Admisibilitatea în contencios administrativ a acţiunii îndreptate împotriva Decretului Preşedintelui României privind retragerea titlului de „Luptător pentru victoria Revoluţiei din decembrie 1989-Luptător cu rol determinant” 

Cuprins pe materii: Drept administrativ. Contencios administrativ reglementat prin Legea nr. 554/2004. Obiectul acţiunii judiciare

Index alfabetic:

• Decret al Preşedintelui României
• Acţiune în contencios administrativ
• Condiţii de admisibilitate

 

Legea nr. 554/2004, art. 2, art. 5

Constituţia României, art. 126

Complexitatea atribuţiilor prevăzute pentru Preşedintele României în legea fundamentală, precum şi domeniile diferite în care acestea sunt reglementate, nu permit încadrarea tuturor decretelor Preşedintelui României în categoria finelor de neprimire exclusiv din perspectiva contrasemnării, ca mod de asumare a răspunderii politice a prim-ministrului, fără o evaluare concretă a naturii lor juridice prin prisma obiectului, a efectelor pe care le produc şi a existenţei reale a unei interferenţe cu sfera politicului.

Decretele prezidenţiale sunt susceptibile de control în condiţiile contenciosului administrativ, în lipsa incidenţei vreuneia dintre excepţiile prevăzute de art. 5 din Legea nr. 554/2004, verificarea efectivă în funcţie de obiectului actului litigios impunându-se şi raportat la art. 52 din Constituţia României, care consacră dreptul fundamental al persoanei vătămate de o autoritatea publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen legal a unei cereri de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.

Raportat la natura actului şi la conţinutul raportului juridic, decretul privind retragerea titlului de „Luptător pentru victoria Revoluţiei din decembrie 1989-Luptător cu rol determinant” acordat unei persoane identificate, fără a avea legătură cu atribuţiile privind raporturile de natură politică cu Parlamentul, nu este sustras controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, nefiind aplicabile dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţia României şi art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004.

 

I.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4455 din 11 octombrie 2023

 

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată sub nr. x/102/2022 pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureș (prin declinare de la Tribunalul Mureș, Secţia contencios administrativ şi fiscal, sentinţa nr. 546/12.09.2022), reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Administraţia Prezidenţială a României şi Guvernul României – Secretariatul de Stat pentru Recunoaşterea Meritelor Luptătorilor Împotriva regimului Comunist Instaurat în România în perioada 1945-1989,  suspendarea efectelor Decretului nr. 1068/2022 în privinţa poziţiei nr. 13 din anexă, până la soluţionarea definitivă a plângerii prealabile formulate împotriva acestui act administrativ.

Ulterior, prin cererea adiţională, reclamantul a solicitat introducerea în cauza a Preşedintelui României şi a Prim-Ministrului României.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 80 din 14 octombrie 2022, Curtea de Apel Târgu Mureș, Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca formulată faţă de o persoană fără calitate procesual pasivă, acţiunea în contencios administrativ şi fiscal formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Administraţia Prezidenţială a României şi Guvernul României – Secretariatul de Stat pentru Recunoaşterea Meritelor Luptătorilor Împotriva regimului Comunist Instaurat în România în perioada 1945-1989; a admis excepția inadmisibilităţii acţiunii în contencios administrativ şi fiscal, excepţie invocată de Preşedintele României prin Administraţia Prezidenţială; a respins ca inadmisibilă acţiunea având ca obiect suspendarea efectelor produse de Decretul nr. 1068/2022, formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Preşedintele României prin Administraţia Prezidenţială şi Prim-Ministrul României, reprezentat prin Secretariatul General al Guvernului.

În motivarea soluţiei pronunţate, Curtea de Apel a reţinut următoarele:

În aplicarea prevederilor art. 248 alin. (1) C. proc. civ. se impune a fi soluţionată cu prioritate excepţia inadmisibilităţii acţiunii din perspectiva dispoziţiilor art. 5 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în considerarea faptului că aceasta este o excepţie de procedură ce vizează limitări ale dreptului la acţiune în contencios administrativ, în timp ce excepția lipsei calităţii procesuale pasive este o excepție de fond ce presupune verificarea cadrului procesual prin raportare la legala investire a instanţei prin prisma obiectului cererii de chemare în judecată; suplimentar, o parte din argumentele pârâtului în susţinerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive vizează în fapt obiectul acţiunii în contencios administrativ şi susţin practic excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâtul Preşedintele României.

Cu referire la excepţia inadmisibilităţii acţiunii, Decretul a cărui revocare se solicită este un act emis de Preşedintele României în conformitate cu prevederile art. 8 alin. (6) din Legea nr. 341/2004.

Emiterea Decretelor de către Preşedintele României se realizează în temeiul unor prerogative constituţionale, fiind incidente în cauză prevederile art. 94 din Constituţie. Art. 100 alin. (2) din Constituţie prevede că Decretele emise de Preşedintele României în exercitarea atribuţiilor  prevăzute art. 94 lit. a), b) şi d) se contrasemnează de primul-ministru.

În raport de actul a cărui suspendare se solicită, acesta se subsumează dispozițiilor constituţionale anterior indicate în sensul în care este un Decret emis de Preşedintele României conform art. 94 alin. (1) litera din Constituţie şi se contrasemnează de primul-ministru în temeiul art. 100 din Constituție, fiind aşadar întemeiate susţinerile pârâtului privind caracterul de act complex al decretului a cărui suspendare se solicită.

În considerarea specificului acestui tip de act se impun a fi analizate susținerile Preşedintelui României cu privire la raporturile juridice care stau la baza reglementării ce impune contrasemnarea Decretului de către reprezentantul puterii executive dar şi la efectele pe care această manifestare de voinţă  (concretizată în contrasemnare) le produce asupra naturii juridice a actului.

În disonanţă cu poziţia exprimată de reclamant, prima instanţă constată că în fapt contrasemnarea Decretului prezidenţial în temeiul prevederilor constituţionale nu poate fi apreciată ca o simplă formalitate, fără efecte juridice în cauză. Faptul contrasemnării Decretului exprimă raporturi de natură constituţională între Preşedintele României, pe de o parte, şi Parlament pe de altă parte, fiind relevante în cauză considerentele din Decizia CCR nr. 285/2014.

Curtea Constituţională a reţinut că „exercitarea atribuţiei Preşedintelui României de a conferi decoraţii sau titluri de onoare [art. 94 lit. a) din Constituţie] presupune exercitarea concurentă de către prim-ministru a atribuţiei sale prevăzute la art. 100 alin. (2) din Constituţie, care prevede expres că decretul astfel emis - act juridic al Preşedintelui României - se contrasemnează de prim-ministru. Având în vedere clasificarea menţionată la paragraful precedent, Curtea reţine că exercitarea atribuţiei Preşedintelui României de a conferi prin decret decoraţii sau titluri de onoare este supusă unei condiţii exterioare, respectiv contrasemnarea decretului, condiţie fără de care acesta nu poate fi emis.”; „Raţiunea pentru care legiuitorul constituant a introdus obligaţia contrasemnării decretelor Preşedintelui prevăzute la art. 100 alin. (2) din Constituţie este dată atât de necesitatea exercitării unui control de legalitate cu privire la actul Preşedintelui, cât şi de necesitatea existenţei unei forme de răspundere politică pe care una dintre autorităţile publice implicate în procedura emiterii decretului de conferire a decoraţiilor trebuie să şi-o asume în faţa Parlamentului. Întrucât Preşedintele nu răspunde politic în faţa Parlamentului, această răspundere îi revine prim-ministrului pentru actul contrasemnării.”; „Preşedintele României are competenţa de a emite decretul de decorare, în timp ce prim-ministrul are competenţa de a-l contrasemna; actele juridice ale Preşedintelui (decretele), precum şi actele cu valoare juridică ale prim-ministrului (contrasemnarea), pe lângă componenta lor juridică, au şi o puternică semnificaţie politică; răspunderea politică pe care şi-o angajează prim-ministrul pentru actele săvârșite în cursul mandatului vizează şi contrasemnarea decretelor Preşedintelui”.

Prima instanţa reţine că Decizia anterior citată este relevantă în cauza dedusă judecăţii, raţionamentul Curţii Constituţionale fiind aplicabil mutatis mutandis şi în cazul Decretelor prin care se conferă un titlu de onoare (cum este cel prevăzut de Legea nr. 341/2004) nu doar decretelor care privesc acordarea de decoraţii (la are se referă explicit Decizia) fie şi numai în considerarea faptului că textul constituţional prevede şi reglementează unitar aceste atribuţii. În condiţiile în care art. 94 alin. (1) lit. a) din Constituţie, astfel cum a fost analizat de Curtea Constituţională,  se referă atât la atribuţia de a conferi decoraţii cât şi la cea care vizează acordarea titlurile de onoare, nu se justifică nici o diferenţiere de interpretare în ceea ce priveşte cele două noţiuni.

În raport de cele ce preced, în acord cu susţinerile Administraţiei Prezidenţiale, instanţa reţine că Decretul prin care Preşedintele României acordă/revocă unul dintre titlurile prevăzute de art. 3 din Legea nr. 341/2004, fiind un act emis în considerarea prevederilor art. 94 alin. (1) lit. a) coroborat cu art. 100 din Constituţie, este un act complex care implică, prin faptul contrasemnării sale, o angajare a răspunderii politice în faţa Parlamentului.

Pe cale de consecinţă devin pe deplin aplicabile în cauză dispoziţiile art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004.

Prima instanţa are în vedere totodată şi referirile pârâtei la jurisprudenţa conturată la nivelul instanţei supreme în materia decretelor prezidenţiale cărora le sunt aplicabile prevederile art. 94 coroborat cu art. 100 din Constituţie.

În ceea ce priveşte referirile reclamantului la prevederile art. 21 alin. (1) şi (2) din Constituţia României, instanţa subliniază că Legea nr. 341/2004 instituie mecanisme procedurale specifice care permit instanţelor de contencios administrativ să verifice în concret susținerile persoanelor care beneficiază sau doresc să beneficieze de prevederile acestei legi, cu menţiunea că potrivit art. 4 ind. 1 din Legea nr. 344/2004 „Indemnizaţiile prevăzute la art. 4 alin. (4) se vor acorda în baza certificatului şi a unei adeverinţe tipizate.”

Aspectele care vizează legalitatea procedurilor de analizare a cererilor şi verificare a dosarelor persoanelor care solicită acordarea titlului, proceduri aflate în atribuţia Secretariatul de Stat, fac în mod explicit obiectul verificării de către instanţa de contencios administrativ în temeiul art. 8 din Legea nr. 341/2004. De remarcat că motivele de nelegalitate aparentă ale actului a cărui suspendare se solicită vizează în fapt modalitatea în care Secretariatul de Stat a realizat verificările privind situaţia reclamantului. Or, astfel cum s-a arătat anterior, cu privire la aceste aspecte, legea specială incidentă în cauză oferă toate mijloacele procedurale în vederea asigurării accesului efectiv la instanţă.

Având în vedere considerentele anterioare, prima instanţă constată întemeiată excepţia inadmisibilităţii acţiunii în contencios administrativ şi fiscal, excepţie invocată de Preşedintele României prin Administraţia Prezidenţială prin raportare la prevederile art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 şi în consecinţă a respins ca inadmisibilă acţiunea având ca obiect suspendarea efectelor produse de Decretul nr. 1068/2022.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamantul A., pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material), partea solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei în vederea rejudecării; fără cheltuieli de judecată.

În motivarea recursului, s-a arătat în esență că sentinţa recurată nu este legală referitor la modul în care au fost soluţionate excepţiile de inadmisibilitate şi lipsa calității procesuale pasive.

Invocând decizia Curţii Constituţionale nr. 285/21.05.2014, recurentul-reclamant a apreciat că se impune a fi dispusă introducerea în cauză a Prim-ministrului României.

Rolul controlului de legalitate exercitat de intimatul amintit este similar rolului jucat de secretarul unei primării, care de asemenea contrasemnează actele administrative ale instituţiei sau ale primarului. Acest rol nu îi atrage încă calitatea procesuală pasivă într-o acţiune de contencios administrativ privind acel act administrativ.

Astfel, intimatul amintit ar putea avea calitate procesuală pasivă în cauză doar pentru considerente de opozabilitate, iar nu în virtutea vreunei dispoziţii legale exprese în această privinţă.

Referitor la excepţia inadmisibilităţii, nu are acoperire în lege aprecierea primei instanţe în sensul că actul administrativ litigios ar avea o natură juridică mai complexă, exprimând un raport de natură constituţională între Preşedintele României şi Parlament.

După cum a arătat Curtea Constituţională în decizia nr. 285/2014, contrasemnarea decretului Preşedintelui României nu echivalează decât din perspectiva unui control de legalitate exercitat din considerente de natură politică şi constituţională cu pretinsa circumscriere a naturii juridice a acestui decret unui act administrativ care ar privi raportul juridic al Administraţiei Prezidenţiale cu Parlamentul României.

Chiar dacă s-ar accepta o natură juridică complexă a actului în discuţie, această natură juridică nu exprimă în mod direct şi explicit vreun raport juridic pe care actul în discuţie să-l fi vizat între Preşedintele României şi Parlament, ci cel mut cu Prim-ministrul României.

Aşadar, relevant este art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Decretul litigios poate fi aşadar atacat în instanţă, o interpretare contrară încălcând art. 21 alin. (1) şi alin. (2) din Constituţia României. Interpretarea propusă de partea adversă determină inexistenţa oricărui remediu pentru apărarea dreptului său legitim, deoarece exclude controlul judecătoresc.

În egală măsură, accesul liber la justiţie implică şi accesul la soluţionarea măsurii suspendării efectelor actului administrativ amintit, urmarea respingerii excepţiei de inadmisibilitate.

Nu poate fi pus semnul egalităţii între acordarea sau retragerea unui titlu de onoare şi conferirea unei decoraţii, care este şi rămâne atributul exclusiv al Preşedintelui României, în virtutea prerogativelor constituţionale, iar nu în temeiul unei obligaţii legale, astfel că similitudinea celor două situaţii nu poate fi reţinută.

Recurentul-reclamant pretinde existenţa unui prejudiciu direct ca efect al actului litigios.

În drept, nu au fost invocate dispoziţii legale; a fost solicitată judecata în lipsă.

Aferent cererii de recurs a fost achitată o taxă judiciară de timbru potrivit art. 24 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 80/2013.

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Guvernul României a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În motivare, intimatul-pârât a susţinut că sunt corecte constatările primei instanţe cu privire la încadrarea decretului litigios în categoria actelor vizate de art. 8 alin. (6) din Legea nr. 341/2004, respectiv art. 94 şi art. 100 din Constituţia României, precum şi relevanţa deciziei nr. 284/2014 a Curţii Constituţionale a României.

Or, această din urmă decizie este relevantă şi în cauza dedusă judecăţii, textul constituţional reglementând unitar atribuţiile în discuţie.

Astfel, actul litigios este un act complex care implică o angajare a răspunderii politice în faţa Parlamentului.

În plus, prima instanţă a avut în vedere jurisprudenţa conturată în materia analizată, cu referiri punctuale la deciziile Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Totodată, prima instanţă a identificat remedii, anume art. 4¹ din Legea nr. 344/2004.

Motivele de nelegalitate aparentă referitoare la actul litigios vizează modalitatea în care Secretariatul de Stat a realizat verificările privind situaţia reclamantului, or, legea specială oferă toate mijloacele procedurale în vederea asigurării accesului efectiv la instanţă.

În concluzie, s-a solicitat respingerea recursului.

În drept, nu au fost invocate dispoziţii legale; a fost solicitată judecata în lipsă.

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Administraţia Prezidenţială a solicitat respingerea recursului.

În motivare, s-a arătat că Decretul Preşedintelui României nr. 1068/2022 este un act emis în virtutea prerogativelor constituţionale ale art. 94 lit. a) şi art. 100 alin. (2) din Constituţia României, fiind contrasemnat de către primul-ministru, acesta din urmă exercitând controlul de legalitate asupra acestor categorii de acte, iar nu instanţele de judecată.

Acestor acte juridice le sunt aplicabile dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţie, încadrându-se în excepţia instituită de la controlul în contenciosul administrativ vizând actele care privesc raporturile cu Parlamentul.

Decretele Preşedintelui emise potrivit art. 94 lit. a) din Constituţia României sunt acte juridice complexe ce exprimă raporturi de natură constituţională între Preşedintele României, pe de o parte, şi Parlament, pe de altă parte, astfel că nu sunt cenzurabile de către instanţele judecătoreşti pe calea contenciosului administrativ.

Contrasemnarea Decretului de către Primul-ministru exprimă raporturi de natură constituţională între Preşedintele României şi Parlament, în acord cu considerentele deciziei Curţii Constituţionale nr. 946/2007, respectiv ale deciziei Curţii Constituţionale nr. 285/2014.

Astfel, titlul de revoluţionar pe care Preşedintele României îl acordă reprezintă un titlu de onoare, care se circumscrie reglementării constituţionale din art. 94 din Constituţia României.

Chiar dacă titlul respectiv conferă o serie de beneficii patrimoniale, totuşi natura sa este aceea de titlu de onoare, a cărui acordare sau retragere este precedată de procedura desfăşurată de către Secretariatul de Stat.

Implicarea Preşedintelui României este una onorifică şi se circumscrie art. 94 amintit.

Motivele de nelegalitate invocate în cauză privesc procedura desfăşurată de Secretariatul de Stat, anume modalitatea în care s-a realizat verificarea situaţiei individuale a reclamantului. Or, actele Secretariatului de Stat pot forma obiect al controlului instanţelor de contencios administrativ, astfel că dreptul de acces la o instanţă nu este înfrânt.

În concluzie, actul litigios este sustras controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ.

În egală măsură nu este întemeiată nici critica din recurs privind calitatea procesuală pasive a Administraţiei Prezidenţiale, aceasta neavând atribuţii de emitere a decretului litigios, ci o astfel de atribuţie aparţine Preşedintelui României. În acest sens, partea intimată a invocat şi decizia nr. 1222/2008 a Curţii Constituţionale, dar şi aspecte din jurisprudenţa instanţelor judecătoreşti.

În consecinţă, s-a solicitat respingerea recursului.

În drept, au fost invocate art. 94 lit. a) şi art. 100 din Constituţia României, Legea nr. 47/1994, Legea nr. 341/2004, Legea nr. 554/2004; a fost solicitată judecata în lipsă.

Recurentul-reclamant A. a formulat răspuns la întâmpinare, prin care a contestat apărările părţilor adverse şi, reluând în esenţă motivele dezvoltate în cererea de recurs, a solicitat admiterea căii de atac formulate.

4. Soluţia instanţei de recurs

Argumente de fapt şi de drept relevante.

Potrivit art. 488 alin. (1) C. proc. civ. „Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.”; totodată, potrivit art. 483 alin. (3) C. proc. civ. „Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile...”.

Din interpretarea dispoziţiilor citate în precedent, Înalta Curte reţine că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformităţii sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoaşterea posibilităţii părţii interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate, iar nu şi de netemeinicie.

În cauza de faţă, prin Decretul nr. 1068 din 1 august 2022 emis de Preşedintele României s-a dispus la articolul unic «Se retrage titlul de „Luptător pentru Victoria Revoluţiei din Decembrie 1989 – Luptător cu Rol Determinant” persoanelor prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezentul decret», la poziţia 13 din Anexă regăsindu-se şi recurentul-reclamant A.

Preliminar, Înalta Curte constată că prin sentinţa civilă recurată Curtea de Apel Târgu Mureș, pe de o parte, a respins cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu pârâţii Administraţia Prezidenţială a României şi Guvernul României – Secretariatul de Stat pentru Recunoaşterea Meritelor Luptătorilor împotriva Regimului Comunist Instaurat în România în Perioada 1945-1989 ca privind persoane fără calitate procesuală pasivă, respectiv, pe de altă parte, a respins ca inadmisibilă cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu pârâţii Preşedintele României prin Administraţia Prezidenţială şi Prim-Ministrul României reprezentat prin Secretariatul General al Guvernului.

Prin calea de atac formulată, recurentul-reclamant contestă în proces conferirea în primă instanţă a unei calităţi procesuale pasive în cazul pârâtului Prim-Ministrul României reprezentat prin Secretariatul General al Guvernului, iar nu soluţia referitoare la Administraţia Prezidenţială a României şi Guvernul României – Secretariatul de Stat pentru Recunoaşterea Meritelor Luptătorilor împotriva Regimului Comunist Instaurat în România în Perioada 1945-1989.

Înalta Curte observă că reclamantul însuşi a solicitat prin cererea depusă în faţa instanţei de fond introducerea în proces în calitate de pârât a Prim-Ministrului Guvernului României, respectiv că prin sentinţa recurată cererea de chemare în judecată nu a fost respinsă raportat la pârâtul în discuţie prin prisma calităţii procesuale pasive, ci prin admiterea excepţiei de inadmisibilitate.

Or, potrivit art. 32 alin. (1) şi art. 458 C. proc. civ. „Orice cerere poate fi formulată şi susţinută numai dacă autorul acesteia: … d) justifică un interes.”, respectiv „Căile de atac pot fi exercitate numai de părţile aflate în proces care justifică un interes, ...”.

În aceste condiţii, din moment ce recurentul-reclamant însuşi a conferit pârâtului respectiv calitate în proces prin cererea pe care a formulat-o, iar prima instanţă nu a respins acţiunea exercitată în contradictoriu cu acel pârât prin prisma vreunui aspect vizând calitatea procesuală pasivă, critica formulată în recurs sub acest aspect este lipsită de interes.

În continuare, cât priveşte analiza excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, prima instanţă a considerat că demersul reclamantului intră în sfera finelor de neprimire, potrivit art. 126 alin. (6) din Constituţia României şi art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care sustrag controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ „actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul”.

Într-adevăr, art. 94 şi art. 100 din Constituţia României prevăd că „Preşedintele României îndeplineşte şi următoarele atribuţii: a) conferă decoraţii şi titluri de onoare; ...”, respectiv „(1) În exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele României emite decrete care se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa decretului.

(2) Decretele emise de Preşedintele României în exercitarea atribuţiilor sale prevăzute în ... articolul 94 literele a), b) şi d) se contrasemnează de primul-ministru.”

De asemenea, prin decizia nr. 285 din 28 iunie 2014 Curtea Constituţională a arătat că „53. ... exercitarea atribuţiei Preşedintelui României de a conferi decoraţii sau titluri de onoare [art. 94 lit. a) din Constituţie] presupune exercitarea concurentă de către prim-ministru a atribuţiei sale prevăzute la art. 100 alin. (2) din Constituţie, care prevede expres că decretul astfel emis - act juridic al Preşedintelui României - se contrasemnează de prim-ministru.  ... 54. ... Preşedintele României nu răspunde politic în faţa Parlamentului.  55. În acest context, Curtea constată că raţiunea pentru care legiuitorul constituant a introdus obligaţia contrasemnării decretelor Preşedintelui prevăzute la art. 100 alin. (2) din Constituţie este dată atât de necesitatea exercitării unui control de legalitate cu privire la actul Preşedintelui, cât şi de necesitatea existenţei unei forme de răspundere politică pe care una dintre autorităţile publice implicate în procedura emiterii decretului de conferire a decoraţiilor trebuie să şi-o asume în faţa Parlamentului. Întrucât Preşedintele nu răspunde politic în faţa Parlamentului, această răspundere îi revine prim-ministrului pentru actul contrasemnării. De aceea, în vederea contrasemnării decretului de conferire a decoraţiilor, între Preşedintele României şi prim-ministru există posibilitatea consultării prealabile emiterii unui decret, chiar şi la nivel informal. ... 57. Curtea reţine că acest mecanism constituţional, pe de o parte, dă posibilitatea manifestării controlului parlamentar în mod plenar şi direct asupra activităţii prim-ministrului şi, în final, a Guvernului. Pe de altă parte, asigură, în acest fel, şi un echilibru între puterile statului, cea executivă, reprezentată de Preşedinte şi prim-ministru, pe de o parte, şi cea legislativă, reprezentată de Parlament, evitându-se posibilitatea unui exces de putere din partea executivului.  58. Curtea constată, aşadar, că Preşedintele României are competenţa de a emite decretul de decorare, în timp ce primministrul are competenţa de a-l contrasemna; actele juridice ale Preşedintelui (decretele), precum şi actele cu valoare juridică ale prim-ministrului (contrasemnarea), pe lângă componenta lor juridică, au şi o puternică semnificaţie politică; răspunderea politică pe care şi-o angajează prim-ministrul pentru actele săvârșite în cursul mandatului vizează şi contrasemnarea decretelor Preşedintelui; niciunul dintre cele două subiecte de drept nu îl poate obliga pe celălalt să îndeplinească sau să consimtă la îndeplinirea unor acte care le-ar afecta fie suportul politic al electoratului, fie al Parlamentului; consensul trebuie să caracterizeze relaţia dintre cele două subiecte de drept atunci când ele trebuie să conlucreze la emiterea unui decret (semnare/contrasemnare); şi, în fine, lipsa contrasemnăturii prim-ministrului atrage inexistenţa decretului de conferire a decoraţiilor.  59. În aceste condiţii, Curtea constată că prim-ministrul are competenţa constituţională de a refuza contrasemnarea decretului de conferire a decoraţiilor atât pentru motive de legalitate, cât şi de oportunitate. ...”.

În acest context, Înalta Curte reţine că art. 2 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 554/2004 defineşte sintagma „acte care privesc raporturile cu Parlamentul” ca fiind „actele emise de o autoritate publică, în realizarea atribuţiilor sale, prevăzute de Constituţie sau de o lege organică, în raporturile de natură politică cu Parlamentul”.

Complexitatea atribuţiilor prevăzute pentru Preşedintele României în Titlul III, Capitolul II din Constituţia României, domeniile diferite în care sunt reglementate acestea nu permit încadrarea tuturor decretelor Preşedintelui României în categoria finelor de neprimire exclusiv din perspectiva contrasemnării, ca mod de asumare a răspunderii politice a Primului Ministru, fără o evaluare concretă a naturii lor juridice prin prisma obiectului, a efectelor pe care le produc şi a existenţei reale a unei interferenţe cu sfera politicului.

Astfel, sesizată cu problema legalităţii unui decret al Preşedintelui României, instanţei de contencios administrativ îi revine să-şi verifice competenţa generală, în raport cu excepţiile prevăzute de art. 5 al Legii nr. 554/2004. În lipsa incidenţei vreuneia dintre excepţiile prevăzute de lege, decretele prezidenţiale sunt susceptibile de control în condiţiile contenciosului administrativ. Altfel spus, ori de câte ori un act juridic al Preşedintelui României nu se încadrează într-una dintre aceste excepţii instituite legal, acesta poate fi cenzurat din punctul de vedere al legalităţii de către instanţa judecătorească competentă.

Pentru judecătorul specializat în materia contenciosului administrativ, verificarea efectivă în funcţie de obiectul actului litigios are în vedere şi garanţia art. 52 din Constituţia României, care consacră dreptul fundamental al persoanei vătămate de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei, în măsura în care este demonstrată temeinicia pretenţiei formulate.

Înalta Curte constată că excepţia inadmisibilităţii acţiunii nu este justificată, fiind eronat admisă de către prima instanţă prin sentinţa recurată.

În acest sens, Înalta Curte reţine că prin Anexa Decretului nr. 1068/2022 s-a consemnat în partea sa introductivă că priveşte «persoanele cărora li se retrage titlul de „Luptător pentru Victoria Revoluţiei din Decembrie 1989 – Luptător cu Rol determinant” în baza hotărârilor judecătoreşti definitive privind respingerea cererii de acordare a calităţii de Luptător cu Rol Determinant», printre acele persoane regăsindu-se şi recurentul-reclamant A., al cărui titlu fusese conferit anterior prin Decretul nr. 1053 din 10 decembrie 2019.

Aşadar, actul litigios reprezintă un act juridic prin care Preşedintele României a retras recurentului-reclamant un titlu pe care acesta din urmă îl deţinea şi căruia îi era asociat exerciţiul anumitor drepturi cu caracter patrimonial şi nepatrimonial.

Înalta Curte mai observă că, la data eliberării acelui titlu, art. 9² din Legea nr. 341/2004 prevedea că „(2) Cererile care privesc eliberarea noului certificat de Luptător cu Rol Determinant, depuse conform art. 3^2, sunt analizate de o comisie alcătuită din cel mult 5 membri, angajați din cadrul Secretariatului de Stat, numită prin ordin al secretarului de stat, care este și președintele comisiei. (3) Comisia prevăzută la alin. (2) procedează la soluționarea cererilor, verificând actele dosarelor care au fost depuse în termenele și condițiile prevăzute de lege pentru calitatea prevăzută la art. 3 alin. (1) lit. b) pct. 4 și care îndeplinesc condițiile și criteriile pentru eliberarea certificatului de Luptător cu Rol Determinant. (4) După admiterea cererilor se procedează la eliberarea certificatului de Luptător cu Rol Determinant, potrivit metodologiei stabilite prin regulamentul de organizare și funcționare al comisiei, aprobat prin ordin al secretarului de stat. (5) Secretariatul de Stat, cu avizul Comisiei parlamentare, va înainta periodic Președintelui României propunerile de atribuire a titlurilor pentru persoanele ale căror cereri au fost admise, în vederea publicării acestora în Monitorul Oficial al României. ...”.

Altfel spus, acordarea titlului retras fusese rezultatul unei proceduri administrative complexe, desfăşurată de mai multe autorităţi publice, de analiză a cererii formulate de persoana interesată şi a probelor prezentate de aceasta sub aspectul participării sale la Revoluţia din Decembrie 1989, iar nu rezultatul unei manifestări unilaterale de voinţă a Preşedintelui României în sensul conferirii unui titlu de onoare care să revină marjei sale exclusive de apreciere.

Cât despre actul litigios, în discuţie nu este un decret al Preşedintelui României de conferire a unui titlu, ci de retragere a titlului deja acordat în urma desfăşurării procedurii administrative indicate mai sus, având ca premisă esenţială indicată în Anexa Decretului nr. 1068/2022 o hotărâre judecătorească definitivă de respingere a cererii părţii interesate de acordare a titlului de „Luptător cu Rol Determinant”.

În plus, decizia Curţii Constituţionale nr. 285/2014 nu afirmă că un decret al Preşedintelui României, contrasemnat de Prim-Ministrul Guvernului României, întemeiat pe dispoziţiile art. 94 lit. a) raportat la art. 100 din Constituţia României, este emis în realizarea atribuţiilor autorităţilor publice intimate-pârâte în raporturile de natură politică cu Parlamentul. Ceea ce se arată în acea decizie este că decretul respectiv este susceptibil de a antrena răspunderea politică a Prim-Ministrului, fără însă ca acest lucru să intervină în mod necesar. Cât despre Preşedintele României, decizia respectivă menţionează explicit că acesta nu răspunde politic în faţa Parlamentului, lipsind astfel orice premisă spre a conchide că este incident actul definit de art. 2 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 554/2004.

În raport de aspectele deja învederate, după analiza în concret a naturii decretului şi a conţinutului raportului juridic, instanţa de control judiciar nu împărtăşeşte concluzia la care a ajuns judecătorul fondului, întrucât retragerea titlului de „Luptător pentru Victoria Revoluţiei din Decembrie 1989 – Luptător cu Rol determinant” acordat unei persoane identificate, fără a avea legătură cu atribuţii privind raporturile de natură politică cu Parlamentul, nu este sustrasă controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, nefiind aplicabile dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţia României şi ale art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004.

Cât despre jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, astfel cum a fost identificată prin sentinţa recurată, se observă faptul că aceasta priveşte decrete având un alt conţinut, anume graţierea individuală sau conferirea propriu-zisă a titlului de onoare.

7. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

 În considerarea argumentelor expuse, fiind incident motivul de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, a admis recursul, a casat în parte sentinţa atacată în ceea ce priveşte soluţia pronunţată în contradictoriu cu Preşedintele României prin Administraţia Prezidenţială şi Prim-Ministrul României, reprezentat prin Secretariatul General al Guvernului, cu trimiterea cauzei pentru o nouă judecată la aceeaşi instanţă în limita casării și a menținut în rest sentinţa recurată. În acest din urmă sens, Înalta Curte a observat că recurentul-reclamant nu a dezvoltat în recurs niciun raţionament critic cu privire la soluţia pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureș referitor la pârâţii Administraţia Prezidenţială a României şi Guvernul României – Secretariatul de Stat pentru Recunoaşterea Meritelor Luptătorilor împotriva Regimului Comunist Instaurat în România în Perioada 1945-1989.