Acţiune privind constatarea refuzului nejustificat. Obligarea Comisiei Naţionale de Arheologie la emiterea avizului favorabil pentru descărcarea de sarcina arheologică şi a certificatului de descărcare de sarcină arheologică
Cuprins pe materii: Drept administrativ. Contenciosul administrativ reglementat prin Legea nr. 554/2004. Obiectul acţiunii judiciare
Index alfabetic:
- Act administrativ
- Act administrativ asimilat
- Refuz nejustificat
Legea nr. 554/2004, art. 2 alin. (1) lit. i)
Constatarea unui caracter nemotivat al refuzului litigios, deşi criticabilă, nu are ca rezultat automat o confirmare a pretenţiilor părţii, ci în prealabil este imperativă verificarea măsurii în care se bucură de temeinicie şi legalitate solicitarea societăţii de a fi avizată favorabil descărcarea de sarcină arheologică şi de a se emite certificatul corespunzător.
Validitatea actului administrativ tipic este compromisă în ipoteza nemotivării sale, sancţiunea fiind anularea actului, în timp ce în situaţia actului administrativ asimilat, instanţei judecătoreşti îi revine sarcina de a verifica efectiv caracterul justificat sau nejustificat al refuzului exprimat.
Conduita judecătorului a fost aceea de a soluţiona acţiunea cu care a fost învestit, sens în care a procedat la verificarea caracterului justificat sau nejustificat al refuzului imputat în sarcina părţii pârâte, neputând fi primită critica potrivit căreia instanţa de fond ar fi motivat în locul autorităţii publice refuzul contestat sau că s-ar fi substituit în competenţa autorităţii menţionate.
I.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal, decizia nr. 4900 din 27 octombrie 2023
1.Circumstanţele cauzei
1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal sub dosar nr. x/33/2021, reclamanta A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâții Direcţia Judeţeană pentru Cultura şi Patrimoniul Naţional Sălaj și Comisia Naţională de Arheologie din cadrul Ministerului Culturii ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se constate caracterul nejustificat al refuzului Comisiei Naţionale de Arheologie de emitere a avizului favorabil pentru descărcarea de sarcina arheologică, refuz exprimat prin adresa nr. 4965/17.08.2020, să se dispună obligarea Comisiei Naţionale de Arheologie să emită aviz conform favorabil în ceea ce priveşte descărcarea de sarcină arheologică a obiectivului X., cod Siruta x., cod sit y., conform art. 6 alin. (5) și (6) din O.G. nr. 43/2000; să se constate caracterul nejustificat al refuzului Direcţiei Judeţene pentru Cultura Sălaj de emitere a actului administrativ - certificat de descărcare de sarcina arheologică pentru situl ,,x”, cod Siruta x., cod sit y., refuz exprimat prin adresa nr. 942/26.08.2020; obligarea Direcţiei Judeţene pentru Cultură Sălaj să emită actul administrativ - certificatul de descărcare de sarcină arheologică a sitului x., cod Siruta x., cod sit y. conform art. 5 alin. (3) din O.G. nr. 43/2000; obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.
1.2. Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 71/10.03.2022, Curtea de Apel Cluj, Secţia a III-a Contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată cererea de chemare în judecată.
1.3.Calea de atac exercitată
Împotriva acestei sentinţe, în termenul legal, a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., criticând-o pentru nelegalitate prin prisma motivelor de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 4, 5 şi 8 C.proc. civ., cu solicitarea de admitere a căii de atac, casarea sentinţei civile atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.
În motivare, partea recurentă a susţinut că instanţa de fond a reţinut în mod greşit că insuficienta motivare a refuzului de a emite avizul conform poate fi complinită de către intimată în instanţă şi, în consecinţă, nu poate atrage nulitatea avizului conform, încălcând astfel dispoziţiile de drept material: art. 31 din Constituţia României, art. 8 coroborat cu art. 18 din Legea nr. 554/2004, art. 6 CEDO, sens în care a apreciat că sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C.proc.civ.
Prin acţiunea introductivă s-a argumentat că refuzul Comisiei Naţionale de Arheologie (CNA) de a emite avizul conform este nemotivat, aspect care afectează atât dreptul reclamantei la apărare cât şi posibilitatea ca instanţa să efectueze un control de legalitate plenar.
Instanţa de fond a reţinut în mod legal şi temeinic că există o insuficientă motivare. Însă, prima instanţă a respins critica, statuând că insuficienta motivare nu poate atrage nulitatea actului câtă vreme administraţia demonstrează în instanţă legalitatea actului atacat.
Doctrina şi jurisprudenţa admit în mod unitar că în cazul unui act administrativ emis în defavoarea petiţionarului este necesar ca autoritatea să arate în mod expres elementele de fapt şi de drept care determină adoptarea respectivei decizii. În acelaşi sens a reţinut şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Aşa fiind, motivarea actului administrativ a devenit un principiu al procedurii de emitere a actelor administrative, iar în cazul actelor administrative individuale problema lipsei motivării este mult mai acută decât în ceea ce priveşte actele administrative normative. Se desprind aşadar câteva condiţii de legalitate cu privire la forma actului administrativ: motivarea trebuie să existe şi să se regăsească în chiar cuprinsul actului.
În ceea ce priveşte refuzul CNA de a emite avizul conform este evident, de altfel chiar reţinut şi de către instanţa de fond, că motivarea lipseşte.
Motivarea trebuie să fie realizată de către CNA, însuşi autorul actului; motivarea trebuie să fie completă şi adecvată actului în cauză; motivarea trebuie să fie reală. Deci, motivarea trebuie să fie efectuată de autorul actului (nu de către instanţa de judecată) în chiar cuprinsul actului, iar nu în cadrul unui litigiu, întrucât prin ipoteză, în cazul unui litigiu, petiţionarul este vătămat deja de lipsa motivării. Iar aceasta deoarece, în lipsa unei motivări, partea vătămată poate doar specula care ar fi raţiunile pentru care actul solicitat nu a fost emis, acţiune speculativă derulată de altfel şi de către instanţa de fond. Deci, în lipsa motivării explicite a refuzului emiterii avizului, posibilitatea atacării în justiţie a actului este iluzorie, absenţa motivării favorizând emiterea unor acte administrative abuzive, de vreme ce lipseşte de orice eficienţă controlul judecătoresc al actelor administrative. Aşa fiind, dispoziţiile art. 6 din CEDO sunt încălcate câtă vreme nu este respectată garanţia unui proces echitabil, garanţiile specifice ale dreptului la apărare.
Conform legii, jurisprudenţei naţionale şi doctrinei, sancţiunea pentru lipsa motivării actului este nulitatea actului administrativ. Sancţiunea nulităţii trebuie aplicată imediat, automat când instanţa constată ipoteza unei nemotivări. Deci nulitatea nu poate fi acoperită prin eventuala motivare (a refuzului de a emite avizul conform) efectuată în cadrul unui litigiu, cu atât mai mult cu cât nu CNA a realizat această motivare în cadrul litigiului, ci instanţa de fond, bazându-se pe depoziţiile martorilor audiaţi.
În consecinţă, în mod greşit a reţinut instanţa de fond că nu poate fi vorba despre nulitatea actului câtă vreme administraţia demonstrează în instanţă legalitatea actului atacat, încălcând grav dispoziţiile de drept care reglementează obligativitatea motivării de către autoritate a actelor emise.
Reclamanta nu a susţinut că nemotivarea atrage constatarea caracterului nejustificat, caracter care atrage nulitatea actului. Sancţiunea pentru însăşi nemotivarea actului este nulitatea acestuia, fără ca în ceea ce priveşte nemotivarea să fie incident refuzul nejustificat.
Rezultă aşadar că instanţa de fond face o confuzie între nemotivarea actului şi caracterul nejustificat al actului, considerând că nulitatea intervine pentru a sancţiona exclusiv caracterul nejustificat, nu şi simpla nemotivare. De fapt, instanţa adaugă la lege prin impunerea unei noi condiţii pentru sancţionarea actului administrativ cu nulitatea. Instanţa încalcă astfel dispoziţiile art. 8 coroborate cu art. 18 din Legea nr. 554/2004, conform cărora un act vătămător poate fi anulat de către instanţă, dar şi dispoziţiile art. 31 alin. (2) din Constituţia României.
În lipsa unei motivări a refuzului de emitere a avizului conform, motivare care să fie asumată de CNA în cuprinsul actului, instanţa de fond a reţinut în mod greşit că se regăseşte în prezenţa unui refuz justificat al CNA de a emite avizul conform, încălcând dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. i) şi n) din Legea nr. 554/2004, art. 31 din Constituţie, astfel că sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 8 C. proc. civ.
Totodată, pentru a statua că refuzul este justificat, era nevoie ca instanţa să analizeze şi să concluzioneze cu privire la aprecieri de specialitate pe care numai Comisia putea să le facă, nicio altă instituţie/niciun alt specialist neavând această competenţă conform legii. Consecutiv logic, în lipsa motivării instanţa de fond nici nu putea reţine că refuzul CNA de a emite avizul conform este unul justificat, întrucât instanţa nu cunoaşte motivele pentru care a fost emis refuzul. Aşadar, instanţa poate doar specula care au fost motivele care au stat la baza actului.
În orice caz, pentru ipoteza subsidiară în care instanţa de recurs va considera că instanţa de fond putea să verifice caracterul (ne)justificat al refuzului CNA şi în ipoteza lipsei motivării, totuşi prima instanţă a reţinut în mod greşit că refuzul CNA de a emite avizul conform este justificat, încălcând dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. i) şi n) din Legea nr. 554/2004.
Instanţa de fond s-a substitut Comisiei Naţionale de Arheologie şi a emis/complinit motivarea refuzului Comisiei Naţionale de Arheologie de a emite avizul conform, bazându-se pe declaraţiile de martor pe care le-a apreciat în mod nelegal ca fiind păreri ale unor experţi încălcând astfel dispoziţiile art. 264, art. 309 şi urm., art. 330 C. proc. civ., art. 1 alin. (4) Constituţia României, astfel că sunt incidente motivele de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 5 C. proc. civ.
Astfel, instanţa de fond a procedat la a se substitui Comisiei Naţionale de Arheologie şi la motivarea refuzului emiterii actului prin emiterea unei opinii de specialitate arheologică bazată pe aprecierea eronată a declaraţiilor de martor ca fiind părerea unor specialişti.
În conformitate cu dispoziţiile art. 330 alin. (1) C. proc. civ., atunci când pentru lămurirea unor împrejurări de fapt, instanţa consideră că este necesar să cunoască părerea unor specialişti, va numi unul sau 3 experţi. În conformitate cu art. 309 şi urm. C. proc. civ., martorii sunt acele persoane, străine de interesele în conflict, care relatează în faţa instanţei de judecată despre faptele referitoare la pricina care se judecă, fapte ce ar putea servi la rezolvarea ei. Mărturia este aşadar declaraţia verbală, făcută de o persoană fizică, înaintea instanţei de judecată, cu privire la un fapt trecut, precis şi pertitent despre care are cunoştinţă personal.
În prezenta cauză, instanţa a solicitat, din oficiu audierea martorului B., arheologul responsabil cu cercetarea preventivă, iar părţile au solicitat audierea martorilor C. şi D., ambii arheologi. Toţi cei 3 martori au fost audiaţi în faţa instanţei de fond. Însă, astfel cum reiese din economia sentinţei nr. 71/2022, deşi la dosarul cauzei există 3 depoziţii de martor, la aprecierea probaţiunii - în temeiul art. 264 C. proc. civ. - instanţa a conferit celor 3 depoziţii putere de păreri de specialist, păreri care puteau fi obţinute numai în urma administrării probei cu expertiza. Într-adevăr, toţi cei 3 martori au calitatea de arheologi şi cunosc mai mult sau mai puţin îndeaproape zona sitului F. Însă nu este permisă eludarea dispoziţiilor legale de procedură cu privire la puterea doveditoare a probelor încuviinţate în cauză. Este vădit nelegal ca prin intermediul audierii martorilor instanţa să culeagă, de fapt, opinii de specialişti care pot fi administrate numai prin intermediul expertizei. Iar proba cu expertiza se diferenţiază de audierea martorilor prin garanţiile procedurale aferente (persoana care o efectuează este expert judiciar, expert care se supune unui cod deontologic, expertul este desemnat în urma dezbaterii în contradictoriu, raportul de expertiză se întocmeşte şi se comunică părţilor, părţile au posibilitatea să-1 analizeze consiliate de un expert parte, se pot formula obiecţiuni, raportul este dezbătut tot în contradictoriu etc.).
Astfel, dacă instanţa considera necesară părerea unor specialişti cu privire la aspectele pentru care au fost audiaţi cei 3 martori, avea la îndemână proba cu expertiza prevăzută de dispoziţiile art. 330 şi urm., putând să administreze o expertiză în specialitatea arheologie. Însă o asemenea expertiză nu a fost administrată, iar depoziţiile martorilor nu pot valora mai mult decât prevede legea, căci nu orice arheolog este şi expert judiciar.
Tot ceea ce instanţa putea extrage din audierile martorilor erau chestiunile factuale, iar nu aprecierile şi opiniile martorilor audiaţi. Instanţa de fond s-a folosit de declaraţiile martorilor audiaţi în cauză pentru a-şi fundamenta o veritabilă opinie de specialitate arheologică inclusă în sentinţa nr. 71/2022, opinie ce se doreşte a fi de fapt motivarea refuzului CNA de a emite avizul conform necesar descărcării de sarcină arheologică, instanţa substituindu-se astfel Comisiei, iar asta în contextul în care instanţa de fond a reţinut că soluţionarea unor astfel de cereri (de emitere a avizului conform) este dată în competenţa (exclusivă a) CNA - puterea executivă, un organism ştiinţific de specialitate care se bucură de o largă marjă de apreciere. Totuşi, instanţa a considerat că deţine atribuţiile necesare pentru a se substitui Comisiei şi pentru a emite o opinie juridică cu privire la o chestiune ştiinţifică, profund particulară şi de specialitate arheologică, o specialitate pe care prin ipoteză instanţa nu o deţine.
Instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti, săvârşind un act pe care numai puterea executivă îl putea face prin motivarea şi deci suplinirea lipsurilor refuzului CNA. Suplimentar, procedând astfel, instanţa de fond a privat reclamanta de un grad de jurisdicţie.
În orice caz, instanţa a nesocotit şi dispoziţiile art. 9 C. proc. civ. care statuează că obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor, întrucât instanţa nu a fost învestită cu o cerere de motivare a refuzului CNA (care în orice caz nu putea fi soluţionată, presupunând ab initio depăşirea puterii judecătoreşti).
Instanţa de fond a reţinut în mod nelegal că propunerea responsabilului de cercetarea arheologică poate fi ignorată de Comisia Naţională de Arheologie, în principal ignorând şi în subsidiar aplicând greşit dispoziţiile art. 24 din Ordinul nr. 2518/2007, art. 1 alin. (5) Constituţia României, art. 4 şi art. 77 din Legea nr. 24/2000, astfel că sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ.
În conformitate cu dispoziţiile art. 14 din O.G. nr. 43/2000, Comisia Naţională de Arheologie funcţionează ca organism ştiinţific de specialitate cu rol consultativ în domeniul patrimoniului arheologic, fiind formată din specialişti în domeniu.
Conform art. 5 alin. (3) coroborat cu art. 6 alin. (5) şi (6) din O.G. nr. 43/2000, certificatul de descărcare de sarcină arheologică pentru şirurile clasate în grupa A din Lista monumentelor istorice se emite numai cu avizarea prealabilă a CNA. Însă dispoziţiile O.G. nr. 43/2000 nu reglementează şi procedura efectivă pe care CNA trebuie să o urmeze pentru a emite/a refuza emiterea avizului conform.
Ordinul nr. 2518/2007 emis de Ministerul Culturii şi Cultelor anunţă din preambul că este emis în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (2), (3) şi (5) şi art. 6 alin. (5) şi (6) din O.G. nr. 43/2000, adică în organizarea şi executarea întocmai a dispoziţiilor relevante în prezenta cauză. La fel a reţinut şi instanţa de fond în cuprinsul sentinţei.
Dispoziţiile în organizarea şi executarea cărora a fost emis Ordinul reglementează strict următoarele aspecte: (i) definiţia descărcării de sarcină arheologică, (ii) definiţia certificatului de descărcare de sarcină arheologică, (iii) autorităţile competente să emită certificatul, (iv) necesitatea avizului conform prealabil al CNA în cazul certificatelor pentru şirurile clasate în grupa A şi (v) sancţiunea pentru emiterea certificatului în lipsa avizului conform al CNA. Aşadar, Ordinul emis în organizarea şi executarea acestor dispoziţii este menit, aşa cum permite Legea nr. 24/2000, să detalieze procedurile administrative de parcurs, motiv pentru care logic completează dispoziţiile prevăzute de legislaţia primară, însă în niciun caz nu modifică, încalcă sau derogă de la O.G. nr. 43/2000. Specific, art. 24 din Ordinul nr. 2518/2007 detaliază actele administrative, precum şi actele premergătoare actelor administrative ce pot fi emise de către CNA.
Este adevărat că CNA, la nivel teoretic şi principial, are competenţa să emită toate aceste 4 categorii de acte. Reclamanta nu a susţinut (aşa cum statuează instanţa de fond) că CNA nu ar avea vocaţia să emită toate aceste acte. Dar, interpretarea textului propusă de reclamantă (CNA trebuie să ţină cont de propunerile formulate în raport de către responsabilul cercetării arheologice în emiterea actelor pe care le poate emite) nu contravine niciunei dispoziţii legale din cuprinsul O.G. nr. 43/2000 (legislaţia primară) care, în orice caz, nu reglementează niciun aspect cu privire la procedura emiterii avizului conform necesar procedurii de descărcare de sarcină arheologică. Procedura este aşadar reglementată prin Ordinul nr. 2518/2007, iar textul art. 24 din Ordin este clar.
Instanţa de fond face trimitere (pentru a verifica competenţa CNA) la dispoziţiile art. 16 şi art. 162 alin. (1) din O.G. nr. 43/2000, însă art. 162 alin. (1) din O.G. nr. 43/2000 nu existau în forma în vigoare a ordonanţei la data înregistrării acţiunii (25.02.2021), motiv pentru care statuările se impun a fi înlăturate. Este incident art. 488 alin. (1) pct. 4 privind depăşirea limitelor atribuţiilor judecătoreşti prin aplicarea unor texte legale care nu erau în vigoare la acel moment.
CNA se bucură de o marjă largă de apreciere şi nu este ţinută de propunerile responsabilului de cercetarea arheologică în îndeplinirea tuturor celorlalte atribuţii prevăzute în cuprinsul art. 16 din O.G. nr. 43/2000, dispoziţii în a căror organizare şi executare nu a fost emis Ordinul nr. 2518/2007. Or, aceste atribuţii sunt numeroase - 20 la număr - şi semnificative în ceea ce priveşte protecţia patrimoniului arheologic şi declararea unor situri arheologice ca zone de interes naţional. În mod evident aşadar componenţa Comisiei este una de înaltă specialitate.
Însă, în ceea ce priveşte procedura descărcării de sarcină arheologică, nu se pot ignora dispoziţiile art. 24 din Ordinul nr. 2518/2007.
Instanţa de fond a considerat că art. 24 din Ordinul nr. 2518/2007 nu este conform cu legislaţia primară întrucât, dacă CNA ar fi ţinută de propunerile responsabilului de cercetare, aceste propuneri ar deveni obligatorii şi constrângătoare, motiv pentru care le-a înlăturat de la aplicare. Instanţa de fond a încălcat principiul obligativităţii respectării legii, o asemenea măsură (înlăturarea de la aplicare a unor norme legale) intrând în sfera competenţei puterii legislative şi în niciun caz în competenţa unei instanţe de contencios administrativ. Aşa fiind, instanţa a încălcat dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţia României care statuează că respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Prima instanţa nu se limitează la a interpreta şi aplica textul de lege, ci îl înlătură de la aplicare.
În consecinţă, instanţa de fond din nou a depăşit limitele puterii judecătoreşti, sărvârşind acte pe care numai puterea legislativă şi, cel mult, instanţa de contencios constituţional (Curtea Constituţională a României) le puteau face: (i) negarea, tăgăduirea oricărei valori a textului legal încă în vigoare şi (ii) criticarea legiuitorului pentru neclaritatea acestuia.
În subsidiar, pentru ipoteza în care instanţa de recurs va considera că nu au fost depăşite limitele puterii judecătoreşti, prima instanţă a nesocotit şi dispoziţiile art. 9 C. proc. civ., care statuează că obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor. Or, aşa cum reiese clar din cererea de chemare în judecată, instanţa nu a fost învestită cu analizarea (şi eventual anularea) dispoziţiilor Ordinului nr. 2518/2007, motiv pentru care o astfel de măsură încalcă dreptul de dispoziţie al părţilor reglementat de dispoziţiile Codului de procedură civilă.
În terţiar, pentru eventualitatea în care instanţa de recurs va considera că nu au fost înlăturate de la aplicare dispoziţiile art. 24 din Ordinul nr. 2518/2007, acestea au fost încălcate de către Curtea de Apel Cluj.
Contrar reţinerii instanţei, textul art. 24 din Ordin nu necesită un efort de interpretare pentru a ajunge la concluzia că propunerile responsabilului de cercetare sunt obligatorii, fiind suficientă lecturarea acestuia cu atenţie, în ansamblul celorlalte norme. Simpla împrejurare că CNA se bucură de o serie de soluţii enumerate în textul legal nu înseamnă că CNA poate ignora ipoteza generală a aplicării acestor soluţii: ca ele să fie în conformitate cu propunerile formulate în raport de către responsabilul cercetării arheologice. Aceasta este limita de libertate de acţiune şi decizie de care se bucură CNA în ceea ce priveşte procedura avizării emiterii certificatului de descărcare de sarcină arheologică. Sintagma din cuprinsul art. 24 din Ordinul nr. 2518/2007 este clară. Comisia Naţională de Arheologie propune în conformitate cu propunerile formulate în raport de responsabilul cercetării arheologice, emiterea unuia dintre actele enumerate de text. Dacă legiuitorul avea în vedere ca opinia responsabilului de cercetarea arheologică să fie consultativă pentru Comisie, atunci în cuprinsul Ordinului nr. 2518/2007 s-ar fi făcut referire la recomandările responsabilului, iar nu propunerile acestuia. Dacă nu acesta ar fi interpretarea legii, s-ar înfrânge tocmai scopul efectuării cercetării arheologice care ar putea să fie ignorată de CNA, fără nicio consecinţă. Atribuţiile responsabilului de cercetarea arheologică ar fi golite de conţinut. Nici împrejurarea că responsabilul de cercetare este persoana care cunoaşte cel mai bine zona şi este avizat să ia măsurile pe care le consideră necesare pentru a conserva patrimoniul arheologic nu ar mai fi valorificată în vreun fel.
Un element foarte important îl reprezintă atributul Comisiei, prevăzut de aceleaşi dispoziţii art. 24 din Ordin, de a solicita completarea documentaţiei în cazul în care Comisia consideră necesar. Comisia nu a considerat necesară exercitarea competenţei de a solicita completări, ba chiar a aprobat Raportul de cercetare preventivă, însă a ignorat propunerea responsabilului cercetării arheologice şi a refuzat emiterea avizului conform pentru certificatul de descărcare de sarcină arheologică.
Reclamanta nu a susţinut că CNA ar fi limitată în vreun fel în cazul aprobării/respingerii Raportului de cercetare preventivă motiv pentru care parte din considerentele hotărârii este străină de pretenţiile formulate, neputând să contribuie la motivarea instanţei.
În cauză a fost dovedită existenţa unei practici administrative în sensul că, ori de câte ori Comisia aprobă un Raport de cercetare preventiva, acordă şi avizul conform pentru descărcarea de sarcină arheologică. Iar contrar statuării instanţei, această practică administrativă nu încalcă în niciun fel principiul legalităţii consacrat de art. 1 alin. (5) Constituţia României. Dacă CNA consideră că Raportul de cercetare preventivă nu este clar, complet, legal, poate solicita completarea acestuia sau poate chiar să nu-1 aprobe; dacă CNA consideră că Raportul de cercetare preventivă nu are niciun viciu de legalitate (deci nici în ceea ce priveşte propunerea responsabilului de cercetare), aceasta îl aprobă şi trebuie să ţină cont de propunerea responsabilului din cuprinsul Raportului, cu consecinţa emiterii avizului conform pentru descărcarea de sarcină arheologică.
Din declaraţiile martorilor reiese că aceasta a fost şi este în continuare (mai puţin în legătură cu raportul dedus judecăţii în prezenta cauză) practica administrativă a Comisiei Naţionale de Arheologie. Iar această practică nu contravine niciunei dispoziţii legale. În orice caz, nici instanţa nu a arătat care ar fi dispoziţiile legale încălcate de această practică, rezumându-se la a menţiona, cu titlu general, că o practică administrativă nu se poate substitui principiului legalităţii - statuare pe care partea reclamantă nu o contrazice, însă nu este în niciun fel aplicabilă în speţă.
Instanţa de fond a reţinut în mod greşit că terenul nu poate fi redat activităţilor umane, încălcând astfel dispoziţiile art. 5 alin. (2) din O.G. 43/2000, art. 264, art. 309 şi urm., art. 330 C. proc. civ., art. 33 alin. (3) şi art. 135 Constituţia României, art. 2 alin. (1) lit. n) Legea nr. 554/2004, fiind incidente motivele de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ.
Reclamanta a considerent evidentă încălcarea dispoziţiilor art. 264 C. proc. civ. prin interpretarea, de către instanţă, a probatoriului administrat în cauză, respectiv ignorarea concluziilor expertizei şi acordarea unei valori probatorii de expertiză (opinie de specialitate) depoziţiilor martorilor, deşi acestea sunt în contradicţie cu concluziile expertizei administrate legal.
Deşi expertiza nu are o putere doveditoare superioară depoziţiilor martorilor, totuşi instanţa nu putea, din punct de vedere legal, să lea dea declaraţiilor valenţă de opinii de specialist, cu atât mai mult cu cât în cauză a fost administrată o expertiză în acest sens. Iar concluziile expertizei au fost clare, suprafaţa de teren în discuţie nu este vizată pentru a fi inclusă pe listele UNESCO, astfel că nu poate să aibă vreo înrâurire cu privire la această procedură.
Nici argumentul însuşit de instanţă conform căruia afectarea într-o proporţie mai mare de o treime a sitului poate duce la anularea deicizie de a fi inclus în patrimoniul UNESCO nu are corespondent în realitatea probelor coroborate în mod nelegal de instanţa de fond întrucât situl arheologic E.ului este în suprafaţă de aproximativ 7 ha (70.000 mp), iar perimetrul vizat are o suprafaţă de aproximativ 3.000 mp; astfel, afectarea unei treimi din sit presupune afectarea a aprox. 23.333,33 mp, deci de aproximativ 8 ori mai mult decât perimetrul vizat de reclamantă.
Instanţa încalcă dispoziţiile art. 264, art. 309 şi urm., art. 330 C. proc. civ., ignorând părţi ale depoziţiilor martorilor audiaţi şi dându-le valenţă izolată acelor răspunsuri (dar nu cu privire la fapte, ci opinii ale arheologilor audiaţi) care îi susţin soluţia, prin extragerea lor din contextul general.
În al doilea rând, instanţa a aplicat în mod greşit art. 5 alin. (2) din O.G. nr. 43/2000 atunci când a reţinut că terenul nu poate fi redat activităţilor umane. Curtea nu putea analiza aceste aspecte câtă vreme CNA nu a oferit o motivare proprie pentru refuz, instanţa speculând doar care ar fi motivele pentru care CNA a considerat că nu se poate acorda descărcarea de sarcină.
Instanţa de fond a aplicat în mod greşit dispoziţiile art. 33 alin. (3) din Constituţia României, considerând că acesta permite menţinerea protecţiei instituite prin clasarea ca sit de importanţă a unui teren chiar şi în situaţia în care cu privire la perimetrul vizat a fost efectuată cercetarea arheologică preventivă, din zona vizată fiind ridicate şi conservate la sediul Muzeului toate vestigiile. Curtea de Apel Cluj ignoră existenţa legislaţiei speciale, distinctă de art. 33 alin. (3) din Constituţia României, dispoziţiile art. 5 alin. (2) din O.G. nr. 43/2000 care prevăd posibilitatea descărcării de sarcină arheologică, cu o condiţie unică instituită şi anume aceea a efectuării cercetării arheologice preventive. Aplicarea abuzivă a dispoziţiilor generale curpinse în Constituţia României ar goli de conţinut dispoziţiile cu privire la posibilitatea descărcării de sarcină arheologică.
Raţiunea protecţiei unui sit arheologic este de a nu deteriora vestigii arheologice importante. Dar atât timp cât vestigiile din perimetrul vizat au fost conservate, porţiunea aceea de sit a fost golită, este logic ca terenul să fie redat activităţilor umane.
Instanţa de fond a încălcat dispoziţiile Codului de procedură civilă, prin raportarea la mărturii în mod nelegal.
Dispoziţiile art. 5 din O.G. nr. 43/2000 coroborate cu dispoziţiile art. 45 şi art. 135 din Constituţia României prevalează faţă de dispoziţiile art. 33 alin. (3) din Constituţie. Statul nu mai are niciun interes în conservarea protecţiei instituite cu privire la sit, iar interesul privat al reclamantei care se îmbină cu interesul public nu este deloc nesemnificativ: rezervele de diorit din zăcământul G. sunt unice la nivel local, iar cererea din piaţă cu privire la acest fel de piatră este foarte crescută, mai ales în contextul edificării în curs a autostrăzii care străbate judeţul. Astfel, nu există un unic interes privat pentru exploatarea acestui zăcământ, ci atât autorităţile, cât şi comunitatea locală au un interes în a construi cu celeritate autostrada de uz public. Toate aceste proceduri îngreunează posibilitatea reclamantei de a furniza materia primă necesară construcţiei. În orice caz, interesul privat al reclamantei este circumstanţiat şi de împrejurarea că perimetrul pentru care astăzi se refuză descărcarea de sarcină arheologică face parte din limita perimetrului de exploatare pentru care partea reclamantă deţin autorizaţie. Aşadar, pentru acest perimetru H. plăteşte anual către autorităţi o taxă de perimetru şi o sumă aferentă chiriei pentru teren, începând cu anul 2004.
Caracterul abuziv al refuzului CNA de a emite avizul favorabil pentru descărcarea de sarcină se vădeşte şi prin aceea că în trecut au fost emise 2 certificate de descărcare de sarcină arheologică pentru perimetrul atribuit în exploatare, aceasta fiind ultima porţiune rămasă. Reclamanta nu a putut prevedea că pentru această ultimă porţiune nu se va aproba descărcarea de sarcină. Astfel, refuzul a fost emis cu exces de putere, aşa cum acesta este definit de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8.
Neputând să anticipeze în mod rezonabil că nu va obţine descărcarea de sarcină pentru ultima treaptă, frontul de exploatare al ultimei trepte a rămas periculos de drept, întrucât fără posibilitatea de exploatare, reclamanta nu a avut posibilitatea de a-1 finaliza conform normelor de securitate în muncă.
În consecinţă, s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi, în rejudecare, admiterea acţiunii.
1.4. Apărările formulate în cauză
A. Intimatul-pârât Ministerul Culturii a depus întâmpinare la recursul promovat de recurenta-reclamantă, prin care a solicitat respingerea cererii de recurs ca fiind nulă pentru nemotivare, iar pe fond respingerea căii de atac ca nefondată, cu menţinerea ca legală şi temeinică a sentinței civile atacate în cauza de faţă aceasta fiind dată cu aplicarea dispoziţiilor legale incidente cauzei.
Referitor la excepţia de nulitate a recursului, partea intimată a susţinut în esenţă că din analiza cererii formulate nu reies motivele de nelegalitate pe care este întemeiată calea de atac.
Cu privire la fondul căii de atac, în esenţă, partea recurentă a observat faptul că recurenta-reclamantă critică probele pe care le-a solicitat în proces.
Totodată, situaţia sitului arheologic de la I., punct Dealul x., este deosebit de complexă din punct de vedere arheologic, făcând parte dintr-un complex de zeci de situri arheologice care formează o unitate.
Orice intervenţie care afectează siturile, autenticitatea şi integritatea lor poate să compromită înscrierea acestui întreg complex de situri pe lista patrimoniului mondial.
Complexul arheologic în discuţie a fost considerat de către specialişti ce fiind situl cel mai important şi reprezentativ pentru graniţa romană de nord. Dacă s-ar exploata cariera de piatră, în concret situl principal, fortificaţia romană, care este vizavi, ar fi compromisă din punct de vedere ştiinţific, deoarece este întreruptă legătura din punct de vedere vizual faţă de linia de înaintare a turnurilor.
În cauză, hotărârea instanţei de fond a fost dată cu respectarea tuturor exigenţelor legale.
În consecinţă, s-a solicitat respingerea căii de atac formulate.
B. Intimata-pârâtă Direcţia Judeţeană pentru Cultură Sălaj a depus întâmpinare la dosar prin care a solicitat, în principal, constatarea nulităţii recursului, iar în subsidiar, a solicitat respingerea căii de atac ca nefondate.
În motivare, au fost dezvoltate aceleaşi apărări ca în cazul întâmpinării formulate de către celălalt intimat-pârât, astfel cum au fost sintetizate anterior.
2.1.Procedura de soluţionare a recursului
Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. este nefondat.
Potrivit art. 488 alin. (1) C. proc. civ. „Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 4. când instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti; 5. când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii; (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.”; totodată, potrivit art. 483 C. proc. civ. „(3) Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluţionează de către instanţa ierarhic superioară celei care a pronunţat hotărârea atacată. Dispoziţiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător.” [s.n.].
Din interpretarea dispoziţiilor citate în precedent, Curtea reţine că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformităţii sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoaşterea posibilităţii părţii interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate, iar nu şi de netemeinicie.
În continuare, Înalta Curtea arată că recurenta-reclamantă a invocat în calea de atac exercitată critici susceptibile a se încadra în motivele de casare/nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 5 și 8 C. proc. civ.
În privința motivului de casare/nelegalitate de la art. 488 alin. (1) pct .4 C. proc. civ., Înalta Curtea subliniază că prin sintagma „depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti” se înţelege incursiunea autorităţii judecătoreşti în sfera autorităţii executive sau legislative, astfel cum acestea sunt delimitate de Constituţia României sau de legile organice.
Cu privire la art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., un astfel de motiv este incident dacă prin hotărârea dată instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii; aşadar, premisa aplicării textului legal menţionat o constituie încălcarea unei reguli de procedură civilă.
Motivul de casare/nelegalitate invocat de partea recurentă prin prisma art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. intervine în caz de încălcare prin hotărâre sau aplicare greşită a nomelor de drept material. Va fi incident acest motiv atunci când instanţa de fond, deşi a recurs la textele de lege substanţială aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.
Astfel, printr-o primă categorie de critici dezvoltate în recurs, partea recurentă-reclamantă a prezentat aspecte referitoare la insuficienta motivare a refuzului litigios vizând emiterea avizului solicitat Comisiei Naţionale de Arheologie, respectiv conduita primei instanţe cu privire la cauza respectivă de nelegalitate.
Sub acest aspect, prin cererea de chemare în judecată reclamanta a învestit Curtea de Apel Cluj cu o acţiune în constatarea caracterului nejustificat al refuzului Comisiei Naţionale de Arheologie de emitere a avizului favorabil pentru descărcarea de sarcină arheologică, exprimat prin adresa nr. 4965/17.08.2020, şi obligarea Comisiei amintite să emită aviz conform favorabil în ceea ce priveşte descărcarea de sarcină arheologică a obiectivului „x.”, cod Siruta x., cod sit y., respectiv în constatarea caracterului nejustificat al refuzului Direcţiei Judeţene pentru Cultură Sălaj de emitere a actului administrativ - certificat de descărcare de sarcină arheologică pentru situl menţionat şi obligarea Direcţiei amintite să emită certificatul de descărcare de sarcină arheologică pretins.
Aşadar, ceea ce reclamanta a dedus primei instanţe spre judecată este un act administrativ asimilat în forma unui pretins refuz nejustificat de a soluţiona o cerere, definit de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 ca fiind „exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane; ...”, cu menţiunea că potrivit art. 2 alin. (2) din acelaşi act normativ „Se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ...”.
În acest context, Înalta Curte observă că finalitatea urmărită de recurenta-reclamantă în proces este nu doar de constatare a unui caracter nejustificat al refuzurilor exprimate de intimatele-pârâte Comisia Naţională de Arheologie şi Direcţia Judeţeană pentru Cultură Sălaj în legătură cu emiterea avizului favorabil pentru descărcarea de sarcină arheologică şi a certificatului de descărcare de sarcină arheologică, dar şi de obligare a intimatelor la emiterea avizului şi a certificatului litigioase.
În aceste condiţii, criticile dezvoltate în recurs sub aspectul caracterului nemotivat al refuzului exprimat de intimata-pârâtă Comisia Naţională de Arheologie referitor la emiterea avizului amintit sunt lipsite de utilitate practică raportat la finalitatea reală urmărită de recurenta-reclamantă prin acţiunea exercitată, anume obligarea părţilor adverse la emiterea actelor solicitate, respectiv avizul favorabil şi certificatul de descărcare de sarcină arheologică.
De altfel, prima instanţă a arătat prin sentinţa recurată că refuzul Comisie Naţionale de Arheologie prezintă o motivare succintă, reţinându-se că nu a fost aprobată descărcarea de sarcină arheologică întrucât din concluziile raportului de cercetare se demonstrează importanţa sitului şi a descoperirilor.
Astfel, constatarea unui caracter nemotivat al refuzului litigios, deşi criticabilă, nu are ca rezultat automat o confirmare a pretenţiilor recurentei-reclamante, anume obligarea intimatelor-pârâte la emiterea avizului şi a certificatului litigioase, ci în prealabil este imperativă verificarea măsurii în care se bucură de temeinicie şi legalitate solicitarea societăţii A. S.R.L. de a fi avizată favorabil descărcarea de sarcină arheologică şi a de se emite certificatul corespunzător.
Se impune a se diferenţia situaţia actului administrativ tipic, a cărui validitate este compromisă în ipoteza nemotivării sale şi care este sancţionată cu anularea sa, de situaţia actului administrativ asimilat, caz în care instanţei judecătoreşti îi revine să verifice efectiv caracterul justificat sau nejustificat al refuzului exprimat.
Nu poate fi deci primită ca întemeiată critica recurentei-reclamante cum că prima instanţă ar fi motivat în locul autorităţii publice pârâte refuzul contestat sau că s-ar fi substituit în competenţa autorităţii menţionate, întrucât conduita judecătorului de fond a fost de a soluţiona cererea de chemare în judecată cu care a fost învestit, sens în care a procedat la verificarea caracterului justificat sau nejustificat al refuzului pe care partea reclamantă l-a imputat în sarcina părţii pârâte în contextul cererii pe care o formulase şi al răspunsurilor primite prin adresele nr. 4965/17.08.2020 şi nr. 942/26.08.2020.
În consecinţă, instanţa de fond nu a săvârşit acte care intră în atribuţiile unor organe aparţinând altor autorităţi legal constituite în stat, ci a soluţionat cererea de chemare în judecată formulată de recurenta-reclamantă, în sensul respingerii acțiunii ca nefondată. Nu constituie o chestiune în legătură cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti modul în care o instanţă de judecată administrează probele şi pronunţă soluţia într-un proces prin stabilirea situaţiei de fapt pe baza probelor administrate la care aplică normele juridice incidente, întrucât o astfel de conduită constituie esenţa activităţii de judecată.
Totodată, instanţa nu a aplicat sau interpretat eronat norma de drept substanţial, din moment ce de esenţa controlului judecătoresc efectuat asupra actului administrativ asimilat este verificarea caracterului justificat sau nejustificat al refuzului litigios.
Recurenta-reclamantă a perceput deci eronat analiza efectuată de prima instanţă prin considerentele sentinţei pronunţate ca reprezentând o motivare pe care judecătorul fondului ar fi efectuat-o în locul autorităţii publice cu privire la refuzul litigios, în realitate Curtea exercitând control de legalitate asupra actului administrativ asimilat în limitele competenţei sale generale.
În plus, raportat la cauza juridică a cererii de chemare în judecată, aspectul nemotivării actului administrativ litigios a fost în mod corect asociat de Curtea de Apel Cluj unui argument în susţinerea caracterului nejustificat al refuzului contestat, fără însă a fi fost validat drept motiv de natură a determina prin el însuşi admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată.
De asemenea, în mod corect a reţinut Curtea de Apel Cluj că soluţionarea unei cereri în defavoarea petiţionarului sau contrar aşteptărilor sale nu reprezintă automat un refuz nejustificat, ci acest caracter reiese numai prin raportare la prevederi legale în raport de care acel refuz ar intra în contradicţie.
Contestarea de către partea recurentă-reclamantă a analizei efectuate de prima instanţă sub motiv că privea aprecieri de specialitate pe care numai Comisia Naţională de Arheologie putea să le facă omite obiectul şi cauza juridică a cererii de chemare în judecată, asupra căreia Curtea de Apel Cluj era învestită să se pronunţe, respectiv verificarea temeinicie şi legalităţii refuzului litigios imputat părţii pârâte.
În aceste condiţii, nu se poate reţine nici vreo încălcare a art. 9 C. proc. civ. sub aspectul principiului disponibilităţii, judecătorul fondului neapreciind că ar fi fost învestit cu vreo cerere de motivare a refuzului Comisiei Naţionale de Arheologie.
Referitor la analiza efectuată de prima instanţă, Înalta Curte constată că judecătorul fondului s-a întemeiat pe probele administrate în proces, raportându-se în mod activ la înscrisuri, declaraţii ale martorilor audiaţi şi raport de expertiză topografică.
Printr-o altă critică dezvoltată de recurenta-reclamantă s-a imputat Curţii de Apel Cluj faptul de a se fi întemeiat în considerentele sale pe aspecte rezultate din audierea martorilor, dar care ar fi trebuit lămurite printr-o probă cu expertiză de specialitate.
Preliminar, Înalta Curte arată că art. 20 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ arată că „(1) Hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare. (…) (3) În cazul admiterii recursului, instanţa de recurs, casând sentinţa, va rejudeca litigiul în fond. Când hotărârea primei instanţe a fost pronunţată fără a se judeca fondul ori dacă judecata s-a făcut în lipsa părţii care a fost nelegal citată atât la administrarea probelor, cât şi la dezbaterea fondului, cauza se va trimite, o singură dată, la această instanţă. În cazul în care judecata în primă instanţă s-a făcut în lipsa părţii care a fost nelegal citată la administrarea probelor, dar a fost legal citată la dezbaterea fondului, instanţa de recurs, casând sentinţa, va rejudeca litigiul în fond.”.
Lectura atentă a acestui text normativ nu denotă că legiuitorul ar fi înţeles să deroge în materia contenciosului administrativ de la caracterul recursului de cale extraordinară de atac, limitată doar la un control de legalitate a hotărârii judecătoreşti pronunţate de instanţa ierarhic inferioară, ci reglementează unele norme speciale cu privire la calea de atac specifică materiei, termenul de exercitare al acesteia şi soluţiile în caz de admitere a recursului. În consecinţă, dreptul procesual comun al art. 483, 486 şi 488 C. proc. civ. este aplicabil şi în cazul recursului specific procedurii de contencios administrativ, astfel că partea recurentă nu este îndreptăţită şi la un control judiciar de temeinicie, adică sub aspectul situaţiei de fapt stabilite de prima instanţă, ci doar de legalitate.
De altfel, în jurisprudenţa sa, prin decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 98 din 6 februarie 2015, Curtea Constituţională a României a respins o excepție de neconstituționalitate în legătură cu acest aspect, arătând că ,,în materia contenciosului administrativ, spre deosebire de dreptul comun unde hotărârile pronunțate în primă instanţă pot fi atacate cu apel cu toate consecințele care decurg din aceasta, [...] potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 (…), legiuitorul a optat pentru menținerea căii de atac a recursului, și nu pentru înlocuirea acestuia cu calea de atac a apelului. În lumina noului C. proc. civ., recursul în materia contenciosului administrativ este esențialmente diferit de recursul exercitat în această materie în vechea reglementare, care permitea, de principiu, examinarea cauzei sub toate aspectele pe calea recursului. Așadar, ca urmare a acestei excluderi, hotărârile primei instanțe date în litigiile de contencios administrativ rămân a fi supuse în continuare recursului.”.
Aşadar, ab initio, este inadmisibilă orice critică sau apărare formulată în recurs prin care se contestă situaţia de fapt stabilită de prima instanţă, inclusiv prin analiza probelor administrate, adică un control de temeinicie solicitat în calea de atac, date fiind considerentele dezvoltate în precedent.
Referitor la legalitatea probelor administrate şi a modului de evaluare a acestora, Înalta Curte reţine că potrivit art. 250 şi art. 264 C. proc. civ. „Dovada unui act juridic sau a unui fapt se poate face prin înscrisuri, martori, prezumţii, ..., prin expertiză, prin mijloacele materiale de probă, ...”, respectiv „(1) Instanţa va examina probele administrate, pe fiecare în parte şi pe toate în ansamblul lor. (2) În vederea stabilirii existenţei sau inexistenţei faptelor pentru a căror dovedire probele au fost încuviinţate, judecătorul le apreciază în mod liber, potrivit convingerii sale, în afară de cazul când legea stabileşte puterea lor doveditoare.”.
Din lectura art. 324 C. proc. civ. reiese că declaraţia martorului priveşte fapte de care a luat cunoştinţă. Astfel, martorul este acea persoană, străină de interesele în conflict, chemată să relateze în faţa instanţei judecătoreşti despre fapte referitoare la proces, fapte ce ar putea servi la rezolvarea sa.
Art. 330 alin. (1) C. proc. civ. arată că expertiza se administrează atunci când instanţa consideră necesar să cunoască părerea unor specialişti pentru lămurirea unor împrejurări de fapt.
În concret, după ce a rezumat aspectele rezultate din declaraţiile martorilor, atât cel a cărui audiere s-a dispus din oficiu, cât şi cei propuşi de părţi, Curtea de Apel Cluj a reţinut următoarele aspecte pe care le-a apreciat ca fiind relevante: «tot dealul x. este plin de vestigii, fiind unul dintre cele trei dealuri sacre din Dacia, iar pe lângă afectarea estetică se poate afecta integritatea construcţiei subterane (cisterna din piatră care este în proximitatea terenului cercetat), iar prin vibrațiile rezultate din exploziile de la lucrări pot fi afectate vestigiile, precum locuințele; afectarea într-o proporție mai mare de o treime a acestui tip de sit poate duce la anularea deciziei de a fi inclus în patrimoniul UNESCO (martorul B., persoana care a întocmit raportul de cercetare arheologică în anul 2017); E. face parte din acest complex şi este importantă atât din punct de vedere științific, cât şi al peisajului; se află între situl principal, fortificația romană, şi linia înaintată de turnuri de semnalizare care constituie frontiera romană; dacă cariera va înainta va rade de pe faţa pământului acest sit foarte important din punct de vedere geomorfologic; dacă s-ar exploata cariera, în concret situl principal, fortificația romană care este via a vis, ar fi compromisă din punct de vedere științific deoarece este întreruptă din punct de vedere vizual faţă de linia de înaintare a turnurilor; anularea acestui sit ar afecta în totalitate cel puțin candidatura pe listele UNESCO; nu numai fortificaţia este propusă pentru listele UNESCO ci tot complexul care include şi E. (martorul D., membru în Comisie la acea vreme şi Preşedinte al Muzeului Naţional de Istorie al Transilvaniei şi Președinte al Comisiei Limes); exploatarea în continuare va afecta peisajul cultural, ceea ce înseamnă că ar fi afectate complexele arheologice necercetate, nu ar fi dat autorizaţie de cercetare întrucât situl este clasat A, iar în principiu exploatarea nu trebuie să continue (martorul C. în calitate de arheolog expert în cadrul Institutului de Arheologie al Academiei Române – Filiala Cluj).».
Referitor la declaraţia martorului C., proba a fost încuviinţată şi administrată în primă instanţă la solicitarea părţii reclamante, motiv pentru care prin recurs nu se poate pretinde existenţa vreunei vătămări referitor la aspectele reieşite în urma audierii persoanei amintite.
Înalta Curte mai subliniază ca fiind necontestat că toţi cei trei martori au calitatea de arheolog, iar doi dintre aceştia au fost implicaţi în procedurile administrative vizând emiterea actelor litigioase, fie sub aspectul întocmirii raportului de cercetare arheologică (dl. B.), fie ca membru al Comisiei Naţionale de Arheologie (dl. D.). Altfel spus, martorii audiaţi sunt persoane ce cunosc efectiv fapte/informaţii privind desfăşurarea procedurilor administrative şi deţin cunoştinţe ştiinţifice în domeniul arheologiei, inclusiv cu privire la situl «x.».
Astfel, unele dintre aspectele reţinute de Curtea de Apel Cluj constituie fapte propriu-zise de care martorii au luat cunoştinţă în contextul desfăşurării profesiei şi al participării la procedurile administrative vizate de actele litigioase, aşa cum sunt menţiunile primei instanţe în legătură cu: faptul că tot dealul x. este plin de vestigii, fiind unul dintre cele trei dealuri sacre din Dacia; existenţa unei cisterne de piatră în proximitatea terenului cercetat; faptul că se doreşte includerea sitului în patrimoniul UNESCO; faptul că E. face parte din acest complex şi este importantă atât din punct de vedere științific, cât şi al peisajului, aflându-se între situl principal, fortificația romană, şi linia înaintată de turnuri de semnalizare care constituie frontiera romană; faptul că nu numai fortificaţia este propusă pentru listele UNESCO, ci tot complexul care include şi E.
Or, toate acele aspecte de fapt consemnate de prima instanţă sunt compatibile cu specificul unei probe testimoniale, constituind fapte de care fiecare martor a luat cunoştinţă.
Nu există însă vreo incompatibilitate nici între celelalte aspecte menţionate de prima instanţă şi specificul probei testimoniale.
Punctual, din conţinutul sentinţei recurate reiese că martorul B. a întocmit raportul de cercetare arheologică invocat de reclamantă ca argument în justificarea cererii formulate în procedura administrativă şi în susţinerea cererii de chemare în judecată, astfel că răspunsurile martorului, astfel cum au fost preluate de judecătorul fondului în conţinutul hotărârii, privesc împrejurări de fapt pe care acesta le-a cunoscut, inclusiv cu privire la afectarea estetică, afectarea integrităţii cisternei de piatră, dar şi a vestigiilor, efectul unui anumit nivel de afectare a sitului cu privire la perspectiva includerii sale în patrimoniul UNESCO. În plus, audierea în calitate de martor a persoanei care a întocmit raportul de cercetare arheologică a permis primei instanţe o evaluare asupra credibilităţii concluziilor formulate în acel act.
Totodată, martorul D. rezultă a fi fost membru al Comisiei Naţionale de Arheologie, analizând în cadrul entităţii respective la nivelul anului 2017 raportul de cercetare arheologică indicat anterior. În aceste condiţii, declaraţia sa testimonială a privit fapte pe care acesta le-a cunoscut, anume a extinderii exploataţiei miniere asupra sitului respectiv, inclusiv consecinţele asupra procedurii de includere a acestuia în patrimoniul UNESCO, aspectele învederate permiţând o apreciere asupra activităţii părţii pârâte în epocă.
Într-adevăr, deşi potrivit art. 330 alin. (1) C. proc. civ., proba cu expertiză se administrează atunci când instanţa consideră necesar să cunoască părerea unor specialişti pentru lămurirea unor împrejurări de fapt, totuşi în acest proces Curtea de Apel Cluj a administrat în condiţii de legalitate proba testimonială, declaraţiile martorilor privind fapte de care au luat cunoştinţă, referitoare la proces şi care au servit la judecarea sa.
În aceste condiţii, raportat la specificul procesului prin prima obiectului şi cauzei sale juridice, observând aspectele de fapt declarate de către martori, Înalta Curte nu identifică nicio cauză de nulitate care să producă recurentei-reclamante o vătămare de natură a determina casarea sentinţei recurate.
În orice caz, în condiţiile art. 254 alin. (5) C. proc. civ., părţile nu pot invoca în căile de atac omisiunea instanţei de a ordona din oficiu probe pe care ele nu le-au propus şi administrat în condiţiile legii. Or, recurenta-reclamanta nu a susţinut că ar fi solicitat administrarea unei probe cu expertiză în specialitatea arheologie care să fi fost respinsă de curtea de apel, iar instanţa ar fi recurs la martori spre acelaşi rezultat.
Lipsită de temei este şi critica din recurs referitoare la un pretins caracter obligatoriu al propunerii responsabilului de cercetare arheologică pentru Comisia Naţională de Arheologie.
Astfel, este legală concluzia Curţii de Apel Cluj în sensul că intimata-pârâtă Comisie nu are o competenţă ,,legată”, nefiind deci ţinută de propunerea responsabilului cu cercetarea.
În acest sens, art. 6 din Ordonanţa Guvernului nr. 43/2000 privind protecţia patrimoniului arheologic şi declararea unor situri arheologice ca zone de interes naţional prevede că „(5) În vederea emiterii certificatului prevăzut la art. 5 alin. (5), pentru siturile aflate în zone de interes arheologic prioritar, siturile clasate în grupa A din Lista monumentelor istorice şi pentru toate investiţiile, cu excepţia locuinţelor particulare aflate în alte zone, rapoartele de cercetare se trimit spre aprobare Comisiei Naţionale de Arheologie. (6) Certificatele de descărcare de sarcină arheologică emise în lipsa aprobării Comisiei Naţionale de Arheologie sunt nule de drept”. [s.n.]
Aşadar, atribuţia de aprobare a rapoartelor de cercetare aparţine Comisiei Naţionale de Arheologie, fiind deci distinctă de atribuţia de întocmire a acelor rapoarte şi implicând o încuviinţare a acestora.
Din moment ce potrivit legii se recunoaşte în beneficiul Comisiei amintite atribuţia aprobării, exercitarea acesteia constituie atributul său propriu, iar nu dependent de concluzia celui care a întocmit raportul de cercetare arheologică, în caz contrar neintervenind o încuviinţare a acestuia de către Comisia Naţională de Arheologie, ci o însuşire necondiţionată a sa.
Potrivit art. 24 din Ordinul nr. 2518/2007 „Comisiile Zonale ale Monumentelor Istorice sau, după caz, Comisia Naţională de Arheologie propun, în conformitate cu propunerile formulate în raport de responsabilul cercetării arheologice, acordarea următoarelor acte administrative: - certificat de descărcare de sarcină arheologică; - avizul favorabil pentru faza de proiect tehnic, cu specificarea modificării proiectului tehnic al investiţiei în scopul protejării vestigiilor arheologice descoperite; - avizul negativ, pentru interzicerea oricărei activităţi de construcţie şi propunerea de clasare a sitului arheologic, după caz; - solicitarea pentru completarea documentaţiei, în cazul în care acest lucru este considerat necesar”.
Din moment ce Ordinul nr. 2518/2007 constituie un act administrativ unilateral emis în organizarea executării legii, aplicarea şi interpretarea sa trebuie să intervină astfel încât să nu intre în conflict cu norma de rang legal, întrucât în acest din urmă caz ar fi lipsită de finalitate însăşi legea.
Nu este determinant faptul că responsabilul de cercetarea arheologică cunoaşte cel mai bine zona, astfel încât concluziile sale să se impună în mod automat Comisiei Naţionale de Arheologie, întrucât competenţa sa ştiinţifică îi permite doar întocmirea acelui raport, însă, spre a fi relevant, acel raport trebuie să fie aprobat de Comisia în discuţie. De altfel, responsabilul cercetării arheologice formulează „propuneri”, sensul termenului folosit implicând potenţialitatea însuşirii acestora doar ca urmare a verificării şi analizei lor de către Comisia Naţională de Arheologie, răspunsul negativ din partea acesteia din urmă neconstituind expresia ignorării activităţii responsabilului, ci al neaderării la propunerile formulate.
În consecinţă, interpretarea sintagmei „în conformitate cu propunerile formulate în raport de responsabilul cercetării arheologice” din conţinutul art. 24 în discuţie trebuie să respecte conţinutul atribuţiei de „aprobare” conferită de art. 6 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2000 în favoarea Comisiei Naţionale de Arheologie.
Or, interpretarea părţii recurente-reclamante, care implică o obligaţie a Comisiei respective de a urma punctul de vedere din raportul de cercetare arheologică, nu poate fi primită, deoarece neagă esenţa atribuţiei de aprobare, excluzând dreptul autorităţii publice de a verifica, analiza şi încuviinţa respectivul raport, pe care îl înlocuieşte cu o însuşire necondiţionată a sa.
Dimpotrivă, aplicarea şi interpretarea corectă a normei în discuţie este cea pe care a reţinut-o Curtea de Apel Cluj, anume că nu există o limitare a competenţei Comisiei Naţionale de Arheologie, aceasta având libertatea deplină de acţiune, putând aproba în tot sau în parte ori respinge raportul.
De altfel, prima instanţă nu s-a limitat la o interpretare gramaticală a termenilor utilizaţi în conţinutul art. 24 din Ordinul nr. 2518/2007, strict sub aspect literal, semantic, ci a recurs la o analiză logică şi sistematică a normelor juridice spre a ajunge la concluzia corectă.
În mod corespunzător, nu se poate reţine încălcarea de către prima instanţă a principiului obligativităţii respectării legii, întrucât aceasta nu a înlăturat de la aplicare dispoziţiile art. 24 din Ordinul în discuţie, ci a procedat la aplicarea şi interpretarea sa astfel încât să nu intervină o încălcare a normei de rang legal în cărei organizare a executării a fost emis.
Nu reprezintă un considerent unic sau decisiv pentru soluţia din sentinţa recurată acela în care prima instanţă a reţinut incidenţa dispoziţiilor art. 162 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 43/2000, adoptate şi intrate în vigoare ulterior formulării cererii de chemare în judecată, întrucât aspectul de competenţă şi atribuţia relevante pentru procesul de faţă au fost argumentate de către Curtea de Apel Cluj şi raportat la art. 6 din acelaşi act normativ, astfel că viciul de legalitate învederat de recurenta – reclamantă nu este prin el însuşi apt să determine o casare a hotărârii respective.
Faptul că prima instanţă nu şi-a însuşit modul eronat de interpretare a normei respective, aşa cum fusese propusă de reclamantă, nu are semnificaţia unei înlăturări de la aplicare a acesteia, ci de aplicare şi interpretare a sa în manieră legală, concluzie ce rezultă din considerentele sentinţei, astfel cum au fost învederate chiar de partea recurentă, Curtea de Apel Cluj arătând că textul respectiv «nu este clar şi precis, neîndeplinind calitatea unui act normativ de organizare a executării legii, necesitând un efort de interpretare». Subsecvent acelor considerente, prima instanţă a procedat la interpretarea normei amintite în concordanţă cu textul legal, invalidând interpretarea propusă de reclamantă.
În aceste condiţii, judecătorul de fond nu s-a aflat în eroare asupra obiectului cererii de chemare în judecată şi nu a procedat la vreo anulare a Ordinului nr. 2518/2007 fără să fi fost învestit, astfel încât să fi intervenit încălcarea principiului disponibilităţii raportat la obiectul şi cauza juridică a acţiuii, ci a analizat acel act administrativ unilateral în scopul aplicării şi interpretării normei sale relevante.
Eronat susţine recurenta-reclamantă că prima instanţă ar fi interferat în competenţa puterii legislative, câtă vreme Ordinul nr. 2518/2007 nu a fost adoptat de Parlamentul României, ci provine de la o autoritate a administraţiei publice. De asemenea, nu revine nici în competenţa Curţii Constituţionale să realizeze controlul asupra acestuia, neconstituind un act de rang legislativ, ci un act administrativ unilateral.
În aceste condiţii, este lipsită de temei critica din recurs în sensul că prima instanţă ar fi depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti.
Cât despre validitatea concluziei primei instanţe sub aspectul aplicării şi interpretării art. 24 din Ordinul nr. 2518/2007 raportat la art. 6 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2000, Înalta Curte a dezvoltat anterior considerentele pentru care criticile din recurs sunt lipsite de fundament.
În plus, existenţa unei practici administrative a Comisiei Naţionale de Arheologie de a acorda avizul conform pentru descărcarea de sarcină arheologică atunci când aprobă raportul de cercetare preventivă nu poate avea semnificaţia de a fi dispusă aceeaşi soluţie de fiecare dată, inclusiv atunci când considerente de legalitate/oportunitate împiedică a se proceda aşa.
După cum s-a arătat în precedent, aspectele de temeinicie, inclusiv modul de evaluare a probelor administrate în primă instanţă, nu reprezintă o critică admisibilă în controlul de legalitate efectuat în recurs, nerevenind deci Înaltei Curţi să reevalueze situaţia de fapt sub aspectul măsurii în care intervine sau nu o afectare a sitului ca un tot unitar sau a unor vestigii privite individual ori a stadiului exploatării miniere dezvoltate deja de A. S.R.L., dar nici să verifice dacă situaţia de fapt a fost stabilită corect prin prisma coroborării înscrisurilor, a declaraţiilor de martori şi a concluziilor raportului de expertiză topografică.
Cât despre legalitatea probelor administrate, Înalta Curte a analizat anterior aspectele criticate de recurenta-reclamantă referitor la proba testimonială, fără a identifica vicii de legalitate.
Totodată, instanţa de control judiciar a infirmat în precedent criticile părţii recurente-reclamante vizând pretinsa substituire a Curţii de Apel Cluj în atribuţiile Comisiei Naţionale de Arheologie şi pretinsa motivare a actului administrativ asimilat, în realitate prima instanţa soluţionând cererea de chemare în judecată şi verificând măsura în care prezenta caracter nejustificat refuzul litigios.
Judecătorul fondului, deşi a făcut referire la dispoziţiile art. 33 alin. (3) din Constituţia României, nu a absolutizat norma de rang constituţional şi nu a ignorat cadrul legislativ specific în materia descărcării de sarcină arheologică, context în care a dezvoltat considerente consistente referitoare la riscul existent pentru situl în discuţie, subliniind totodată şi marja de apreciere specifică autorităţii publice în adoptarea soluţiei respective.
Art. 5 alin. (2) şi alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2000 definesc descărcarea de sarcină arheologică ca fiind „procedura prin care se confirmă că un teren în care a fost evidenţiat patrimoniul arheologic poate fi redat activităţilor umane curente” (alin. 2), respectiv certificatul de descărcare de sarcină arheologică ca fiind „actul administrativ emis în condiţiile prezentei ordonanţe, prin care se anulează regimul de protecţie instituit anterior asupra terenului în care a fost evidenţiat patrimoniul arheologic” (alin. 3). Din lectura atentă a acestor norme de rang legal reiese că redarea activităţilor umane curente a unui teren în care a fost evidenţiat patrimoniul arheologic are ca efect anularea regimului de protecţie instituit asupra terenului.
În cauză, activitatea desfăşurată de partea recurentă-reclamantă este de exploatare minieră, urmărind prin acţiunea de faţă extinderea cu o suprafaţă de aproximativ 2598 mp a perimetrului carierei în care deja exploatează piatră în interiorul sitului arheologic «x.».
Aşadar, efectul descărcării de sarcină arheologică în acest caz este ca pentru o suprafaţă de 2598 mp din interiorul sitului arheologic menţionat să fie anulat regimul de protecţie instituit asupra terenului, cu consecinţele extinderii carierei de piatră în sensul dispariţiei integrale a suportului vestigiilor din perimetrul respectiv, afectării integrităţii unei construcţii subterane - o cisternă de piatră aflată în proximitatea terenului în discuţi şi afectării peisajului cultural în ansamblul zonei, după cum a arătat Curtea.
Comisia Naţională de Arheologie şi-a menţinut la nivelul anului 2020 rezoluţia adoptată la 28.04.2017, prin care, observând raportul de cercetare arheologică, a reţinut importanţa sitului şi a descoperirilor, apreciind necesare măsuri pentru protejarea acelui sit. Soluţia părţii intimate-pârâte a fost confirmată de prima instanţă prin sentinţa recurată, Curtea de Apel Cluj arătând motivele pentru care nu avea caracter nejustificat refuzul refuz litigios de a nu se acorda avizul favorabil pentru descărcarea de sarcină arheologică.
În acest context, nu poate fi primită critica recurentei-reclamante cum că prin efectuarea cercetării arheologice în perimetrul vizat, respectiv ridicarea şi conservarea la muzeu a vestigiilor identificate, nu şi-ar mai găsi raţiunea menţinerea regimului de protecţie asupra terenului respectiv.
Faţă de aspectele amintite anterior referitoare la consecinţele extinderii carierei de piatră, în acord cu prima instanţă, Înalta Curte nu identifică vreo încălcare a legii prin refuzul exprimat de partea intimată-pârâtă, câtă vreme reies a exista în continuare premisele instituirii acelui regim de protecţie, nefiind epuizat interesul arheologic pentru zona respectivă, iar activitatea previzionată este de natură a genera consecinţe defavorabile pentru situl arheologic, afectându-i autenticitatea şi integritatea.
În final, Înalta Curte subliniază că interesul privat al recurentei-reclamante nu este de natură a prevala asupra interesului public vizând protejarea patrimoniului arheologic naţional şi protejarea/conservarea moştenirii culturale.
2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 4, 5 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., a respins recursul formulat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. ca nefondat.