Şedinţa publică din data de 7 februarie 2024
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Piteşti, sub nr. x/2021, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, anularea Hotărârii secţiei pentru Judecători a CSM nr. 216 din 21.02.2021 şi a Raportului Inspecţiei Judiciare nr. x/4.01.2021/1389/ST/2021 privind monitorizarea activităţii preşedintelui Tribunalului Dolj.
Prin încheierea de şedinţă din data de 3 octombrie 2022, Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal a dispus introducerea în cauză, în calitate de intervenient forţat, a Inspecţiei Judiciare - Direcţia de inspecţie pentru judecători.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 296 din data de 14 noiembrie 2022, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a intervenientului forţat Inspecţia Judiciară, ca nefondată, iar pe fondul cauzei, a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii şi intervenientul forţat Inspecţia Judiciară - Direcţia de inspecţie pentru judecători şi a anulat Raportul de control nr. 19-1472 din data de 24.11.2020 al Inspecţiei Judiciare şi Hotărârea nr. 216 din data de 21.02.2021 a Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru judecători.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva sentinţei civile nr. 296 din data de 14 noiembrie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs principal intervenienta Inspecţia Judiciară şi recurs incident reclamanta A..
3.1 Recursul principal
Prin recursul principal, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta-intervenientă solicită casarea sentinţei şi, în rejudecare, respingerea cererii formulată de reclamantă în contradictoriu cu Inspecţia Judiciară.
În motivare arată că sentinţa este nelegală, fiind dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.
Instanţa de fond a respins în mod greşit excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Inspecţiei Judiciare, făcând o aplicare eronată a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care definesc actul administrativ.
Calitatea procesuală pasivă desemnează identitatea dintre persoana care figurează în proces în calitate de pârât şi cel care este subiect pasiv în raportul juridic dedus judecăţii.
În cauză actul administrativ producător de efecte juridice este hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru Judecători nr. 216/202, în vreme ce raportul Inspecţiei Judiciare nu produce niciun efect anterior aprobării lui de către secţia corespunzătoare a CSM. Raportul de control nr. 19-1472 nu ar fi putut da naştere/modifica/stinge raporturi juridice independent de Hotărârea nr. 216/2021, prin care a fost aprobat.
În acest sens trebuie avute în vedere prevederile art. 41 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a CSM, adoptat prin Hotărârea nr. 1073/2018.
Recurenta-intervenientă trimite la jurisprudenţa ÎCCJ-SCAF, respectiv la decizia nr. 2953/2021 prin care s-a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Inspecţiei Judiciare, reţinându-se că rapoartele atacate nu constituie acte administrative ci operaţiuni administrative prealabile, a căror legalitate nu este examinată de sine stătător, ci exclusiv în condiţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
Al doilea motiv de recurs se referă la aplicarea greşită a prevederilor art. 123 alin. (1) din Regulamentul privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecţie, potrivit căruia refacerea verificărilor, dispusă de secţia sau Plenul CSM, se efectuează de aceeaşi echipă de control.
Recurenta arată că unul dintre cei trei inspectori desemnaţi în echipa iniţială era pensionat la data emiterii Ordinului inspectorului şef nr. 110/2020, iar un al doilea figura în concediu de studii în perioada 12-23.10.2020. Astfel, în mod obiectiv, nu a mai existat posibilitatea întocmirii noului raport de către aceeaşi echipă de inspectori judiciari.
Contrar reţinerilor instanţei de fond, stabilirea prin Ordinul inspectorului şef nr. 29/2020 a componenţei echipei de control ce a întocmit raportul nr. x/24.11.2020 a avut la bază motive obiective.
Cu privire la considerentele sentinţei potrivit cărora concluziile raportului refăcut au fost diferite de cele ale raportului iniţial, recurenta-intervenientă arată că inspectorii judiciari se bucură de independenţă, conform art. 72 alin. (1) din Legea nr. 317/2004. În plus, refacerea raportului a fost dispusă prin Hotărârea secţiei pentru Judecători a Consiliului Superior al Magistraturii din 16.12.2019. Ţinând cont de această măsură, de minuta Comisiei nr. 2/28.04.2020 şi de Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii –Secţia pentru judecători nr. 925/2018, directorul Direcţiei de Inspecţie pentru Judecători a propus emiterea unui ordin privind refacerea raportului.
Mai arată recurenta-intervenientă că reclamanta a susţinut greşit că îndeplinirea atribuţiilor manageriale sub aspectul comunicării nu a făcut obiectul controlului de fond finalizat prin raportul Inspecţiei Judiciare nr. 2193/1044/DIJ/2018.
Trebuie reţinut că raportul de control nr. x/24.11.2020 conţine elementele de fapt şi de drept care să permită cunoaşterea temeiurilor propunerilor, fiind dispus cu respectarea reglementărilor legale speciale în materie, în limitele şi potrivit structurii prevăzute în anexa care face parte integrantă din Ordinul inspectorului şef nr. 110/2020. Raportul nu a fost emis în urma unui nou control de fond, în care să fie verificat integral modul de exercitare a atribuţiilor specifice funcţiei de preşedinte.
Mai trebuie reţinut că raportul menţionat a fost aprobat de către Consiliul Superior al Magistraturii –Secţia pentru Judecători în conformitate cu art. 75 alin. (2) din Legea nr. 317/2004 şi art. 51 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 303/2004.
În consecinţă hotărârea este dată cu aplicarea greşită a art. 75 din Legea nr. 317/2004, neputând fi reţinută cauza de nulitate pe care se bazează soluţia instanţei de fond.
3.2 Recursul incident
Prin recursul incident, reclamanta A. solicită casarea în parte a sentinţei şi, în rejudecare, admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Inspecţiei Judiciare. Este invocat cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.
În motivarea recursului, recurenta-reclamantă apreciază că nu există prevederi legale exprese sau practică judiciară relevantă prin care să se fi stabilit că emitentul actului preparator trebuie citat, când se cere anularea unui astfel de act. "Apărarea" actului preparator o face emitentul actului final, care a prezumat legalalitatea actului preparator şi l-a considerat temei pentru decizia sa finală.
În mod nelegal prima instanţă a respins excepţia lipsei calităţii procesuale a Inspecţiei Judiciare, îmbrăţişând teza juridică potrivit căreia emitentul actului preparator face parte dintre subiectele de drept vizate de art. 16 indice 1 din Legea nr. 554/2004, apreciind că nu s-ar putea soluţiona cauza fără citarea Inspecţiei Judiciare, în condiţiile normei menţionate coroborate cu art. 78 alin. (2) C. proc. civ.
Calificarea raportului Inspecţiei Judiciare nr. 19-1472/24.11.2020 ca act premergător actului administrativ final contestat – Hotărârea Consiliul Superior al Magistraturii nr. 216/2021- este în afara oricărei divergenţe. În această situaţie potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 instanţa a fost competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii acestui raport însă pentru introducerea în cauză a Inspecţiei Judiciare se impunea verificarea condiţiei vătămării concrete a unui drept subiectiv sau a interesului public ocrotit de această autoritate publică terţă.
Or, Inspecţia Judiciară nu suferă niciun prejudiciu concret prin anularea raportului său nr. 19-1472/2021 pentru că acest raport nu este producător de efecte juridice, în absenţa aprobării sale prin hotărâre CSM şi nici nu există un interes public pe care să îl apere Inspecţia Judiciară, iar nu Consiliul Superior al Magistraturii.
Câtă vreme însuşi Consiliul Superior al Magistraturii a recunoscut în cuprinsul notelor de şedinţă depuse la termenul din 5.09.2022 că procedura de aprobare a raportului a fost viciată şi că hotărârea sa este lovită de nulitate, lipseşte folosul practic în cazul Inspecţiei Judiciare de a reitera cercetarea legalităţii raportului propriu.
4. Apărările formulate în cauză
4.1. Reclamanta A. a formulat întâmpinare faţă de recursul principal, prin care a invocat, mai întâi, excepţia lipsei de interes în formularea şi susţinerea de către Inspecţia Judiciară a acestui recurs.
În motivarea excepţiei a arătat că prin sentinţă s-a reţinut şi cauza de nulitate a raportului Inspecţiei Judiciare şi a hotărârii Consiliului Superior al Magistraturii constând în nerespectarea procedurii de comunicare a raportului Inspecţiei Judiciare. Reţinerea acestei cauze de nulitate nu a fost criticată prin recursul principal, intrând în autoritate de lucru judecat.
Ca atare, admiterea recursului Inspecţia Judiciară nu ar produce niciun efect practic întrucât soluţia de fond nu ar putea fi reformată. Pe cale de consecinţă, recursul este lipsit de interes, în aplicarea art. 33 C. proc. civ.
În subsidiar, recurenta-reclamantă arată că recursul principal este nefondat. Refacerea raportului de control s-a realizat fără a se administra/analiza nicio probă nouă şi raportul astfel refăcut nu a fost comunicat nici reclamantei şi nici Tribunalului Dolj, desi a avut concluzii fundamental opuse raportului anterior (a cărui refacere s-a dispus).
Ca atare, emiterea actelor administrative contestate a avut loc cu încălcarea dreptului reclamantei la apărare, consacrat atât de art. 24 din Constituţie cât şi de art. 13 C. proc. civ. şi, astfel, actele atacate au fost în mod corect anulate.
De asemenea, instanţa a reţinut corect drept cauză de nulitate împrejurarea că raportul a fost în mod nelegal emis de către alţi inspectori decât cei care au întocmit primul raport (a cărui refacere s-a dispus), fără administrarea de probe noi şi cu enunţarea unor concluzii fundamental opuse primului raport.
Or, nu se impunea ca refacerea raportului să aibă loc de către alţi inspectori decât cei care, initial, au audiat 157 persoane şi cunoşteau nemijlocit situaţia analizată. Cum niciunul dintre inspectorii desemnaţi iniţial să efectueze controlul nu a mai participat la întocmirea celui de-al doilea raport rezultă că niciun membru al noii echipe de inspectori nu a avut o reprezentare reală asupra situaţiei investigate.
4.2 Prin întâmpinarea la recursul incident, recurenta-intervenientă Inspecţia Judiciară arată că, atâta vreme cât reclamanta a solicitat şi anularea raportului Inspecţiei Judiciare, o astfel de anulare nu poate avea loc decât în contradictoriu cu emitentul actului. Din acest motiv, se impune respingerea recursului incident.
II. Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra recursurilor deduse judecăţii
1. Analiza excepţiei lipsei de interes a recurentei-interveniente în formularea recursului principal, invocată de recurenta-reclamantă.
Recurenta-reclamantă, în susţinerea excepţiei lipsei de interes, a arătat că recurenta-intervenientă Inspecţia Judiciară critică sentinţa numai pentru una dintre cauzele de nelegalitate a raportului reţinute. Astfel, o a doua cauză de nulitate a aceluiaşi act reţinută prin sentinţă nu a fost recurată, intrând în autoritate de lucru judecat, de aici rezultând lipsa oricărui efect practic al recursului principal.
Înalta Curte observă că un astfel de raţionament juridic este opus numai criticilor din recursul principal care vizează soluţia pronunţată pe fondul cauzei, nu şi celor referitoare la respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a intervenientei.
Cum recursul nu se limitează la critici referitoare la fondul judecat, ci reiterează şi chestiunea calităţii procesuale, Înalta Curte consideră nefondată excepţia lipsei de interes în formularea recursului principal, fiind evident interesul părţii interveniente, în sensul art. 458 din C. proc. civ., de a recura o sentinţă prin care îi sunt respinse apărările şi care îi este defavorabilă.
2. Analiza motivelor de recurs formulate atât pe calea recursului principal cât şi a celui incident cu privire la soluţia pronunţată prin sentinţă de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a intervenientei Inspecţia Judiciară.
Prin sentinţa recurată a fost respinsă excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a intervenientei forţate Inspecţia Judiciară, ca nefondată, instanţa reţinând că reclamanta a formulat o acţiune prin care urmăreşte anularea nu numai a Hotărârii Consiliului Superior al Magistraturii –Secţia pentru Judecători nr. 216/2021, ci şi a raportului Inspecţiei Judiciare nr. 19-1472/24.11.2021, aprobat prin hotărârea mai sus amintită. Raportul Inspecţiei Judiciare fiind o operaţiune administrativă prealabilă emiterii Hotărârii nr. 216/2021 şi legalitatea acestuia fiind examinată odată cu legalitatea actului administrativ la emiterea căruia a servit, statuarea asupra obiectului cererii nu poate avea loc decât în contradictoriu şi cu emitentul raportului, respectiv Inspecţia Judiciară.
Această soluţie este criticată atât pe calea recursului principal, cât şi pe calea recursului incident, pentru argumente diferite.
Recurenta-intervenientă Inspecţia Judiciară consideră că nu se legitimează procesual în cauză pentru că raportul atacat nu este producător de efecte juridice per se, fiind doar o operaţiune administrativă prealabilă emiterii hotărârii CSM.
Se constată că deşi recurenta-intervenientă critică sentinţa în privinţa soluţiei date legitimării sale procesuale pasive, argumentele sale nu susţin lipsa de calitate, ci o eventuală inadmisibilitate a cererii sau lipsa de interes a reclamantei în a cere anularea raportului, pe motiv că acesta nu este act administrativ.
De altfel, în privinţa calităţii sale procesuale pasive în cauză, prin întâmpinarea la recursul incident, recurenta-intervenientă Inspecţia Judiciară exprimă o poziţie contrară celei adoptate prin recursul propriu, arătând că, dacă s-a cerut anularea raportului, o astfel de anulare nu poate fi dispusă decât într-un cadru procesual subiectiv compus cu participarea sa, în calitate de emitent al actului.
În consecinţă, Înalta Curte constată că recurenta principală nu prezintă niciun argument pertinent în susţinerea excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive în cauză.
În ceea ce priveşte anularea raportului, deşi acesta este doar operaţiune administrativă prealabilă emiterii hotărârii CSM, secţia pentru judecători nr. 216/2021, Înalta Curte constată că dispoziţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 permit îndreptarea acţiunii în anulare şi împotriva actelor/operaţiunilor administrative premergătoare emiterii actului producător de efecte juridice.
În cauză, reclamanta a formulat critici de nelegalitate concrete la adresa raportului Inspecţiei Judiciare, care au fost valorificate de instanţa de fond, cu consecinţa anulării atât a acestui act prealabil, cât şi, pe cale de consecinţă, a actului final al procedurii.
Argumentul din recursul incident în sensul că legitimarea procesuală pasivă a Inspecţiei Judiciare nu este justificată întrucât apărările în privinţa actului preparator ar trebui să fie făcute de emitentul actului final, Înalta Curte îl constată vădit nefondat.
Raportul juridic de drept administrativ consemnat în cuprinsul actului preparator are drept părţi pe emitentul actului, al cărui interes în a apăra legalitatea demersului său este evident, şi pe reclamantă, în calitate de persoană vizată de act şi care se consideră vătămată prin emiterea actului.
Ca atare, atât faţă de dispoziţiile coroborate ale art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1) şi art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cât şi de cele ale art. 36 din C. proc. civ., Inspecţia Judiciară are calitate procesuală pasivă în cererea având ca obiect anularea raportului nr. x/24.11.2021.
Reclamanta trebuia să formuleze acţiunea în contradictoriu şi cu emitentul actului premergător a cărui anulare a solicitat-o. Instanţa de fond, ţinând seama de dispoziţiile art. 78 C. proc. civ., a uzat de prevederile art. 16 indice 1 din Legea nr. 554/2004, punând în discuţia părţilor întregirea cadrului procesual subiectiv cu Inspecţia Judiciară, fără a cărei participare nu putea statua asupra fondului acţiunii.
Susţinerea potrivit căreia intervenienta nu are calitate procesuală pentru că nu suferă o vătămare concretă a unui drept subiectiv nu poate fi primită. Condiţia vătămării se cere numai pentru exerciţiul acţiunii în anularea actului, în timp ce emitentul actului se legitimează procesual prin însăşi calitatea sa.
Pentru aceste motive, Înalta Curte, constatând că soluţia dată de prima instanţă excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a intervenientei Inspecţia Judiciară este legală, va respinge atât motivul de recurs principal referitor la acest aspect cât şi recursul incident, ca nefondate.
3. Analiza celui de -al doilea motiv al recursului principal, referitor la soluţia pronunţată pe fond
Printr-un al doilea rând de critici recurenta-intervenientă apreciază că soluţia de anulare a raportului său nr. 19-1472/24.11.2020 a fost pronunţată cu aplicarea greşită a art. 123 alin. (1) din Regulamentul privind normele ce efectuare a lucrărilor de inspecţie şi a art. 75 alin. (2) din Legea nr. 317/2004.
Este adevărat că, aşa cum a arătat recurenta-reclamantă, recurenta- intervenientă critică numai una dintre cauzele de nelegalitate a raportului reţinute prin sentinţă şi că o a doua cauză de nelegalitate a aceluiaşi act, valorificată în sensul anulării actului, nu a fost recurată, intrând în autoritate de lucru judecat. De aici rezultă într-adevăr lipsa unui efect practic al recursului principal.
Se constată că instanţa de fond a apreciat că încălcarea obligaţiei legale de comunicare a raportului conduce atât la anularea hotărârii CSM contestate, cât şi raportului Inspecţiei Judiciare, iar această cauză de anulare a raportului nu a fost criticată pe calea recursului principal.
Cu toate acestea şi deşi soluţia de anulare s-ar menţine în virtutea fie şi numai a cauzei de nelegalitate anterior amintite, intrată în autoritatea de lucru judecat, Înalta Curte va analiza totuşi pe fond vizatele considerente decizorii, respectiv reţinerea primei cauze de nelegalitate a raportului, constând în refacerea acestuia cu încălcarea dispoziţiilor art. 118 şi 123 din Regulamentul privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecţie, aprobat prin Ordinul Inspectorului-şef nr. 136/2018, cu modificările ulterioare.
În acest sens reţine că recurenta-intervenientă nu relevă o greşită aplicare de către instanţa de fond a normelor din Regulament anterior menţionate. Potrivit art. 118 alin. (6) din Regulament, componenţa echipei de inspecţie desemnate pentru efectuarea unui control nu poate fi modificată decât atunci când imparţialitatea verificărilor ar putea fi afectată, iar o astfel de situaţie nu a invocată în cauză. Potrivit art. 123, completarea verificărilor se realizează de aceeaşi echipă de inspectori iniţial învestită. Cu atât mai mult o refacere a raportului, aşa cum a fost dispusă de către secţia pentru judecători a CSM, nu putea fi efectuată de altă echipă de control decât cea care a efectuat verificările.
Ceea ce susţine intervenienta este că doi dintre membrii echipei de trei inspectori nu mai puteau participa la refacerea lucrării, unul fiind pensionat şi altul fiind în concediu de studii. Astfel de susţineri, însă, nu sunt de natură a înlătura de la aplicare dispoziţiile Regulamentului care asigură continuitatea echipei de control. Într-o astfel de situaţie obiectivă, ar fi trebuit să aibă loc o înlocuire a membrilor echipei de inspecţie care se găseau în situaţiile obiective invocate, iar nu desemnarea unei alte echipe de inspecţie, aşa cum a avut loc prin Ordinul inspectorului sef nr. 110/29.09.2020. De altfel, emiterea acestui ordin nu a fost motivată pe imposibilitatea de asigurare a continuităţii echipei de control, astfel de apărări fiind invocate de intervenientă numai pe parcursul judecăţii.
Cât priveşte art. 75 alin. (2) din Legea nr. 317/2004, recurenta-intervenientă nu arată în ce ar consta aplicarea greşită a acestui articol, ce prevede că raportul de inspecţie prevăzut la alin. (1) se înaintează secţiei corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii, care stabileşte măsurile ce se impun pentru remedierea situaţiei. De asemenea, alin. (3) reglementează retrimiterea raportului în vederea completării verificărilor, fără a statua şi în privinţa componenţei echipei de control. În lipsa unei derogări, se înţelege că o completare a verificărilor se efectuează de către aceeaşi echipă de control, aşa cum de altfel prevedea Regulamentul de efectuare a lucrărilor de inspecţie judiciară.
În concluzie, Înalta Curte constată că, atât recursul principal declarat de intervenienta Inspecţia Judiciară- Direcţia de Inspecţie pentru Judecători, cât şi recursul incident formulat de reclamanta A. sunt nefondate, sentinţa recurată fiind pronunţată cu aplicarea corectă a legii.
Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., va respinge ambele recursuri, ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge excepţia lipsei de interes a recurentei-interveniente Inspecţia Judiciară - Direcţia de Inspecţie pentru Judecători în formularea cererii de recurs, invocată de către recurenta-reclamantă A..
Respinge recursul principal declarat de intervenienta Inspecţia Judiciară- Direcţia de Inspecţie pentru Judecători împotriva sentinţei civile nr. 296 din data de 14 noiembrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Respinge recursul incident formulat de reclamanta A. împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 7 februarie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.