Şedinţa publică din data de 14 martie 2024
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin acţiunea înregistrată la data de 30 iunie 2023 pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2023, reclamantul A., deputat B. ales în Circumscripţia electorală nr. 18 Galati, în contradictoriu cu Parlamentul României - Camera Deputaţilor, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004, având în vedere prevederile art. 194 C. proc. civ., a formulat acţiune, prin care a solicitat instanţei să dispună prin hotărârea pe care o va pronunţa:
I. anularea Deciziei Biroului Permanent al Camerei Deputaţilor nr. 3/17.05.2023 şi a Hotărârii nr. 33/6.06.2023 a Camerei Deputaţilor;
II. suspendarea executării Deciziei Biroului Permanent al Camerei Deputaţilor nr. 3/17.05.2023 până la soluţionarea definitivă a cauzei.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 168 din 17 iulie 2023, Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare formulată în cadrul acţiunii civile în contencios administrativ de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Parlamentul României – Camera Deputaţilor şi a respins cererea de suspendare a executării Deciziei Biroului Permanent al Camerei Deputaţilor nr. 3/17.05.2023, ca inadmisibilă.
3. Recursul exercitat în cauză
Împotriva sentinţei civile nr. 168 din 17 iulie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă.
Printr-un prim set de critici recurentul-reclamant a susţinut că instanţa de fond a încălcat regulile de procedură privind stabilirea competenţei sale prin omiterea discutării acestei chestiuni prealabil oricărei alte discuţii.
Astfel, prima instanţă nu s-a conformat cerinţelor imperative ale art. 131 C. proc. civ. şi nu a stabilit dacă instanţa este competentă general, material şi teritorial să judece pricina şi nici temeiurile de drept pentru care constată competenţa sa. Întrucât instanţa era obligată din oficiu să-şi verifice competenţa, sancţiunea aplicabilă este nulitatea actului emis, având in vedere dispoziţiile art. 131 alin. (2) pct. 1 C. proc. civ.
Printr-un alt set de critici, recurentul-reclamant a învederat, în esenţă, că sentinţa civilă atacată nu întruneşte exigenţele de motivare prevăzute imperativ de dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în condiţiile în care instanţa de fond nu a examinat efectiv susţinerile sale privind accesul la instanţă, menţionate în cuprinsul acţiunii şi prezentate verbal la termenul de judecată, omiţând total în considerentele hotărârii aceste argumente.
Astfel, nu au fost analizate dispoziţiile legale invocate şi jurisprudenţa CEDO redată, prima instanţă raportându-se doar la apărările pârâtei, pe care le-a reprodus, dar fără a le analiza, reţinându-se că actul atacat nu ar fi un act administrativ, fără vreo motivare.
Recurentul-reclamant a mai susţinut şi că instanţa de fond a incălcat dispoziţiile Constituţiei, respectiv art. 21, coroborat cu art. 20, art. 52 alin. (1), neobservând că dispoziţiile art. 55 alin. (3) din Legea nr. 96/2006 instituie o restricţie de acces la justiţie, fiind mai puţin favorabile decât dispoziţiile constituţionale menţionate şi cele ale art. 6 (1) CEDO şi ale art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a UE. Or, dreptul Statului de a reglementa propriile legi, în virtutea marjei de apreciere de care dispune şi a principiului suveranităţii, trebuie subordonat garanţiilor speciale inerente dreptului la un proces echitabil în sensul Convenţiei Europene a Drepturilor Omului.
În speţă, ar trebui să se aplice Recomandarea (2004)5 a Comitetului de Miniştri către statele membre privind verificarea compatibilităţii proiectelor de lege, a legilor în vigoare şi a practicilor administrative cu standardele impuse de CEDO, punctele 12 şi III.28 din Anexă.
Accesul liber la justiţie nu exclude însă existenţa unor proceduri administrative prealabile dacă organele jurisdicţionale administrative fie îndeplinesc ele însele cerinţele art. 6 alin. 1 din CEDO, fie acestea suportă controlul ulterior al unui organ judiciar cu jurisdicţie deplină, dacă nu se conformează acestor exigenţe. În acest sens a invocat Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 8 februarie 1994 privind liberul acces la justiţie al persoanelor în apărarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor lor legitime, publicată în "Monitorul oficial al României" nr. 69 din 16 martie 1994.
4. Apărările formulate în cauză
Intimatul - pârât Parlamentul României - Camera Deputaţilor a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând, în esenţă, apărările susţinute în faţa instanţei de fond.
II. Soluţia instanţei de recurs
Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de criticile de nelegalitate invocate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este fondat, pentru următoarele considerente:
În cauză, reclamantul, a solicitat suspendarea Deciziei Biroului Permanent al Camerei Deputaţilor nr. 3/17.05.2023 până la soluţionarea definitivă a cererii de anulare a acesteia, temeiul cererii sale fiind reprezentat de art. 15 din legea contenciosului administrativ.
Prin decizia menţionată reclamantul, având calitatea de deputat, a fost sancţionat în sensul diminuării indemnizaţiei cu 50% pe o perioadă de 6 luni pentru nerespectarea prevederilor art. 129 alin. (2) sau ale art. 2451, respectiv reducerea duratei luării de cuvânt la 10 secunde/intervenţie pe o perioadă de 3 luni în cadrul şedinţelor Camerei Deputaţilor, începând cu ziua aplicării sancţiunii disciplinare, pentru săvârşirea abaterii prevăzute la art. 158 alin. (6) teza a II-a, sancţiuni prevăzute de art. 246 alin. (1) lit. g) şi h) din Regulamentul Camerei Deputaţilor.
Prima instanţă a respins cererea ca inadmisibilă, reţinând că decizia a cărei suspendare se solicită nu reprezintă un act administrativ întrucât, pe de o parte, nu se încadrează în noţiunea expresă expusă de către legiuitor în legea contenciosului administrativ iar pe de altă parte, prevederile Legii nr. 96/2006 nu stabilesc o competenţă expresă a instanţei de contencios administrativ, în raport de prevederile art. 54 din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor ce reglementează conduita şi disciplina parlamentară, potrivit cu care "(1) Împotriva hotărârii Biroului permanent al Camerei, care vizează aplicarea sancţiunilor prevăzute la art. 53 alin. (7), se poate face contestaţie în termen de 15 zile lucrătoare de la data comunicării. (2) Contestaţia se soluţionează de către plenul Camerei în termen de 15 zile lucrătoare de la înregistrarea acesteia, cu votul majorităţii membrilor prezenţi ai Camerei, în sedinţa secretă. (3) Hotărârea plenului Camerei este definitivă şi executorie şi se aduce la cunostinţa publică în sedinţa de plen".
Cu toate acestea, instanţa de control judiciar constată că prezenta cauză nu poate fi analizată strict din perspectiva normelor de drept interne invocate de pârât prin întâmpinarea depusă în cauză. Aceasta întrucât cauza se situează şi în sfera de aplicare a Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, respectiv a art. 6 paragraful 1 din Convenţia EDO, care garantează accesul efectiv la o instanţă.
Astfel, prin Hotărârea din 21 februarie 1975, pronunţată în Cauza Golder contra Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat importanţa deosebită pe care o atribuie principiului liberului acces la justiţie pentru însăşi existenţa unei societăţi democratice. Acestei hotărâri îi poate fi atribuit un dublu merit: pe de o parte, acela de a fi tranşat problema privind sfera de aplicabilitate a art. 6 paragraful 1 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, în sensul în care acesta reglementează nu numai condiţiile necesare desfăşurării unui proces echitabil, ci şi dreptul de a accede la un astfel de proces pentru apărarea drepturilor prevăzute de lege, iar, pe de altă parte, acela de a fi subliniat importanţa exercitării unui asemenea drept în contextul unei societăţi democratice şi al unui stat de drept.
În sensul considerentelor expuse anterior, în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că scopul Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale este "să apere nu drepturi teoretice sau iluzorii, ci concrete şi efective", în acest sens fiind Hotărârea din 12 iulie 2001, pronunţată în Cauza Prinţul Hans-Adam II de Liechtenstein împotriva Germaniei, şi Hotărârea-pilot din 12 octombrie 2010, pronunţată în Cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României.
Tot în lumina celor statuate în jurisprudenţa Curţii de la Strasbourg, instanţa de recurs reţine că asigurarea unui drept de acces efectiv la justiţie trebuie analizată şi prin prisma efectelor pe care hotărârea judecătorească le are asupra drepturilor persoanei care s-a adresat justiţiei. În acest sens, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 17 din 17 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 261 din 13 aprilie 2017, paragraful 42, s-a reţinut că un drept de acces la justiţie efectiv "nu se caracterizează doar prin posibilitatea instanţei de judecată de a examina ansamblul mijloacelor, argumentelor şi probelor prezentate şi de a pronunţa o soluţie, ci şi prin faptul că soluţia pronunţată determină înlăturarea încălcării denunţate şi a consecinţelor sale pentru titularul dreptului încălcat".
Totodată, instanţa de control judiciar are în vedere şi hotărârea pronunţată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Buzoianu împotriva României, cauză în care petentul a susţinut, în temeiul articolului 6 din Convenţie, că dreptul său de acces la instanţă a fost încălcat întrucât nu a putut contesta decizia Parlamentului României din 16 octombrie 2012 pentru a fi examinată pe fond de un tribunal independent şi imparţial instituit prin lege, având în vedere că:
(i), pe de o parte, instanţele de drept comun i-au respins contestaţia împotriva acestei decizii, deoarece aceasta din urmă putea fi revizuită exclusiv printr-o contestaţie constituţională
şi (ii), pe de altă parte, Curtea Constituţională i-a respins contestaţia împotriva deciziei ca inadmisibilă, deoarece legea română nu prevedea un drept de acţiune individuală la Curtea Constituţională.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut în această cauză:
"41. Justificarea oferită de Guvern, la fel ca şi instanţele naţionale, pentru situaţia reclamantului pare să se bazeze exclusiv pe puterea legislativă absolută şi pe autoritatea conferită Parlamentului prin Constituţie. Întradevăr, art. 6 din Convenţie nu garantează dreptul de acces la o instanţă care are competenţa de a invalida sau de a anula o lege adoptată de legiuitor (a se vedea Ruiz-Mateos şi alţii împotriva Spaniei, 14324/88, decizia Comisiei din19 aprilie 1991, Decizii şi Rapoarte 69, p. 231, şi Posti şi Rahko împotriva Finlandei, nr. 27824/95, pct. 52, CEDO 2002-VII).
42. Cu toate acestea, în cazul în care un decret, o decizie sau o altă măsură, deşi nu au ca obiect în mod formal o anumită persoană fizică sau juridică, afectează în esenţă "drepturile sau obligaţiile cu caracter civil" ale unei astfel de persoane sau ale unui grup de persoane aflate într-o situaţie similară, fie datorită anumitor caracteristici specifice acestora, fie datorită unei situaţii de fapt care le diferenţiază de toate celelalte persoane, art. 6 § 1 poate impune ca fondul deciziei sau a măsurii în cauză să poate fi contestat de persoana sau de grupul în cauză în faţa unei instanţe care îndeplineşte cerinţele acestei dispoziţii (a se vedea Posti şi Rahko, citată anterior, pct. 53). În opinia Curţii, acest lucru este valabil cu atât mai mult atunci când, la fel ca în speţă, decizia în cauză nu constituie o lege în sens material (un act normativ cu aplicabilitate generală, care se aplică unor situaţii stabilite în mod obiectiv), ci o decizie care aplică legislaţia relevantă numai unui caz particular (a se vedea ProjectTrade d.o.o. împotriva Croaţiei, nr. 1920/14, pct. 68, 19 noiembrie 2020).
50. Curtea reiterează principiile relevante stabilite în jurisprudenţa sa referitoare la dreptul unei persoane de a formula pretenţia sa cu privire la drepturi civile sau obligaţii în faţa unei instanţe (a se vedea C., citată anterior, pct. 145-147).
54. În continuare, Curtea observă că Guvernul nu a susţinut că reclamantul a avut acces şi la alte căi de atac interne mai eficiente, pentru a obţine soluţionarea litigiului în cauză, şi nici nu a furnizat dovezi în acest sens. Prin urmare, nu poate decât să concluzioneze că întinderea controlului jurisdicţional de care a beneficiat reclamantul în circumstanţele prezentei cauze nu poate fi considerată "suficientă" în sensul art. 6 din Convenţie.
55. În opinia Curţii, acest lucru poate fi cu greu reconciliat cu esenţa dreptului de acces la o instanţă, care include nu numai dreptul de a institui o procedură, ci şi dreptul de a obţine o "soluţionare" a litigiului de către o instanţă [a se vedea Parohia Greco-Catolică Lupeni şi alţii împotriva României (MC), nr. 76943/11, pct. 86, 29 noiembrie 2016]. Atunci când există un litigiu serios şi real cu privire la legalitatea ingerinţei în exercitarea de către o persoană a drepturilor sale civile, care priveşte însăşi existenţa dreptului civil invocat sau sfera de aplicare a acestuia, art. 6 § 1 îi conferă persoanei în cauză "dreptul de a obţine soluţionarea acestei probleme din dreptul intern de către o instanţă" (ibidem, pct. 85).
56. Având în vedere cele de mai sus, Curtea concluzionează că statul pârât a încălcat însăşi esenţa dreptului reclamantului de acces la o instanţă, din cauza limitelor specifice stabilite pentru controlul cauzei sale, în cadrul hotărârilor pronunţate de instanţele naţionale.
57. În consecinţă, a fost încălcat dreptul reclamantului de acces la o instanţă, astfel cum este garantat de art. 6 § 1 din Convenţie".
În aceste condiţii, instanţa de control judiciar constată că o eventuală admitere a excepţiei inadmisibilităţii ar fi incompatibilă cu dreptul reclamantului de acces efectiv la o instanţă, astfel cum este acesta garantat de art. 6 § 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, astfel că se impune respingerea acestei excepţii.
Având în vedere considerentele care au determinat soluţia recursului de faţă şi pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie, Înalta Curte va dispune trimiterea cauzei spre rejudecare la instanţa de fond în vederea continuării judecăţii, pentru asigurarea respectării principiilor fundamentale ale procesului civil.
Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) teza a II-a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) şi (2) şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte, va admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 168 din 17 iulie 2023 a Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 168 din 17 iulie 2023 a Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.
Definitivă.
Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 14 martie 2024.