Şedinţa publică din data de 22 ianuarie 2024
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
I.1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal (ca efect al declinării de competenţă, dispusă prin sentinţa civilă nr. 85/18.08.2021 pronunţată de Curtea de Apel Braşov – secţia contencios administrativ şi fiscal), reclamanta A. şi Comunale a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice, solicitând instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa să dispună, în temeiul art. 1 din Legea nr. 554/2004, anularea Ordinului nr. 563/2020 pentru modificarea Ordinului Preşedintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice nr. 79/2017 privind modalitatea de achitare a contribuţiei prevăzute în Regulamentul de organizare şi funcţionare a Autorităţii Naţionale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice, aprobat prin Ordinul Preşedintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice nr. 22/2017, precum şi suspendarea actului atacat, în condiţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004.
Prin încheierea de şedinţă din 15.12.2021, Curtea a respins, ca nefondate, excepţia lipsei calităţii procesuale active şi excepţia lipsei de interes, invocate de pârâtă prin întâmpinare, pentru motive expuse în respectiva încheiere.
I.2. Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 525 din 16.03.2022, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. şi Comunale, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice; a anulat Ordinul nr. 563 din 22.12.2020 emis de Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice; a respins cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 563 din 22.12.2020 emis de Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice, ca neîntemeiată; a luat act că reclamanta şi-a rezervat dreptul de a solicitat cheltuielile de judecată pe cale separată şi a obligat reclamanta să plătească pârâtei suma de 100 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, constând în cheltuieli de deplasare.
I.3. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei sentinţe, precum şi a încheierii din 15.12.2021, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate, respectiv în ceea ce priveşte anularea Ordinului nr. 563/22.12.2020 emis de preşedintele Autorităţii Naţionale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice şi casarea în tot a încheierii din data de 15.12.2021, în sensul constatării lipsei calităţii procesuale active a reclamantei şi a lipsei de interes, admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale active a reclamantei A. şi Comunale şi excepţia lipsei de interes, respingerii cererii ca fiind introdusă de o persoană fără calitate procesual activă şi fără interes, respectiv respingerii cererii de anulare a Ordinului nr. 563 din 22.12.2020 emis de preşedintele Autorităţii Naţionale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice - A.N.R.S.C., ca neîntemeiată.
În dezvoltarea motivelor de recurs s-au arătat următoarele:
I.3.1. În ceea ce priveşte încheierea din data de 15.12.2021
Reclamanta nu a dovedit nici o încălcare a unui drept al său ori a unui interes legitim privat şi nici un prejudiciu, prin aprobarea Ordinului nr. 563/2020, sens în care invocă Decizia nr. 8 din 02 martie 2020 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Completul pentru soluţionarea RIL
Dispoziţiile Ordinului preşedintelui A.N.R.S.C. nr. 563/2020 se referă la contribuţiile furnizorilor/prestatori de servicii comunitare de utilităţi publice (în speţă servicii de alimentare cu apă şi de canalizare, respectiv servicii de salubrizare a localităţilor), astfel, calitatea de titulari ai acţiunii în justiţie pentru ocrotirea şi valorificarea dreptului este atributul exclusiv al furnizorilor/prestatori de servicii comunitare de utilităţi publice.
I.3.2. Referitor la sentinţa nr. 525/16.03.2022
Arată recurenta că termenii "buget de stat" şi "bugete ale instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii" sunt componente distincte ale bugetului consolidat al statului.
Mergând pe interpretarea instanţei de fond, alin. (3) al art. 15 ar rămâne fără substanţă, întrucât intervenţia legiuitorului a fost clară prin sintagma "în cuantum de 0,12%" şi nicidecum "în cuantum de cel mult egal cu procentul de 0,12%", cum greşit interpretează instanţa.
De altfel, instanţa de fond se contrazice în cuprinsul motivării reţinând că "stabilirea cuantumului contribuţiei este o măsură lăsată la aprecierea Preşedintelui A.N.R.S.C, în emiterea ordinului menţionat, acesta beneficiind de o anumită marjă de apreciere."
Printr-o interpretare literală a textului de lege "cuantumul acesteia se stabileşte prin ordin al Preşedintelui A.N.R.S.C." reiese cu claritate intenţia legiuitorului de a acorda A.N.R.S.C. posibilitatea stabilirii cuantumului contribuţiei.
De altfel, în expunerea de motive a Legii nr. 225/2016 de modificare şi completare a Legii nr. 51/2006, cu completările şi modificările ulterioare, iniţiatorii au prevăzut posibilitatea reglementatorului (A.N.R.S.C.) de independenţă financiară conform raportului OECD, care precizează "bugetul propriu al reglementatorului oferă posibilitatea atingerii ţintelor impuse..."
Or, în motivarea ordinului contestat modificarea cuantumului de la 0,12% la 0,2% este justificată tocmai prin posibilitatea reglementatorului de a-şi atinge ţintele impuse prin lege.
Raportat la definiţia excesului de putere din Legea nr. 554/2004 prevăzută de art. 2, alin. (1), lit. m), A.N.R.S.C. nu a încălcat limitele competenţei prevăzute de lege sau drepturile şi libertăţile cetăţenilor, dimpotrivă a acţionat în sensul stabilit de teza a II-a, alin. (3) al art. 15 din Legea nr. 51/2006, respectiv cuantumul contribuţiei se stabileşte, evident ulterior, prin ordin al Preşedintelui A.N.R.S.C, iar aceste sume au fost temeinic motivate în referatul de aprobare al ordinului contestat (aspect reţinut şi de instanţa de fond).
Cu referire la încălcarea principiului transparenţei decizionale, Legea finanţelor publice nr. 500/2002, cu modificările şi completările ulterioare, prevede la art. 62 alin. (1) că finanţarea cheltuielilor curente şi de capital ale instituţiilor publice se poate asigura integral din venituri proprii.
În referatul de aprobare a Ordinului preşedintelui A.N.R.S.C. nr. 563/2020, A.N.R.S.C. a motivat necesitatea acoperirii unor cheltuieli care derivă din creşterea numărului de salariaţi corespunzătoare noilor atribuţii instituite în sarcina A.N.R.S.C, ca urmare a modificărilor legislative din domeniile serviciilor de alimentare cu apă şi de canalizare şi serviciilor de salubrizare a localităţilor, iar Curtea de Apel Bucureşti a apreciat, în cuprinsul sentinţei civile nr. 525/16.03.2022, că actul (Ordinul preşedintelui A.N.R.S.C. nr. 563/2020) este suficient motivat.
Cum A.N.R.S.C. este instituţie publică a cărei finanţare se asigură integral din venituri proprii, rezultă faptul că, pentru a cuprinde o prevedere bugetară suplimentară în partea de cheltuieli a bugetului de venituri şi cheltuieli, trebuie să se asigure venitul corespunzător.
Termenul scurt pentru postarea în transparenţă decizională a actului normativ privind majorarea cuantumului contribuţiei a fost determinat de necesitatea definitivării, până la sfârşitul anului 2020, a proiectului de buget de venituri şi cheltuieli al A.N.R.S.C. P. anul 2021, care trebuia predat la ordonatorul principal de credite pentru aprobare, după aprobarea legii bugetare anuale, conform art. 16 alin. (2) din Legea finanţelor publice nr. 500/2002, cu modificările şi completările ulterioare.
Astfel, A.N.R.S.C. a respectat termenul de 10 zile calendaristice pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice, proiectul de ordin fiind postat în transparenţă decizională în data de 11.12.2020, iar data limită stabilită pentru transmiterea în scris a propunerilor, sugestiilor sau opiniilor fiind 21.12.2020, în condiţiile în care suplimentarea cheltuielilor bugetare aduse ca urmare a modificării legislaţiei necesita o soluţie imediată. De altfel, A.N.R.S.C. nu a primit nicio propunere, sugestie, opinie şi nicio solicitare pentru primirea de informaţii referitoare la proiectul de act normativ.
Împrejurarea că proiectul nu a stat în transparenţă 30 de zile s-a datorat, conform celor arătate mai sus, circumstanţelor sale excepţionale, care impunea adoptarea de soluţii imediate.
I.4. Apărările formulate în cauză
Intimata A. şi Comunale a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
Chestiunea calităţii procesuale active a A. şi justeţea soluţiei Curţii de Apel Bucureşti. Nulitatea recursului împotriva încheierii.
A. invocă interesul privat, particular al membrilor săi, sens în care nu exista absolut niciun motiv, juridic sau faptic, pentru care prevederile deciziei RIL nr. 8/2020 să fie considerate ca având incidenţă asupra acestei speţe.
Prevederile Statutului A., care arată că apărarea drepturilor şi intereselor membrilor săi reprezintă scopul însuşi al evidenţei asociaţiei, iar actul administrativ atacat afectează direct şi indiscutabil aceste interese, sunt ilustrative în acest sens şi justifică pe deplin calitatea sa procesuală. În concret, arată că legitimarea sa procesuală rezidă într-un text expres de lege şi se referă aici la prevederile art. 61 şi 62 alin. (1) lit. a) şi g) din Legea nr. 62/2011.
În acelaşi sens, subliniază şi incidenţa în speţă a prevederilor din Statutul A., unde se arată că organizaţia patronală apără interesele membrilor săi, în raport cu orice autoritate publică sau privată – art. 5 lit. a) din Statut.
Criticile din materia transparenţei decizionale. Neîncadrare în motivul de recurs. Lipsa de justeţe pe fond a argumentelor recurentei.
Singura critică pe care ANRSC o produce faţă de soluţia instanţei, aceea că actul atacat nu putea sta 30 de zile în transparenţă, deoarece era necesar ca presupusa nevoie să fie cuprinsă în proiectul de buget pe anul respectiv nu este o critică de nelegalitate, ci pur şi simplu o reiterare a unei situaţii de fapt invocate la fond.
Aşadar, anularea actului administrativ pentru încălcarea art. 7 alin. (3) din Legea nr. 52/2003 nu face obiectul recursului formulat de ANRSC, sens în care impune, cu autoritate de lucru judecat, anularea actului administrativ atacat.
În ceea ce priveşte fondul acestui motiv de nelegalitate, criticile ANRSC apar la fel de neîntemeiate. Atâta vreme cât acest proiect de act normativ, care are impact asupra mediului de afaceri, fiind vorba despre o creştere abruptă a unei contribuţii ce grevează bugetele tuturor actorilor din domeniul reglementat, nu a fost transmis nici către patronate, nici către alte asociaţii din domeniu, apare ca evident faptul că o cerinţă imperativă a legii nu a fost respectată, sancţiunea fiind, indiscutabil, anularea actului şi, în concret, respingerea recursului în ceea ce priveşte acest motiv de nelegalitate.
Adaosul la lege şi excesul de putere - motive intrinseci de nelegalitate, just confirmate de instanţa de fond. Lipsa de substanţă a criticilor recurentei.
Arată intimata că izvorul juridic al acestei contribuţii nu este ROF-ul ANRSC, ci unul de rang superior, art. 15 din Legea nr. 51/2006, deoarece taxe sau impozite se pot stabili doar prin act de puterea legii, astfel cum impune şi art. 139 alin. (1) din Constituţie, indiferent de modul de interpretare al unei autorităţi publice. Or, prin emiterea Ordinului nr. 563/2020, ANRSC modifică un act administrativ normativ, prin creşterea unei contribuţii, deşi aceasta este, în realitate, reglementată limitativ printr-un text de lege de rang superior şi care excede efectelor juridice ale unui act administrativ.
Deci, atâta vreme cât Legea nr. 51/2006 reglementează limitativ, expres şi neechivoc limitele unei contribuţii datorate de operatorii de servicii comunitare către ANRSC, statuând în sensul unei "contribuţii în cuantum de 0,1.2%", orice act administrativ, normativ sau individual, va putea fi emis în executarea sau organizarea acestui text de lege exclusiv cu respectarea limitelor trasate de acesta. Per a contrario, un act administrativ precum Ordinul nr. 563/2020, care va adăuga la lege, modificându-i textul prin creşterea cuantumului prevăzut în chiar cuprinsul normei legale, a fost în mod corect anulat de instanţa de cenzură.
În ceea ce priveşte excesul de putere, instanţa de fond reţine cu dreptate faptul că exerciţiul dreptului de apreciere al autorităţii - drept de apreciere a cărui existenţă este necontestată - a fost exercitată dincolo de limitele sale legale şi materiale, prin reglementarea în materia taxelor, adică acolo unde numai legea însăşi poate opera.
II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Analizând sentinţa şi încheierea recurată, prin prisma motivelor de recurs invocate şi a apărărilor formulate, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele ce vor fi arătate în cele ce urmează:
II.3.1. Sunt nefondate criticile în ceea ce priveşte încheierea din data de 15.12.2021
Recurenta a invocat în esenţă Decizia nr. 8 din 02 martie 2020 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, potrivit căreia: " În vederea exercitării controlului de legalitate asupra actelor administrative la cererea asociaţiilor, în calitate de organisme sociale interesate, invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate şi scopul direct şi obiectivele asociaţiei, potrivit statutului."
Or, în cauză, reclamanta-intimată A. a invocat interesul privat, particular al membrilor săi, în temeiul prevederilor Statutului A., în special art. 5 lit. a), care arată că A. reprezintă, apără şi promovează interesele comune ale membrilor săi (economice, sociale, tehnice, juridice) în relaţiile cu autorităţile publice, sindicate, persoane juridice de drept privat şi utilizatori.
Mai mult, legitimarea procesuală a reclamantei-intimate este conferită expres de lege prin prevederile art. 61 şi 62 alin. (1) lit. a) şi g) din Legea nr. 62/2011, texte potrivit cărora:
"Organizaţiile patronale reprezintă, susţin şi apără interesele membrilor lor în relaţiile cu autorităţile publice, cu sindicatele şi cu alte persoane juridice şi fizice, în raport cu obiectul şi scopul lor de activitate, în plan naţional şi internaţional, potrivit propriilor statute şi în acord cu prevederile prezentei legi."; "În vederea realizării scopului pentru care sunt înfiinţate, organizaţiile patronale: a) reprezintă, promovează, susţin şi apără interesele economice, juridice şi sociale ale membrilor lor; g) la cererea membrilor acestora, au dreptul de a-i asista şi reprezenta în faţa instanţelor de judecată de toate gradele, a organelor de jurisdicţie, a altor instituţii sau autorităţi, prin apărători proprii sau aleşi;"
Dispoziţiile Ordinului preşedintelui A.N.R.S.C. nr. 563/2020 se referă la contribuţiile furnizorilor/prestatori de servicii comunitare de utilităţi publice (în speţă servicii de alimentare cu apă şi de canalizare, respectiv servicii de salubrizare a localităţilor), astfel încât, calitatea de titulari ai acţiunii în justiţie pentru ocrotirea şi valorificarea dreptului revine furnizorilor/prestatori de servicii comunitare de utilităţi publice, dar şi organizaţiilor patronale care reprezintă interesele acestora, cum este cazul intimatei în speţă.
În acest sens, la dosar fond se regăseşte un extras din Registrul naţional al asociaţiilor şi fundaţiilor, acolo unde A. este înregistrată ca organizaţie patronală, însoţit de Certificatul de înscriere a A..
Scopul asociaţiei este de a contribui la organizarea unor forme moderne, eficiente de prestaţii în serviciile publice de gospodărie comunală şi totodată de apărare a intereselor profesionale, patronale şi sociale ale operatorilor şi angajaţilor din sectorul serviciilor comunitare de utilităţi publice (fosta gospodăria comunală şi locativă) în relaţiile cu administraţia publică, centrală şi locală, cu ministere, organisme centrale sau alte organizaţii, precum şi cu organizaţiile sindicale pe baza dialogului social.
Prin urmare, reclamanta-intimată justifică un interes legitim privat, decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate şi scopul direct şi obiectivele asociaţiei, potrivit statutului, în sensul deciziei RIL nr. 8/2020, având astfel calitate procesuală activă.
II.3.2. Sunt însă fondate criticile de nelegalitate referitoare la sentinţa nr. 525/16.03.2022.
a) Sunt fondate criticile recurentei în ceea ce priveşte greşita reţinere de către instanţa de fond a încălcării principiului transparenţei decizionale.
Astfel, potrivit art. 7 alin. (1), (2), (3) şi 4 din Legea nr. 52/2003:
"(1) În cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administraţiei publice are obligaţia să publice un anunţ referitor la această acţiune în site-ul propriu, să-l afişeze la sediul propriu, într-un spaţiu accesibil publicului, şi să-l transmită către mass-media centrală sau locală, după caz. Autoritatea administraţiei publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informaţii.
(2) Anunţul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ va fi adus la cunoştinţa publicului, în condiţiile alin. (1), cu cel puţin 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către autorităţile publice. Anunţul va cuprinde: data afişării, o notă de fundamentare, o expunere de motive, un referat de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus, un studiu de impact şi/sau de fezabilitate, după caz, textul complet al proiectului actului respectiv, precum şi termenul-limită, locul şi modalitatea în care cei interesaţi pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ.
(3) Anunţul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ cu relevanţă asupra mediului de afaceri se transmite de către iniţiator asociaţiilor de afaceri şi altor asociaţii legal constituite, pe domenii specifice de activitate, în termenul prevăzut la alin. (2).
(4) La publicarea anunţului, autoritatea administraţiei publice va stabili o perioadă de cel puţin 10 zile calendaristice pentru proiectele de acte normative prevăzute la alin. (2), pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice."
În speţă, proiectul Ordinului preşedintelui A.N.R.S.C. nr. 563/2020 a fost publicat, împreună cu referatul de aprobare, pe website-ul instituţiei pârâte (www.anrsc. ro) la Secţiunea "Transparenţă decizională", Subsecţiunea "Proiecte acte normative" în data de 11 decembrie 2020 (conform extrasului depus la dosarul Curţii de Apel Bucureşti), astfel că, în raport de data adoptării actului contestat (22 decembrie 2020) se constată că a fost respectat termenul de 10 zile calendaristice pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice prevăzut de art. 7 alin. (4) din Legea nr. 52/2003, nu şi termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (2) din Legea nr. 52/2003.
Analizând dispoziţiile Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, republicată, Înalta Curte reţine că dispoziţiile art. 14 din lege prevăd doar posibilitatea formulării plângerii potrivit legii contenciosului administrativ, fără vreo reglementare specială a sancţiunii ce intervine în cazul încălcării prevederilor acestei legi.
Prin urmare, în lipsa unei norme de excepţie cuprinse în Legea nr. 52/2003, regimul juridic aplicabil nulităţii în materia contenciosului administrativ subiectiv rămâne cel supus prevederilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, sancţiunea fiind astfel condiţionată de producerea unei vătămări.
Prin urmare, în mod greşit a apreciat instanţa de fond că sunt lipsite de relevanţă apărările pârâtei potrivit cărora, în privinţa Ordinului A.N.R.S.C. nr. 563/2020, nu a fost primită nicio solicitare pentru primirea de informaţii referitoare la proiectul de act normativ.
Astfel, Înalta Curte constată că reclamanta-intimată nu a invocat şi nu a dovedit o vătămare concretă care i-a fost cauzată prin nerespectarea prevederilor art. 7 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 52/2003, astfel încât în cauză nu este incidentă sancţiunea nulităţii.
b) Sunt, de asemenea, fondate, criticile recurentei privind greşita interpretare şi aplicare a art. 15 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 51/2006 (forma în vigoare la data emiterii Ordinului nr. 563/2020).
În mod corect s-a reţinut de către instanţa de fond natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a Ordinului Preşedintelui ANRSC nr. 563/2020, precum şi faptul că sancţiunea nulităţii devine incidentă dacă şi în măsura în care la emiterea actului administrativ nu au fost respectate normele având forţă juridică superioară, edictate pentru întocmirea sa valabilă, vizând în principiu condiţii anterioare sau concomitente emiterii actului, reţinând că actul administrativ trebuie să fie emis (1) în conformitate cu dispoziţiile constituţionale, cu legile adoptate de Parlament şi cu toate actele normative având forţă juridică superioară lui, (2) de autoritatea competentă şi în limitele competenţei sale, (3) în forma şi cu procedura prevăzută de lege.
A reţinut corect instanţa de fond abilitarea sa de a verifica concordanţa actelor administrative cu caracter normativ supuse analizei cu actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţia României şi de art. 4 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 24/2000.
Cu toate acestea, instanţa de fond a concluzionat în mod greşit că aceste condiţii nu ar fi întrunite de actul normativ atacat în cauză, respectiv Ordinul nr. 563/2020 al Preşedintelui ANRSC, considerând că acesta adaugă la lege.
În acest sens, Înalta Curte reţine că art. 15 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 51/2006 (forma în vigoare la data emiterii Ordinului nr. 563/2020) prevede:
"(1) Activitatea A.N.R.S.C. este finanţată integral din venituri proprii obţinute din:
(...) d) orice alte sume încasate în condiţiile legii, precum şi contribuţiile în cuantum de 0,12% datorate de:
(i) furnizorii/prestatorii de servicii comunitare de utilităţi publice, din veniturile proprii înregistrate ca urmare a furnizării/prestării serviciilor/activităţilor aflate în sfera de reglementare a A.N.R.S.C.;
(ii) operatorii economici care prestează activităţi specifice serviciului de alimentare cu apă şi de canalizare şi care nu exploatează sisteme publice, din veniturile înregistrate ca urmare a furnizării/prestării serviciilor.
(...)
(3) Modalitatea de achitare a contribuţiei prevăzute la alin. (1) lit. d), precum şi cuantumul acesteia se stabilesc prin ordin al preşedintelui A.N.R.S.C., conform reglementărilor în vigoare.(...)"
Or, după cum se observă din textul citat, alin. (3) consacră expres posibilitatea recunoscută de Legea nr. 51/2006 preşedintelui A.N.R.S.C. de a stabili modalitatea de achitare şi cuantumul contribuţiei datorate de furnizorii/prestatorii de servicii comunitare de utilităţi publice, din veniturile proprii înregistrate ca urmare a furnizării/prestării serviciilor/activităţilor aflate în sfera de reglementare a A.N.R.S.C., respectiv de operatorii economici care prestează activităţi specifice serviciului de alimentare cu apă şi de canalizare şi care nu exploatează sisteme publice, din veniturile înregistrate ca urmare a furnizării/prestării serviciilor.
Nu este în niciun fel susţinută de textul legal interpretarea dată de instanţa de fond în sensul că această posibilitate se raportează la nivelul maxim al contribuţiei în cuantum de 0,12% prevăzut la art. 15 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 51/2006, astfel că intervenţia preşedintelui A.N.R.S.C. ar fi limitată la stabilirea unui cuantum al contribuţiei cel mult egal cu procentul de 0,12%, dar care nu poate depăşi în niciun caz acest procent maxim stabilit de lege.
Pe de o parte, textul nu prevede o astfel de condiţie ca fiind un cuantum maxim, neexistând niciun argument juridic care să susţină teza instanţei de fond potrivit căreia sintagma "în cuantum de 0,12%" ar însemna de fapt "în cuantum de cel mult egal cu procentul de 0,12%", cum greşit interpretează instanţa.
Pe de altă parte, menţionarea în textul legii a cuantumului de 0,12% este efectul preluării cuantumului din art. 16 alin. (3) din Anexa la Regulamentul din 24 iulie 2013 de organizare şi funcţionare a Autorităţii Naţionale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice - A.N.R.S.C., aprobat prin Hotărârea nr. 527 din 24 iulie 2013, publicată în Monitorul Oficial nr. 497 din 7 august 2013, care prevedea că:
"Se fixează în cuantum de 0,12% contribuţia datorată de: a) furnizorii/prestatorii de servicii comunitare de utilităţi publice, din veniturile înregistrate ca urmare a furnizării/prestării serviciilor/activităţilor aflate în sfera de reglementare a A.N.R.S.C. sau din fondurile băneşti alocate de autorităţile administraţiei publice locale pentru desfăşurarea acestor activităţi; b) operatorii economici care prestează activităţi specifice serviciului de alimentare cu apă şi de canalizare şi serviciului public de alimentare cu energie termică şi care nu exploatează sisteme publice, din veniturile înregistrate ca urmare a furnizării serviciilor."
Prin urmare, interpretarea sistematică a art. 15 alin. (1) lit. d) şi art. 15 alin. (3) din Legea nr. 51/2006 nu poate fi decât aceea că, în momentul adoptării acestei legi contribuţia este cea fixată prin art. 16 alin. (3) din Anexa la Regulamentul din 24 iulie 2013 de organizare şi funcţionare a Autorităţii Naţionale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice - A.N.R.S.C., aprobat prin Hotărârea nr. 527 din 24 iulie 2013, publicată în Monitorul Oficial nr. 497 din 7 august 2013, în vreme ce modificările ulterioare ale cuantumului acesteia se stabilesc prin ordin al preşedintelui A.N.R.S.C., conform reglementărilor în vigoare.
Prin interpretarea instanţei de fond, alin. (3) al art. 15 ar rămâne fără substanţă.
Or, chiar instanţa de fond reţine în cuprinsul motivării că "stabilirea cuantumului contribuţiei este o măsură lăsată la aprecierea Preşedintelui A.N.R.S.C, în emiterea ordinului menţionat, acesta beneficiind de o anumită marjă de apreciere."
Din interpretare literală a textului de lege "cuantumul acesteia se stabileşte prin ordin al Preşedintelui A.N.R.S.C." reiese cu claritate intenţia legiuitorului de a acorda A.N.R.S.C. posibilitatea stabilirii cuantumului contribuţiei, preluarea cuantumului fix de 0,12% în chiar textul legii reflectând cuantumul existent la momentul adoptării legii.
Acelaşi cuantum a fost menţinut prin art. 18 din Ordinul preşedintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice nr. 79/2017 privind modalitatea de achitare a contribuţiei prevăzute în Regulamentul de organizare şi funcţionare a Autorităţii Naţionale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice - A.N.R.S.C., care prevedea aceeaşi atribuţie a modificării cuantumului în sarcina Preşedintelui A.N.R.S.C.
Or, tocmai în temeiul acestei atribuţii exprese prevăzute atât de Legea 51/2006, cât şi de art. 18 alin. (3) din Ordinul preşedintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice nr. 79/2017, a fost adoptat Ordinul preşedintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice nr. 563/22.12.2020 pentru modificarea Ordinului preşedintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice nr. 79/2017 privind modalitatea de achitare a contribuţiei prevăzute în Regulamentul de organizare şi funcţionare a Autorităţii Naţionale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice - A.N.R.S.C., aprobat prin Ordinul preşedintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice nr. 22/2017, având ca obiect de reglementare modificarea nivelului contribuţiilor datorate potrivit art. 15 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 51/2006, după cum urmează:
"a) o contribuţie în cuantum de 0,2% datorată de către furnizorii/prestatorii de servicii de alimentare cu apă şi de canalizare, precum şi de servicii de salubrizare a localităţilor, din veniturile proprii înregistrate ca urmare a furnizării/prestării acestor servicii;
b) o contribuţie în cuantum de 0,12% datorată de către furnizorii/prestatorii de servicii de iluminat public, precum şi de servicii de transport public local şi judeţean de persoane din veniturile proprii înregistrate ca urmare a furnizării/prestării serviciilor/activităţilor aflate în sfera de reglementare a A.N.R.S.C."
Prin urmare, majorarea, prin Ordinul preşedintelui A.N.R.S.C. nr. 563/22.12.2020, a acestei contribuţii, prin creşterea de la 0,12% la 0,2% a cuantumului contribuţiei datorate de către furnizorii/prestatorii de servicii de alimentare cu apă şi de canalizare, precum şi de servicii de salubrizare a localităţilor, din veniturile proprii înregistrate ca urmare a furnizării/prestării acestor servicii, s-a făcut tocmai în aplicarea art. 15 alin. (3) din Legea nr. 51/2006, iar nu în contra acestuia, neputându-se vorbi despre un exces de putere al autorităţii de reglementare.
Este lipsită de orice fundament juridic interpretarea instanţei de fond în sensul că majorarea cuantumului contribuţiei peste procentul de 0,12% prevăzut de art. 15 alin. (1) lit. d) din acelaşi act normativ ar contraveni art. 139 alin. (1) din Constituţia României, care prevede: "impozitele, taxele şi orice alte venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege."
Pe de o parte, art. 15 din Legea 51/2006 se referă la finanţarea A.N.R.S.C. din venituri proprii, nefiind vorba despre venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat.
Pe de altă parte, aşa cum s-a arătat, creşterea de la 0,12% la 0,2% a cuantumului contribuţiei datorate de către furnizorii/prestatorii de servicii de alimentare cu apă şi de canalizare, precum şi de servicii de salubrizare a localităţilor, din veniturile proprii înregistrate ca urmare a furnizării/prestării acestor servicii, s-a făcut în temeiul atribuţiei delegate de legiuitorul însuşi, prin art. 15 alin. (3) din Legea nr. 51/2006, în favoarea Preşedintelui A.N.R.S.C.
Raportat la definiţia excesului de putere din Legea nr. 554/2004 prevăzută de art. 2, alin. (1), lit. m), Înalta Curte reţine că A.N.R.S.C. nu a încălcat limitele competenţei prevăzute de lege sau drepturile şi libertăţile cetăţenilor, ci, dimpotrivă a acţionat în sensul stabilit de teza a II-a, alin. (3) al art. 15 din Legea nr. 51/2006, respectiv cuantumul contribuţiei se stabileşte prin ordin al Preşedintelui A.N.R.S.C, iar aceste sume au fost temeinic motivate în referatul de aprobare al ordinului contestat, aspect de altfel reţinut şi de instanţa de fond.
Astfel, din cuprinsul Referatului de aprobare nr. x/11.12.2020 care a stat la baza Ordinului nr. 563/22.12.2020 reiese că justificarea adoptării Ordinului se găseşte în Memorandumul cu tema: "Măsuri strategice vizând asigurarea conformării şi a funcţionalităţii proiectelor finanţate din Programul Operaţional Sectorial Mediu şi din Programul Operaţional Infrastructură mare în sectorul deşeurilor", aprobat de Guvernul României în şedinţa din data de 7 mai 2020, precum şi necesitatea atragerii fondurilor pentru acoperirea cheltuielilor determinate de punerea în aplicare a următoarelor prevederi:
- O.U.G. nr. 172/2020 pentru modificarea şi completarea unor acte normative, aprobarea unor măsuri privind proiectele de mediu cu finanţare din fonduri externe nerambursabile, precum şi pentru reglementarea serviciului public inteligent alternativ pentru procesarea apelor uzate urbane la Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, potrivit cărora în sfera serviciilor de utilităţi publice a fost introdus un nou serviciu de utilitate publică, respectiv procesarea apelor uzate urbane printr-un serviciu public inteligent alternativ, conform art. II din O.U.G. nr. 172/2020;
- art. VII din O.U.G. nr. 172/2020, potrivit cărora "în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice elaborează regulamentul-cadru şi caietul de sarcini-cadru ale serviciului public inteligent alternativ pentru procesarea apelor uzate urbane ";
- art. 371 alin. (2) din Legea serviciului de alimentare cu apă şi de canalizare nr. 241/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, introdus prin O.U.G. nr. 172/2020, potrivit cărora A.N.R.S.C. va acorda licenţe operatorilor care prestează serviciul public inteligent alternativ pentru procesarea apelor uzate urbane;
- completările aduse de O.U.G. nr. 172/2020 la Legea serviciului de alimentare cu apă şi de canalizare nr. 241/2006, potrivit cărora "autorităţile deliberative ale administraţiei publice locale adoptă hotărâri care vizează: aprobarea preţurilor şi tarifelor pentru serviciul public inteligent alternativ pentru procesarea apelor uzate urbane, cu respectarea metodologiei de stabilire, ajustare sau modificare a preţurilor/tarifelor în vigoare elaborate de A.N.R.S.C., în cazul în care finanţarea proiectelor de investiţii în infrastructură se realizează prin fonduri publice acordate de la bugetul local şi/sau din alte surse decât cele de la bugetul de stat şi/sau din fonduri externe nerambursabile", conform art. 375 alin. (4) lit. h) din O.U.G. nr. 172/2020; prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 155/2020 privind unele măsuri pentru elaborarea Planului naţional de relansare şi rezilienţă necesar României pentru accesarea de fonduri externe rambursabile şi nerambursabile în cadrul Mecanismului de redresare şi rezilienţă, în aplicarea cărora Ministerul Fondurilor Europene a identificat ca potenţială măsură de reformă cu impact în domeniul de activitate al A.N.R.S.C. crearea cadrului legal necesar pentru elaborarea strategiilor de politici tarifare pentru operatorii regionali de apă-canalizare şi a bugetelor multianuale, astfel încât să poată fi asigurată sustenabilitatea financiară a activităţilor curente şi de investiţii pe termen mediu şi lung pentru serviciile de alimentare cu apă şi de canalizare;
- modificările aduse de O.U.G. nr. 74/2018 la Legea nr. 211/2011 privind regimul deşeurilor, prin care au fost instituite, la nivel naţional, tarife distincte pentru gestionarea deşeurilor de hârtie, metal, plastic şi sticlă din deşeurile municipale, respectiv tarife distincte pentru gestionarea altor deşeuri colectate separat, atât pentru activităţile desfăşurate de operatorii de salubrizare, cât şi pentru beneficiarii serviciului de salubrizare, fără ca aceste tarife să aibă corespondent în Legea serviciului de salubrizare a localităţilor nr. 101/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi fără a fi desemnată o autoritate care să elaboreze metodologia de calcul a tarifelor distincte prevăzute la art. 17 alin. (1) lit. c) şi f) -g) din Legea nr. 211/2011, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
De altfel, în expunerea de motive a Legii nr. 225/2016 de modificare şi completare a Legii nr. 51/2006, cu completările şi modificările ulterioare, iniţiatorii au prevăzut posibilitatea reglementatorului (A.N.R.S.C.) de independenţă financiară conform raportului OECD, arătându-se că "bugetul propriu al reglementatorului oferă posibilitatea atingerii ţintelor impuse...", iar în motivarea ordinului contestat modificarea cuantumului de la 0,12% la 0,2% este justificată tocmai prin posibilitatea reglementatorului de a-şi atinge ţintele impuse prin lege.
Or, în aceste condiţii, raportat la conţinutul reglementării cuprinse în actul normativ contestat (modificarea cuantumului contribuţiei datorate la bugetul A.N.R.S.C., în sensul majorării acestuia), Înalta Curte apreciază că actul este emis în temeiul unei atribuţii legale, date de însuşi legiuitor în competenţa Preşedintelui A.N.R.S.C. şi este suficient motivat, având în vedere considerentele care au fost expuse în Referatul de aprobare, instrument care face corp comun cu actul contestat, fiind justificat de considerente obiective, ceea ce exclude teza unui exces de putere.
În consecinţă, Înalta Curte reţine că, în emiterea Ordinului contestat, autoritatea nu a acţionat cu exces de putere, nefiind întrunite condiţiile prevăzute de art. 2, alin. (1), lit. m) din Legea nr. 554/2004.
III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Pentru considerentele expuse, constatându-se întemeiat motivul de casare a sentinţei întemeiat pe dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice împotriva sentinţei civile nr. 525 din 16 martie 2022 şi a încheierii de şedinţă din 15 decembrie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, va casa în parte sentinţa recurată şi, rejudecând, va respinge acţiunea în anulare formulată de reclamanta A. şi Comunale, ca nefondată.
Se vor menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei şi ale încheierii recurate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice împotriva sentinţei civile nr. 525 din 16 martie 2022 şi a încheierii de şedinţă din 15 decembrie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Casează în parte sentinţa recurată şi, rejudecând:
Respinge acţiunea în anulare formulată de reclamanta A. şi Comunale, ca nefondată.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei şi ale încheierii recurate.
Definitivă.
Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 22 ianuarie 2024.