Şedinţa publică din data de 20 februarie 2024
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi la data de 14.09.2022 sub numărul x/2022, reclamanta A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii anularea răspunsului la plângerea prealabilă înregistrat sub nr. Reg1/11197/23.06.2022, revocarea în întregime a OMS nr. 444/2019 şi, în subsidiar, revocarea în parte a Ordinului în sensul revocării art. 8 alin. (3) din Anexă.
2. Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa nr. 160 din 15 noiembrie 2022, Curtea de Apel Iaşi – secţia contencios administrativ şi fiscal a respins ca inadmisibilă cererea de anulare a răspunsului la plângerea prealabilă, formulată de către reclamanta A. S.R.L., prin administrator judiciar B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii; a respins acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., prin administrator judiciar B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, ca neîntemeiată.
3. Calea de atac exercitată
Reclamanta A. S.R.L., societate în reorganizare judiciară, prin administrator judiciar B. a formulat recurs împotriva sentinţei de mai sus, prin care a solicitat casarea hotărârii instanţei de fond, iar în rejudecare, admiterea contestaţiei şi revocarea în întregime a OMS nr. 444/2019, iar, în subsidiar, revocarea în parte a ordinului, în sensul revocării art. 8 alin. (3) din OMS 444/2019.
În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:
Prin contestaţia introdusă pe rolul Curţii de Apel laşi, a solicitat revocarea ordinului de ministru OMS nr. 444/2019 pentru motive de nelegalitate extrisecă şi intrinsecă. Din perspectiva motivelor extrinseci de nelegalitate, a arătat că actul normativ a fost elaborat cu eludarea prevederilor legale referitoare la transparenţa decizională transpuse prin Legea 52/2003. Din perspectiva motivelor intrinseci de nulitate, a arătat că ordinul de ministru contestat se abate de la cadrul circumscris prin Legea nr. 266/2008 a farmaciei.
Prin hotărârea recurată, instanţa de fond a respins motivele extrinseci de contestaţie, reţinând, în esenţă, că prevederile Legii nr. 52/2003 au fost respectate la elaborarea actului normativ contestat. De asemenea, Curtea de Apel a respins şi motivele intrinseci de contestaţie, apreciind că textul art. 21 din Legea nr. 266/2008 nu are un caracter previzibil în interpretare, astfel că disp. art. 8 alin. (3) din OMS nr. 444/2019 explicitează ipotezele apreciate ca fiind obiective.
Recurenta a invocat faptul că hotărârea a fost dată cu încălcarea si aplicarea greşită a normelor de drept material.
În conformitate cu disp. art. 7 alin. (1)-(4) din Legea nr. 52/2003, în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative, autoritatea administraţiei publice are obligaţia să publice un anunţ referitor la această acţiune în site-ul propriu, să-l afişeze la sediul propriu, într-un spaţiu accesibil publicului, şi să-l transmită către mass-media centrală sau locală, după caz.
Instanţa de fond a constatat că au fost respectate prevederile referitoare la termenul de publicare şi la documentaţia aferentă, însă, textul art. 7 alin. (1) - (4) din Legea 52/2003 impune administraţiei publice ca anunţul referitor la proiectul de act normativ să fie transmis către mass-media centrală sau locală, după caz, obligaţie care, după cum rezultă din probatoriu, nu a fost complinită, iar aspectul nu a fost analizat de judecătorul fondului, astfel că viza de legalitate acordată de prima instanţă s-a dat cu încălcarea normei de la art. 7 din Legea nr. 52/2003.
Acelaşi text de lege mai impune ca anunţul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ cu relevanţă asupra mediului de afaceri să fie transmis de către iniţiator asociaţiilor de afaceri şi altor asociaţii legal constituite, pe domenii specifice de activitate, în termenul de 30 de zile lucrătoare. În speţă, proiectul de act normativ trebuia comunicat a priori asociaţiilor profesionale ale farmaciştilor; nici din acest punct de vedere procedura nu a fost complinită, iar Curtea de Apel laşi a omis să o verifice, pronunţând o hotărâre cu încălcarea normei de drept material.
În mod greşit instanţa de fond a apreciat şi asupra respectării legii în privinţa referatului de aprobare nr. S.P.4043 din 25.03.2019. Referatul în cauză a fost emis în data de 25.03.2019, adică în aceeaşi zi în care ministrul sănătăţii aflat în funcţie a emis ordinul. În contextul în care referatul de aprobare trebuie să însoţească anunţul prin care se aduce la cunoştinţă publicului cu minim 30 de zile lucrătoare anterioare avizării proiectului, este evident că iniţiatorul proiectului de act normativ a eludat prevederile legale în materia transparenţei decizionale. în cazul de faţă, referatul de aprobare prin care să fie argumentată necesitatea adoptării actului normativ propus a fost emis la 25.03.2019 şi nu respectă termenul de 30 de zile lucrătoare prev de art. 7 alin. (2) din Legea 52/2003.
Un alt motiv de recurs este acela că instanţa de fond a interpretat greşit norma de drept material conţinută în art. 21 din Legea nr. 266/2008. Prima instanţă a reţinut prin considerentele hotărârii recurate că textul art. 21 din Legea nr. 266/2008 este lipsit de previzibilitate în interpretare, context în care devin necesare prevederile art. 8 alin. (3) din Anexa la OMS nr. 444/2019.
Recurenta a arătat că judecătorul fondului a dat o interpretare greşită textului art. 21 din Legea 266/2008. Potrivit normei, pentru motive întemeiate sau pentru motive obiective invocate de deţinătorul autorizaţiei, Ministerul Sănătăţii poate aproba întreruperea activităţii farmaciei comunitare pe o perioadă de până la 180 de zile. Aşa cum a invocat şi prin plângerea prealabilă, legea a stabilit posibilitatea ca deţinătorul unei autorizaţii de farmacie să solicite întreruperea activităţii farmaciei pentru cel mult 180 de zile şi numai pentru motive întemeiate ori motive obiective. Se poate constata că legiuitorul nu a făcut o enumerare exhaustivă a situaţiilor în care activitatea farmaciei poate fi întreruptă, ci a folosit o exprimare largă, întrucât se pot concretiza o multitudine de situaţii întemeiate sau obiective ce impun întreruperea activităţii farmaciei.
Se constată că textul articolului 8 alin. (3) din Anexa la Ordinul de ministru contestat limitează la 5 situaţiile în care Ministerul Sănătăţii poate aproba întreruperea activităţii farmaciei; în accepţiunea actului administrativ normativ contestat, doar cele 5 ipoteze constituie motive întemeiate.
Contrar opiniei instanţei de fond, textul art. 21 din Legea nr. 266/2008 nu este lipsit de previzibilitate, ci, dimpotrivă, acoperă un orizont mai mare de situaţii în care suspendarea activităţii farmaciei poate fi suspendată; în mod nepermis, art. 8 alin. (3) din Anexa la OMS nr. 444/2019 vine şi limitează situaţiile doar la un număr de 5.
Ordinul de ministru este, indubitabil, un act administrativ normativ. Având în vedere natura juridică a ordinului de ministru, este evident că acest nu poate decât să organizeze executarea, respectiv să pună în aplicare, prin raportare la situaţia de fapt existentă, dispoziţiile de reglementare primară cu privire la regimul întreruperii activităţii farmaciei. Cu alte cuvinte, ordinul de ministru este un act administrativ normativ, subsecvent legii. Având în vedere forţa juridică inferioară legii, ordinul de ministru nu poate să deroge, să se substituie sau să adauge la lege, deci nu poate conţine norme de reglementare primară. Este de netăgăduit faptul că soluţia legislativă primară presupune un grad mai sporit de generalitate, tocmai pentru că legiuitorul nu poate acoperi toate situaţiile concrete. Cu toate acestea, generalitatea normei primare nu poate fi atenuată prin acte infralegale care să completeze cadrul normativ existent. De aceea, actul administrativ normativ (ordinul de ministru) va cuprinde doar măsurile care organizează executarea dispoziţiilor legale şi particularizează şi adaptează respectivele dispoziţii la situaţia de fapt existentă, fără a se abate (prin modificări sau completări) de la cadrul circumscris prin normele cu putere de lege. În acest sens s-a pronunţat şi Curtea Constituţională a României prin Decizia nr. 458/25.06.2020 în soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a art. 25 din Legea nr. 96/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii.
În mod incontestabil, există multe alte situaţii excepţionale ce se încadrează în categoria motivelor întemeiate sau obiective care justifică întreruperea activităţii (cum ar fi: starea de insolvenţă, în care se află şi recurenta), dar care nu sunt cuprinse în enumerarea exhaustivă a articolului 8 alin. (3) din Anexa la ordinul de ministru. Or, din această perspectivă, se poate crea o situaţie discriminatorie pentru deţinătorul de autorizaţie care se află în situaţia de a întrerupe activitatea farmaciei pe o durată mai mare de 30 de zile pentru un motiv obiectiv, dar care nu se înscrie în cele 5 ipoteze reglementate de ordinul de ministru.
În drept, au fost invocate prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004.
4. Apărările intimatului
Pârâtul Ministerul Sănătăţii a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului, iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:
Examinând cererea de recurs, astfel cum aceasta a fost formulată, se constată că nu se aduc critici punctuale de nelegalitate hotărârii atacate, iar recurentul nemulţumit de soluţia instanţei de fond, reia justificarea solicitării anulării actului administrativ invocată la fondul cauzei.
Prin nemotivarea căii de atac în cauză intervine sancţiunea expres prevăzută de lege, respectiv nulitatea recursului, ce poate fi constatată în condiţiile art. 493 alin. (5) din C. proc. civ.. Condiţia legală a dezvoltării motivelor de recurs implică determinarea greşelilor anume imputate instanţei şi încadrarea lor în motivele de nelegalitate limitativ prevăzute de art. 488 pct. 1-8 din C. proc. civ.
în consecinţă, reţinând că aspectele evidenţiate în cuprinsul cererii de recurs sunt doar simple discuţii pe fond şi nu reprezintă critici de nelegalitate a hotărârii recurate, a solicitat aplicarea sancţiunii expres prevăzută de lege, respectiv anularea căii de atac.
Instanţa de fond în mod corect a interpretat şi motivat sentinţa recurată şi în consecinţă a respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de către reclamant în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii.
În ceea ce priveşte motivele de recurs invocate de recurentul-reclamant, acestea nu pot fi reţinute de către instanţă, alegaţiile acestuia nu constituie o motivare în sensul procedural al recursului, fiind o motivare necorespunzătoare.
Simplele susţineri făcute în conţinutul cererii de de anulare a OMS nr. 444/2019 nu sunt suficiente pentru înlăturarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul, întrucât dispoziţiile legale cuprinse în art. .2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 se referă, în mod expres, la împrejurări de fapt şi de drept, iar nu la afirmaţiile părţilor. Într-adevăr, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu o pagubă, dar din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului. Nu poate fi reţinut cazul bine justificat şi nu este îndeplinită nici condiţia existeţei unei pagube iminente.
Recurenta-reclamanta solicită casarea în tot a hotărârii recurate, dar nu indică niciun motiv de recurs cu privire la soluţia dată de instanţă referitoare la admiterea excepţiei inadmisibilitătii capătului de cerere privind anularea răspunsului Ia plângerea prealabilă, respectiv anularea adresei nr. Reg 1/11197/23.06.2022 şi respingerea acestuia ca inadmisibil. Acest caracter inadmisibil rezultă din prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 din legea contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 8 alin. (1), potrivit cărora acţiunea în contencios administrativ nu poate avea ca obiect decât cenzurarea unui act administrativ tipic sau asimilat şi nicidecum cenzurarea răspunsului la plângerea prealabilă.
Cu privire la motivele invocate pe fondul cauzei, recurenta - reclamantă S.C. A. S.R.L. invocă cu aceeaşi motivare ca şi în cererea de chemare în judecată faptul că OMS nr. 449/2019 a fost emis cu încălcarea prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională.
Recurenta-reclamantă susţine eronat că Ministerul Sănătăţii nu a respectat procedura impusă de Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, întrucât confundă referatul de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus nr. 15207/13.12.2018 care a însoţit anunţul, cu instrumentul de prezentare si motivare a proiectului de act normativ, respectiv cu referatul de aprobare prevăzut de Legea nr. 24/20o0 privind normele de tehnică legislative pentru elaborarea actelor normative, referat care a fost înregistrat sub nr. S.P. 4.043 în data de 25.03.2019 si se regăseşte în preambulul actului normativ în discuţie.
Procedura pentru asigurarea transparenţei decizionale în cadrul autorităţilor administraţiei publice prevăzută de Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, republicată, nu este aceeaşi cu procedura pentru publicarea actelor normative în Monitorul Oficial al României, Partea I, prevăzută de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare şi Ordinul SGG nr. 591/2012 privind procedurile publicării, republicării şi rectificării, precum şi ale publicării în numere speciale, cu tiraj limitat, a actelor în Monitorul Oficial al României, iar recurenta-reclamantă, deşi contestă Ordinul nr. 444/2019 prin prisma faptului că nu a respectat procedura transparenţei, pentru probaţiune se raportează la numărul şi data referatului de aprobare, instrument de prezentare şi motivare (care se regăseşte menţionat în preambulul Ordinului nr. 444/2019, publicat în Monitorul Oficial nr. 270 şi 270 bis din data de 09.04.2019) şi data emiterii actului normativ publicat în Monitorul Oficial, ceea ce dovedeşte fără putinţă de tăgadă netemeinicia cererii sale.
In ceea ce priveşte al doilea motiv de nulitate invocat referitor la interpretarea eronată de către instanţa de fond a prevederilor art. 21 din Legea nr. 266/2008, toate aceste susţineri sunt identice cu cererea de chemare în judecată, fapt pentru care nu se încadrează în motivele de nelegalitate ale recursului.
Modificarea unei autorizaţii de funcţionare a unei farmacii comunicare reprezintă schimbarea stării autorizaţiei de funcţionare.
In ceea ce priveşte afirmaţia recurentei- reclamante cu privire la faptul că prevederile art. 21 din Legea nr. 266/2008 intră în contradicţie cu prevederile art. 8 alin. (3) din OMS nr. 444/2019 respectiv cu privire la faptul că legiuitorul nu a prevăzut la nivel primar motivele pentru care Ministerul Sănătăţii aproba întreruperea activităţii farmaciei comunitare pe o perioadă de până la 180 de zile nu poată fi luată în considerare pentru că legiuitorul primar a prevăzut în cadrul prevederilor art. 8 alin. (2) că modificarea autorizaţiilor de funcţionare ale farmaciilor comunitare se stabileşte prin norme aprobate prin ordin al ministrului sănătăţii.
Ministerul Sănătăţii a stabilit în cadrul prevederilor art. 8 alin. (3) din OMS nr. 444/2019 contestate de către reclamantă motivele pentru care poate aproba întreruperea activităţii farmaciei comunitare pentru o perioadă de până la 180 de zile, întreruperea activităţii farmaciei comunitare reprezentând în fapt modificarea autorizaţiei de farmacie.
Totodată, din cererea de chemare în judecată rezultă că reclamanta este nemulţumită şi de faptul că printre motivele prevăzute la art. 8 alin. (3) din Anexa la Ordinul ministrului sănătăţii nr. 444/2019, nu se regăseşte şi starea de insolvenţă în care se regăseşte aceasta în momentul actual, fără a ţine cont că această situaţie este prevăzută expres de legiuitor în Legea farmaciei nr. 266/2008 republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care stabileşte la art. 22 lit. c) că farmacia comunitară îşi încetează activitatea prin anularea autorizaţiei de funcţionare emise de Ministerul Sănătăţii în urma unei hotărâri judecătoreşti definitive sau a pronunţării falimentului societăţii deţinătoare a autorizaţiei.
Potrivit principiului ierarhiei actelor normative, Legea nr. 266/2008 are întâietate în faţa OMS nr. 444/2019, iar potrivit prevederilor art. 16 din Legea nr. 24/2000, în procesul de legiferare este interzisă instituirea aceloraşi reglementări în mai multe articole sau alineate din acelaşi act normativ ori în două sau mai multe acte normative, iar în cazul existenţei unor paralelisme acestea vor fi înlăturate fie prin abrogare. fie prin concentrarea materiei în reglementări unice.
Or, instanţa de fond a menţionat în mod corect şi legal faptul că "normele metodologice au rolul de a clarifica şi detalia dispoziţiile normative pentru care au fost emise. In aceste condiţii rezultă că intenţia certă a legiuitorului primar a fost aceea de a permite întreruperea activităţii farmaciei comunitare pentru motive obiective şi reglementarea detaliată a acestora prin norme metodologice conform art. 8 alin. (2)."
II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului
1. Aspecte procedurale
La termenul de azi, a fost respinsă ca nefondată excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-pârât, pentru considerentele reţinute în practicaua prezentei decizii.
2. Analiza motivelor de casare şi a apărărilor aferente
Cauza de faţă priveşte anularea unor prevederi din cuprinsul unui act administrativ cu caracter normativ, respectiv a art. 8 alin. (3) din Anexa la Ordinul nr. 444/2019 pentru aprobarea Normelor privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea unităţilor farmaceutice.
Potrivit acestor norme:
"(3) Motivele pentru care Ministerul Sănătăţii poate aproba întreruperea activităţii farmaciei comunitare şi drogheriei, pentru o perioadă de până la 180 de zile, sunt:
a)încetarea/expirarea/suspendarea contractului de închiriere sau a contractului de comodat asupra spaţiului;
b) încetarea contractului de muncă al farmacistului-şef sau al asistentului medical de farmacie-şef, fără posibilitatea preluării atribuţiilor de către alt farmacist sau asistent medical de farmacie;
c) concediu medical sau concediu de odihnă în cazul unităţilor farmaceutice ce au în schema de personal doar un farmacist, respectiv un asistent medical de farmacie pentru drogherie;
d) modificări aduse spaţiului unităţii farmaceutice;
e)decesul farmacistului-şef fără posibilitatea delegării atribuţiilor acestuia către un alt farmacist."
Ca o primă precizare, Înalta Curte constată că recursul nu priveşte şi soluţia dată excepţiei inadmisibilităţii cererii de anulare a răspunsului la plângerea prealabilă, astfel că această soluţie a intrat în puterea lucrului judecat, apărările formulate de intimat nemaifiind analizate din această perspectivă.
Pe de altă parte, deşi neinvocat expres, recursul se încadrează în motivul de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.
Trecând la analiza motivelor de casare, se constată că primul motiv de recurs invocă greşita aplicare a legii de către prima instanţă, prin respingerea criticii de nulitate extrinsecă a normelor atacate, ca urmare a nerespectării procedurii privind transparenţa decizională reglementată de Legea nr. 52/2003.
Prima instanţă a reţinut că, potrivit prevederilor art. 7 din Legea nr. 52/2003, au fost respectate normele privind transparenţa decizională în administraţia publică, proiectul de ordin fiind publicat pe site-ul Ministerului Sănătăţii la data de 13.12.2018; proiectul a fost însoţit şi de Referatul de aprobare; Ordinul a fost adoptat abia la data de 25.03.2019, fiind respectate prevederile referitoare atât termenul de publicare, cât şi la documentaţia aferentă. În acest fel, sunt întemeiate susţinerile pârâtului potrivit căruia cărora referatul menţionat în preambulul OMS nr. 444/2019 nu este cel la care se referă Legea nr. 52/2003, ci referatul prevăzut de art. 6 din Legea nr. 24/2000.
Înalta Curte confirmă corecta aplicare a legii de către prima instanţă; în mod corect, s-a făcut distincţia între referatul avut în vedere de prevederile art. 7 din Legea nr. 52/2003 (referat de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus) şi referatul reglementat de prevederile art. 6 din Legea nr. 24/2000 ("proiectele de acte normative se supun spre adoptare însoţite de o expunere de motive, o notă de fundamentare sau un referat de aprobare, precum şi de un studiu de impact, după caz").
Ca urmare, criticile legate de nerespectarea termenului de 30 de zile lucrătoare anterioare emiterii ordinului, termen prevăzut de art. 7 din Legea nr. 52/2003, sunt nefondate, cât timp intimatul a făcut dovada în faţa instanţei de fond cu privire la afişarea pe site a proiectului însoţit de referatul prevăzut de legea transparenţei decizionale în perioada 13.12.2018-29.01.2019.
Recurenta a criticat prin recurs neanalizarea afirmaţiei sale în sensul că proiectul de act normativ trebuia transmis către mass-media centrală sau locală, astfel că viza de legalitate acordată de prima instanţă s-a dat cu încălcarea normei de la art. 7 din Legea nr. 52/2003; de asemenea, a mai invocat faptul că proiectul de act normativ trebuia comunicat a priori asociaţiilor profesionale ale farmaciştilor.
Înalta Curte constată, pe de o parte, că prevederile art. 7 alin. (1) din legea nr. 52/2003 statuează în sensul că "autoritatea administraţiei publice are obligaţia să publice un anunţ referitor la această acţiune în site-ul propriu, să-l afişeze la sediul propriu, într-un spaţiu accesibil publicului, şi să-l transmită către mass-media centrală sau locală, după caz"; astfel, transmiterea către mass-media apare ca fiind circumstanţiată, oportunitatea unei asemenea trimiteri fiind lăsată în marja de apreciere a autorităţii administrative iniţiatoare a proiectului fără ca refuzul de a face o asemenea publicitate să fie prezumat ca fiind abuziv. Or, recurenta-reclamantă nu a indicat motivul obiectiv care ar fi impus existenţa unei obligaţii de transmitere a acestui proiect către mass-media, pentru a putea fi eventual cenzurat un abuz de putere din această perspectivă.
Pe de altă parte, teza a II-a a art. 7 alin. (1) din lege prevede că autoritatea administraţiei publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informaţii; or, recurenta nu a demonstrat faptul că a fost titulara unei asemenea cereri. Publicarea pe site-ul autorităţii, ca iniţiator desemnat de lege pentru emiterea actului administrativ inferior, este de natură să asigure în mod suficient transparenţa avută în vedere de legiuitor.
Ca urmare, motivul de recurs referitor la încălcarea art. 7 din Legea privind transparenţa decizională, este nefondat.
Un alt motiv de recurs invocat de recurentă este acela că instanţa de fond a interpretat greşit norma de drept material conţinută în art. 21 din Legea nr. 266/2008, iar textul a cărui anulare se cere adaugă în mod nepermis la prevederile art. 21 din Legea nr. 266/2008; deşi legiuitorul primar nu a făcut o enumerare exhaustivă a situaţiilor în care activitatea farmaciei poate fi întreruptă, ci a folosit o exprimare largă, textul articolului 8 alin. (3) din Anexa la Ordinul de ministru contestat limitează la 5 (cinci) situaţiile în care Ministerul Sănătăţii poate aproba întreruperea activităţii farmaciei.
Conform prevederilor art. 21 din Legea nr. 266/2008 (Legea farmaciei):
"Pentru motive întemeiate sau pentru motive obiective invocate de deţinătorul autorizaţiei prevăzute la art. 10 alin. (1), Ministerul Sănătăţii poate aproba întreruperea activităţii farmaciei comunitare pe o perioadă de până la 180 de zile."
Această problemă de drept implică verificarea respectării principiului ierarhiei actelor normative, ierarhie care se stabileşte în funcţie de importanţa relaţiilor sociale reglementate (conţinutul normativ) şi în funcţie de locul autorităţii emitente în rândul autorităţilor publice. Având aceste două elemente ca temei, ierarhia actelor normative determină forţa juridică a acestora.
Principiul de drept aplicabil în speţă este acela că actul normativ de nivel inferior trebuie să fie emis în limitele şi potrivit normelor care le guvernează de nivel superior. Astfel, art. 1 alin. (5) din Constituţie stabileşte că "În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie".
Textul constituţional cuprinde şi o reglementare relativ indirectă a principiului ierarhiei actelor normative, dedusă din succesiunea în care sunt reglementate principiile generale, drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale şi autorităţile publice – emitenţii actelor normative. Cadrul normativ subsecvent Constituţiei a detaliat reglementarea principiului ierarhiei actelor normative. Articolul 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 prevede că actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă. De asemenea, art. 81 din acelaşi act normativ dispune că la elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziţii ale autorităţile administraţiei publice locale se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legilor, hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului şi altor acte de nivel superior.
Actele normative date în executarea actelor normative primare trebuie să fie date cu respectarea competenţei constituţionale şi legale a organului emitent şi cu respectarea actelor normative cu forţă juridică superioară.
Înalta Curte constată că enumerarea situaţiilor care se încadrează în noţiunea de "motive întemeiate" sau "motive obiective" pentru temeinicia solicitării de întrerupere a activităţii farmaciei comunitare, situaţii care nu erau prevăzute detaliat de legea superioară, reprezintă întocmai operaţiunea de organizare a executării legii, iar detaliile concrete adăugate reprezintă tocmai acele aspecte faptice ce uşurează executarea legii, în lipsa lor, norma legală fiind supusă incertitudinii aplicării sale. Astfel, nu sunt încălcate prevederile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Aplicând modalitatea de interpretare propusă de recurentă, s-ar ajunge în situaţia absurdă în care actele normative subsecvente ar putea prevedea doar ceea ce prevede actul superior (repetiţie inutilă) sau actele normative de forţă superioară ar trebui să reglementeze cu detalii excesive, lipsind de conţinut însuşi principiul ierarhiei actelor normative, actele subsecvente cu caracter normativ devenind inutile.
Aşadar, Normele metodologice au rolul de a clarifica si detalia dispoziţiile actelor normative pentru care au fost emise; intenţia certă a legiuitorului primar a fost aceea de a permite întreruperea activităţii farmaciei comunitare pentru motive obiective şi reglementarea detaliată a acestora prin normele metodologice conform art. 8 alin. (2).
Potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. (1) şi (4) din Hotărârea Guvernului nr. 144/2010 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii, conducerea Ministerului Sănătăţii se exercită de către ministrul sănătăţii, iar în exercitarea atribuţiilor sale, ministrul sănătăţii emite ordine, instrucţiuni şi alte acte cu caracter normativ, prevăzute de lege.
Ordinul ministrului sănătăţii nr. 444/2019 pentru aprobarea Normelor privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea unităţilor farmaceutice, publicat în Monitorul Oficial nr. 270 din 9 aprilie 2019 şi nr. 270 bis din aceeaşi dată, a fost emis în temeiul dispoziţiilor legale prevăzute de art. 8 alin. (2) din Legea farmaciei nr. 266/2008, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 7 alin. (4) din Hotărârea Guvernului nr. 144/2010 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii, cu respectarea dispoziţiilor legale prevăzute de Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică.
Potrivit dispoziţiilor art. 8 alin. (2) din Legea nr. 266/2008: "înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea farmaciilor comunitare, oficinelor comunitare rurale/sezoniere, farmaciilor cu circuit închis, oficinelor cu circuit închis şi drogheriilor, precum şi modificarea autorizaţiilor de funcţionare ale farmaciilor comunitare, farmaciilor cu circuit închis şi ale drogheriilor se stabilesc prin normele de aplicare a prezentei legi, aprobate prin ordin al ministrului sănătăţii şi denumite în continuare norme."
Or, atâta timp cât normele de aplicare sunt emise în baza temeiului primar conferit de Legea farmaciei nr. 266/2008, motivele pentru care Ministerul Sănătăţii poate aproba întreruperea activităţii farmaciei comunitare pentru o perioadă de până la 180 de zile, menţionate la art. 8 alin. (3) din OMS nr. 444/2019, articol contestat de recurenta-reclamantă, sunt condiţionate de analiza de oportunitate a emitentului actului normativ.
În ceea ce priveşte susţinerea recurentei în sensul că printre motivele prevăzute la art. 8 alin. (3) din Anexa la Ordinul ministrului sănătăţii nr. 444/2019, nu se regăseşte şi starea de insolvenţă în care se regăseşte aceasta în momentul actual, Înalta Curte constată, dincolo de argumentul solid al oportunităţii organului administrativ competent în aprecierea acelor împrejurări care pot reprezenta motive temeinice sau obiective de întrerupere a activităţii unei farmacii comunitare, că o asemenea argumentaţie pune în discuţie o nulitate a textului criticat nu prin raportare la contrarietatea cu norma superioară, ci în condiţiile unui eventual exces de putere, ceea ce nu a fost invocat ca atare. Pe de altă parte, conform art. 22 lit. c) din Legea farmaciei nr. 266/2008 republicată, farmacia comunitară îşi încetează activitatea prin anularea autorizaţiei de funcţionare emise de Ministerul Sănătăţii în urma unei hotărâri judecătoreşti definitive sau a pronunţării falimentului societăţii deţinătoare a autorizaţiei. Ca urmare, şi acest motiv de recurs este nefondat.
6.3. Temeiul procesual al recursului
Pentru aceste considerente, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. prin administrator judiciar B. împotriva sentinţei nr. 160 din 15 noiembrie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Iaşi – secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 20 februarie 2024.