Şedinţa publică din data de 15 aprilie 2024
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
I.1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal-veche, la data de 24.05.2018, reclamantele A., B. şi Societatea Profesională Notarială A. - B. au chemat în judecată pe pârâtul Consiliul Concurenţei, solicitând anularea Deciziei nr. 76 din 20.12.2017.
Reclamantele au solicitat, pe cale de excepţie, constatarea lipsei calităţii procesuale a reclamantelor, respectiv lipsa calităţii de subiect activ al contravenţiei constatate şi sancţionate prin Decizia nr. 76 din 20.12.2017 şi constatarea nulităţii actului administrativ de aplicare a sancţiunii contravenţionale, respectiv nulitatea Deciziei nr. 76 din 20.12.2017. Pe fond, au solicitat anularea ca netemeinică şi nelegală a Deciziei nr. 76 din 20.12. 2017 emisă de Consiliul Concurentei privind constatarea şi sancţionarea unor fapte anticoncurenţiale, în ceea ce priveşte sancţionarea contravenţională a reclamantelor.
În subsidiar, dacă se va reţine că fapta imputată există, au solicitat reducerea amenzii până la nivelul minim legal.
La data termenul de judecată din 13.05.2021, reclamantele A., B. şi Societatea Profesională Notarială A. şi B. au formulat, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 1237 din 11.12.2017, emis de preşedintele Consiliului Concurenţei.
Au precizat că au luat cunoştinţă de acest ordin din probatoriul depus de pârâtul Consiliul Concurenţei, fiind depus împreună cu alte înscrisuri pe suport informatic şi, ulterior, pe suport hârtie, certificat de conformitate.
Ordinul nr. 1237 din 11.12.2017 este menţionat doar într-o notă de subsol, atât în Procesul-verbal al audierii din data de 15.12.2017, precum şi în Minuta deliberării din data de 20.12.2017. Din aceste înscrisuri, s-a observat că atribuţiile Plenului au fost îndeplinite de o Comisie formată din 3 demnitari, membri ai Plenului, despre care, în nota de subsol, se precizează că această Comisie s-a format conform Ordinului nr. 1237 din 11.12.2017, emis de preşedintele Consiliului Concurentei.
Deşi în textul Deciziei nr. 76/20.12.2017, nici Procesul-verbal al audierii din data de 15.12.2017, nici Minuta deliberării din data de 20.12.2017 şi nici Ordinul nr. 1237 din 11.12.2017 nu sunt menţionate în mod expres ca fiind acte care stau la baza deciziei totuşi, având în vedere că în preambulul Deciziei nr. 76/20.12.2017, la punctul 12 este menţionată audierea din data de 15.12.2017 şi la punctul 15 este menţionată deliberarea din data de 20.12.2017, au considerat că prin înlănţuirea şi conexiunea acestor trimiteri, se poate aprecia că Ordinul nr. 1237 din 11.12.2017 este un act administrativ care a stat la baza emiterii Deciziei nr. 76/20.12.2017, putând fi atacat conform Legii nr. 554/2004.
La acelaşi termen, reclamanţii A., B. şi Societatea Profesională Notarială A. şi B. au invocat excepţia de nelegalitate a Minutei din data de 20.12.2017 a Comisiei Consiliului Concurenţei.
La termenul de judecată din 15.09.2022, reclamantele A. şi B. şi Societatea Profesională Notarială A. şi B. au depus note scrise privind incidenţa constatării neconstituţionalităţii art. 18 alin. (3) din Legea Concurenţei - Decizia CCR nr. 58/2021 asupra excepţiei de nelegalitate a Ordinului nr. 1237 din 11.12.2017 emis de preşedintele Consiliului Concurenţei şi a excepţiei de nelegalitate a Decretului nr. 703 din 27.04.2009 emis de Preşedintele României.
La termenul de judecată din 27.10.2022, reclamantele A. şi B. şi Societatea Profesională Notarială A. şi B., în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, art. 4 pct. a) şi art. 14 din Legea nr. 52/2003, republicată în anul 2013, privind transparenţa decizională în administraţia publică, au formulat excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 509 din 1 septembrie 2015, emis de preşedintele Consiliului Concurenţei pentru punerea în aplicare a Regulamentului privind desfăşurarea audierilor şi adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului Concurentei (anexa la Ordinul nr. 509/2015), publicat în Monitorul Oficial nr. 674 din 4 sept. 2015.
I.2. Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 240/2022 din data de 16 decembrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal-veche a respins ca inadmisibile excepţiile de nelegalitate invocate de către reclamante şi a respins cererea formulată de reclamantele A. şi B. şi Societatea Profesională Notarială A. şi B., în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Concurenţei şi Preşedintele României prin Administraţia Prezidenţială, ca neîntemeiată.
I.3. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs reclamantele A., B. şi Societatea Profesională Notarială A. - B., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea excepţiilor de nelegalitate invocate şi admiterea cererii privind anularea Deciziei nr. 76 din 20.12. 2017; de asemenea, chiar şi în situaţia menţinerii soluţiei de respingere a excepţiilor de nelegalitate, solicită admiterea cererii privind anularea Deciziei nr. 76 din 20.12. 2017; în subsidiar, dacă se va reţine că fapta imputată există, au solicitat reducerea amenzii până la nivelul minim legal prevăzut de Legea nr. 21/1996, respectiv la echivalentul procentului de 0,5% din venitul notarului public.
În dezvoltarea motivelor de recurs s-au arătat următoarele:
I.3.1. Instanţa nu s-a pronunţat asupra unor motive, încălcând prevederile art. art. 425 alin. (1) lit. b) noul C. proc. civ. privind conţinutul hotărârii judecătoreşti.
Subsumat acestui motiv de recurs, pe care instanţa de recurs îl încadrează în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentele invocă următoarele:
1. Critica neaplicării Deciziei de neconstituţionalitate nr. 58/2021
Raportat la decizia de neconstituţionalitate pronunţată de Curtea Constituţională, respectiv Decizia nr. 58 din 26 ian. 2021, publicată în M.OF. nr. 465 din 4 mai 2021, prin care CCR a constatat că dispoziţiile art. 18 alin. (3) din Legea concurenţei nr. 21/1996 sunt neconstituţionale, a arătat instanţei de fond că forul decizional al Consiliului Concurenţei, în investigaţia în discuţie, a fost Comisia Consiliului Concurenţei (în fapt un Plen restrâns la un număr de 3 membri).
În componenţa Comisiei a fost desemnat dl. C., al cărui mandat de membru al Plenului era expirat, dar care a continuat exercitarea funcţiei de demnitate publică, în temeiul art. 18 alin. (3) din Legea concurenţei nr. 21/1996.
Precizează că au învederat instanţei de fond excepţia incidenţei Deciziei de neconstituţionalitate nr. 58/2021, sub trei aspecte, spre a fi luate în consideraţie de către instanţă fie alternativ, fie cumulat, respectiv: în ceea ce priveşte judecarea excepţiei de nelegalitate a Ordinului nr. 1237 emis de preşedintele Consiliului Concurenţei; în ceea ce priveşte judecarea excepţiei de nelegalitate a Decretului nr. 703 din 27.04.2009, din punctul de vedere al modificării duratei mandatului iniţial, decretat de Preşedintele României şi în ceea ce priveşte judecarea fondul acţiunii introductive.
Instanţa de fond nu s-a pronunţat în niciun fel asupra cererii de aplicare a Deciziei CCR de neconstituţionalitate nr. 58/2021.
Astfel, hotărârea instanţei de fond aduce atingere gravă principiului aplicării erga omnes şi pentru viitor, precum şi principiului legii contravenţionale mai favorabile (mitior lex), în ceea ce priveşte agentul constatator al săvârşirii faptei contravenţionale, respectiv Comisia Consiliului Concurenţei, avându-l în componenţă pe dl. C., al cărui mandat de demnitar era expirat.
În prezenta speţă, prin excepţie de la dispoziţiile art. 204 noul C. proc. civ., se impune a fi aplicate concluziile Deciziei CCR nr. 58 din 26 ianuarie 2021, publicată la data de 04.05.2021, beneficiind de stadiul procedural de causa pendinte.
Astfel, consideră că se impune ca în prezenta speţă să fie aplicate concluziile Deciziei CCR nr. 58 din 26 ianuarie 2021, în conformitate cu principiul aplicării deciziilor CCR erga omnes şi pentru viitor, respectiv începând cu perioada de timp ce curge de la data de 04.05.2021 - data publicării în Monitorul Oficial, raportat la aplicarea principiului beneficiului legii contravenţionale cele mai favorabile, în cadrul unui litigiu având ca obiect contestarea unei sancţiuni contravenţionale, aflat pe rolul instanţei de judecată. Precizează că într-o manieră redusă la minimum de simplitate, în prezenta speţă, cea mai favorabilă lege este Legea 21/1996 fără prevederile art. 18 alin. (3), în ceea ce priveşte legalitatea funcţionarii agentului constatator al faptei contravenţionale.
Ca atare, din punct de vedere constituţional, Comisia a funcţionat doar cu participarea a 2 membri legali, rezultând neîndeplinirea condiţiei de participare a numărului minim de 3 membri ai Plenului C. civ., ceea ce conduce la nulitatea Deciziei nr. 76/2017.
2. Critica lipsei motivării privind deficienţele de stabilire a identităţii contravenientului
În dispozitivul Deciziei nr. 76/2017, la art. 5 (pag. 124-127) autoritatea a dispus amenzi contravenţionale în sarcina unui număr de 72 de persoane fizice, dar fără a fi precizate datele de identificare fiscală personală a fiecărui notar, potrivit cărţii de identitate ale fiecăruia, respectiv: domiciliul înscris în actul de identitate şi CNP, fiind încălcat art. 16 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 şi art. 10 alin. (1) din Regulamentul privind constatarea contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor de către Consiliul Concurenţei.
Critică faptul că instanţa de fond nu s-a pronunţat în niciun fel asupra motivului sus-menţionat, invocat de reclamante, sentinţa fiind eliptică de analiza instanţei şi de opinia judecătorului asupra schimbului de argumente dintre reclamanţi şi pârât, instanţa de fond limitându-se la copierea detaliată a susţinerilor părţilor adverse.
3. Critica lipsei analizării motivului din acţiunea introductive privind atingerea dreptului la apărare pe parcursul procedurilor administrative
Recurentele critică faptul că instanţa de fond nu a analizat şi nu a emis vreo opinie şi consideraţie privind faptul că autoritatea de concurenţă a efectuat investigaţia împotriva subiectului nominalizat ca parte investigată, respectiv Societatea Profesională Notarială A. şi B., modificarea subiectul pretinsei fapte anticoncurenţiale având loc abia cu ocazia deliberării.
Referitor la probatoriul depus de Consiliul Concurenţei, arată că în cuprinsul înscrisului "proces-verbal al şedinţei de audieri din data de 15 dec. 2017, ora 10 în fata Comisiei Consiliului Concurenţei", părţile chemate la audiere şi despre care se vorbeşte în cadrul audierii sunt birourile notariale şi societăţile profesionale notariale şi nu notarii publici individual.
I.3.2. Recurentele critică sentinţa de fond sub aspectul înlăturării susţinerilor privind faptul că Decizia nr. 76/2917 este unica decizie din istoricul activităţii Consiliului Concurenţei în care sunt sancţionate persoane fizice pentru încălcarea art. 5 din Legea 21/1996, rezultând o discriminare a persoanelor fizice faţă de alte investigaţii împotriva asociaţiilor profesionale.
I.3.3. Recurentele critică aprecierea oferită de instanţa de fond în sensul încadrării notarului public în conceptul de întreprindere, pentru următoarele motive:
a) Notarul public, ca persoană fizică nu poate fi calificat ca întreprindere angajată într-o activitate economică, întrucât Legea notarilor publici îl defineşte ca "funcţionar autonom", care nu are ca obiect de activitatea operaţiuni economice, cu scop de a obţine profit, ci dimpotrivă, notarul public are ca obiect de activitate atribuţiile încredinţate de stat, de exercitarea unor operaţiuni de autoritate publică, pe care nicio altă persoană nu le poate îndeplini, prin încheieri de autentificări şi legalizări de acte.
Referitor la invocarea cauzei C51/08, Comisia vs. Luxembourg, deşi acest caz într-adevăr vizează activitatea notarială, instanţa de fond eronat nu observă că aceasta speţă nu are legătură cu regulile de concurenţă.
Utilizarea Deciziei ÎCCJ nr. 3415/2015, care are caracter confidenţial, a afectat dreptul recurentelor la apărare.
I.3.4. Recurentele arată că notarul public nu oferă bunuri sau prestări de servicii comerciale
I.3.5. Recurentele critică calificarea exercitării atribuţiilor de autoritate publică ale notarului public drept activităţi economice de piaţă, pe o "piaţă dată", arătând următoarele:
a) Activitatea notarului public nu poate fi încadrată în criteriul de piaţă relevantă.
b) Referitor la considerentele Deciziei nr. 76/2017 privind " piaţa geografică"
Instanţa de fond a preluat greşit opinia Consiliului Concurenţei că activitatea notarilor investigaţi se desfăşoară în comun pe teritoriul judeţelor Botoşani şi Suceava, adică toţi aceştia s-ar concura în acest spaţiu geografic, definit ca "piaţa relevantă a serviciilor notariale furnizate prin intermediul birourilor notariale pe teritoriul celor 2 judeţe antemenţionate", în condiţiile în care reclamantele sunt obligate să activeze doar în limitele circumscripţiei Judecătoriei Dorohoi.
Birourile notariale nu au rolul de intermediar între notarul public şi cetăţeni; o astfel de abordare nu are temei legal, întrucât contactul este direct între solicitant-notar sau părţi prezente- notar; notarul, din cadrul biroului notarial, este învestit individual de stat, semnătura sa este recunoscută de stat, iar sigiliul este aplicat personalizat de notarul care a pronunţat încheierea de autentificare sau legalizare.
Critică faptul că instanţa de fond a ignorat normele legale privind limitarea competenţei geografice a exercitării atribuţiilor notariale doar în raza teritorială a unei judecătorii arătând că nu are importanţă faptul că notarul public este limitat geografic la raza Judecătoriei Dorohoi.
c) Instanţa de fond a îmbrăţişat nejustificat opinia Consiliului Concurenţei care a pretins că prestarea serviciului notarial se face pe o piaţă concurenţială.
În ipoteza în care actul notarial ar avea într-adevăr caracterul unui produs de piaţă, atunci Consiliul Concurentei trebuia să analizeze "concurenţii", comparativ, unul în raport de ceilalţi, ceea ce includea totodată şi analizarea şi stabilirea cotelor de piaţă, de regulă în mod procentual, al fiecărui concurent. Or, aceste aspecte nu figurează nici în Raportul de investigaţie şi nici în Decizia nr. 76/2017.
I.3.6. Referitor la lipsa motivării reale oferite de instanţa de fond privind săvârşirea faptei de către reclamanta notar public, stabilirea şi dovedirea vinovăţiei individuale, învederează Înaltei Curţi că sentinţa atacată nu se încadrează prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) noul C. proc. civ., întrucât hotărârea judecătorească, în mod concret în ceea ce priveşte săvârşirea de către reclamante a pretinsei fapte anticoncurenţiale, nu cuprinde motivele de fapt şi de drept care să dovedească în mod clar şi indubitabil vinovăţia reclamantei.
Instanţa de fond nu a motivat decât formal soluţia pronunţată, nefăcând o analiză reală a existenţei faptei anti-concurenţiale şi nerăspunzând în mod concret argumentelor esenţiale ale reclamantelor, invocate prin cererea de chemare în judecată.
Instanţa de fond reţine ad literam din Decizia nr. 76/2017, împrejurarea că notarii publici ar fi fost destinatarii unor emailuri de tip circulară, transmise în data de 08.07.2010, prin care li s-ar fi adus la cunoştinţă de către CNPSV liste de onorarii. Însă, în lipsa dovezilor privind pe A. şi B., instanţa de fond reţine ca probă împotriva lor un email din 09/07/2010 adresat notarului D. din Radauti. (pag. 95 din sentinţă).
Decizia nr. 76/2017 cuprinde o pretinsă motivare generală în bloc, incoerentă, confuză, contradictorie, situaţie ce se încadrează evident în jurisprudenţa ÎCCJ -RIL - Decizia nr. 13/2018, prin care ÎCCJ a decis că procesul-verbal de constatare a contravenţiei devine nul relativ atunci când fapta este descrisă incomplet de către agentul constatator.
Referitor la standardul de probă, privitor la reclamanţi, instanţa de fond trece cu vederea faptul ca în motivarea Deciziei nr. 76/2017, pârâtul Consiliul Concurenţei nu furnizează nicio probă concretă privind pe reclamantele A. şi B., din care să rezulte practicarea de onorarii similare cu alţi notari, pentru a dovedi participarea la vreo "înţelegere" cu alţi notari publici. Instanţa de fond, referitor la A. şi B., preia din Decizia nr. 76/2017 motivarea generală, comună, în bloc, menţionându-se drept probe anumite e-mailuri care ar fi fost trimise în cursul anilor 2010 şi 2011 către adrese de e-mail aparţinând notarilor publici E., F., G., H., I., J. şi altora, care nu au legătura cu reclamantele.
Instanţa de fond nu a comentat şi a ignorat faptul că în probatoriul depus de către Consiliul Concurenţei, pe CD, în folderul nr. 56 privind SPN A. şi B., între înscrisurile furnizate instanţei de Consiliul Concurenţei, nu se regăseşte menţionat niciun act notarial cu arătarea datei şi poziţiei sau rândului din registru, respectiv numărului de ordin din registrul notarial, nici măcar o subliniere sau marcare aplicate manual de investigatori asupra unei poziţii - număr de ordine din filele registrelor notariale depuse la dosar, din care sa rezulte practicarea de onorarii similare altor notari publici.
Nu există înscrisuri din care să rezulte răspunderea contravenţională personală a fiecăreia dintre reclamante, în mod separat pentru A. şi B..
La subcapitolul 6.3.3, intitulat " Biroul Individual Notarial A. şi B. " (pag. 30 din Decizia nr. 76/2017), la paragraful (150), alegaţia că recurentele se află printre destinatarii unui email expediat la data de 25.02.2011 de la adresa x privind anumite nivele de onorarii este neadevărată, întrucât Consiliul Concurenţei nu face dovada că adresa de email menţionată în nota de subsol era activă şi nici dovada că reclamantele ar fi primit aceste emailuri.
În contextul celor susmenţionate, critică faptul că instanţa de fond în mod nejustificat nu a dorit să reţină jurisprudenţa CJUE - Cauza Eturas şi alţii, C-74/14.
Instanţa de fond nu a observat lipsa de probe concrete constând în acte notariale efective, s-a limitat la probatoriul general, în bloc, fără a fi dovedită în mod cert, particular şi concret, individualizat pretinsa culpă a reclamantei.
Aşadar, afirmaţiile cuprinse în subcapitolul 6.3.3, intitulat "SPN A. şi B." din Decizia nr. 76/2017, nu sunt susţinute de acte doveditoare opozabile reclamantelor, întrucât actele depuse de pârâtul Consiliul Concurenţei nu au caracter determinat, punctual şi individualizat, real şi concret, nu sunt pertinente, semnate şi sigilate punctual de către reclamantă.
Nu există nicio normă legală în legislaţia de concurenţă principală sau secundară, care să prevadă obligaţia disocierii publice faţă de o anumită conduită a unor terţi.
De altfel, o apariţie în public de disociere, în mas-media, privind comunicarea nivelului de onorarii notariale în comparaţie cu alţi colegi notari, de distanţare faţă de listele de onorarii percepute de anumiţi colegi notari publici, ar însemna o publicitate în sensul că ar practica onorarii mai avantajoase decât alţi notari publici, ceea ce constituie o încălcare gravă a Legii nr. 36/1995 care interzice orice fel de publicitate, îndeosebi, în mod evident, în ceea ce priveşte comparaţia sau promovarea de onorarii mai atractive faţă de alţi notari din zonă.
Instanţa de fond reţine pretenţia că hotărârile CNPSV în materie de onorarii au fost publicate pe site-ul Camerei, dar această alegaţie nu este dovedită. Pârâtul Consiliul Concurenţei nu indică data publicării şi nu dovedeşte cu un print screen postarea acesteia.
I.3.7. Critică faptul că instanţa de fond a reţinut denunţul formulat de notarul F., ca dovadă a săvârşirii pretinse fapte anticoncurenţiale.
Precizează că în completările la acţiune, a menţionat că nu le este opozabilă plângerea făcută de notarul F. către mai multe organe de stat, întrucât aceasta plângere privea pe şeful Camerei CNPSV de la data respectivă şi nu era întocmită împotriva lor.
I.3.8. Sub aspectul duratei pretinsei fapte şi individualizării sancţiunii contravenţionale
Sub aspectul duratei pretinsei fapte anticoncurenţiale şi individualizării sancţiunii contravenţionale, critică faptul că instanţa de fond a preluat întru totul argumentaţia pârâtului Consiliul Concurenţei şi că instanţa de fond şi-a însuşit susţinerea că reclamantele ar fi încălcat regulile de concurenţă până în noiembrie 2017.
Investigatorii au cerut documente - file de registre notariale, doar pentru anumite perioade din anii 2010 - 2015 şi doar o săptămână din octombrie 2016, astfel încât pentru perioada noiembrie 2016- noiembrie 2017, nu s-a cerut niciun act, pârâtul Consiliul Concurenţei nefurnizând absolut nimic în dovedire pentru această perioadă contorizată la calculul amenzii.
Sub aspectul individualizării sancţiunii contravenţionale, instanţa de fond a ignorat faptul ca pârâtul Consiliul Concurenţei nu a furnizat nicio foaie de calcul. Individualizarea sancţiunii s-a făcut uniform pentru toţi notarii şi arbitrar, luându-se ca dată finală a calculării amenzii exact data finalizării raportului de investigaţie, noiembrie 2017, pe bază de deducţii şi presupuneri pentru duratele pentru care nu s-au solicitat niciun fel de probe.
Referitor la venitul persoanelor fizice şi conceptul de cifră de afaceri, recurentele critică sentinţa de fond pentru aplicarea eronată a prevederilor art. 67 din Legea concurenţei, care se referă strict la concentrările economice.
Instanţa de fond a ignorat că notarul public nu înregistrează cifra de afaceri. Din punct de vedere fiscal, declaraţia anuală unică a persoanelor fizice privind veniturile realizate din profesii liberale nu prevede rubrica sau componenta cifra de afaceri, spre deosebire de societăţile comerciale, care ţin alt sistem contabil, respectiv contabilitatea bazată pe bilanţ, evidenţă de cont de profit şi pierderi, conţinând în formularele prevăzute de legislaţia fiscală, o rubrică specifică de raportare "cifra de afaceri".
Reiterează că prin adresa din 17.07.2017 Consiliul Concurenţei a solicitat de la ANAF comunicarea cifrei de afaceri aferentă anului 2016 realizată de Birourile notariale, însă ANAF a răspuns comunicând veniturile personale, dobândite din exercitarea profesiei de notar public, comunicate pe criteriul CNP -ului potrivit Declaraţii unice a fiecărui notar public.
Faţă de respingerea excepţiilor de nelegalitate cu privire la Ordinul nr. 1237 din 11.12.2017, emis de preşedintele Consiliului Concurenţei, de numirea Comisiei care a hotărât măsurile dispuse prin Decizia nr. 76/20.12.2017 şi Decretul nr. 703/2009, emis de Preşedintele României, pentru numirea dlui C. în Plenul Consiliului Concurenţei, recurentele arată că excepţiile au fost ridicate în cadrul termenului procedural de "oricând", conform prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004.
Legiuitorul nu a condiţionat cererea de cercetarea legalităţii actului administrativ pe cale de excepţie, de structura motivării acţiunii principale şi nici de respectarea altor criterii limitative temporal, astfel încât concluzia instanţei de fond privind încadrarea în intervalul limitat de art. 204 noul C. proc. civ. este nefondată şi vine în contradicţie cu termenul prevăzut de legiuitor de "oricând"
Concluzia instanţei de fond în sensul că excepţiile de nelegalitate sunt inadmisibile întrucât lipseşte legătura cu fondul acţiunii în anulare este absurdă deoarece acestea sunt acte administrative premergătoare emiterii deciziei contestate în acţiunea principală şi privesc legalitatea stabilirii componenţei Comisiei care a decis măsurile dispuse prin Decizia nr. 76/2017 şi legalitatea calităţii de demnitar al dlui. C., semnatar al Deciziei nr. 76/2017.
I.4. Apărările formulate în cauză
Intimatul Consiliul Concurenţei a formulat întâmpinare prin care a arătat următoarele:
I.4.1. Faţă de excepţiile de nelegalitate reiterate de recurenţi în cuprinsul recursului
Cu privire la excepţia de nelegalitate a decretului nr. 703/2009 emis de Preşedintele României, arată că nelegalitatea actului administrativ individual poate fi invocată pentru motive anterioare sau cel mult. concomitente emiterii actului atacat. Împrejurarea expusă de către recurenţi referitor la exercitarea funcţiei, ulterior duratei stabilite prin decret, de către persoana numită prin acesta, nu se circumscrie niciuneia dintre cerinţele anterior menţionate.
Cu privire la excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 1237/2017 emis de Preşedintele Consiliului Concurenţei, aceasta a fost respinsă în mod corect de către prima instanţa, ca fiind inadmisibilă, întrucât aşa cum rezultă din cele expuse de către recurenţi în cadrul cererii de recurs aceasta nu îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004 întrucât nu au fost prezentate motive pentru care excepţia invocată are legătură cu fondul pricinii, ce vizează pretinsa nelegalitate a unei decizii de sancţionare a recurenţilor pentru săvârşirea unor fapte anticoncurenţiale, prin raportare la criticile de nelegalitate a Deciziei nr. 76/2017. astfel cum au fost invocate de către recurenţi în cuprinsul cererii de chemare în judecată.
I.4.2. Faţă de motivele de recurs, aşa cum au fost invocate de notarii publici A. şi B., intimatul arată următoarele:
- În ceea ce priveşte incidenţa legii contravenţionale mai favorabile, arată că în prezenta cauză nu este incidenţă niciuna dintre ipoteze enunţate de Curtea Constituţională pentru aplicarea acestui principiu şi, mai mult, amenda contravenţională aplicată recurenţilor a fost achitată de către aceştia.
- În ceea ce priveşte decizia CCR nr. 58/2021 invocată de recurenţi, respectiv faţă de faptul că prevederile art. 18 alin. (3) din Legea nr. 21/1996 au fost declarate neconstituţionale, arată că, la data deliberărilor din speţa dedusă judecăţii (20.12.2017), art. 18 alin. (3) din Legea nr. 21/1996 era în vigoare şi producea efecte în mod corespunzător; iar dl. consilier de concurenţă C. avea abilitarea să exercite calitatea de membru al Comisiei, prin raportare la prevederile art. 18 alin. (3) din Legea nr. 21/1996, aflate în vigoare la acel moment, decizia CCR nr. 58/26 ianuarie 2021 fiind publicată în Monitorul Oficial al României nr. 465 din 4 mai 2021.
Potrivit dispoziţiilor art. 147 alin. (4) din Constituţia României şi art. 11 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, prezumţia de validitate şi de constituţionalitate care însoţeşte o normă legală încetează de la data publicării deciziei instanţei de contencios constituţional care statuează în sens contrar, legiuitorul optând pentru încetarea efectelor acesteia doar pentru viitor.
- Astfel, aşa cum s-a susţinut şi în faţa instanţei de fond, potrivit prevederilor an. 4 alin. (4) din Legea nr. 36/1995 notarii publici asociaţi într-o societate profesională îşi exercită personal funcţia şi răspund individual pentru activitatea tor, iar potrivit prevederilor art. 6 din acelaşi act normativ, notarul public este liber să opteze şi să îşi schimbe în orice moment opţiunea pentru una dintre formele de exercitare a funcţiei prevăzute de lege (fie birou individual, fie societate profesională). Or, autoritatea de concurenţă s-a raportat în mod corect şi legal la prevederile legale anterior menţionate sancţionând notarul public.
Totodată, în conformitate cu dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 36/1995 a notarilor publici şi a activităţii notariale, notarii publici sunt membrii Camerei, iar nu biroul individual notarial care reprezintă doar forma de exercitare a profesiei, art. 4 alin. (4), art. 6 alin. (1), art. 7, art. 11 şi art. 66 din Legea nr. 36/1995 fiind cele care au condus, în mod corect, autoritatea de concurenţă la concluzia că notarul public este subiectul activ al contravenţiei, iar nu biroul notarial/societatea profesională:
Prin urmare, apărările recurenţilor în sensul susţinerii acestui argument nu pot fi reţinute având în vedere, printre altele, şi aspectele statuate de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (ÎCCJ) în cuprinsul deciziei nr. 3415 din 30.10.2015, contestată de către recurenţi.
În mod corect a constatat instanţa că potrivit legislaţiei interne, dar şi jurisprudenţei CJUE, fiecare entitate angajată într-o activitate economică acţionează astfel în calitate de întreprindere şi, prin urmare, ideea activităţii economice este cea care trebuie analizată.
Faţă de invocarea, de către recurente a deciziei ÎCCJ nr. 9/2023 pe care acestea solicită instanţei să o aplice şi în prezenta cauză, solicită respingerea susţinerilor acestora ca fiind eronate întrucât decizia invocată de către recurenţi priveşte o cauză penală, în cadrul căreia s-a solicitat, în temeiul dispoziţiilor art. 476 alin. (1) C. proc. pen., pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, obiectul cauzei priveşte situaţia funcţionarului bancar angajat al unei societăţi bancare cu capital integral privat, şi nu statutul notarilor publici, iar "îndeplinirea condiţiilor prevăzute de ari. 175 alin. (2) din C. pen. trebuie analizată pentru fiecare categorie profesională în concret, pornind de la normele speciale ce îi reglementează statutul".
Astfel, concluzionând, contrar susţinerilor recurenţilor, autoritatea de concurenţă a calificat în mod corect notarul public ca fiind întreprindere şi subiectiv activ al contravenţiei, prin prisma definiţiei cuprinse la art. 2 alin. (2) din Legea nr. 21/1996, definiţie care preia criteriile instituite la nivel european în materie de concurenţă.
- În ceea ce priveşte susţinerile recurentelor privind pretinsa discriminare a notarilor publici în comparaţie cu practica anterioară a Consiliului Concurenţei, fundamentată pe Decizia Consiliului Concurenţei nr. 58/18.10.2012 referitoare la încălcarea prevederilor art. 5 alin. (1) lit. a) şi g) din Legea concurenţei nr. 21/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale an. 101 alin. (1) lit. a) şi b) din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene de către Uniunea Naţională a Executorilor Judecătoreşti din România, intimatul arată că această comparaţie este greşită, faptele anticoncurenţiale reţinute prin cele două decizii fiind diferite.
Astfel, prin Decizia Consiliului Concurenţei nr. 58/18.10.2012 Uniunea Naţională a Executorilor Judecătoreşti din România a fost sancţionată pentru încălcarea ari. 5 alin. (1) lit. a) şi g) din Legea concurenţei şi a art. 101 alin. (1) lit. a) şi b) din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene prin săvârşirea unor fapte constând în decizii anticoncurenţiale ale asociaţiei de întreprinderi şi nu ca urmare a cartelizării dintre membrii asociaţiei.
- În ceea ce priveşte, pretinsa lipsa de vinovăţie a notarilor publici din prezenta cauză şi lipsa probelor în susţinerea vinovăţiei acestora, aşa cum au fost invocate de către recurenţi, arată că aceste susţineri ale recurentelor nu pot fi reţinute întrucât recurentele nu neagă faptul că au primit corespondenta electronică de la CNPSV ulterior şedinţei din 08.07.2010 subiectul acestor e-mailuri fiind "Ataşat vă transmitem onorariile minimale stabilite şi/sau agreate la şedinţa din data de 08. 07. 2010". respectiv comunicările din 25 februarie 2011 cu titlul "Onorarii minimale Suceava" şi "Onorarii minimale Botoşani", iar atitudinea pasivă a acestora faţă de corespondenţa incriminată nu a echivalat cu o distanţare publică.
În urma verificării copiilor furnizate de pe registrele notariale s-a constatat faptul că recurenţii au pus în aplicare onorariile minimale stabilite şi/sau agreate de către membrii CNPSV. Astfel, onorariile minime practicate de aceştia sunt conforme cu cele din tabelele cu onorarii minimale stabilite şi/sau agreate de către membrii CNPSV la un nivel superior onorariilor minime aprobate prin Ordinele Ministrului Justiţiei.
Recurentele aveau obligaţia profesională şi deontologică să cunoască legile aplicabile în România, respectiv, prevederile legii concurenţei; obligaţia să îşi stabilească propriile onorarii, în mod complex dar şi corect şi potrivit prevederilor legale speciale incidente, fără a accepta un astfel de soft IT care să le afişeze informaţii cu privire la tarifele aplicabile de către toţi notarii publici din zona respectivă, un astfel de soft nemaifiind implementat în altă parte a ţării, la nivelul altor notari publici; obligaţia să se distanţeze public, să îşi facă cunoscută poziţia, în mod oficial, faţă de demersurile şi măsurile întreprinse Ia nivelul notarilor publici membrii ai CNPSV.
Legea concurenţei sancţionează faptele anticoncurenţiale independent de modalitatea în care acestea au fost săvârşite, cu intenţie sau din neglijenţă, şi nu prevede cauze de înlăturare a răspunderii pentru faptele contravenţionale săvârşite.
- În ceea ce priveşte pretinsa individualizare greşită a amenzii aplicată de către autoritatea de concurenţă, solicităm respingerea acestora ca fiind nefondate pentru următoarele motive:
Contrar celor susţinute de recurente, Consiliul Concurenţei a constatat în mod corect şi argumentat fapta anticoncurenţială reţinută prin decizia nr. 76/2017, ca reprezentând o încălcare de gravitate mare, în conformitate cu normele naţionale de individualizare şi cu jurisprudenţa europeană în materie. Cuantumul minim prevăzut de instrucţiuni pentru acest tip de faptă şi determinat de Consiliul Concurenţei de 5% din cifra de afaceri (îndreptată spre minimum prevăzut de legislaţie) reflectă toate împrejurările relevante cazului şi a fost reţinut, evident, în beneficiul/favoarea părţilor implicate.
Contrar celor susţinute de către recurente, amenda contravenţională a fost aplicată în mod corect şi legal, raportat la veniturile pe care notarii publici le-au declarat la organele fiscale, date care au fost solicitate de către autoritatea de concurenţă în baza atribuţiilor pe care aceasta le are potrivit prevederilor Legii nr. 21/1996.
Prin urmare, susţinerile recurenţilor cu privire la acest motiv de nelegalitate a sentinţei nu pot fi reţinute, fiind vădit nefondate.
II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate şi a apărărilor din cuprinsul întâmpinării, Înalta Curte constată că recursul este fondat, urmând a fi admis, în considerarea argumentelor în continuare arătate:
Sintetizând motivele de recurs, acestea vizează, în esenţă, următoarele critici:
1. incidenţa deciziei privind excepţia de neconstituţionalitate nr. 58/2021 în cauza dedusă judecăţii;
2. calitatea de subiect al investigaţiei Consiliului Concurenţei o au notarii publici individuali şi nu Biroul notarial;
3. discriminarea notarilor publici în raport de practica anterioară a Consiliului Concurenţei cu privire la executorii judecătoreşti;
4. greşita calificare, de către autoritatea de concurenţă, a notarului public ca fiind întreprindere în sensul legii concurenţei;
5. greşita reţinere de către Consiliul Concurenţei a faptului că notarul public oferă bunuri sau prestează servicii comerciale;
6. greşita calificare de către Consiliul Concurenţei a exercitării atribuţiilor de autoritate publică a notarului public ca fiind activitate "pe o piaţa dată";
7. lipsa de vinovăţie a notarilor publici şi lipsa probelor în susţinerea vinovăţiei acestora;
8. greşita individualizare a sancţiunii aplicate notarilor publici A. şi B. prin decizia nr. 76/2017.
9. greşita respingere a excepţiilor de nelegalitate cu privire la Ordinul nr. 1237 din 11.12.2017, emis de preşedintele Consiliului Concurenţei, de numire a Comisiei care a hotărât măsurile dispuse prin Decizia nr. 76/20.12.2017 şi a Decretului nr. 703/2009.
II.1. Înalta Curte reţine că se impun a fi analizate cu prioritate criticile vizând greşita respingere a excepţiilor de nelegalitate.
Sub acest aspect, Înalta Curte reţine că este greşită soluţia instanţei de fond în ceea ce priveste excepţia de nelegalitate a Ordinului 1237/11.12.2017 emis de preşedintele Consiliului Concurenţei.
Curtea de apel a reţinut greşit ca fiind un fine de neprimire faptul că excepţia de nelegalitate a Ordinului 1237/11.12.2017 emis de preşedintele Consiliului Concurenţei nu are correspondent în motivele invocate în cuprinsul cererii de chemare în judecata, nefiind legată de niciuna din criticile aduse deciziei contestate, nefiind deci îndeplinită cerinţa de admisibilitate ca soluţionarea litigiului pe fond să depindă de actul administrativ cu caracter individual.
Or, în mod evident, posibilitatea invocării pe calea excepţiei de nelegalitate a nelegalităţii actului administrativ cu caracter individual nu poate fi condiţionată de existenţa unei critici similare formulate chiar în acţiune, fiindcă ar însemna să se şteargă practic distincţia dintre invocarea nelegalităţii actului administrativ cu caracter individual pe cale de acţiune şi invocarea sa pe calea excepţiei de nelegalitate.
Potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate".
Excepţia de nelegalitate, după cum este reglementată de dispoziţiile legale citate, în vigoare în prezent, reprezintă un mijloc de apărare comun, această soluţie rezultând chiar din cuprinsul textului de lege [(alin. (1)], care precizează că legalitatea unui act administrativ cu caracter individual poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces civil, ştiut fiind faptul că procesul civil începe cu introducerea cererii de chemare în judecată şi se finalizează cu soluţionarea ultimei căi de atac, dacă nu este posibilă executarea silită sau dacă hotărârea se execută de bună voie ori odată cu executarea silită dacă este posibilă executarea silită, iar debitorul nu îndeplineşte obligaţia stabilită prin hotărârea definitivă.
Excepţia de nelegalitate reprezintă o cale distinctă, indirectă de control al legalităţii unui act administrativ individual ce are incidenţă într-o cauză aflată pe rolul instanţelor judecătoreşti, iar prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 instituie o derogare de la normele de procedurale, nefiind aplicabile dispoziţiile art. 204 C. proc. civ.
În acest sens, prin Decizia nr. 267 din 7 mai 2014 a Curţii Constituţionale, privind excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 554/2004, Curtea Constituţională a statuat că respectivele dispoziţii sunt constituţionale, fiind posibilă invocarea excepţiei de nelegalitate chiar direct în recurs, precizându-se că, după modificarea Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 76/2012, instanţele de drept comun pot soluţiona excepţia de nelegalitate, însă numai pentru actele administrative cu caracter individual, nu şi pentru actele administrative cu caracter normativ, care, potrivit alin. (4) al art. 4 din Legea nr. 554/2004, pot fi verificate sub aspectul legalităţii doar de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare, în condiţiile prevăzute de Legea nr. 554/2004. (par. 59)
Totodată, prin Decizia nr. 36 din 7 noiembrie 2016privind pronunţarea unei hotărâri prealabile referitoare la dispoziţiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat că:
"Dispoziţiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, permit invocarea excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, direct în recurs."
Tot astfel, nu poate fi considerat un fine de neprimire pentru excepţia de nelegalitate faptul că ordinul a fost emis de pârât chiar pe parcursul procedurii administrative ce a dus la emiterea deciziei nr. 76/2016.
Caracterul de act administrativ cu caracter individual al Ordinului 1237/11.12.2017 emis de preşedintele Consiliului Concurenţei este necontestat în cauză, astfel încât este neîndoielnic că acesta putea forma obiectul excepţiei de nelegalitate, nefiind vorba despre o simplă operaţiune administrativă, cenzurabilă doar o dată cu decizia 76/2016.
Faptul că prin cererea de chemare în judecată nu a fost invocat motivul de nulitate privind nelegalitatea numirii în funcţie a domnului C. nu înseamnă că nu se poate invoca pe calea excepţiei de nelegalitate nelegalitatea Ordinului care vizează compunerea comisiei, atâta vreme cât nelegalitatea acestui Ordin ar putea influenţa legalitatea deciziei atacate.
Aceleaşi concluzii se impun a fi reţinute şi cu privire la exceptia de nelegalitate a Decretului nr. 703/2009 emis de Preşedintele României, care se impunea a fi analizată pe fond.
Prin urmare, reţinându-se că în mod greşit a fost respinsă ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate a celor două acte administrative cu caracter individual, se impune casarea sentinţei şi trimiterea cauzei pentru cercetarea pe fond a acesteia.
Nu au format obiect al motivelor de recurs şi prin urmare se impune a fi fi menţinute soluţiile de respingere ca inadmisibile a excepţiei de nelegalitate a Minutei Comisiei Consiliului Concurenţei din 20.12.2017 şi a excepţiei de nelegalitate a Ordinului nr. 509/01.09.2015 emis de preşedintele Consiliului Concurenţei.
II.2. Sunt nefondate şi urmează a fi respinse criticile reclamantelor-recurente cu privire la greşita calificare, de către autoritatea de concurenţă, a notarului public ca fiind întreprindere în sensul legii concurenţei; greşita reţinere de către Consiliul Concurenţei a faptului că notarul public oferă bunuri sau prestează servicii comerciale; greşita calificare de către Consiliul Concurenţei a exercitării atribuţiilor de autoritate publică a notarului public ca fiind activitate "pe o piaţa dată" şi discriminarea notarilor publici în raport de practica anterioară a Consiliului Concurenţei cu privire la executorii judecătoreşti, chestiuni de principiu care au primit o dezlegare corectă din partea instanţei de fond, în acord cu jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene şi a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Fără a relua cele în mod riguros reţinute de instanţa de fond, Înalta Curte reaminteşte concluziile Curţii de Justiţie a Uniunii Europene din cauza C-128/21 în care s-a reţinut că: "Articolul 101 TFUE trebuie interpretat în sensul că notarii stabiliţi într-un stat membru trebuie consideraţi "întreprinderi", în sensul acestei dispoziţii, atunci când exercită, în anumite situaţii, activităţi care constau în aprobarea de tranzacţii ipotecare, aplicarea de clauze executorii, întocmirea de acte notariale, întocmirea de proiecte de tranzacţii, prestarea de servicii de consultanţă şi tehnice şi validarea contractelor de schimb, în măsura în care aceste activităţi nu sunt legate de exercitarea unor prerogative de putere publică.
2) Articolul 101 alin. (1) TFUE trebuie interpretat în sensul că norme care uniformizează modul în care notarii dintr-un stat membru calculează cuantumul onorariilor facturate pentru îndeplinirea unora dintre activităţile lor, adoptate de o organizaţie profesională precum camera notarilor din acest stat membru, constituie decizii ale unei asocieri de întreprinderi, în sensul acestei dispoziţii.
3) Articolul 101 alin. (1) TFUE trebuie interpretat în sensul că deciziile unei asocieri de întreprinderi de uniformizare a modalităţii în care notarii calculează cuantumul onorariilor facturate pentru îndeplinirea unora dintre activităţile lor constituie restrângeri ale concurenţei "prin obiect" interzise prin această dispoziţie."
În considerentele deciziei s-a reţinut în esenţă că:
Acestea fiind spuse, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudenţe constante, în contextul dreptului concurenţei, noţiunea de "întreprindere", vizată în dispoziţia menţionată, cuprinde orice entitate care exercită o activitate economică, independent de statutul juridic al acestei entităţi şi de modul său de finanţare (Hotărârea din 19 februarie 2002, Wouters şi alţii, C-309/99, EU:C:2002:98, punctul 46 şi jurisprudenţa citată, precum şi Hotărârea din 28 februarie 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C-1/12, EU:C:2013:127, punctul 35).
56 Rezultă dintr-o jurisprudenţă de asemenea constantă că reprezintă o activitate economică orice activitate care constă în oferirea de bunuri sau de servicii pe o piaţă determinată (Hotărârea din 19 februarie 2002, Wouters şi alţii, C-309/99, EU:C:2002:98, punctul 47 şi jurisprudenţa citată, precum şi Hotărârea din 28 februarie 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C-1/12, EU:C:2013:127, punctul 36).
57 Or, în ceea ce priveşte notarii, Curtea a statuat deja că, în măsura în care exercită o profesie liberală care implică, în calitate de activitate principală, prestarea mai multor servicii distincte în schimbul unei remuneraţii, aceştia exercită, în principiu, o activitate economică (a se vedea în acest sens Hotărârea din 26 martie 1987, Comisia/Ţările de Jos, 235/85, EU:C:1987:161, punctul 9, şi Hotărârea din 1 februarie 2017, Comisia/Ungaria, C-392/15, EU:C:2017:73, punctele 98-101).
58 Pe de altă parte, natura complexă şi tehnică a serviciilor furnizate şi împrejurarea că exercitarea profesiei este reglementată nu pot repune în discuţie această apreciere (a se vedea prin analogie Hotărârea din 19 februarie 2002, Wouters şi alţii, C-309/99, EU:C:2002:98, punctul 49 şi jurisprudenţa citată, precum şi Hotărârea din 28 februarie 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C-1/12, EU:C:2013:127, punctul 38).
59 În cauza principală, din informaţiile furnizate de instanţa de trimitere reiese că notarii stabiliţi în Lituania îşi exercită activităţile în cadrul unei profesii liberale, iar nu ca funcţionari publici. Astfel, articolul 19 din Legea privind activitatea notarială prevede că notarul percepe onorarii pentru întocmirea actelor notariale, întocmirea proiectelor de tranzacţii şi prestarea de servicii de consultanţă şi tehnice. La rândul său, articolul 12 din această lege prevede că notarii îşi exercită competenţele fără a ţine seama de influenţa autorităţilor publice şi a autorităţilor bugetare şi se supun doar legii. În sfârşit, potrivit articolului 21 din legea menţionată, notarul îşi desfăşoară activitatea în mod autonom şi este independent din punct de vedere economic.
60 Totuşi, reclamanţii din litigiul principal şi guvernul lituanian susţin în esenţă că notarii lituanieni nu exercită o activitate economică, întrucât participă la îndeplinirea unor atribuţii cu caracter public.
61 În această privinţă, reiese dintr-o jurisprudenţă constantă că nu au un caracter economic care să justifice aplicarea normelor de concurenţă prevăzute de Tratatul FUE activităţile care sunt legate de exercitarea unor prerogative de putere publică (Hotărârea din 12 iulie 2012, Compass-Datenbank, C-138/11, EU:C:2012:449, punctul 36 şi jurisprudenţa citată, precum şi Hotărârea din 6 mai 2021, Analisi G. Caracciolo, C-142/20, EU:C:2021:368, punctul 56).
62 În aceste condiţii, împrejurarea că o entitate dispune de prerogative de putere publică pentru exercitarea unei părţi a activităţilor sale nu împiedică, în sine, calificarea acesteia drept întreprindere, în sensul dreptului concurenţei, în ceea ce priveşte activităţile sale care prezintă un caracter economic, în măsura în care aceste din urmă activităţi pot fi disociate de exercitarea unor prerogative de putere publică (a se vedea în acest sens Hotărârea din 12 iulie 2012, Compass-Datenbank, C-138/11, EU:C:2012:449, punctele 37 şi 38, precum şi jurisprudenţa citată, şi Hotărârea din 24 martie 2022, GVN/Comisia, C-666/20 P, EU:C:2022:225, punctul 71).
63 În speţă, sub rezerva verificării de către instanţa de trimitere, activităţile notariale vizate de precizări, care constau în aprobarea de tranzacţii ipotecare, aplicarea de clauze executorii, întocmirea de acte notariale, întocmirea de proiecte de tranzacţii, prestarea de servicii de consultanţă şi tehnice şi validarea contractelor de schimb, în anumite situaţii, nu sunt legate de exercitarea unor prerogative de putere publică.
64 În această privinţă, Curtea a statuat deja în esenţă că nu participă în mod direct şi specific la exercitarea autorităţii publice activitatea notarială de autentificare de acte care exprimă angajamente unilaterale sau convenţiile la care părţile au subscris în mod liber (a se vedea în acest sens Hotărârea din 1 februarie 2017, Comisia/Ungaria, C-392/15, EU:C:2017:73, punctele 119 şi 120, precum şi jurisprudenţa citată), constituirea de ipoteci (Hotărârea din 24 mai 2011, Comisia/Franţa, C-50/08, EU:C:2011:335, punctul 97), simpla investire cu formulă executorie (a se vedea în acest sens Hotărârea din 1 februarie 2017, Comisia/Ungaria, C-392/15, EU:C:2017:73, punctele 125-127), precum şi întocmirea de proiecte de tranzacţii şi prestarea de servicii de consultanţă şi tehnice de către notari (a se vedea în acest sens Hotărârea din 1 decembrie 2011, Comisia/Ţările de Jos, C-157/09, EU:C:2011:794, punctul 72 şi jurisprudenţa citată).
65 În plus, din informaţiile furnizate Curţii nu reiese că activităţile notariale vizate de precizări ar fi legate în mod indisociabil de alte activităţi, care, în ceea ce le priveşte, ar implica exercitarea unor prerogative de putere publică.
66 Pe de altă parte, astfel cum rezultă din dosarul de care dispune Curtea, notarii stabiliţi în Lituania exercită, în limitele competenţelor teritoriale respective ale acestora, o mare parte a activităţilor lor în condiţii de concurenţă, întrucât articolul 28 primul paragraf din Legea privind activitatea notarială dispune în această privinţă că actele notariale pot fi întocmite de orice notar, cu excepţia celor în materie succesorală. Or, această împrejurare nu poate fi caracteristică exercitării autorităţii publice (a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 septembrie 2015, Comisia/Letonia, C-151/14, EU:C:2015:577, punctul 74).
67 Rezultă că notarii stabiliţi pe teritoriul unui stat membru trebuie să fie consideraţi ca fiind "întreprinderi" în sensul articolului 101 TFUE, atunci când exercită activităţi precum cele vizate în precizări.
Prin urmare, criticile recurentelor cu privire la aceste chestiuni de drept sunt nefondate, iar aspectele de mai sus vor fi considerate ca fiind definitiv dezlegate, urmând ca instanţa de fond să ţină seama de aceste dezlegări faţă de dispoziţiile art. 501 alin. (1) C. proc. civ., rejudecarea urmând a avea loc în aceste limite, potrivit art. 501 alin. (3) C. proc. civ.
II.3. În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că acesta este fondat.
Potrivit art. 425 C. proc. civ.:
"(1) Hotărârea va cuprinde:
b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor;".
Cu privire la acest aspect, Curtea reaminteşte că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept. Totodată, omisiunea primei instanţe de a oferi o motivare, în condiţiile art. 425 din C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunţare asupra acţiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv şi considerente, ca elemente componente esenţiale şi obligatorii ale hotărârii judecătoreşti.
Sub acest aspect, Curtea reţine că, într-adevăr, aşa cum s-a statuat într-o jurisprudenţă constantă de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, garanţiile implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului includ obligaţia de a motiva hotărârile judecătoreşti (cauza H. împotriva Belgiei, pct. 53). O decizie motivată permite părţilor să demonstreze că a fost audiată în mod real cauza lor. Deşi o instanţă internă dispune de o anumită marjă de apreciere în alegerea argumentelor şi admiterea probelor, aceasta trebuie să-şi justifice activităţile, precizând motivarea deciziilor sale (cauza Suominen împotriva Finlandei, pct. 36 şi cauza Carmel Saliba împotriva Maltei, pct. 79).
Din această jurisprudenţă, Curtea reţine că, deşi art. 6 alin. (1) nu poate fi înţeles ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument [ cauzele Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, pct. 61; García Ruiz împotriva Spaniei (MC), pct. 26; Jahnke şi Lenoble împotriva Franţei (dec.); Perez împotriva Franţei (MC), pct. 81], acesta impune ca instanţa internă să fi examinat totuşi în mod real chestiunile esenţiale supuse atenţiei sale. Mai mult, instanţa europeană a recunoscut că este motivată în mod corespunzător o decizie care permite părţilor să facă uz efectiv de dreptul lor de apel (Hirvisaari împotriva Finlandei, pct. 30 in fine) şi
Făcând în concret aplicarea acestor principii, Curtea apreciază că instanţa de fond nu a motivat sentinţa în acord cu dispoziţiile art. 425 C. proc. civ. şi cu respectarea garanţiilor implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Curtea mai reţine şi că, în acord cu disp. art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.
Înalta Curte reţine că instanţa de fond a făcut o analiză superficială a cauzei, aplicând de o manieră necircumstanţiată la împrejurările concrete ale cauzei jurisprudenţa europeană şi cea a instanţei supreme în materie, fără a acorda însă susţinerilor recurentei-reclamante un răspuns adecvat care să conducă la concluzia că a existat o analiză efectivă a acestora, singura de natură a garanta dreptul la un proces echitabil sub componenta dreptului la apărare.
Cu excepţia chestiunilor de principiu cu privire la calificarea notarului ca întreprindere, a activităţii desfăşurate de acesta ca activitate economică, care se desfăşoară pe o piaţă şi a inexistenţei unei discriminări a notarilor publici în raport de practica anterioară a Consiliului Concurenţei cu privire la executorii judecătoreşti, care au fost corect dezlegate la nivel teoretic de către instanţa de fond, nu au primit o analiză în concret chestiunile specifice prezentei cauze cu privire la stabilirea cu claritate a situaţiei de fapt, existenţa faptei în concret şi caracterul imputabil al acesteia, durata, delimitarea exactă a pieţei relevante ş.a.m.d., care se impuneau a fi analizate în raport de susţinerile recurentelor, iar nu doar la nivelul principiilor desprinse din jurisprudenţa naţională şi europeană, de altfel corect reţinută la nivel teoretic de instanţa de fond. Cu toate acestea, examinarea reală a cauzei presupunea nu doar o analiză fundamentată la nivel de principiu, ci o examinare în concret a circumstanţelor cauzei în raport de susţinerile individuale ale părţilor.
Astfel, o serie întreagă de argumente invocate de reclamantele-recurente nu au primit o dezlegare adecvată, respectiv:
- Critica neaplicării Deciziei de neconstituţionalitate nr. 58/2021
Reclamantele-recurente au învederat instanţei de fond excepţia incidenţei Deciziei de neconstituţionalitate nr. 58/2021, sub trei aspecte, respectiv: în ceea ce priveşte judecarea excepţiei de nelegalitate a Ordinului nr. 1237 emis de preşedintele Consiliului Concurenţei; în ceea ce priveşte judecarea excepţiei de nelegalitate a Decretului nr. 703 din 27.04.2009, din punctul de vedere al modificării duratei mandatului iniţial, decretat de Preşedintele României şi în ceea ce priveşte judecarea fondul acţiunii introductive.
Instanţa de fond nu s-a pronunţat în niciun fel asupra cererii de aplicare a Deciziei CCR de neconstituţionalitate nr. 58/2021 cu privire la fondul cauzei, excepţiile de nelegalitate fiind la rândul lor în mod greşit respinse ca inadmisibile, aşa cum s-a arătat mai sus.
- Instanţa de fond nu a analizat nici critica lipsei motivării privind deficienţele de stabilire a identităţii contravenientului, prin care reclamantele au invocat, în esenţă, faptul că în dispozitivul Deciziei nr. 76/2017, la art. 5 (pag. 124-127) autoritatea a dispus amenzi contravenţionale în sarcina unui număr de 72 de persoane fizice, dar fără a fi precizate datele de identificare fiscală personală a fiecărui notar, potrivit cărţii de identitate ale fiecăruia, respectiv: domiciliul înscris în actul de identitate şi CNP, fiind încălcat art. 16 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 şi art. 10 alin. (1) din Regulamentul privind constatarea contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor de către Consiliul Concurenţei.
- În sfârşit, nu a primit o analiză adecvată critica lipsei analizării motivului din acţiunea introductive privind atingerea dreptului la apărare pe parcursul procedurilor administrative, prin care recurentele critică faptul că instanţa de fond nu a analizat şi nu a emis vreo opinie şi consideraţie privind faptul că autoritatea de concurenţă a efectuat investigaţia împotriva subiectului nominalizat ca parte investigată, respectiv Societatea Profesională Notarială A. şi B., modificarea subiectului pretinsei fapte anticoncurenţiale având loc abia cu ocazia deliberării. Astfel, în cuprinsul înscrisului "proces-verbal al şedinţei de audieri din data de 15 dec. 2017, ora 10 în fata Comisiei Consiliului Concurenţei", părţile chemate la audiere şi despre care se vorbeşte în cadrul audierii sunt birourile notariale şi societăţile profesionale notariale şi nu notarii publici individual.
Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond va analiza şi aspectele invocate de recurente cu privire la stabilirea în concret a pieţei relevante, lipsa de vinovăţie a notarilor publici şi lipsa probelor în susţinerea vinovăţiei acestora şi greşita individualizare a sancţiunii aplicate notarilor publici A. şi B. prin decizia nr. 76/2017, insuficient analizate în cuprinsul sentinţei atacate. În rejudecare, vor fi avute în vedere în mod concret probele existente cu privire la recurente şi apărările formulate de acestea.
II. Temeiul de drept al soluţiei pronunţate
Pentru considerentele expuse, având în vedere că sunt întrunite condiţiile motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul, va casa în parte sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă, inclusiv în ceea ce priveşte soluţionarea excepţiei de nelegalitate a Ordinului nr. 1237/11.12.2017 al preşedintelui Consiliului Concurenţei şi a excepţiei de nelegalitate a Decretului nr. 703/27.04.2009 emis de Preşedintele României.
Se va menţine soluţia de respingere ca inadmisibile a excepţiilor de nelegalitate ce privesc Minuta Comisiei Consiliului Concurenţei din 20.12.2017 şi Ordinul nr. 509/01.09.2015 emis de preşedintele Consiliului Concurenţei.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de recurentele-reclamante A., B. şi Societatea Profesională Notarială A. - B. împotriva sentinţei civile nr. 240/2022 din data de 16 decembrie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal-veche.
Casează în parte sentinţa recurată.
Trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă, inclusiv în ceea ce priveşte soluţionarea excepţiei de nelegalitate a Ordinului nr. 1237/11.12.2017 al preşedintelui Consiliului Concurenţei şi a excepţiei de nelegalitate a Decretului nr. 703/27.04.2009 emis de Preşedintele României.
Menţine soluţia de respingere ca inadmisibile a excepţiei de nelegalitate a Minutei Comisiei Consiliului Concurenţei din 20.12.2017 şi a excepţiei de nelegalitate a Ordinului nr. 509/01.09.2015 emis de preşedintele Consiliului Concurenţei.
Definitivă.
Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 15 aprilie 2024.