Asupra recursului de față:
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acțiunii deduse judecății
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel București, Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 18.12.2017, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta DIRECŢIA PENTRU EVIDENŢA PERSOANELOR ŞI ADMINISTRAREA BAZELOR DE DATE din cadrul MINISTERULUI AFACERILOR INTERNE obligarea acesteia să-i elibereze carte de identitate sau carte electronică de identitate și să-i plătească cheltuielile de judecată.
2. Soluţia instanţei de fond
Prin Sentinţa civilă nr. 1502 din 28 martie 2018, Curtea de Apel București, Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea, ca neîntemeiată.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva sentinţei de mai sus, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
În motivarea recursului, s-au arătat următoarele:
Prima instanţă ignoră faptul că recurentul-reclamant a invocat expres drepturile sale consacrate de Tratatele Uniunii Europene, deci de dreptul original, cât timp dreptul unional originar (tratatele constitutive, inclusiv Carta drepturilor fundamentale a UE, care are valoare convenţională) consacră atât cele patru libertăţi de circulaţie (aplicabile în cauză fiind libertatea de circulaţie a persoanelor şi a serviciilor, în concret cele avocaţiale), cât şi, ca drepturi fundamentale, libertatea de circulaţie a cetăţenilor europeni pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene şi dreptul la interzicerea discriminării, drepturile fundamentale fiind interpretate în lumina Convenţiei europene a drepturilor omului şi a jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului.
În concret, libera circulaţie a persoanelor şi serviciilor, ca libertăți economice în cadrul pieţei interioare, sunt consacrate de art. 26 para. 2 din Tratatul asupra funcţionarii Uniunii Europene, libertatea de circulaţie a cetăţenilor europeni pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este consacrată de art. 45 para. I din Carta drepturilor fundamentate a Uniunii Europene, iar dreptul la interzicerea discriminării indiferent de criteriu este consacrat de art. 21 para. 1 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
Deşi recurentul-reclamant s-a întemeiat în mod expres pe aceste libertăţi economice şi drepturi fundamentale din dreptul originar (convenţional) al Uniunii Europene, prima instanţă le-a ignorat complet în sentinţa motivată, limitându-și analiza exclusiv la dreptul derivat (o directivă).
Interpretând şi aplicând dreptul unional original, rezultă că a face distincţie între cetăţenii români - sub aspectul numărului documentelor de călătorie pe care le pot deţine pentru a călători în alte state membre UE - după criteriul domiciliului lor (în România sau în alt stat membru al Uniunii Europene), adică a refuza cetăţenilor români cu domiciliul în străinătate dreptul sa deţină nu doar un titlu de călătorie (paşaportul simplu sau paşaportul simplu electronic), ci două titluri de călătorie (şi cartea de identitate sau cartea electronică de identitate), în condiţiile în care cetăţenii români cu domiciliul în România pot deţine legal ambele titluri de călătorie pentru călătoriile în alte state membre ale Uniunii Europene, înseamnă o discriminare în libertatea de circulaţie şi o violare a libertăţilor economice de circulaţie, deoarece nu există niciun criteriu raţional şi obiectiv pentru a-i plasa pe cetăţenii români cu domiciliul în alt stat membru al Uniunii Europene într-o situaţie de inferioritate faţă de cetăţenii români cu domiciliul în România, refuzându-le eliberarea celui de-al doilea tip de titlu de călătorie, respectiv cartea de identitate sau cartea electronică de identitate.
În mod greşit, prima instanţă se întemeiază pe jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie de nediscriminare, în sensul că este interzis judecătorului să refuze să aplice o lege, pe motiv că ea ar intra în contradicţie cu o altă lege şi, astfel, ar avea un efect discriminatoriu. Curtea Constituţională a avut în vedere, în jurisprudenţa citată de prima instanţă, exclusiv situaţia rezultată din legislaţia română internă, judecătorul nefiind creator de lege şi neputând refuza să aplice o lege. Cu totul alta este situaţia din prezenta cauză, când nu se pune problema unei discriminări determinate de două sau mai multe legi interne contradictorii, ci când se pune problema conflictului dintre o lege internă şi Dreptul Uniunii Europene.
În cazul contrarietății unei legi interne cu Dreptul Uniunii Europene, judecătorul este obligat să înlăture de la aplicare legea internă contrară şi să se întemeieze direct pe normele Dreptului Uniunii Europene, conform art. 148 alin. (2), (3) şi (4) din Constituţie, potrivit cărora normele Dreptului Uniunii Europene care sunt direct aplicabile au forţă supra-legislativă, chestiune garantată constituţional de autoritatea judecătorească. Refuzând să constate discriminarea pe motiv că, dacă ar exista, ea ar decurge din lege, prima instanţă a violat această normă constituţională, precum şi principiul supremaţiei Dreptului Uniunii Europene asupra dreptului intern, principiu fundamental al ordinii juridice europene.
Prima instanţă a reţinut că, întrucât Directiva 2004/3 8/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 29.04.2004 referitoare la dreptul cetăţenilor Uniunii şi a membrilor familiilor lor de a circula şi de a rezida liber pe teritoriul statelor membre nu impune statelor membre ale Uniunii Europene să elibereze cărţi de identitate cetăţenilor lor, înseamnă că ea nu este violată prin faptul că statul român nu eliberează reclamantului o carte de identitate întrucât are domiciliul în străinătate.
Raţionamentul primei instanţe ignoră sensul evident al directivei şi însăși noţiunea de discriminare. Dacă este adevărat că directiva nu impune statelor membre ale Uniunii Europene să elibereze cetăţenilor lor cărţi de identitate (există state membre ale Uniunii Europene care nu eliberează cărţi de identitate), ea consacră, prin art. 4 - art. 6, dreptul cetăţenilor europeni de a intra, de a ieşi şi de a rezida pe termen scurt într-un stat membru al Uniunii Europene pe baza cărţii de identitate (pentru cetăţenii statelor membre ale Uniunii Europene care eliberează cărţi de identitate) sau a paşaportului.
Altfel spus, în mod evident, interpretarea corectă a directivei este că statele membre ale Uniunii Europene nu sunt obligate să elibereze cărţi de identitate cetăţenilor lor, dar, dacă decid să o facă, atunci acest lucru trebuie să fie realizat în mod nediscriminatoriu.
Or, singurul criteriu pentru care recurentului-reclamant, care este cetăţean român, i se refuză eliberarea cărţii de identitate este faptul că nu are domiciliul în România, ci în Franța, care este tot un stat membru al Uniunii Europene. Pe de o parte, între cetăţenii europeni este interzisă discriminarea în raport cu statul membru al Uniunii Europene în care îşi au domiciliul (un cetăţean român trebuie tratat similar, indiferent că are domiciliul în România sau în Franța). Pe de altă parte, nu există nicio justificare raţională şi obiectivă a acestei diferenţe de tratament.
Atingerea adusă drepturilor recurentului-reclamant nu este doar ipotetică, ci reală şi efectivă; astfel, în perioada 08-19.06.2018, adică timp de 12 zile, recurentul-reclamant a fost în imposibilitatea de a părăsi teritoriul României şi de a se deplasa în Franța (unde are domiciliul şi unde desfăşoară activitate profesională), paşaportul său aflându-se la Ambasada Rusiei din Bucureşti pentru obţinerea unei vize. Un cetăţean român cu domiciliul în România s-ar fi putut deplasa fără probleme în Franța cu cartea de identitate, posibilitate refuzată în mod discriminatoriu recurentului-reclamant.
În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
4. Apărările formulate în cauză
Intimata-pârâtă Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond.
În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:
În condiţiile în care recurentul nu arată în ce mod a fost afectat în exercitarea drepturilor sale, prin faptul că i s-au eliberat la cerere, paşaportul şi cartea de identitate provizorie, în strictă concordanţă cu statutul său juridic faţă de statul român şi legislaţia internă, pretenţiile formulate de acesta sunt lipsite de justificare.
Regimul juridic al eliberării actelor de identitate cetăţenilor români, implicit al stabilirii domiciliului/reşedinţei este reglementat prin dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 97/2005 privind evidenţa, domiciliul, reşedinţa şi actele de identitate ale cetăţenilor români, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu cele ale Normelor metodologice de aplicare unitară a dispoziţiilor legale privind evidenţa, domiciliul, reşedinţa şi actele de identitate ale cetăţenilor români, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1375/2006, cu modificările şi completările ulterioare, fără a ne limita la acestea.
Astfel, în conformitate cu prevederile art. 12 alin. (l) din O.U.G. nr. 97/2005, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, actul de identitate este documentul care se eliberează cetăţeanului român şi care face dovada identităţii, a adresei de domiciliu şi, după caz, a adresei de reşedinţă. Dispoziţiile art. 27 alin. (1) şi art. 30 din actul normativ menţionat mai sus stabilesc că domiciliul persoanei fizice este acolo unde aceasta declară că are locuinţa principală, iar reşedinţa este acolo unde persoana fizică declară că are locuinţa secundară, alta decât cea de domiciliu.
În temeiul art. 25 alin. (2) din Constituţia României, republicată, „Fiecărui cetăţean îi este asigurat dreptul de a-şi stabili domiciliul şi reşedinţa în orice localitate din ţară, de a emigra, precum si de a reveni în ţară.”
De asemenea, este de menţionat faptul că potrivit prevederilor art. 89 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, stabilirea sau schimbarea domiciliului se face cu respectarea dispoziţiilor legii speciale.
Totodată, prezintă interes dispoziţiile art. 86 alin. (2) din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu cele ale art. 26 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 97/2005 republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care stabilesc că cetăţenii români nu pot avea în acelaşi timp decât un singur domiciliu şi/sau o singură reşedinţă, chiar şi atunci când deţin mai multe locuinţe.
În considerarea prevederilor legale în vigoare care reglementează activitatea de evidenţă a persoanelor, cartea de identitate se poate elibera cetăţenilor români care au locuinţa principală (domiciliul) la adresa unui imobil situat în România.
Făcând trimitere şi la prevederile art. 37 alin. (l) şi art. 38 din Normele Metodologice aprobate prin H.G. nr. 1375/2006, cu modificările şi completările ulterioare, la prevederile art. 34 alin. (6) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, cu modificările şi completările ulterioare, intimata a susţinut că, stabilindu-și domiciliul în străinătate, recurentul nu poate să deţină, în acelaşi timp paşaportul simplu în care s-a menţionat ţara în care locuieşte şi cartea de identitate în care să fie înscris un domiciliu din România, acesta fiind considerentul legal pentru care i s-a eliberat/i se eliberează carte de identitate provizorie.
Normele cu caracter intern nu sunt contrare celor de drept unional şi nu aduc nicio atingere acestora, având în vedere că documentele de călătorie, în accepțiunea celor două sisteme legislative, sunt cartea de identitate (valabilă) sau paşaportul (valabil), aspect evidenţiat, de fapt şi în cererea de recurs.
Or, atât timp cât legislaţia europeană nu instituie imperativ obligaţia emiterii, de către statele membre ale Uniunii Europene, a două documente de călătorie (carte de identitate şi paşaport), rezultă că normele interne se menţin în forma adoptată de puterea legislativă română, intimata invocând acest sens dispoziţiile art. 4 alin. (3) din Directiva 2004/3S/CE a Parlamentului european şi a Consiliului din 29 aprilie 2004.
5. Răspunsul la întâmpinare
Recurentul-reclamant a formulat răspuns la întâmpinare, prin care a invocat excepţia lipsei dovezii calităţii de reprezentant a semnatarului întâmpinării; a arătat că susţine în integralitate recursului, argumentele de fapt şi de drept şi mijloacele de probă şi că va depune la dosar o cerere de sesizare a CJUE.
6. Aspecte procesuale
6.1. Prin Încheierea de şedinţă de la data de 20 aprilie 2021, a fost admisă cererea formulată de recurentul-reclamant şi s-a dispus sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispozițiilor art. 13 alin. (1) şi a dispoziţiilor art. 20 alin. (1) lit. c) din O.U.G. nr. 97/2005 privind evidenţa, domiciliul, reşedinţa şi actele de identitate ale cetăţenilor români.
6.2. Prin Încheierea de şedinţă din 11 mai 2021, Înalta Curte a admis cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene formulată de recurentul - reclamant A. şi, în temeiul art. 267 TFUE, a sesizat Curtea de Justiție a Uniunii Europene cu următoarea întrebare preliminară:
„Art. 26 alin. (2) din TFUE, art. 20, 21 alin. (1) şi art. 45 alin. (1) din Carta drepturilor fundamentale a UE şi art. 4, 5 şi 6 din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE se interpretează în sensul că se opun unei reglementări naţionale, care nu permite eliberarea unei cărţi de identitate cu valoare de document de călătorie în interiorul Uniunii Europene cetăţeanului unui stat membru, ca urmare a faptului că acesta şi-a stabilit domiciliul în alt stat membru?”
În temeiul art. 412 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., a suspendat judecarea recursului formulat de reclamantul A. împotriva Sentinţei civile nr. 1502 din 28 martie 2018 a Curţii de Apel București, Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal până la pronunțarea de către Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a hotărârii preliminare.
6.3. Prin Hotărârea din 22 februarie 2024, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a soluţionat cererea de trimitere prejudicială în interpretare, în cauza C-491/21, hotărând următoarele:
„Articolul 21 TFUE şi articolul 45 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene coroborate cu articolul 4 alineatul (3) din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului Europenii şi a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la libera circulaţie şi şedere pe teritoriul statelor membre pentru cetăţenii Uniunii şi membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 şi de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE şi 93/96/CEE, trebuie interpretate în sensul că se opun unei legislaţii a unui stat membru în temeiul căreia unui cetăţean al Uniunii Europene, resortisant al acestui stat membru care şi-a exercitat dreptul la liberă circulaţie şi şedere în alt stat membru, i se refuză eliberarea unei cărţi de identitate cu valoare de document de călătorie în interiorul Uniunii Europene pentru singurul motiv că şi-a stabilit domiciliul pe teritoriul acestui alt stat membru.”
6.4. Prin practicaua prezentei decizii, s-a dispus repunerea pe rol a cauzei, în temeiul dispoziţiilor art. 415 pct. 3 raportat la art. 412 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ.
De asemenea, la acelaşi termen, s-a luat act de precizările recurentului-reclamant, în sensul că nu a mai susţinut excepţia lipsei dovezii calității de reprezentant a semnatarului întâmpinării.
7. Soluția instanței de recurs
7.1. Aspecte de fapt și de drept relevante
Reclamantul este un avocat de cetățenie română care își desfășoară activitățile profesionale atât în Franța, cât și în România și care, din anul 2014, are domiciliul în Franța.
Autoritățile române i‑au eliberat un pașaport simplu electronic, care indică faptul că are domiciliul în Franța.
Întrucât viața sa privată și viața sa profesională se desfășoară atât în Franța, cât și în România, acesta își stabilește anual reședința și în România și primește, în acest temei, o carte de identitate provizorie, această categorie de carte de identitate neconstituind însă un document care să îi permită să călătorească în străinătate.
La 17 septembrie 2017, reclamantul a solicitat Direcției pentru Evidența Persoanelor eliberarea unei cărți de identitate sau a unei cărți de identitate electronice.
Cererea menționată a fost respinsă prin adresa 3858067/11.10.2017 emisă de pârâtă, pentru motivul că nu are domiciliul în România.
La 18 decembrie 2017, reclamantul a introdus prezenta acțiune, prin care a cerut obligarea Direcției pentru Evidența Persoanelor să îi elibereze documentul solicitat.
7.2. Analiza motivelor de casare şi a apărărilor intimatei
7.2.1. Consideraţii generale referitoare la prevederile legii naţionale
Înalta Curte constată că, chestiunea de drept dedusă judecăţii în prezentul recurs este reprezentată de prevederea explicită a legii naţionale, care nu permite eliberarea unei cărţi de identitate (permanente) cetățeanului român care şi-a stabilit domiciliul în alt stat decât România.
Astfel, conform dispoziţiilor art. 25 alin. (2) din Constituţia României, republicată:
„Fiecărui cetăţean îi este asigurat dreptul de a-şi stabili domiciliul sau reşedinţa în orice localitate din ţară, de a emigra, precum şi de a reveni în ţară”.
Potrivit prevederilor art. 89 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, stabilirea sau schimbarea domiciliului se face cu respectarea dispoziţiilor legii speciale.
Conform prevederilor art. 86 alin. (2) din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, coroborate cu cele ale art. 26 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţa a Guvernului nr. 97/2005 privind evidenţa, domiciliul, reşedinţa şi actele de identitate ale cetăţenilor români, cetăţenii români nu pot avea în acelaşi timp decât un singur domiciliu şi/sau o singură reşedinţă, chiar şi atunci când deţin mai multe locuinţe.
Condiţiile şi documentele necesare eliberării actelor de identitate sunt reglementate prin dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 97/2005 privind evidenţa, domiciliul, reşedinţa şi actele de identitate ale cetăţenilor români şi cele ale Normelor Metodologice de aplicare unitară a dispoziţiilor legale privind evidenţa, domiciliul, reşedinţa şi actele de identitate ale cetăţenilor români, aprobate prin H.G. nr. 1375/2006.
Începând cu vârsta de paisprezece de ani, cetățenii români cu domiciliul în România au dreptul să li se elibereze fie o carte de identitate simplă, fie o carte de identitate electronică cu valoare de document de călătorie, în temeiul art. 12 alin. (1) și (3) din O.U.G. nr. 97/2005 coroborat cu art. 61 alin. (1) din Legea privind regimul liberei circulații.
În schimb, resortisanții români cu domiciliul în alt stat membru nu au dreptul de a obține aceste cărți de identitate. În această privință, instanța de trimitere precizează că astfel de resortisanți au obligația, în temeiul art. 34 alin. (6) din Legea privind regimul liberei circulații, atunci când li se eliberează un pașaport în care se menționează statul membru în care au domiciliul, să restituie documentul de identitate care are valoare de document de călătorie și care atestă existența unui domiciliu în România. Cu toate acestea, în cazul în care se află temporar în acest stat membru, li se eliberează o carte de identitate provizorie, care, în temeiul art. 12 alin. (3) din O.U.G. nr. 97/2005 coroborat cu art. 13 alin. (2) din aceasta, nu are valoare de document de călătorie.
În conformitate cu prevederile art. 12 alin. (1) din O.U.G. nr. 97/2005, actul de identitate este documentul care se eliberează cetăţeanului român şi care face dovada identităţii, a adresei de domiciliu şi, după caz, a adresei de reşedinţă.
Dispoziţiile art. 27 alin. (1) şi art. 30 din actul normativ menţionat mai sus stabilesc că domiciliul persoanei fizice este acolo unde aceasta declară că are locuinţa principală, iar reşedinţa este acolo unde persoana fizică declară că are locuinţa secundară, alta decât cea de domiciliu.
În considerarea prevederilor legale în vigoare care reglementează activitatea de evidenţă a persoanelor, cartea de identitate se poate elibera cetăţenilor români care au locuinţa principală (domiciliul) la adresa unui imobil situat în România.
În aceste condiţii, conform dispoziţiilor actelor normative în vigoare, cetăţeanul român care şi-a stabilit domiciliul în străinătate nu poate să deţină, în acelaşi timp, paşaportul simplu în care s-a menţionat ţara în care locuieşte şi cartea de identitate în care să fie înscris un domiciliu din România.
Pe de altă parte, prevederile art. 20 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 97/2005, stabilesc faptul că se eliberează cartea de identitate provizorie cetăţenilor români cu domiciliul în străinătate, care locuiesc temporar în România.
Prin urmare, legislaţia aplicabilă domeniului evidenţei persoanelor stipulează condiţiile în care sunt eliberate actele de identitate, atât cărţile de identitate pentru cetăţenii români cu domiciliul în România, cât şi cărţile de identitate provizorii care se eliberează cetăţenilor români cu domiciliul în străinătate, care locuiesc temporar în România.
Tipurile de documente de călătorie pe baza cărora cetăţenii români pot călători în străinătate sunt reglementate în două acte normative distincte respectiv, cartea de identitate prin O.U.G. nr. 97/2005, iar paşaportul simplu prin Legea nr. 248/2005, cu modificările şi completările ulterioare, acte normative care stabilesc, de asemenea, în mod diferit condiţiile de eliberare a fiecărui document din cele menţionate.
Potrivit dispoziţiilor art. X alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2012 pentru modificarea şi completarea unor acte normative privind evidenţa persoanelor, actele de identitate ale cetăţenilor români, precum şi actele de rezidenţă ale cetăţenilor statelor membre ale Uniunii Europene şi Spaţiului Economic European rezidenţi în România, cu modificările şi completările ulterioare, până la asigurarea suportului tehnic necesar pentru eliberarea cărţii electronice de identitate şi a cărţii electronice de rezidenţă, cărţile de identitate se produc şi se eliberează potrivit dispoziţiilor aplicabile până la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă. Întrucât până în prezent, nu a fost stabilită data pentru emiterea primei cărţi electronice de identitate, actele de identitate se eliberează potrivit Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 97/2005 privind evidenţa, domiciliul, reşedinţa şi actele de identitate ale cetăţenilor români.
7.2.2. Consideraţii generale referitoare la principiul supremaţiei dreptului unional
Principiul supremației dreptului Uniunii Europene asupra dreptului naţional al statelor membre este unul dintre principiile fundamentale, care alături de principiul efectului direct şi aplicabilitatea imediată, definesc Uniunea Europeană ca entitate sui generis a dreptului internaţional.
Principiul supremaţiei dreptului UE a fost statuat de Curtea de Justiţie prin hotărârea C-6/64 Costa c./ENEL, cu privire la conflictul dintre dreptul comunitar (în prezent, dreptul UE) şi o lege italiană posterioară, referitoare la naţionalizarea electricităţii.
Potrivit hotărârii pronunţate în cauza C-6/64 Costa c./ENEL: „întrucât provine dintr-un izvor autonom, dreptului născut din tratat nu i s-ar putea opune, aşadar, în considerarea naturii sale specifice, originale, pe cale judiciară, un text intern, indiferent de natura acestuia, fără a-şi pierde caracterul comunitar şi fără a fi pus în discuţie fundamentul juridic al Comunităţii înseși.”
Raţionamentul Curţii de Justiţie în această cauză se bazează pe trei argumente complementare: aplicabilitatea directă şi imediată a dreptului Uniunii, atribuirea de competenţe Uniunii, atribuire prin care se limitează în mod corespunzător drepturile suverane ale statelor membre şi necesitatea asigurării uniformităţii aplicării dreptului UE în întreg spaţiul acesteia.
Potrivit hotărârii pronunţate de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene în cauza C-34/73, Variola, principiul supremaţiei este un principiu fundamental al ordinii juridice comunitare (în prezent, a Uniunii Europene).
Doctrina supremaţiei dreptului UE astfel cum reiese aceasta din hotărârea Costa c./ENEL şi reconfirmată de jurisprudenţa ulterioară este definită de patru elemente principale.
Un prim element este acela că supremaţia este o condiţie existenţială a dreptului UE. Realizarea unor obiective comune impune aplicarea uniformă a dreptului UE, fără de care conceptul de integrare ar fi lipsit de sens. Sursa supremaţiei rezidă în însuşi caracterul normelor ordinii juridice a UE de a fi comune.
Un al doilea element este acela că supremaţia izvorăşte din natura specifică, proprie, originală a dreptului UE şi nu este tributară în nici un fel dreptului constituţional al statelor membre. Astfel, ea nu poate să depindă de regulile divergente aplicabile într-un stat sau altul.
În al treilea rând, ordinea juridică a UE este superioară, în ansamblul său, ordinilor juridice naţionale. De supremaţie se bucură aşadar toate normele de drept al UE, primare sau derivate, înzestrate sau nu cu efect direct. Pe de altă parte, supremaţia se impune tuturor normelor ce alcătuiesc ordinea juridică naţională: administrative, legislative, jurisdicţionale, fie ele şi de natură constituţională. Astfel, Curtea de Justiţie afirmă că dispoziţiile constituţionale interne nu pot fi utilizate pentru a împiedica aplicarea dreptului UE, o astfel de acţiune fiind „contrară ordinii publice comunitare.”
Supremaţia se impune aşadar în raport cu drepturile fundamentale astfel cum sunt formulate de constituţia naţională cât şi în raport cu principiile unei structuri constituţionale naţionale.
În sfârşit, principiul supremaţiei dreptului UE nu este aplicabil numai în ordinea juridică a Uniunii, în relaţiile dintre state şi instituţiile acesteia, ci şi în sistemele de drept naţionale („supremaţie internă”) şi în raport cu jurisdicţiile naţionale.
Curtea de justiţie constată natura specifică a Comunităţii (în prezent înlocuită de Uniunea Europeană) ca entitate creată pentru o durată nelimitată, înzestrată cu atribuţii proprii, cu personalitate şi capacitate juridică proprie, cu capacitate de reprezentare internaţională şi, mai ales, cu puteri reale izvorâte dintr-o limitare a competenţei statelor membre sau dintr-un transfer al atribuţiilor statelor către Uniune.
Din această natură specifică, originală, care deosebeşte Uniunea de orice altă entitate clasică de drept internaţional, Curtea de Justiţie deduce că statele membre au ales să limiteze, în anumite domenii determinate, drepturile lor suverane şi au creat astfel un corp de norme aplicabile atât resortisanţilor acestora, cat şi lor.
Acest fenomen al transferului de suveranitate este esenţial pentru fundamentarea principiului supremaţiei şi pentru înţelegerea consecinţelor sale imediate. Astfel, statele membre nu mai au competenţa de a legifera în domeniile în care acest transfer de suveranitate operează prin atribuirea de competenţe Uniunii. Supremaţia apare ca fiind consubstanţială naturii înseși a dreptului Uniunii deoarece de ea depinde aplicarea sa uniformă.
Ordinea juridică nou creată de tratatele fondatoare şi modificatoare se integrează în ordinea juridică a statelor membre. Ca urmare, tratatele ar fi lipsite de efecte dacă s-ar admite ca o măsură naţională ulterioară să prevaleze asupra dreptului izvorât din tratate. Orice altă soluţie ar aduce atingere uniformităţii dreptului Uniunii deoarece câmpul de aplicare al acestuia ar varia în funcţie de opţiunile legislative ulterioare ale fiecărui stat membru.
Or, o astfel de interpretare ar aduce atingere ideii înseși de Uniune, o aplicare diferenţiată a dreptului acesteia în funcţie de fiecare stat membru conducând la discriminări bazate pe naţionalitate, discriminări care sunt expres interzise de tratate.
Prioritatea funcţionează în raport cu toate normele naţionale şi impune tuturor organelor statelor membre, inclusiv jurisdicţiilor constituţionale, obligaţia de a lăsa neaplicată orice normă naţională, fie ea şi de natură constituţională, în cazul unui conflict cu o normă de drept al UE.
Astfel, potrivit hotărârii din cauza C-11/70, Internationale Handelsgesellschaft:
„Invocarea atingerilor aduse, fie drepturilor fundamentale astfel cum sunt acestea formulate de constituţia unui stat membru, fie principiilor structurii constituţionale naţionale, nu este susceptibilă să afecteze validitatea unui act al Comunităţii sau efectul său pe teritoriul acelui stat.”
Prin hotărârea pronunţată în cauza C-285/98, Kreil, interpretând directiva referitoare la egalitatea de tratament între femei şi bărbaţi, Curtea de Justiţie a statuat că aceasta se opune reglementărilor naţionale germane care excludeau, cu titlu general, femeile de la angajarea în funcţii militare care implică utilizarea armelor.
Astfel, Curtea de Justiţie a dat prioritate dreptului UE în raport cu dispoziţiile Constituţiei germane (deoarece e în cauză era art. 12a din legea fundamentală). Potrivit hotărârii pronunţate în cauza C-106/77, Simmenthal: „instanţa naţională care trebuie să aplice, în cadrul competenţei sale, dispoziţiile de drept comunitar are obligaţia de a asigura efectul deplin al acestor norme, înlăturând, dacă este necesar, din oficiu aplicarea oricărei dispoziţii contrare a legislaţiei naţionale, chiar ulterioare, fără a fi necesar să solicite sau să aştepte înlăturarea prealabilă a acesteia pe cale legislativă sau prin orice alt procedeu constituţional.”
În plus, „în temeiul principiului supremaţiei dreptului comunitar, dispoziţiile tratatului şi actele instituţiilor direct aplicabile au ca efect, în raporturile lor cu legislaţia naţională a statelor membre, prin simplul fapt al intrării lor în vigoare, nu numai de a determina inaplicabilitatea de drept a oricărei dispoziţii contrare a legislaţiei naţionale existente, ci şi – în măsura în care aceste dispoziţii şi acte fac parte integrantă, cu rang superior normelor interne, din ordinea juridică aplicabilă pe teritoriul fiecărui stat membru – de a împiedica adoptarea valabilă a unor noi acte normative naţionale, în măsura în care acestea ar fi incompatibile cu norme comunitare.”
Potrivit principiului cooperării loiale cu instituţiile UE (art. 4 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene), statele membre au obligaţia de a abroga norma naţională contrară dreptului UE sau de a o lăsa neaplicată, după caz.
Această obligaţie se impune tuturor autorităţilor naţionale, inclusiv autorităţile locale sau regionale şi, în special, judecătorului naţional. Astfel, în hotărârea pronunţată în cauza Simmenthal, Curtea de Justiţie a statuat că judecătorului naţional îi revine obligaţia de a lăsa neaplicată legea naţională contrară dreptului UE.
Într-o hotărâre ulterioară, Curtea de Justiţie merge chiar mai departe, impunând judecătorului britanic, chiar în ipoteza în care legea naţională îi interzicea în mod expres acest lucru, să suspende aplicarea unei legislaţii naţionale a cărei incompatibilitate cu dreptul naţional era pusă în discuţie.
Curtea de Justiţie a UE impune în mod direct judecătorului naţional, ca judecător de drept comun al dreptului UE, obligaţia de a se asigura că supremaţia este respectată, îndepărtând, atunci când este necesar, obstacolele de ordin procedural impuse de legea naţională, fie ea şi de natură constituţională. În mod concret, conflictul între o normă de drept al UE şi o normă naţională este soluţionat în mod sistematic de către Curtea de Justiţie în favoarea dreptului UE, după cum urmează: Aplicarea dreptului UE nu este condiţionată de abrogarea formală a normei naţionale contrare: chiar dacă abrogarea, care face să dispară din ordinea juridică internă textul incompatibil, apare ca fiind utilă şi uneori chiar obligatorie, pentru raţiuni ce ţin de asigurarea certitudinii juridice, aceasta este considerată de Curtea de Justiţie o simplă formalitate, fără efecte proprii.
Inaplicabilitatea normei naţionale nu se subordonează abrogării sale prealabile şi se impune de îndată tuturor autorităţilor naţionale. Dreptul UE, înzestrat sau nu cu efect direct, poate fi invocat de către particulari înaintea judecătorului naţional, care este obligat să ia în considerare dreptul UE când pronunţă hotărârea sa. Astfel, judecătorul naţional este obligat să interpreteze dreptul naţional în conformitate cu dreptul UE, lăsând, dacă este cazul, neaplicată norma naţională.
7.2.3. Considerentele deciziei CJUE în cauza C-491/21
Prin Hotărârea Curții (Camera întâi) din 22 februarie 2024, al cărei dispozitiv a fost redat la punctul 6.3. din prezentele considerente, s-au reţinut aspecte care rezolvă fondul pricinii şi răspund tuturor chestiunilor esenţiale deduse judecăţii.
Instanţa europeană a constatat că legislația română în materie de eliberare a documentelor de călătorie stabilește o diferență de tratament între cetățenii români cu domiciliul în străinătate, inclusiv în alt stat membru, și cei care au domiciliul în România, acestora din urmă putându‑li‑se elibera unu sau două documente de călătorie care să le permită să se deplaseze în interiorul Uniunii, și anume o carte de identitate și un pașaport, în timp ce primilor li se poate elibera numai un pașaport ca document de călătorie.
Raportat la această diferență de tratament, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a reţinut că, pentru a permite resortisanților lor să își exercite dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre, art. 4 alin. (3) din Directiva 2004/38 impune statelor membre ca, hotărând în conformitate cu legislația proprie, să elibereze sau să reînnoiască cetățenilor lor cărțile de identitate sau pașapoartele care le atestă cetățenia; dispoziția menționată lasă la latitudinea statelor membre alegerea tipului de document de călătorie, și anume o carte de identitate sau un pașaport, pe care sunt obligate să le elibereze propriilor resortisanți.
Cu toate acestea, deși art. 4 alin. (3) din Directiva 2004/38 nu impune statelor membre să elibereze resortisanților lor două documente de identitate care să aibă valoare de documente de călătorie, lăsând, dimpotrivă, statelor respective alegerea de a le elibera acestora fie o carte de identitate, fie un pașaport, această dispoziție, interpretată în lumina art. 21 TFUE, nu poate totuși să permită statelor membre să facă această alegere tratându‑i mai puțin favorabil pe resortisanții lor care și‑au exercitat dreptul la liberă circulație și ședere în cadrul Uniunii și restrângând acest drept fără o justificare întemeiată pe considerații obiective de interes general.
Instanţa europeană a reţinut această defavorizare a resortisanţilor stabiliţi în alt stat membru decât cel român ca urmare a faptului că astfel de resortisanți trebuie să fie proprietari, locatari sau persoane găzduite într‑o locuință din România pentru a păstra astfel un domiciliu în România, condiție pe care resortisanții români care nu au exercitat acest drept o îndeplinesc mai ușor.
Esenţial este în acest sens paragraful 42 din decizia amintită:
„(42) În plus, Curtea a statuat deja că facilitățile oferite de tratat în materie de circulație a cetățenilor Uniunii nu ar putea produce efecte depline dacă un resortisant al unui stat membru ar putea fi descurajat să le exercite ca urmare a obstacolelor ridicate în calea șederii sale în alt stat membru în temeiul unei reglementări din statul său membru de origine care îl sancționează pentru simplul fapt că a exercitat aceste facilități [Hotărârea din 25 iulie 2018, A (Ajutor pentru o persoană cu handicap), C‑679/16, EU:C:2018:601, punctul 61 și jurisprudența citată].”
De asemenea, s-a mai reţinut în cadrul paragrafului 46 că „cetățenii români aflați într‑o situație precum cea a reclamantului din litigiul principal trebuie să suporte sarcini administrative mai împovărătoare decât cetățenii români cu domiciliul în România în ceea ce privește procedura de eliberare a cărților de identitate și/sau a pașapoartelor, ceea ce creează obstacole în calea dreptului lor la liberă circulație și ședere în cadrul Uniunii.”
Ca urmare, instanţa europeană a constatat că legislația în discuție în litigiul principal constituie o restrângere a dreptului la liberă circulație și ședere prevăzut la art. 21 alin. (1) TFUE.
De asemenea, o astfel de restrângere a fost constatată și în ceea ce privește dreptul garantat de art. 45 alin. (1) din cartă, reținându-se că, deşi instanța de trimitere nu a identificat o considerație obiectivă de interes general care să poată justifica legislația în discuție în litigiul principal, iar guvernul român a arătat că refuzul este justificat în special de imposibilitatea de a înscrie pe aceasta adresa de domiciliu a resortisanților respectivi în afara României, argumentele invocate de guvernul român nu permit să se considere că reglementarea națională în discuție în litigiul principal este întemeiată pe considerații obiective de interes general, în sensul jurisprudenței Curții.
Această chestiunea antamează un alt punct divergent al prezentei cauze, legat de incertitudinea modalităţii de completare a datelor de domiciliu ale reclamantului în cartea de identitate.
Astfel, intimatul a susţinut că, în temeiul art. 91 alin. (1) C. civ., dovada domiciliului și a reședinței se face cu mențiunile cuprinse în cartea de identitate, care servește, așadar, în principal la dovedirea acestui element intrinsec al identității resortisanților români, pentru ca aceștia din urmă să își poată exercita drepturile și să își îndeplinească obligațiile în special în materie civilă sau administrativă; prin urmare, indicarea adresei de domiciliu în cartea de identitate este de natură să sporească eficiența identificării acestor resortisanți și să prevină prelucrarea excesivă a datelor cu caracter personal ale resortisanților respectivi. S-a mai susţinut că, inclusiv în ipoteza în care adresa de domiciliu a resortisanților români în alt stat membru ar fi indicată pe cărțile lor de identitate, autoritățile române nu și‑ar putea asuma responsabilitatea de a atesta realitatea acesteia, întrucât, dincolo de lipsa de competență în această privință, ele nu ar avea mijloacele de a verifica adresa respectivă, fără ca o astfel de verificare să se transforme într‑o sarcină administrativă disproporționată sau chiar imposibilă.
7.2.4. Cu privire la această chestiune, ce s-ar putea ivi ca o piedică de natură administrativă în executarea prezentei decizii, Înalta Curte constată că instanţa europeană a statuat în mod indubitabil, în cadrul paragrafului 56 din decizia menţionată, că „argumentele invocate de guvernul român nu permit să se considere că reglementarea națională în discuție în litigiul principal este întemeiată pe considerații obiective de interes general, în sensul jurisprudenței Curții citate la punctul 52 din prezenta hotărâre.”
Prezintă, de asemenea, relevanţă, paragrafele 57-59:
„În ceea ce privește valoarea probatorie a informațiilor privind adresa de domiciliu, indicată pe cartea de identitate, guvernul român nu a demonstrat legătura dintre indicarea unei astfel de adrese pe acest document, informație care este, fără îndoială, utilă administrației, și obligația de a refuza eliberarea unei cărți de identitate resortisanților români cu domiciliul în alt stat membru.
În plus, este suficient să se constate că, potrivit jurisprudenței constante a Curții, considerații de ordin administrativ nu pot justifica derogarea de către un stat membru de la dispozițiile dreptului Uniunii și cu atât mai puțin în cazul în care derogarea în cauză are ca rezultat restrângerea sau chiar excluderea exercitării uneia dintre libertățile fundamentale garantate de tratat (a se vedea în acest sens Hotărârea din 23 noiembrie 1999, Arblade și alții, C‑369/96 și C‑376/96, EU:C:1999:575, punctul 37). Prin urmare, nici eficacitatea identificării și a controlului adresei de domiciliu a resortisanților români cu domiciliul în alt stat membru nu constituie o considerație obiectivă de interes general care să poată justifica o legislație precum cea în discuție în litigiul principal.
Această considerație nu este infirmată de jurisprudența potrivit căreia statelor membre nu li se poate refuza posibilitatea de a realiza obiective legitime prin adoptarea unor norme care sunt ușor de administrat și de controlat de autoritățile competente (Hotărârea din 24 februarie 2015, Sopora, C‑512/13, EU:C:2015:108, punctul 33 și jurisprudența citată), invocată de guvernul român. Astfel, o asemenea considerație presupune existența unui obiectiv legitim, care nu a putut fi demonstrată de guvernul român în speță.”
În concluzie, faţă de prevederile art. 18 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, care prevede că „instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă”, rezultă că instanţa de judecată poate obliga autoritatea administrativă să emită actul solicitat care să producă efectele prevăzute de lege în favoarea solicitantului, fără a impune o anumită modalitate de punere în executare a hotărârii.
De altfel, modalitatea de punere în executare a hotărârii se află la aprecierea autorităţii administrative, chestiunile legate de menţionarea domiciliului din străinătate, integral sau doar prin indicarea ţării în care este stabilit solicitantul, fiind aspecte de aplicare a normelor naţionale în aşa fel încât să nu conducă la imposibilitatea executării hotărârii. Astfel, indiferent de varianta aleasă (cele de mai sus sau alta neindicată de părţi), care nu poate fi stabilită de prezenta hotărâre nefăcând obiectul concret al acesteia, autoritatea administrativă trebuie să pună în aplicare prezenta hotărâre în maniera practică decisă de aceasta.
7.2.5. Concluzii privind soluţia din prezenta cauză
Constatând că prin decizia pronunţată de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene în cauza C-491/21 s-a reţinut că legea naţională instituie o restrângere a libertății de circulație și de ședere în cadrul Uniunii, în sensul art. 4 alin. (3) din Directiva 2004/38, citit în lumina art. 21 alin. (1) TFUE și a art. 45 alin. (1) din cartă, în ceea ce îi privește pe resortisanții români cu domiciliul în alt stat membru, care nu poate fi justificată nici de necesitatea de a conferi valoare probatorie adresei de domiciliu indicate pe cartea de identitate, nici de eficacitatea identificării și a controlului acestei adrese de către administrația națională competentă;
Constatând de asemenea că, în mod subsecvent, instanţa europeană a reţinut că art. 21 TFUE și art. 45 alin. (1) din cartă coroborate cu art. 4 alin. (3) din Directiva 2004/38 trebuie interpretate în sensul că se opun unei legislații a unui stat membru în temeiul căreia unui cetățean al Uniunii, resortisant al acestui stat membru care și‑a exercitat dreptul la liberă circulație și ședere în alt stat membru, i se refuză eliberarea unei cărți de identitate cu valoare de document de călătorie în interiorul Uniunii pentru singurul motiv că și‑a stabilit domiciliul pe teritoriul acestui alt stat membru;
Înalta Curte va admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei recurate, va casa sentinţa recurată şi, rejudecând, va admite acţiunea formulată de reclamant şi va obliga pârâta Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne să-i elibereze reclamantului carte de identitate sau carte electronică de identitate.
Ca urmare a culpei procesuale, în temeiul art. 451 alin. (1) C. proc. civ., va fi admisă în parte cererea recurentului-reclamant de acordare a cheltuielilor de judecată, constând în contravaloarea deplasării în faţa instanţei europene şi a cheltuielilor de cazare pe durata necesară dezbaterilor (suma de 1332,73 lei conform facturii fila x. dosar recurs şi 1061,87 lei conform facturii fila y. dosar recurs), precum şi a diminuării (prin timpul acordat susţinerii prezentei cauzei) patrimoniului de afectațiune al cabinetului de avocat ce aparţine reclamantului, evaluarea fiind făcută de instanţa de recurs prin aplicarea unor criterii obiective, inclusiv prin raportare la complexitatea medie a cauzei ulterior pronunţării hotărârii CJUE, la suma de 10 000 lei.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva Sentinţei civile nr. 1502 din 28 martie 2018 pronunţate de Curtea de Apel București, Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:
Admite acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne.
Obligă pârâta să-i elibereze reclamantului carte de identitate sau carte electronică de identitate.
Obligă intimata-pârâtă la plata către recurentul-reclamant a sumei de 12.394,60 lei, reprezentând cheltuieli de judecată în recurs.
Definitivă.
Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 2 aprilie 2024.