Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a României

Şedinţa publică din data de 3 aprilie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 04.05.2016, sub nr. x/2016, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/30.12.2015 şi a Deciziei de soluţionare a contestaţiei formulate împotriva acestuia nr. 6216/25.02.2016.

Prin sentinţa nr. 4353/26.10.2018, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea, cu consecinţa anulării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare şi a Deciziei de soluţionare a contestaţiei atacate, obligând totodată pârâta la plata cheltuielilor de judecată către reclamantă în sumă de 6.950 RON.

În acest sens, prima instanţă a reţinut că, într-adevăr, pârâta a emis două procese-verbale de constatare cu concluzii contradictorii, cu privire la aceeaşi situaţie de fapt şi în baza aceloraşi documente, prin primul proces-verbal fiind stabilită o creanţă bugetară de 0 RON, iar prin cel de-al doilea, contestat în cauză, o creanţă bugetară de 3.444.691 RON, iar pe fond a reţinut că neregulile au fost în mod eronat reţinute în sarcina beneficiarului şi că a fost ignorat principiul proporţionalităţii la stabilirea creanţei bugetare.

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâta, prevalându-se de motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Prin Decizia nr. 4217/25.09.2019, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul, a casat sentinţa atacată şi a trimis cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă, reţinând incidenţa art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. şi apreciind că judecătorul de primă instanţă nu a intrat propriu-zis în cercetarea fondului cauzei, faţă de modalitatea în care a fost motivată sentinţa recurată, instanţa de fond limitându-se, potrivit instanţei de control judiciar, la o analiză formală, fără a răspunde efectiv problemelor de drept litigioase. De asemenea, Înalta Curte a apreciat ca fiind întemeiată susţinerea recurentei-pârâte potrivit căreia în condiţiile în care neregulile identificate aveau caracter tehnic, iar expertul a avut specialitatea contabilitate/audit financiar, acesta nu se putea pronunţa asupra obiectivelor tehnice, ceea ce ar fi justificat administrarea şi a unei probe cu expertiză tehnică, pentru a se constata faptic starea investiţiei, existenţa şi consistenţa modificărilor tehnice efectuate, funcţionalitatea proiectului în lipsa acestor modificări, existenţa echipamentelor şi utilajelor achiziţionate şi funcţionarea lor efectivă, urmând ca, în fond după casare, instanţa de trimitere să aprecieze utilitatea, concludenţa şi pertinenţa acestei probe, prin raportare la situaţia de fapt existentă la momentul discutării probei, în raport de situaţia fizică a investiţiei.

În rejudecare, dosarul a fost înregistrat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 14.10.2020, sub nr. x/2020.

Prin încheierea din data de 22.12.2020, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a luat act de poziţia părţilor în sensul că nu se impune administrarea probei cu expertiză tehnică în completarea probatoriului.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 351 din 12 martie 2021, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea promovată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 351 din 12 martie 2021 şi a încheierii din 22.12.2020 ale Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamata A. S.R.L., întemeindu-şi recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6, şi 8 din C. proc. civ.

3.1 În ceea ce priveşte recursul întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Susţine recurenta reclamantă că sentinţa recurată este nemotivată, iar, pe de altă parte, cuprinde motive contradictorii.

În primul rând, arată că sentinţa este nemotivată întrucât prima instanţă nu a avut în vedere toate motivele şi argumentele invocate de reclamantă atât prin acţiunea introductivă cât şi prin notele scrise depuse la termenul din 27.11.2020 şi pentru termenul din 22.01.2021, prima instanţă copiind considerentele deciziei de casare, fără să aibă însă în vedere toate susţinerile, apărările şi probatoriile formulate de reclamantă, iar acest mod de lucru nu poate constitui o motivare adecvată, logică, legală în sensul art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi art. 6 par. 1 CEDO.

În al doilea rând, arată recurenta că sentinţa primei instanţe conţine şi motive contradictorii reţinând că actele administrative contestate se bucură de prezumţia de legalitate, iar răsturnarea acesteia îi revine reclamantei, căreia îi incumbă sarcina probei în acest sens - de a dovedi că proiectul îndeplinea standardele europene încă din forma sa iniţială în ciuda modificărilor subsecvente justificate tocmai prin necesitatea de a asigura conformitatea cu aceste standarde şi în ciuda recunoaşterilor beneficiarului că proiectul iniţial nu era conform legislaţiei.

Or, nesolicitarea probei cu raportul de expertiză tehnică nu echivalează cu legalitatea actelor administrative atacate, câtă vreme, indiferent de poziţia părţilor cu privire la probatoriul solicitat, instanţa este ţinută atât în temeiul dispoziţiilor rolului activ şi al aflării adevărului, cât şi în raport de decizia de casare, să cenzureze ea însăşi legalitatea actelor administrative, prin administrarea de probe necesare şi utile cauzei, apte să ducă la aflarea adevărului în cauză.

Partea care a susţinut în recurs necesitatea administrării unei probe cu expertiză tehnică şi a solicitat casarea cu trimitere spre rejudecare este intimata-pârâtă, care trebuie să probeze legalitatea actelor emise, cu atât mai mult cu cât în raporturile cu subiectele de drept privat autorităţile administrative se află pe poziţie superioară acestora.

3.2 În ceea ce priveşte recursul întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

Sustine recurenta că, prin neadministrarea probei cu expertiză tehnică, prima instanţă a nesocotit prevederile art. 501 alin (3) din C. proc. civ. şi că, fără administrarea niciunei probe suplimentare, coroborată cu ignorarea totală a probelor administrate în primul ciclu procesual, s-a ajuns la o concluzie total opusă, respectiv la respingerea acţiunii, ceea ce echivalează şi cu încălcarea dreptului la un proces echitabil prevăzut de art. 6 par. 1 CEDO.

Arată recurenta că nesolicitarea probei cu raportul de expertiză tehnică nu echivalează cu legalitatea actelor administrative atacate, câtă vreme, indiferent de poziţia părţilor cu privire la probatoriul solicitat, instanţa este ţinută atât în temeiul dispoziţiilor rolului activ şi al aflării adevărului, cât si, în speţă, în raport de decizia de casare, să cenzureze ea însăşi legalitatea actelor administrative, prin administrarea de probe necesare si utile cauzei, apte să ducă la aflarea adevărului.

În raport de circumstanţele specifice ale speţei, consideră recurenta că sarcina probei revenea intimatei-pârâte, întrucât şi autoritatea administrativă trebuie să probeze legalitatea actelor emise, atât timp cât acestea au fost contestate şi au fost administrate probe care susţin nelegalitatea acestora, în timp ce cu privire la proba cu expertiza tehnică, revenea intimatei să susţină utilitatea acesteia, astfel încât respingerea acesteia nu are cum să îi profite tot intimatei.

Prin urmare, procedând astfel şi reţinând că recurenta reclamanta nu a dovedit contrariul celor reţinute de autoritate, arată recurenta că prima instanţă a răsturnat sarcina probei, încălcând art. 249 C. proc. civ., dar şi art. 6 par. 1 CEDO, inclusiv sub aspectul egalităţii de arme.

În plus, mai susţine că, de vreme ce motivarea actului administrativ este o cerinţă recunoscută de întreaga doctrină şi jurisprudenţă naţională şi unională pentru existenţa valabilă a actului administrativ, având în vedere şi motivarea deciziei de casare, rezultă că această cerinţă nu a fost îndeplinită cel puţin sub aspectul necesităţii unei expertize tehnice pentru a verifica chiar legalitatea constatărilor cu caracter tehnic din actele administrative atacate.

Arată astfel că şi încheierea de şedinţă din 22.12.2020 prin care s-a respins administrarea probei cu expertiză tehnică încălcă principiile contradictorialitătii, dreptului la apărare şi a dreptului la un proces echitabil

Relevă recurenta că prima instanţă a încălcat principiile rolului activ al judecătorului şi al aflării adevărului prevăzute de art. 22 alin. (2) şi alin. (7) C. proc. civ., precum şi dreptul la un proces echitabil prevăzut de art. 6 par. 1 CEDO, în baza cărora instanţa este îndreptăţită să dispună administrarea probelor pe care le consideră necesare, chiar dacă părţile se împotrivesc.

Or, cu atât mai mult nu era necesară poziţia părţilor, ca şi argument pentru încuviinţarea suplimentării probatoriului, în raport de decizia de casare, care a statuat atât necesitatea administrării expertizei tehnice, cât şi prealabila verificare a situaţiei de fapt şi a situaţiei fizice a investiţiei, îndrumări nerespectate de prima instanţă.

3.3 În ceea ce priveşte recursul întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Subsumat acestui motiv de recurs, recurenta reclamantă susţine, în esenţă că:

a) Procesul-verbal atacat nu indică temeiul legal încălcat pentru fiecare din neregulile constatate şi pretinse de intimată.

Arată că motivarea actului atacat în sensul indicării formale a unei multitudini de prevederi, fără a se indica care din acestea sunt aferente fiecărei nereguli constatate, duce la concluzia imposibilităţii identificării temeiului aferent fiecărei nereguli şi deci a imposibilităţii cenzurării de instanţa de contencios administrativ a neregulilor constatate.

Prin urmare, din această perspectivă, se impune, în primul rând, constatarea conform căreia nu există temei legal pentru neregulile constatate, iar, pe de altă parte, actul administrativ atacat nu este motivat corespunzător, neîndeplinind cerinţele europene şi naţionale privind necesitatea motivării;

b) În mod nelegal a respins prima instanţă motivul de nulitate a actelor administrative atacate privind invocarea culpei AFIR în derularea contractului de finanţare;

c) Prima instanţă a încălcat principiului protecţiei încrederii legitime.

Argumentele primei instanţe cu privire la înlăturarea principiului protecţiei încrederii legitime sunt nelegale întrucât nu se contestă posibilitatea autorităţii de management de a efectua controale şi a identifica şi sancţiona posibile nereguli, ci modalitatea abuzivă prin care aceeaşi autoritate verifică de mai multe ori, atât în cursul, cât si ulterior derulării proiectului şi, deşi de mai multe ori nu se identifică nereguli, ulterior, la insistenţele altei autorităţi, pe exact aceleaşi aspecte anterior verificate, se identifică pretinse nereguli, doar pentru a evita angajarea propriei răspunderi;

d) Sentinţa recurată şi actele administrative atacate au încălcat principiul securităţii juridice.

Arată recurenta reclamantă că sentinţa recurată a încălcat principiul securităţii juridice reglementat în sens larg de blocul de convenţionalitate prevăzut de art. 6 par. 1 CEDO şi art. 1 din Primul Protocol adiţional, pentru aceleaşi motive anterior menţionat întrucât constatarea unor nereguli decurgând din acţiunile reclamantei în cadrul derulării proiectului, de către aceeaşi autoritate care anterior a confirmat buna derulare a proiectului, în baza aceloraşi probe şi cu privire la aceleaşi acţiuni ale reclamantei, denotă incoerenta autorităţii administrative si incertitudinea regulilor aplicabile;

e) În mod nelegal a respins prima instanţă motivul privind incompatibilitatea structurii de control, fiind încălcate dispoziţiile art. 20 alin. (3) lit. b) din O.U.G. nr. 41/2014.

Susţine recurenta reclamantă că, prin sentinţa recurată, s-a aplicat eronat art. 20 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011 întrucât este irelevant obiectul investigaţiilor realizate în speţă de structura de control care a vizat conduita reclamantei, beneficiar al finanţării, câtă vreme ceea ce a invocat este posibilitatea ca intimata-pârâtă să fie trasă la răspundere pentru autorizarea plăţilor efectuate către reclamantă, respectiv incompatibilitatea DCA - structură de control în cadrul AFIR - de a constata nereguli în legătură cu care AFIR poate avea calitatea de debitor si de a emite procesul-verbal contestat.

f) În mod nelegal a respins prima instanţă motivul privind existenţa a două procese-verbale de constatare contradictorii, fiind încălcate dispoziţiile art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011.

Arată recurenta că prima instanţă efectuează o comparaţie între cele 2 procese-verbale invocate, respectiv procesul-verbal nr. x/03.04.2014, cu creanţă bugetară 0, şi procesul-verbal contestat, din 30.12.2015, care stabileşte o creanţă bugetară de 3.444.691 RON, şi menţionează că primul proces-verbal ar fi rezultat în urma verificării doar a actelor adiţionale nr. x/20.10.2011 şi nr. y/25.02.2013.

În primul rând, rezultă că, cel puţin cu privire la cele 2 acte adiţionale - nr. 1 si nr. 4 - care au format obiectul verificării prin procesul-verbal din 2014, nu se putea reţine prin al doilea proces-verbal, cel contestat, o altă situaţie, respectiv o neregulă, cu atât mai mult cu cât cele 2 acte adiţionale formaseră obiectul primului proces-verbal şi, cu privire la acestea, nu se invocă şi nu intervenise niciun element nou.

În al doilea rând, este de observat că, şi la prima verificare, finalizată cu emiterea primului proces-verbal din 2014, autoritatea a avut la dispoziţie aceleaşi date în legătură cu proiectul, astfel că faptul neverificării acestora în totalitate, este din nou o invocare a propriei culpe, nu are legătură cu reclamanta şi nu poate fi invocat în sprijinul tezei posibilităţii unei noi verificări ulterioare.

În al treilea rând, prin sentinţa recurată s-au aplicat greşit dispoziţiile art. 31 alin. (1) O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare poate fi reluată de aceeaşi sau altă structură de control prevăzută la art. 20 dacă, până la data împlinirii termenului de prescripţie, apar alte date suplimentare necunoscute la data efectuării verificărilor sau apar erori de calcul care influenţează rezultatele acestora.

Or, noţiunea de reluare a activităţii de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare a fost interpretată în mod eronat de prima instanţă ca dând posibilitatea refacerii acestei activităţi întrucât reluarea unei activităţi nu este echivalentă cu refacerea acesteia, ci cu continuarea acesteia.

Pe de altă parte, prima instanţă a considerat în mod eronat că în speţă erau îndeplinite cerinţele privind apariţia unor date suplimentare necunoscute la data efectuării verificărilor sau a unor erori de calcul care influenţează rezultatele acestora.

Or, susţine recurenta reclamantă că a invocat tocmai faptul că între cele 2 controale finalizate cu cele 2 procese-verbale nu au apărut elemente noi care să justifice o nouă verificare şi un nou proces-verbal, sens în care toate argumentele din sentinţa recurată care justifică pretinse elemente noi sunt nelegale şi netemeinice;

g) În mod nelegal a respins prima instanţă motivul privind inexistenţa unei nereguli săvârşite de beneficiar, fiind încălcate dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) O.U.G. nr. 66/2011 şi ale 1270 C. civ. în legătură cu dispoziţiile Contractului de finanţare, modificat prin actele adiţionale;

h) În mod nelegal a reţinut prima instanţă neregula privind neeligibilitatea proiectului raportat la neîndeplinirea criteriului de eligibilitate EG1, cu încălcarea art. 2 alin. (1) a) O.U.G. nr. 66/2011, art. 13 şi art. 1270 C. civ. privind dispoziţiile Contractului de finanţare;

i) În mod nelegal a respins prima instanţă motivul privind conformarea cu standardele naţionale şi comunitare, inclusiv cu privire la procedurile de autocontrol bazate pe principiile HACPP, cu încălcarea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) O.U.G. nr. 66/2011, art. 1270 C. civ., privind Contractul de finanţare şi a Regulamentelor comunitare nr. 852/2004, 853/2004 şi 854/2004;

j) În mod nelegal a reţinut prima instanţă motivul privind neprezentarea de către beneficiar a declaraţiei de propria răspundere privind implementarea standardului în termenul de graţie stabilit în Anexa 1 la Fişa măsurii, cu încălcarea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) O.U.G. nr. 66/2011 şi art. 1270 C. civ., privind Contractul de finanţare;

k) Prima instanţă a reţinut, nelegal, neregula potrivit căreia modificările tehnice de echipamente au fost realizate de către Beneficiar fără acceptul A.F.I.R. şi au avut la bază justificări incorecte/nereale, fiind, astfel, încălcate prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) O.U.G. nr. 66/2011 şi a art. 1270 C. civ.

l) Prima instanţă a reţinut, nelegal, neregula privind modificările majore ale contractului de execuţie de lucrări, fiind încălcate art. 2 alin. (1) lit. a) O.U.G. nr. 66/2011 şi art. 1270 C. civ.

m) În mod nelegal şi netemeinic a reţinut prima instanţă că oferta societăţii B. pentru echipamentele de igienizare este neconformă, fiind incălcate dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) O.U.G. nr. 66/2011 şi art. 1270 C. civ.

n) În mod nelegal şi netemeinic a respins prima instanţă motivul subsidiar privind inexistenţa unui prejudiciu, fiind incălcate dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) O.U.G. nr. 66/2011 şi art. 1270 C. civ.

o) În mod nelegal a respins prima instanţă critica privind principiul proporţionalităţii, cu încălcarea art. 2 n) şi art. 17 O.U.G. nr. 66/2011, precum şi a dispoziţiilor comunitare care circumscriu acest principiu.

4. Apărările formulate în cauză

Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii atacate ca fiind temeinică şi legală.

Susţine intimata pârâtă în întimpinare că, în forma în care a fost depus la AFIR, proiectul nu era în concordanţă cu standardele comunitare (Regulamentele CE nr. 852/2004, 853/2004, 854/2004), având în vedere multitudinea de modificări ulterioare aduse acestuia pe parcursul execuţiei. Prin urmare, proiectul era neeligibil, nefiind îndeplinit criteriul de eligibilitate EG1 "Proiectul trebuie să respecte conformitatea cu obiectivul general al măsurii (...)"; obiectivul general al măsurii este creşterea competitivităţii întreprinderilor de procesare agro-alimentare şi forestiere prin îmbunătăţirea performanţei generale a întreprinderilor din sectorul de procesare şi marketing a produselor agricole şi îndeplinirea atât a standardelor naţionale, cât şi a celor comunitare.

Arată intimata că şi în condiţiile în care proiectul a suferit numeroase modificări în scopul îndeplinirii standardelor naţionale şi comunitare, conformarea cu acestea nu s-a realizat până la data limită prevăzută în contractul de finanţare şi actele adiţionale încheiate, respectiv 31.12.2011, unitatea neavând implementate în totalitate procedurile de autocontrol bazate pe principiile HACCP (nefiind respectate prevederile Reg. CE nr. 854/2004).

De asemenea, la solicitarea de prelungire a duratei de realizare a investiţiei şi implementare a proiectului în vederea încheierii Actului Adiţional nr. 3, beneficiarul nu a prezentat Declaraţia pe propria răspundere că a implementat standardul în termenul de graţie stabilit în Anexa 1 la Fişa măsurii 123, pe care acesta avea obligaţia să o prezinte în conformitate cu prevederile Ghidului Solicitantului.

Mai mult, modificările tehnice privind echipamentele, utilajele şi lucrările au fost realizate de beneficiar fără acceptul AFIR şi abia ulterior aduse la cunoştinţa Agenţiei în vederea amendării contractului de finanţare. Solicitările beneficiarului de modificare a contractului de finanţare au avut la bază justificări incorecte/nereale: "schimbări de legislaţie atât internă cât şi europeană; cerinţele avizatorilor şi a normelor româneşti şi europene de profil survenite în timpul execuţiei lucrărilor".

Se mai arată în întâmpinare că modificarea contractului de execuţie lucrări s-a realizat prin invocarea unor justificări incorecte ("circumstanţe neprevăzute") şi prin aplicarea greşită a regulilor privind achiziţiile. Modificările aduse listelor de cantităţi de lucrări au fost majore (la prima negociere - NCS-urile au reprezentat cea 82% din valoarea iniţială a contractului de lucrări; la a doua negociere - NCS-urile au reprezentat cea 20% din valoarea contractului de lucrări stabilită în urma primei negocieri), ceea ce afectează condiţiile iniţiale de atribuire a contractului de lucrări (caietul de sarcini, ofertele obţinute).

Cu privire la oferta societăţii B. pentru echipamente de igienizare, se susţine că aceasta este neconformă, nefiind prezentată în termenul limită stabilit în instrucţiunile pentru ofertanţi. De asemenea lipsesc anexele la contractul de vânzare cumpărare bunuri încheiat de beneficiar cu B..

Pe lângă neregulile mai sus menţionate, cu privire la care se pretinde că afectează întregul ajutor financiar nerambursabil acordat beneficiarului, intimata pârâtă relevă şi alte "indicii" de fraudă expuse şi la prima instanţă, solicitând respingerea recursului.

4. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând actele şi lucrările dosarului prin prisma motivelor de nelegalitate invocate de către recurenta reclamantă, Înalta Curte constată că recursul este întemeiat pentru considerentele ce vor fi redate în continuare.

4.1 Succintă prezentare a situaţiei de fapt

Între Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit (în prezent AFIR) şi reclamanta S.C. A. S.R.L., la data de 25.05.2009, a fost încheiat Contractul de Finanţare nr. x, având ca obiectul acordarea unei finanţări nerambursabile de către pentru implementarea proiectului cu titlul "Modernizare şi extindere unitate de prelucrare şi conservare a cărnii S.C. A. S.R.L., Alexandria, judeţul Teleorman", având o valoare totală eligibilă de maxim 7.134.865 RON, din care valoare nerambursabilă maxim 3.567.432 RON (50% din valoarea totală eligibilă), scopul proiectului fiind modernizarea unităţii de prelucrare şi conservare a cărnii sub aspect tehnologic şi funcţional prin reamenajarea interioară a clădirii existente şi extinderea ei (două corpuri noi de clădire - corp F şi corp G), precum şi prin dotarea cu utilaje performante şi respectarea cerinţelor Directivelor Uniunii Europene.

Pe parcursul implementării proiectului, contractul de finanţare a fost modificat prin încheierea a 6 acte adiţionale, care au avut ca obiect fie modificarea succesivă duratei de implementare şi de realizare a investiţiei, fie a unor caracteristici tehnice cu sau fără implicaţii bugetare şi de rectificare a bugetului prin realocări de sume, cu consecinţa modificării contractelor de achiziţie încheiate deja şi a încheierii altor contracte de achiziţie de servicii construcţii şi bunuri, astfel cum rezultă din cuprinsul actelor contestate.

Prin Procesul-verbal de constatare înregistrat la AFIR sub nr. x/30.12.2015, întocmit urmare verificărilor efectuate de Direcţia Control şi Antifraudă, s-a constituit în sarcina reclamantei în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 66/2011 şi ale H.G. nr. 875/2011, un debit în cuantum de 3.444.691 RON, ca urmare a existenţei următoarelor abateri:

- În forma în care a fost depus la AFIR, proiectul nu era în concordanţă cu standardele comunitare (Regulamentele CE nr. 852/2004, 853/2004, 854/2004), având în vedere multitudinea de modificări ulterioare aduse acestuia pe parcursul execuţiei. Prin urmare, proiectul era neeligibil, nefiind îndeplinit criteriul de eligibilitate EG1 "Proiectul trebuie să respecte conformitatea cu obiectivul general al măsurii obiectivul general al măsurii este creşterea competitivităţii întreprinderilor de procesare agro-alimentare şi forestiere prin îmbunătăţirea performanţei generale a întreprinderilor din sectorul de procesare şi marketing a produselor agricole şi îndeplinirea atât a standardelor naţionale, cât şi a celor comunitare;

- Chiar şi în condiţiile în care proiectul a suferit numeroase modificări în scopul îndeplinirii standardelor naţionale şi comunitare, conformarea cu acestea nu s-a realizat până la data limită prevăzută în contractul de finanţare şi actele adiţionale încheiate, respectiv 31.12.2011, unitatea neavând implementate în totalitate procedurile de autocontrol bazate pe principiile HACCP (nefiind respectate prevederile Reg. CE nr. 854/2004).

- La solicitarea de prelungire a duratei de realizare a investiţiei şi implementare a proiectului în vederea încheierii Actului Adiţional nr. 3, beneficiarul nu a prezentat Declaraţia pe propria răspundere că a implementat standardul în termenul de graţie stabilit în Anexa 1 la Fişa măsurii 123, pe care acesta avea obligaţia să o prezinte în conformitate cu prevederile Ghidului Solicitantului;

- Modificările tehnice privind echipamentele, utilajele şi lucrările au fost realizate de beneficiar fără acceptul AFIR şi abia ulterior aduse la cunoştinţa Agenţiei în vederea amendării contractului de finanţare. Solicitările beneficiarului de modificare a contractului de finanţare au avut la bază justificări incorecte/nereale: "schimbări de legislaţie atât internă cât şi europeană; cerinţele avizatorilor şi a normelor româneşti şi europene de profil survenite în timpul execuţiei lucrărilor; circumstanţe neprevăzute pentru îndeplinirea contractului iniţial; coroborarea dintre legislaţia română şi cea europeană apărută pe parcursul derulării proiectului";

- Modificarea contractului de execuţie lucrări s-a realizat de asemenea prin invocarea unor justificări incorecte ("circumstanţe neprevăzute") şi prin aplicarea greşită a regulilor privind achiziţiile. Modificările aduse listelor de cantităţi de lucrări au fost majore (la prima negociere - NCS-urile au reprezentat cca 82% din valoarea iniţială a contractului de lucrări; la a doua negociere - NCS-urile au reprezentat cca 20% din valoarea contractului de lucrări stabilită în urma primei negocieri), ceea ce afectează condiţiile iniţiale de atribuire a contractului de lucrări (caietul de sarcini, ofertele obţinute);

- Oferta societăţii B. pentru echipamente de igienizare este neconformă, nefiind prezentată în termenul limită stabilit în instrucţiunile pentru ofertanţi. De asemenea lipsesc anexele la contractul de vânzare cumpărare bunuri încheiat de beneficiar cu B. (Anexa 1 referitoare la volumul livrării (mărfurile care fac obiectul contractului) şi preţuri şi Anexa 2 referitoare la preluarea maşinii şi punerea în funcţiune);

- Reclamanta nu a prezentat Procesele-verbale de punere în funcţiune a echipamentelor şi utilajelor achiziţionate prin proiect, ceea ce conduce la neeligibilitatea cheltuielilor decontate de AFIR pentru acestea.

Pe lângă neregulile mai sus menţionate, s-au mai constatat şi următoarele indicii de fraudă:

- Notificarea nr. x/05.12.2008 emisă de DSVSA Teleorman, depusă de reclamantă în dosarul cererii de finanţare şi în baza căreia proiectul a fost declarat eligibil, nu conţine date conforme cu realitatea;

- Adresa DSVSA Teleorman nr. 12715/22.12.2011, în baza căreia au fost aprobate prelungiri ale duratei de execuţie a investiţiei, precum şi efectuarea de plăţi în cadrul proiectului, conţine date contradictorii şi neconforme cu realitatea;

- Procesul-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor nr. x/09.07.2012, document în baza căruia a fost aprobată solicitarea reclamantei de prelungire a duratei de realizare a investiţiei şi implementare a proiectului prin încheierea Actului adiţional nr. x, nu conţine date reale;

- Indicii de organizare formală a procedurilor de achiziţii lucrări şi bunuri.

Astfel, în urma acestor constatări Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a apreciat că reclamanta a încălcat Contractul de finanţare x/25.05.2009, pentru investiţia "Modernizare şi extindere unitate de prelucrare şi conservare a cărnii S.C. A. S.R.L., Alexandria, judeţul Teleorman", dispunându-se rezilierea contractului.

Împotriva Procesului-verbal de constatare înregistrat la AFIR sub nr. x/30.12.2015, reclamanta a formulat contestaţie înregistrată cu nr. 3194/27.01.2016, iar prin Decizia de soluţionare a contestaţiei nr. 6216/25.02.2016 emisă de AFIR, a fost respinsă contestaţia menţinându-se debitul astfel cum a fost constituit în sarcina beneficiarului.

4.2. Cu privire la motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Conform dispoziţiilor mai sus amintite, "casarea unei hotărâri se poate cere... când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, sau când cuprinde motive contradictorii, ori numai motive străine de natura cauzei".

Potrivit Hotărârii CEDO din 16 noiembrie 2006, pronunţate în cauza Dima contra României, întrebarea dacă o instanţă şi-a încălcat obligaţia de a motiva, conform art. 6 din Convenţie, se poate analiza doar în lumina circumstanţelor speţei.

Articolul 6, se arată în hotărârea CEDO mai sus evocată, prevede în sarcina instanţei obligaţia de a proceda la o analiză efectivă a motivelor, argumentelor şi a mijloacelor de probă ale părţilor pentru a le aprecia relevanţa, fără ca aceasta să implice un răspuns detaliat pentru fiecare argument în parte.

Motivarea hotărârii este o cerinţă esenţială a legii, prevăzută expres în art. 425 C. proc. civ. şi, în acelaşi timp, o garanţie a respectării dreptului părţilor la un proces echitabil, prevăzut de art. 6 C. proc. civ., art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi art. 21 alin. (3) din Constituţie.

Motivarea hotărârilor judecătoreşti este direct legată de preocupările procesului echitabil chiar dacă, din perspectiva CEDO, art. 6 nu o prevede în mod expres; această obligaţie permite de fapt menţinerea dreptului la apărare şi aprecierea gradului de proporţionalitate între sacrificiul impus drepturilor cetăţenilor şi imperativele de ordine publică.

Potrivit jurisprudenţei Curţii europene de contencios a drepturilor omului (a se vedea Cauzele Boldea contra României, Perez contra Franţei), dreptul la un proces echitabil nu este "efectiv" decât dacă observaţiile părţilor sunt ascultate, adică atent examinate de instanţa sesizată. Cu alte cuvinte, art. 6 din Convenţie implică în mod special în sarcina instanţei obligaţia de a examina efectiv mijloacele, argumentele şi ofertele de probă ale părţilor.

Potrivit Avizului nr. 11 (2008) al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni (CCJE) în atenţia Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei privind calitatea hotărârilor judecătoreşti, motivarea permite nu numai o mai bună înţelegere şi acceptare a hotărârii de către justiţiabil, ci este mai ales o garanţie împotriva arbitrariului. Ea obligă judecătorul să distingă mijloacele de apărare ale părţilor şi să precizeze elementele care îi justifică decizia şi o fac să fie conform legii, permiţând înţelegerea funcţionării justiţiei de către societate.

Motivarea este indispensabilă pentru calitatea justiţiei şi constituie o protecţie împotriva arbitrariului, încurajând judecătorul să înţeleagă importanţa opiniei sale.

Calitatea unei motivări şi, implicit, respectarea exigenţelor impuse de prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. nu sunt determinate de volumul considerentelor, ci de valoarea juridică a argumentelor şi de corectitudinea raţionamentului care a stat la baza pronunţării soluţiei.

Judecătorul este obligat să motiveze soluţia data fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părţilor care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluţia este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns fiecărui argument.

Or, instanţa de fond a arătat pe larg argumentele care au condus la luarea respectivei decizii.

Nu pot fi primite afirmaţiile recurentei, în sensul că prima instanţă nu şi-ar fi argumentat soluţia ori motivarea ar fi contradictorie, din contră, judecătorul fondului a grupat coerent criticile de nelegalitate şi a răspuns acestora cu o exprimare clară şi logică.

Înalta Curte are în vedere şi faptul că obligaţia de motivare a unei hotărâri judecătoreşti depinde, în principiu de natura şi complexitatea cauzei, de circumstanţele particulare ale acesteia, de apărările formulate şi coerenţa argumentelor invocate, prima instanţă structurându-şi considerentele în funcţie de principalele critici formulate prin cererea de chemare în judecată.

Or, prima instanţă a indicat in cuprinsul considerentelor, toate argumentele considerate necesare pentru a susţine soluţia finală, grupându-le pentru ca hotărârea în ansamblu să urmeze un fir logic.

Luând în considerare cele anterior menţionate, precum şi faptul că prima instanţă a realizat un examen complet al susţinerilor societăţii reclamante şi probelor administrate în cauză, nu se poate aprecia că sentinţa recurată este afectată de viciul nemotivării ori ar fi contradictoriu motivată.

4.3. Cu privire la motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

Prin decizia de casare pronunţată în primul ciclu procesual, nr. 4217/25.09.2019, întemeiată, în esenţă, pe aspecte care vizau necercetarea fondului de către prima instanţă, s-a statuat că:

"De asemenea, Înalta Curte apreciază ca fiind întemeiată susţinerea recurentei-pârâte potrivit căreia în condiţiile în care neregulile identificate aveau caracter tehnic, iar expertul a avut specialitatea contabilitate/audit financiar, acesta nu se putea pronunţa asupra obiectivelor tehnice, ceea ce ar fi justificat administrarea şi a unei probe cu expertiză tehnică, pentru a constata faptic starea investiţiei, existenţa şi consistenţa modificărilor tehnice efectuate, funcţionalitatea proiectului în lipsa acestor modificări, existenţa echipamentelor şi utilajelor achiziţionate şi funcţionarea lor efectivă.

În fond după casare, instanţa va aprecia utilitatea, concludenţa şi pertinenţa acestei probe, prin raportare la situaţia de fapt existentă la momentul discutării probei, în raport de situaţia fizică a investiţiei.

De asemenea, în ceea ce priveşte respectarea principiului proporţionalităţii, deşi instanţa de fond a făcut o analiză, având în vedere considerentele deciziei de casare, se impune o nouă evaluare a respectării acestui principiu cu luarea în considerare a tuturor circumstanţelor speţei."

În considerarea deciziei de casare, prima instanţă, la termenul de judecată din 27.11.2020 a pus în discuţia părţilor necesitatea şi utilitatea efectuării în cauză a unei expertize tehnice, apărătorul reclamantei considerând că o astfel de probă nu este utilă cauzei, iar reprezentantul pârâtei, consilier juridic, a arătat că lasă la aprecierea instanţei efectuarea expertizei, iar, în măsura în care se apreciază că proba este necesară, se impune ca aceasta să fie întocmită de către un expert specialist în construcţii, care ar putea aprecia asupra modificărilor aduse proiectului, pentru a se stabili dacă între proiectul propus iniţial şi cel implementat există modificări substanţiale. La data de 22.11.2020, prin încheierea care, de asemenea face obiectul recursului, prima instanţă a "luat act de poziţia părţilor în sensul că nu se impune administrarea probei cu expertiză tehnică în completarea probatoriului".

Or, faţă de particularităţile cauzei, având în vedere că sancţiunea aplicată prin actul contestat, respectiv retragerea totală a finanţării în sumă de 3.444.691 RON (50% din valoarea cheltuielilor eligibile), a avut în vedere faptul că, după finalizarea investiţiei, s-a constatat că, datorită modificărilor ulterioare aduse proiectului pe parcursul execuţiei, proiectul (iniţial) era neeligibil, nefiind îndeplinit criteriul de eligibilitate EG1 respectiv că, proiectul trebuie să respecte conformitatea cu obiectivul general al măsurii...ce presupune inclusiv îndeplinirea standardelor naţionale şi comunitare", Înalta Curte constată că administrarea probei constând în expertiza tehnică în construcţii pentru a constata faptic starea investiţiei, existenţa şi consistenţa modificărilor tehnice efectuate, funcţionalitatea proiectului în lipsa acestor modificări, existenţa echipamentelor şi utilajelor achiziţionate şi funcţionarea lor efectivă, este strâns legată de dezlegarea principalului motiv de nelegalitate invocat prin acţiunea introductivă privitor la pretinsa ne/eligibilitate a proiectului a cărui finanţare a făcut obiectul cererii nr. x/16.12.2008 depusă de reclamantă la Oficiul Judeţean pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale Teleorman.

Înalta Curte reţine că, faţă de statuările deciziei de casare, particularităţile cauzei şi poziţionarea neconcludentă a părţilor faţă de administrarea probei cu expertiza tehnică în construcţii, prima instanţă ar fi trebuit să ordone administrarea acestei probe esenţiale cauzei chiar din oficiu, conform art. 330 alin. (1) C. proc. civ., dând eficienţă şi consistenţă dispoziţiilor art. 22 din C. proc. civ. privind rolul judecătorului în aflarea adevărului, fiind astfel dat motivul de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

În urma administrării acestei probe se va putea concluziona dacă proiectul iniţial era sau nu eligibil, dubiul rezultând din însăşi maniera de derulare a investiţiei, cum ar fi: a) prin notificarea DSVSA Teleorman nr. 7/5.12.2008 se certifică faptul că "proiectul propus spre finanţare este în conformitate cu legislaţia în vigoare pentru domeniul sanitar veterinar şi pentru siguranţa alimentelor, respectiv cu ordinul ANSVSA 93/2008 şi Regulamentele europene 852/853, 854/2004...şi că, prin realizarea investiţiei, în conformitate cu proiectul depus de solicitant, unitatea/exploataţia va fi în concordanţă cu legislaţia în vigoare pentru domeniul sanitar veterinar şi pentru siguranţa alimentelor"; b) prin proiectul de proces-verbal întocmit la data de 24.03.2014, s-au constatat nereguli şi s-a propus recuperarea sumei de 912 848,47 RON, iar, uterior, în urma analizei punctului de vedere exprimat de beneficiar, a fost emis procesul-verbal nr. x/03.04.2014, cu creanţă bugetară,,0"; c) prin adresa nr. x/11.08.2015 a DSVSA Teleorman, emisă după finalizarea proiectului, se arată că, proiectul înregistrat la DSVSA Teleorman cu nr. 6931/4.12.2088, depus de S.C. A. S.R.L., cu obiectiv fabrica procesare carne, este în concordanţă cu Reg. CE nr. 852/2004, Reg CE nr. 853/2004, Reg CE nr. 854/2004, Reg CE nr. 882/2004, Reg CE nr. 178/2002, iar condiţiile descrise de beneficiar sunt în concordanţă cu aceste regulamente şi reflectă realitatea. Menţionăm că unitatea a fost verificată de către experţii ANSVSA în data de 30.05.2014, dată la care s-a încheiat raportul de audit nr. 5748 din 30.05.2014, iar în data de 23.06.2014 de către experţii comunitari C. ai Comisiei Europene, când s-a încheiat raportul de audit nr. 7225...concluziile celor două rapoarte au fost că unitatea îndeplineşte cerinţele generale şi specifice de igienă prevăzute de Regulamentele Europene şi propun menţinerea aprobării unităţii de industrie alimentară aparţinând S.C. A. S.R.L. pentru efectuarea de schimburi intracomunitare în condiţiile stabilite prin ordinul Preşedintelui ANSVSA nr. 57/2010"; d) nu în ultimul rând, din însăşi consensul părţilor la încheierea celor 6 acte adiţionale la contractul iniţial, acte adiţionale care au vizat prelungirea duratei de investiţie şi/ori operarea unor modificări de natură tehnică (de exemplu actul adiţional nr. x/25.02.2013 şi actul adiţional nr. x/4.04.2014).

De asemenea, în funcţie de motivele care au stat la baza modificărilor aduse proiectului iniţial pe parcursul derulării investiţiei, în sensul că beneficiarul recurent a urmărit adaptarea acestuia în funcţie de modificările normelor care au circumscris derularea investiţiei după demararea acesteia până la finalizare, modificări care nu puteau fi prevăzute la depunerea cererii de finanţare (aşa cum recurentul reclamant a susţinut), or, modificările au urmărit adaptarea proiectului din neeligibil la data depunerii cererii de finanţare, în eligibil după acest moment (aşa cum a susţinut intimata pârâtă), precum şi în funcţie de atitudinea părţilor pe parcursul derulării investiţiei, se va analiza incidenţa principiului proporţionalităţii. Se va avea în vedere că, în jurisprudenţa CJUE dar şi în cea naţională s-a reţinut, în mod constant, că se impune ca în cadrul aprecierii constrângerilor legate de diferite măsuri posibile, să se examineze dacă obiectivele urmărite de măsura reţinută sunt de natură să justifice consecinţe economice negative, chiar considerabile pentru anumiţi operatori, stabilindu-se ca "sancţiunile din dreptul intern să fie totdeauna proporţionale cu gravitatea abuzului" (cauza C-146/05, Hot din 2709.2009, Colle KG si Finanzanet) iar "măsura să nu depăşească ceea ce este necesar pentru că devine improprie scopului urmărit" (Hot. C-45/2006 Campina).

Astfel, Înalta Curte constată imperios necesară administrarea probei cu expertiza tehnică în construcţii, conform solicitării exprese din recurs a recurentei reclamante care, de altfel, în susţinerea aceleeaşi teze probatorii, a propus şi administrarea probei testimoniale, solicitând audierea în calitate de martor a arhitectului care a coordonat proiectul pe baza căruia s-a obţinut finanţarea, respectiv numitul D., utilitatea şi necesitatea administrării acestei probe suplimentare, cu aceeaşi teză probatorie, urmând a fi analizată de către prima instanţă în rejudecare.

În concluzie, raportat la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte, în acord cu Decizia Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 79/2022, va casa încheiererea şi sentinţa recurate cu trimitere pentru rejudecare la prima instanţă, ocazie cu care se va proceda la administrarea probei cu expertiza tehnică în construcţii, pentru a constata faptic starea investiţiei, existenţa şi consistenţa modificărilor tehnice efectuate, funcţionalitatea proiectului în lipsa acestor modificări, existenţa echipamentelor şi utilajelor achiziţionate şi funcţionarea lor efectivă, aşa cum Înalta Curte a statuat în primul ciclu procesual al prezentului litigiu.

4.4. Cu privire la motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Faţă de statuările supra de la pct. 4.3, Înalta Curte va analiza doar criticile de nelegalitate extrinsecă care privesc pretinsa nemotivare a actului administrativ contestat (pct 3.3. lit. a) precum şi cele privind incompatibilitatea structurii de control (pct 3.3. lit. e), restul criticilor din recurs invocate ca motive de nelegalitate a actului administrativ contestat urmand a fi analizate la prima instanţă prin prisma constatărilor privind maniera de derulare a proiectului, a modificărilor tehnice efectuate, a constatării existenţei şi funcţionării efective a echipamentelor şi utilajelor achiziţionate.

În ceea ce priveşte pretinsa nemotivare a actului administrativ contestat, Înalta Curte observă că acest motiv de nelegalitate a fost invocat pentru prima dată în recurs, or, judecarea recursului are în vedere exclusiv aspectele de nelegalitate ale sentinţei recurate, iar invocarea omisso medio a acestor motive, nepropuse la prima instanţă, nu este permisă. Aceste motive de recurs nu au fost supuse dezbaterii şi unei dezlegări proprii a instanţei de fond, astfel încât peste motivele invocate în faţa instanţei de fond nu se poate trece.

Referitor la motivul de recurs privind incompatibilitatea structurii de control, raportat la dispoziţiile art. 20 alin. (3) lit. b) din O.U.G. nr. 66/2011 potrivit cărora "În cazul în care structura de control este organizată în interiorul autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, atunci aceasta este incompatibilă în ceea ce priveşte constatarea neregulilor şi stabilirea creanţelor bugetare, în situaţiile în care: a) este necesară investigarea unor posibile nereguli în gestiunea fondurilor europene pentru care autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene are calitatea de beneficiar; b) este necesară investigarea unor posibile nereguli, altele decât cele prevăzute la lit. a), pentru care autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene poate fi stabilită ca debitor" şi la împrejurarea că prejudiciul reţinut nu s-ar fi putut produce fără concursul AFIR, care a încheiat actele adiţionale şi a autorizat plăţile, astfel că poate fi stabilită ca debitor, Înalta Curte, în acord cu judecătorul fondului, constată că aceste alegaţii sunt nefondate, atât timp cât obiectul investigaţiilor realizate de structura de control a vizat conduita beneficiarului finanţării, iar nu aspecte privind acţiunile autorităţii în implementarea proiectului ori funcţionarea instituţiei, în sens administrativ, de natură a atrage răspunderea acesteia din urmă prin stabilirea calităţii de debitor cu consecinţa suportării sancţiunii din propriul buget. Pentru a fi atrasă incompatibilitatea structurii de control, raportat la dispoziţiile art. 20 alin. (3) lit. b) din O.U.G. nr. 66/2011, este necesar ca obiectul investigaţiei să privească însăşi activitatea autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, ceea ce nu este cazul în speţa de faţă.

II. Soluţia instanţei de recurs

În baza dispoziţiilor art. 496 şi art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul reclamantei şi, casând încheierea şi sentinţa recurate, va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamata A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 351 din 12 martie 2021 şi a încheierii din 22.12.2020 ale Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează hotărârile recurate şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 3 aprilie 2024.