente au fost raportate de către canalele de eliberare menţionate la art. 5 alin. (4) lit. b) din O.U.G. nr. 77/2011 la casele de asigurări de sănătate ca medicamente eliberate pacienţilor la nivelul T4 2015.

Modul de calcul al contribuţiei trimestriale nu are în vedere vânzările realizate de către DAPP, ci consumul de medicamente aferent vânzărilor fiecărui DAPP, în conformitate cu prevederile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările şi completările ulterioare. Prin urmare, dacă legiuitorul ar fi dorit să se raporteze doar la vânzările realizate de DAPP, cu siguranţă nu ar fi făcut referire expresă la consumul de medicamente raportat de furnizorii de servicii medicale caselor de asigurări de sănătate.

Mai mult, se arată că procentul „p" se aplică valorii consumului centralizat de medicamente aferente unui DAPP pentru un trimestru. Reclamantei îi revenea sarcina probei pentru a dovedi eroarea intervenită, respectiv care dintre medicamente nu era inclus în programele naţionale de sănătate pentru a beneficia de compensare. Or, o atare probă nu a fost făcută.

De asemenea, în legislaţia specifică există prevederi clare referitor la modul de raportare a datelor privind consumul centralizat trimestrial de medicamente de către furnizorii de servicii medicale. Prin urmare, baza de calcul a contribuţiei trimestriale se stabileşte potrivit O.U.G. nr. 77/2011 în funcţie de raportările furnizorilor de servicii medicale (farmacii, unităţi sanitare cu paturi şi centre de dializă) către casele de asigurări de sănătate.

În concluzie, Înalta Curte constată caracterul fondat al recursului recurentei-pârâte pe acest aspect.

În ceea ce priveşte motivul de recurs privitor la cheltuielile de judecată, Înalta Curte constată, pe de o parte, ca recurenta-pârâtă CNAS a arătat că nu insistă în criticile referitoare la cuantumul cheltuielilor de judecată.

Pe de altă parte, se constată că prin Decizia nr. 3/2020 din 20 ianuarie 2020 emisă de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii şi publicată în Monitorul Oficial nr. 181 din 05 martie 2020, a fost admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov şi s-a stabilit că, în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 488 alin. (1) C. proc. civ., motivul de recurs prin care se critică modalitatea în care instanţa de fond s-a pronunţat, în raport cu prevederile art. 451 alin. (2) C. proc. civ., asupra proporţionalităţii cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaţilor, solicitate de partea care a câştigat procesul, nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. Ca urmare, nu vor fi analizate criticile din recurs care antamează chestiunea proporţionalităţii cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaților acordate de prima instanţă reclamantei care a câștigat procesul.

În ceea ce priveşte susţinerea privind lipsa culpei procesuale, prin admiterea recursului pârâtei, se va respinge integral acţiunea reclamantei, astfel că se va înlătura total căderea în pretenţii a recurentei-pârâte şi implicit obligarea acesteia la cheltuieli de judecată.

6.3. Analiza recursului formulat de reclamantă şi a apărărilor pârâtei

6.3.1. Într-un prim motiv de recurs, recurenta a invocat faptul că instanţa de fond a omis, în mod nelegal, să analizeze viciul de nelegalitate al actelor administrativ-fiscale atacate referitor la erorile strecurate în calculul consumului de medicamente suportat din bugetele publice corespunzător vânzărilor reclamantei dar şi ale altor DAPP, reflectate în consumul total trimestrial de medicamente (CTt) şi, implicit, în cuantumul contribuţiei trimestriale datorate - motiv de recurs prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că nemotivarea sentinţei sub toate aspectele invocate prin cererea de chemare în judecată se încadrează în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., nefiind un viciu procedural de natură generală care să cadă sub incidenţa pct. 5 şi nici nu se poate asimila unei nepronunţări/nesoluţionări a petitului.

Cu privire la acest motiv, Înalta Curte reţine că actul normativ care reglementează contribuția pentru finanțarea unor cheltuieli în domeniul sănătății (contribuția clawback) este O.U.G. nr. 77 /2011, cu modificările ulterioare.

Potrivit acestor prevederi, C.N.A.S transmite în format electronic persoanelor obligate la plata contribuției consumul centralizat de medicamente înregistrat corespunzător datelor din sistemul de asigurări sociale de sănătate, pe baza acestor informații efectuându-se de către persoana obligată la plată stabilirea, calculul şi declararea contribuției.

Cu alte cuvinte, potrivit dispoziţiilor exprese ale O.U.G. nr. 77/2011 care instituie contribuția şi stabilește procedura de calcul şi declarare a acesteia, obligaţia C.N.A.S este de a transmite consumul centralizat înregistrat corespunzător datelor din sistemul de asigurări, iar nu de a comunica explicații cu privire la valoarea înregistrată a acestui consum.

De altfel, Curtea Constituțională a fost sesizată repetat cu excepţia de neconstituționalitate a dispoziţiilor O.U.G. nr. 77/2011, şi, în special, ale art. 1, art. 3, art. 5 şi art. 6 din ordonanță, astfel cum a fost modificată şi completată de O.G. nr. 17/2012, cu motivarea că ar contraveni prevederilor constituționale ale art. 31 alin. (1) privind dreptul la informație, deoarece sistemul creat de O.U.G. nr. 77/2011 nu conferă contribuabilului posibilitatea de a solicita şi de a obține informațiile direct de la farmacii şi spitale, în ceea ce privește consumul total de medicamente pe baza căruia se stabilește valoarea taxei datorate.

Curtea Constituțională a statuat, atât prin Decizia nr. 144/2015, cât şi prin Decizia nr. 789/2015, că transmiterea în format electronic a datelor necesare pentru calculul contribuției trimestriale nu este de natură a contraveni dispoziţiilor constituționale invocate, ci reprezintă o consecință a eliminării barierelor administrative, în scopul instituirii unei proceduri caracterizate prin simplificare şi celeritate în comunicarea informațiilor.

De altfel, atâta timp cât marja de apreciere a autorității în ce priveşte conținutul notificării este inexistentă, nefiind vorba despre o veritabilă decizie administrativă, ci, mai degrabă, despre o operațiune material-tehnică, nu sunt aplicabile exigențele în materie de motivare specifice actului administrativ, fiind suficient doar ca notificarea să aibă conținutul prescris de lege, aspect care nu este contestat.

Analizând criticile concrete ale recurentei, Înalta Curte le constată nefondate, luând în considerare că art. 6 din O.U.G. nr. 77/2011, prin niciunul dintre alineatele sale, nu impune CNAS, nici la emiterea notificării şi nici în soluţionarea contestaţiei administrative, efectuarea unor verificări exhaustive asupra datelor comunicate referitoare la consumul individual de medicamente înregistrat în platforma informatică a asigurărilor sociale de sănătate.

În cauza de faţă, nu se poate considera că ar exista o apreciere a autorităţii statale lipsită de orice justificare obiectivă şi rezonabilă sub aspectul contribuţiei în discuţie, din moment ce reglementarea îşi găseşte rațiunea în necesitatea asigurării unui acces neîntrerupt al populaţiei la medicamentele cu şi fără contribuţie personală acordate în ambulatoriu, în cadrul programelor naţionale de sănătate, precum şi în unităţile sanitare cu paturi, pe fondul nevoii implementării unui sistem de contribuţie sustenabil pentru suplimentarea în continuare a surselor de finanţare a sistemului public de sănătate în vederea asigurării asistenţei medicale a populaţiei, după cum se arată în expunerea de motive a O.U.G. nr. 77/2011.

Distincţia între vânzări şi consum are ca scop excluderea din baza impozabilă a adaosurilor distribuitorilor şi farmaciilor (precum şi a T.V.A.), reclamanta pretinzând că procentul „p” din formula de calcul a contribuției prevăzută de art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011 ar trebui să se aplice nu la valoarea de compensare (adică la valoarea consumului de medicamente înregistrat corespunzător datelor din sistemul de asigurări), ci la valoarea vânzărilor fiecărui plătitor de contribuţie (adică prin scăderea din valoarea de compensare anterior menționată a adaosurilor distribuitorilor şi farmaciilor).

Noțiunile de consum de medicamente, valoarea consumului de medicamente şi, respectiv, consum aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuţie din cuprinsul dispoziţiilor citate, au aceeaşi semnificație şi reprezintă valoarea de compensare a medicamentelor, conform datelor din sistemul de asigurări sociale de sănătate.

Actul normativ operează cu o unitate de măsură identică atât în cazul stabilirii procentului „p”, cât şi în cazul stabilirii bazei de impozitare, anume cu valoarea consumului trimestrial de medicamente (total şi, respectiv, individual).

Prima instanță a reţinut explicit că legea, dincolo de obligaţia CNAS de a transmite în format electronic persoanelor vizate consumul centralizat de medicamente, şi baza probatorie a determinării acelui consum, adică potrivit datelor înregistrate în sistemul de asigurări sociale de sănătate. Altfel spus, legea însăşi acordă valoarea probatorie respectivelor înregistrări, pe baza lor emiţându-se actul administrativ de notificare a consumului.

Astfel, Înalta Curte nu poate reţine ca fiind fondată critica nemotivării sentinţei.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că obligaţia instanței de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților şi punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăşi esența înfăptuirii justiției, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.

Totodată, omisiunea primei instanţe de a oferi o motivare, în condiţiile art. 425 C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunţare asupra acțiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv şi considerente, ca elemente componente esenţiale şi obligatorii ale hotărârii judecătoreşti.

Înalta Curte mai arată şi că, în acord cu dispozițiile art. 22 alin. (2) C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcție de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, instanţa de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluţia adoptată; Înalta Curte apreciază că sentinţa civilă recurată respectă dispozițiile art. 22 alin. (2) şi art. 425 C. proc. civ. Astfel, prima instanţă a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare rațiunile avute în vedere de instanţă. De altfel, se constată că prin argumentele aduse pe această cale se invocă în esenţă o eventuală greşită interpretare şi aplicare a legii, aspecte ce vor fi verificate în cadrul motivului de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. invocat în cuprinsul recursului, dar motivarea insuficientă nu poate fi reţinută raportat la sentinţa atacată.

Instanţa are obligaţia de a răspunde argumentelor esențiale invocate de părţi, iar nu tuturor subargumentelor aduse de acestea. Astfel, aşa cum s-a statuat în paragraful 20 al Deciziei pronunţate în Cauza Gheorghe Mocuţa împotriva României:

„În continuare, Curtea reiterează că, deşi articolul 6 § 1 obligă instanţele să îşi motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria A nr. 288). De asemenea, Curtea nu are obligaţia de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanţele trebuie să răspundă la argumentele esenţiale ale părţilor, dar măsura în care se aplică această obligaţie poate varia în funcţie de natura hotărârii şi, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanțelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria A nr. 303-B).”

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată şi nu există niciun element care indice caracterul arbitrar al modalităţii în care instanţa a aplicat legislaţia relevantă pentru faptele cauzei.

Ca urmare, motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., este nefondat.

6.3.2. Motivul de recurs referitor la nelegalitatea hotărârii recurate sub aspectul stabilirii greşite a bazei de calcul corespunzătoare contribuţiei trimestriale, generate de includerea adaosului comercial al distribuitorilor şi farmaciilor

Înalta Curte constată că, potrivit dispoziţiilor O.U.G. nr. 77/2011, au obligaţia plăţii acestei taxe deţinătorii autorizaţiilor de punere pe piaţă a medicamentelor, respectiv producătorii şi importatorii de medicamente care au pus efectiv pe piaţă medicamentele şi obțin profit din vânzarea acestora.

Norma legală instituie o formulă de calcul fundamentată pe valoarea consumului de medicamente suportate, potrivit legii din bugetul Fondului Naţional Unic de Asigurări Sociale de Sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, consum aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuţie.

Prin raportare la art. 1 şi art. 5 alin. (4) şi (7) din același act normativ, noțiunea de „consum aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuţie" se definește ca acel consum aferent vânzărilor portofoliului fiecărui deţinător de APP și vizează consumul centralizat de medicamente suportat din FNUASS şi din bugetul MS înregistrat corespunzător datelor din sistemul de asigurări sociale de sănătate, respectiv consumul raportat de farmacii, unităţile sanitare cu paturi şi centre de dializă care include, adaosuri comerciale şi TVA.

Așadar, din textele legale citate mai sus, este evident că legiuitorul a stabilit că taxa se raportează la valoarea consumului de medicamente suportat din FNUASS şi din bugetul M.S., iar a accepta poziția procesuală a reclamantei ar însemna ca instanța de judecată să se substituie legiuitorului și să statueze altfel decât a fost edictată voința acestuia.

În plus, trebuie amintit că în mod constant Curtea Constituţională a României s-a pronunţat asupra constituționalității prevederilor O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările şi completările ulterioare, nefiind adusă niciun fel de atingere prevederilor Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, având în vedere că această contribuţie trimestrială a fost introdusă ca un mijloc de suplimentare a veniturilor la bugetul FNUASS, pentru a se asigura accesul neîntrerupt al populaţiei la medicamente şi vizează interesul general public.

Nu în ultimul rând, susţinerile privind includerea adaosurilor comerciale ale distribuitorilor angro şi farmaciilor în valoarea consumului centralizat de medicamente, nu pot fi primite, întrucât sunt în contradicţie cu cele afirmate de Curtea Constituţională în Decizia nr. 263/2013, referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1,3 şi art. 3A1 alin. (1)-(5) teza întâi din O.U.G. nr. 77/2011 privind stabilirea unei contribuţii pentru finanţarea unor cheltuieli în domeniul sănătăţii, în sensul respingerii ca inadmisibilă a excepţiei de neconstituţionalitate invocată.

În acest sens, Curtea Constituţională a statuat că „această critică tinde spre modificarea şi completarea prevederilor legale existente, în sensul ca plata contribuţiei claw-back să cadă şi în sarcina altor agenţi economici din lanţul de distribuţie a medicamentelor. Or, potrivit dispoziţiilor Curţii, taxa de claw-back este o taxă parafiscală, stabilită potrivit prevederilor art. 139 din Constituţie, în virtutea cărora "impozitele, taxele şi orice alte venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege".

De altfel, chestiunea legală de includerea adaosurilor comerciale ale distribuitorilor este strâns legată de chestiunea existenţei unei eventuale situaţii discriminatorii între deţinătorii autorizaţiilor de punere pe piaţă a medicamentelor, pe de-o parte, şi ceilalţi actori de pe lanţul de distribuţie (distribuitori engros şi farmacii), neputându-se analiza una dintre acestea cu excluderea totală a celeilalte.

Înalta Curte constată caracterul nefondat şi al argumentelor privind încălcarea principiului justei aşezări a sarcinii fiscale şi a principiului libertăţii contractuale, toate argumentele aduse în acest sens având legătură cu aspecte de oportunitate comercială, iar nu cu aspecte de nelegalitate a modalităţii de aplicare a legii de către prima instanţă, în contextul în care deciziile instanţei constituţionale au statuat concordanța prevederilor legii cu Constituţia.

De asemenea, în condițiile în care prevederile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011 fac referire în mod explicit la valoarea consumului de medicamente (iar nu a vânzărilor), Înalta Curte apreciază că textul este suficient de clar, nepunându-se problema existenței unui dubiu și deci nici problema aplicabilității principiului „in dubio, contra fiscum”.

Nu poate fi primită nici susţinerea în sensul că un contribuabil clawback poate fi obligat să suporte numai sarcini fiscale aferente propriilor activități ori beneficii, în condițiile în care această susținere contrazice considerentele obligatorii ale deciziilor Curții Constituționale, prin care s-a constatat constituționalitatea includerii adaosurilor comerciale în valoarea consumului de medicamente ce constituie baza de calcul a contribuției trimestriale.

În ceea ce priveşte argumentul în sensul că nici reclamanta şi nici Deţinătorii APP nu realizează decontări de medicamente, nu încasează bani şi nici nu pot pretinde vreo sumă de bani de la FNUASS/bugetul Ministerului Sănătăţii pentru medicamente, deoarece conform legislaţiei aplicabile, decontările pentru medicamente se efectuează exclusiv între furnizorii de medicamente (precum farmacii, spitale, centre de dializă) care se află în relaţie contractuală cu casele de asigurări de sănătate, şi casele de asigurări respective, iar nici Deţinătorii APP şi nici C. nu deţin farmacii, spitale sau centre de dializă în România, Înalta Curte constată că este nefondat.

Conform celor statuate prin Decizia nr. 665/2014, publicată în Monitorul oficial al României, Partea I, nr. 76/29.01.2015, referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2011 privind stabilirea unei contribuţii pentru finanţarea unor cheltuieli în domeniul sănătăţii, Curtea Constituţională a statuat că „există două categorii de deţinători ai autorizaţiilor de punere pe piaţă a medicamentelor, şi anume, unii care sunt obligaţi la plata contribuţiei trimestriale şi alţii cărora nu le incumbă această obligaţie legală. Diferenţa dintre cele două categorii rezidă în faptul că suportarea contravalorii medicamentelor puse pe piaţă de prima categorie se realizează din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii. Or, din această perspectivă, contribuţia trimestrială la care sunt obligaţi aceşti deţinători de autorizaţii de punere pe piaţă apare ca fiind instituită în considerarea faptului că aceştia beneficiază de un real avantaj, şi anume, au certitudinea vânzării şi încasării contravalorii medicamentelor având, aşadar o exclusivitate în a se „îndestula" din cele două fonduri.”

În acest context, nu poate fi reţinută nerelevanţa considerentelor Deciziei nr. 484/2014. Astfel, este evident că paragraful 37 din decizia menţionată dezleagă problema de drept referitoare la includerea adaosurilor comerciale ale distribuitorilor:

„37. În plus, deţinătorii autorizaţiilor de punere pe piaţă a medicamentelor nu pot invoca faptul că nu cunosc întinderea contribuţiei trimestriale reglementate de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2011. Aceasta întrucât, potrivit art. 851 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 372 din 28 aprilie 2006, cu modificările şi completările ulterioare, "Ministerul Sănătăţii Publice stabileşte, avizează şi aprobă, prin ordin al ministrului sănătăţii publice, preţurile maximale ale medicamentelor de uz uman cu autorizaţie de punere pe piaţă în România, cu excepţia medicamentelor care se eliberează fără prescripţie medicală (OTC)." În aplicarea prevederilor legale de referinţă este stabilit aşadar modul de calcul al preţurilor la medicamente, inclusiv modul de calcul al preţului cu amănuntul maximal, respectiv cota maximă a adaosului de distribuţie şi cota maximă a adaosului de farmacie*1). Câtă vreme deţinătorii autorizaţiilor de punere pe piaţă a medicamentelor solicită includerea medicamentelor pe care le vând în lista medicamentelor pentru care plătesc contribuţia, cunoscând preţurile maximale ale medicamentelor, precum şi influenţa maximă a adaosurilor ce pot fi practicate de subiecţii care se interpun în circuitul comercial al medicamentelor compensate, rezultă că şi-au asumat că vor plăti o contribuţie raportată nu doar la preţul de producător. În acest cadru legal este la aprecierea deținătorilor de APP negocierea de adaosuri cât mai mici cu intermediarii, cu consecinţa plăţii unei contribuţii într-un cuantum cât mai redus.”

Or, însăși Curtea Constituțională a statuat prin Decizia nr. 263/2013, că potrivit jurisprudenţei sale constante, forţa obligatorie ce însoţeşte dispozitivul se aplică şi considerentelor deciziilor Curţii Constituționale, instanţele judecătoreşti urmează să aplice prevederile legale potrivit deciziilor Curţii Constituţionale.

Raportat la argumentul că deciziile de respingere a excepţiilor de neconstituţionalitate nu produc efecte erga omnes, ci doar inter partes, ele neavând un caracter general obligatoriu, Înalta Curte constată că este nerelevant; acest aspect poate fi reţinut exclusiv din perspectiva împrejurării că se poate cere o nouă sesizare a C.C.R., cu privire la un text de lege ce a făcut obiectul unei decizii de respingere a excepţiei de către instanţa constituțională, dar nu se poate reţine de plano o inopozabilitate a considerentelor deciziilor de respingere emise de C.C.R.; astfel, instanţa de judecată poate aprecia necesitatea efectuării unei noi sesizări raportat la noi argumente, dar aceasta nu echivalează cu inopozabilitatea considerentelor deciziilor anterioare ale C.C.R. de respingere a sesizărilor ca nefondate.

Pe de altă parte, în prezenta cauză, prin Încheierea de şedinţă de la data de 08.11.2022, a fost admisă cererea formulată de recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. privind sesizarea Curţii Constituţionale a României. Sesizează Curtea Constituţională cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 3 alin. (3) şi art. 5 alin. (4)-(7) din O.U.G. nr. 77/2011 privind stabilirea unor contribuţii pentru finanţarea unor cheltuieli din domeniul sănătăţii, prin raportare la prevederile art. 1 alin. (5), art. 21, art. 24, art. 31 alin. (1), art. 56 alin. (2) şi art. 148 alin. (2) din Constituţia României, fiind constituit dosarul nr. ...pe rolul C.C.R.

Nu se poate reţine, din această perspectivă, nici nemotivarea sentinţei, fiind deopotrivă aplicabile considerentele reţinute la punctul 6.3.1 din prezenta decizie.

6.3.3. Nelegalitatea hotărârii recurate, din perspectiva încălcării principiilor transparenţei administraţiei publice şi certitudinii fiscale - motiv de casare reglementat în cadrul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Înalta Curte constată că implicit prin criticile aduse se pune în discuţie ca atare chiar mecanismul de stabilire a contribuţiei, ceea ce în sine reprezintă o critică de neconstituţionalitate sau de lipsă de oportunitate a legii, critici ce nu pot intra în sfera de verificare a instanței de contencios administrativ. Or, câtă vreme normele juridice amintite nu sunt abrogate sau declarate neconstituţionale, ele se impun ca atare instanţei de judecată în soluţionarea cauzei de faţă, dat fiind că art. 124 din Constituţia România prevede că „(1) Justiţia se înfăptuieşte în numele legii. (…) (3) Judecătorii sunt independenţi şi se supun numai legii.”.

Cât timp recurenta-pârâtă a comunicat informațiile impuse de prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011, iar la baza acestora rezultă că stau date concrete existente în sistemul anume nominalizat de norma juridică incidentă, nu se poate reține insuficienta motivare a actului administrativ atacat.

Aspectele invocate de reclamantă legate de necesitatea asigurării posibilității verificării corectitudinii datelor comunicate de intimata-pârâtă prin notificarea atacată sunt juste, dar cât timp chiar baza concretă a legislaţiei a fost supusă mecanismului verificării constituţionale, orice critică care atinge acest aspect atacă implicit natura constituțională a normelor.

Statelor le-a fost recunoscut dreptul de a percepe impozite sau alte contribuţii, dispunând în materie fiscală de o mare marjă de acţiune cu privire la mijloacele pe care pot să le utilizeze în acest scop, aparţinând autorităţilor naţionale competenţa să decidă perceperea de impozite, alte taxe sau contribuţii, potrivit aprecierii necesităţilor politice, economice şi sociale. Statele trebuie să dispună de o amplă latitudine privitoare la măsurile pe care le adoptă în domeniile economice şi sociale deoarece, datorită cunoaşterii directe a societăţii şi a nevoilor sale autorităţile naţionale se găsesc, în principiu, în situaţia de a aprecia mult mai adecvat decât judecătorul internaţional ce înseamnă, în asemenea materii, imperativele de utilitate publică, afară dacă aprecierea lor ar fi lipsită de orice bază rezonabilă (a se vedea C.E.D.O., cauza Stec şi alţii c. Regatul Unit, 12 aprilie 2006, §51).

Or, în cauza de faţă, nu se poate considera că ar exista o apreciere a autorităţii statale lipsită de orice justificare obiectivă şi rezonabilă sub aspectul contribuţiei în discuţie, din moment ce reglementarea îşi găseşte raţiunea în necesitatea asigurării unui acces neîntrerupt al populaţiei la medicamentele cu şi fără contribuţie personală acordate în ambulatoriu, în cadrul programelor naţionale de sănătate, precum şi în unităţile sanitare cu paturi, pe fondul nevoii implementării unui sistem de contribuţie sustenabil pentru suplimentarea în continuare a surselor de finanţare a sistemului public de sănătate în vederea asigurării asistenţei medicale a populaţiei, după cum se arată în expunerea de motive a O.U.G. nr. 77/2011.

Reclamanta susţine fără temei că lipsa unei asemenea obligaţii echivalează cu o lipsă a unui control efectiv de legalitate şi temeinicie al actului administrativ (care ar contraveni Legii nr. 554/2004). În contenciosul administrativ se analizează motivele de nelegalitate expuse prin cererea de chemare în judecată la adresa actului administrativ, iar reclamanta nu a indicat în mod expres care sunt elementele legale obligatorii ale notificării care lipsesc în concret şi pe care reclamanta le contestă ca atare şi care au pus-o în imposibilitatea de a cunoaşte voinţa manifestată de CNAS în cuprinsul actului administrativ şi, respectiv, de a-si formula apărarea corespunzătoare. Din cuprinsul notificării contestate rezultă că CNAS a comunicat reclamantei acele elemente de fapt şi de drept prevăzute de lege, respectiv valoarea procentului „p" şi valoarea consumului de medicamente aferent trimestrului în litigiu, conform anexei la notificare.

Înalta Curte reține că formula de calcul a taxei clawback conține și alte variabile, prin raportare la fiecare reglementare legală în parte (procentul "p", indicatorii CTt, BAt, Vit, Vitr, VTt, VTtr etc.) ce conduc la concluzia că taxa aplicată este una globală, și nu individuală, raportată la un bun anume, care ar fi supus impozitării atât la momentul punerii în vânzare, cât și la momentul consumului.

În Deciziile nr. 344/2013, nr. 668/2014 și nr. 144/2015, Curtea Constituțională a statuat că „taxa de clawback este o taxă parafiscală, stabilită potrivit prevederilor art. 139 din Constituţie, în virtutea cărora «Impozitele, taxele şi orice alte venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege». Aşadar, taxele parafiscale reprezintă o categorie distinctă, specială de venituri care sunt legal dirijate în beneficiul instituţiilor şi/ sau organismelor cărora statul consideră oportun să le asigure realizarea, pe această cale, a unor venituri complementare”.

Principiul dublei impuneri se prezumă a fi fost respectat de legiuitor prin însăși formula de calcul și prin definirea fiecărui indicator pe baza cărora se determină taxa aplicată în mod global. Ca urmare, şi acest motiv de casare este nefondat.

6.4. Temeiul procesual al soluţiei date recursurilor

Pentru aceste motive, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte a respins cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu întrebări preliminare, formulată de recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L., ca nefondată; a admis recursul declarat de recurenta-pârâtă Casa Naţională de Asigurări de Sănătate; a casat sentinţa recurată şi, rejudecând, a respins în tot acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., ca neîntemeiată; a respins recursul declarat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

Ca urmare a căderii în pretenţii, în temeiul art. 451 C. proc. civ., Înalta Curte a respins cererea de acordare a cheltuielilor de judecată formulată de recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L., ca nefondată.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a României

scj