Şedinţa publică din data de 14 mai 2024
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Cererea de chemare în judecată
1.1. Prin cererea formulată şi înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2023 la data de 30.01.2023, reclamanta A. a chemat în judecată pârâtul Guvernul României, solicitând instanţei: constatarea neîndeplinirii obligaţiei de soluţionare a Cererii nr. x/21.12.2021 în termenul legal de 30 de zile; constatarea neîndeplinirii într-un termen rezonabil de către pârât a condiţiei suspensive prevăzute de art. 4 lit. (s) pct. (4) coroborat cu art. 5 alin. (l) din O.G. nr. 14/2010 şi art. 99 alin. (1) din Codul Silvic-Legea nr. 46/2008 modificată prin Legea nr. 133/2015 de adoptare a normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat în domeniul forestier coroborat cu prevederile Deciziei Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 pentru perioada de referinţă 1 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017; obligarea Guvernului României la adoptarea si publicarea în Monitorul Oficial al României a Hotărârii de Guvern privind adoptarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada de referinţă 1 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017 şi care să includă expres perioada menţionată, cu respectarea legislatiei incidente, respectiv a Schemei finale-Proiectului de H.G. avizat de Guvern si de Comisia Europeană, proiect de H.G. initiat de Guvernul României (Guvernul Ciolos). împreună cu Ministerul Mediului,Apelor si Pădurilor (MMAP) si care a stat la baza/fundamentarea juridică a emiterii si adoptării Deciziei Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/3.01.2017; cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu prezentul litigiu, inclusiv taxa judiciară de timbru.
1.2. Alte aspecte procesuale
Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, în temeiul dispoziţiilor art. 63 din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., republicată, a formulat cerere de interventie accesorie în sprijinul apărării pârâtului Guvernul României, prin care a solicitat respingerea cererii introductive de instanţă ca fiind prescrisă, iar, în subsidiar, ca inadmisibilă, pe cale de excepţie, şi pe fond, ca neîntemeiată.
2. Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa nr. 227/2023 din 7 iunie 2023, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune şi excepţia inadmisibilităţii invocate de intervenientul accesoriu MMAP; a admis acţiunea; a obligat pârâtul Guvernul României să adopte o hotărâre de Guvern pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al compensaţiilor pentru perioada 01.01.2017-06.07.2017, conform prevederilor legale; a respins cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul MMAP şi a obligat pârâtul Guvernul României la plata către reclamantă a sumei de 10.436 RON reprezentând cheltuieli de judecată, compuse din onorariu de avocat şi taxă de timbru.
3. Cererile de recurs ce fac obiectul judecăţii
3.1. Cererea de recurs formulată de pârâtul Guvernul României
Pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI, prin Secretariatul General al Guvernului a formulat recurs împotriva sentinţei de mai sus, prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea sentinţei şi respingerea acţiunii ca neîntemeiate.
În motivarea recursului, s-au arătat următoarele:
In combaterea argumentelor reţinute de instanţa de fond cu privire la obligaţia Guvernului României de a adopta o hotărâre de guvern pentru perioada 1 ianuarie 2017 - 6 iulie 2017, s-a arătat că, potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. (5) din H.G. nr. 447/2017, "pentru anul 2017 se acordă compensaţii numai pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a prezentei hotărâri şi data de 31 decembrie'", respectiv pentru perioada ulterioară datei de 06.07.2017.
Este esenţial a se observa faptul că, Hotărârea C (2016) 8769 final, având ca obiect acordarea de compensaţii reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea masei lemnoase, nu a fost primită de Guvernul României decât la data de 01.03.2017, iar nu la data de 01.01.2017, Decizia Comisiei Europene neputând produce efecte juridice pentru lunile ianuarie si februarie 2017.
Totodată, la Cap. IV, art. 11 din proiectul de Hotărâre de Guvern pentru aprobarea Normelor Metodologice reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea masei lemnoase, se menţionează faptul că durata de aplicare a schemei este de la data primirii Deciziei CE de acordare a ajutorului de stat şi până la data de 31.12.2020, inclusiv. Or, data primirii deciziei CE nu este 01.01.2017, ci data de 01.03.2017, astfel cum rezultă chiar din conţinutul H.G. nr. 447/2017, act normativ adoptat tocmai în considerarea Deciziei Comisiei Europene C (2016) 8769 final din 01.03.2017. De asemenea, un aspect deosebit de important este valoarea maximă a bugetului aprobat prin art. 2.5. din Hotărârea Comisiei Europene, respectiv 285.000.000 RON, sumă pe care Guvernul României nu putea să o depăşească. Acest buget este preluat identic la art. 12 din H.G. nr. 447/2017, care prevede: "Valoarea totală maximă aferentă schemei pentru perioada 2017 - 2020 este de 285 milioane RON şi se suportă de la bugetul de stat, prin bugetul aprobat cu această destinaţie de Ministerul Apelor şi Pădurilor ". Aşadar, suma maximă stabilită de Comisia Europeană pentru perioada 2017 - 2020 a fost respectată întocmai de Guvernul României, nefiind relevant faptul că H.G. nr. 447/2017 a fost publicată în Monitorul Oficial în luna iunie 2017, iar nu în luna martie 2017, imediat după primirea Deciziei CE C (2016) 8769 final din 01.03.2017.
Pe cale de consecinţă, contrar celor reţinute de Curtea de Apel Craiova, prin adoptarea H.G. nr. 447/2017, Guvernul României şi-a respectat atât obligaţiile care rezultă din legislaţia internă (art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, art. 4 şi art. 5 din O.G. nr. 14/2010, art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007), cât şi pe cele care rezultă din legislaţia comunitară în domeniul ajutoarelor de stat cu privire la terenurile forestiere (Regulamentul UE nr. 1698/2005, Regulamentul UE nr. 1305/18.12.2013, Decizia Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final/03.01.2017).
Mai mult, Comisia Europeană nu a impus Guvernului României adoptarea unei hotărâri imediat după primirea deciziei sale şi nici acordarea unei compensaţii lunare, ci anuale, pe hectar de pădure şi cu respectarea plafoanelor maximale indicate la punctele 19 şi 20 din Decizie. In aceste condiţii, prin adoptarea H.G.. nr. 447/2017, au fost respectate atât durata de aplicare a schemei de ajutor de stat (2017 -2020-art. 11), cât şi bugetul aferent acesteia (285.000.000 RON -art. 12).
De asemenea, din dispoziţiile art. 4 punct 4 din O.G. nr. 14/2010 rezultă faptul că: "Guvernul este abilitat să acorde forme de ajutor de stat permise conform art. 1 în următoarele domenii: plăţi Natura 2000 şi plăţi aferente Directivei 2000/60/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 23 octombrie 2000 de stabilire a unui cadru de politică comunitară în domeniul apei". Plăţi permise înseamnă acordarea unor compensaţii deţinătorilor de păduri şi asociaţiilor acestora cărora li se aplică restricţii, în limita aprobării acestor ajutoare de către Comisia Europeană. Orice ajutoare care depăşesc limita bugetului aprobat de Comisia Europeană sunt incompatibile cu piaţa internă şi denaturează sau ameninţă să denatureze concurenţa neputând fi aprobate de Comisie, în conformitate cu art. 107 alin. (1) din TFUE, aspecte care rezultă suficient de clar din Decizia C (2016) 8769 final/03.01.2017, care a stat la baza emiterii H.G. nr. 447/2017.
Nu în ultimul rând, raportat la obiectul solicitării reclamantei, admiterea demersului contencios formulat, pe fondul său, presupune o depăşire a atribuţiilor puterii judecătoreşti şi, pe cale de consecinţă, conduce la încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituţia României. Astfel, în cazul unui act administrativ cu caracter normativ, nu se poate vorbi despre existenţa unui refuz de adoptare, activitatea de elaborare şi de adoptare a actelor administrative normative fiind exercitată de autoritatea competentă, în condiţiile în care, din însăşi procedura de adoptare, rezultă că dreptul de apreciere a fost conferit de legiuitor acestei autorităţi într-o marjă cu limite largi.
In sensul celor menţionate, este relevantă şi jurisprudenţa consolidată a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, jurisprudenţa care a statuat în mod constant faptul că o autoritate publică nu poate fi obligată la adoptarea unui act normativ cu un conţinut prestabilit. (Decizia nr. 5463/2009, Decizia nr. 2757/2010, Decizia nr. 4635/2020, Decizia nr. 4995/2010, Decizia nr. 2953/2011).
Existenţa unui drept larg de apreciere a autorităţii emitente a unui act normativ rezultă şi din procedura de adoptare a acestei categorii de acte administrative, astfel cum este reglementată de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, fiind necesar ca, în prealabil, autoritatea competentă să elaboreze instrumente de prezentare şi motivare (în cazul hotărârilor Guvernului, Note de fundamentare, studii de impact etc), care să cuprindă impactul socio-economic, financiar, precum şi, după caz, alte aspecte, în funcţie de conţinutul reglementării (art. 31 din Legea nr. 24/2000, republicată).
Aşadar, faţă de particularităţile actelor administrative cu caracter normativ, atât în ceea ce priveşte conţinutul acestora, cât şi în ceea ce priveşte procedura de adoptare, precum şi faţă de faptul că dreptul de apreciere asupra oportunităţii emiterii acestor acte este atributul exclusiv al autorităţii legislative (emitente), hotărârea pronunţată a fost dată cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti.
Prin obligarea Guvernului României la emiterea hotărârii de guvern privind adoptarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada de referinţă 1 ianuarie 2017 -06 iulie 2017, în mod evident s-ar încălca principiul neretroactivităţii legii civile. Prin urmare, scopul urmărit de reclamantă este ca, urmare a emiterii acestei hotărâri de guvern în anul 2022, să poată beneficia de compensaţiile băneşti pentru o perioadă anterioară, respectiv 01.01.2017-06.07.2017, ceea ce, în mod clar, contravine principiului constituţional mai sus enunţat.
În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.
3.2. Recursul formulat de intervenientul accesoriu Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor
Pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a formulat recurs împotriva sentinţei de mai sus, prin care a solicitat admiterea în fond a cererii de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernul României; admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei civile mal sus menţionate şi, în rejudecare, respingerea în tot a cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.
În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:
3.2.1. Considerente privind incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. [1) pct. 6 din C. proc. civ.
Instanţa de fond, în mod neîntemeiat, a respins cererea de intervenţie accesorie formulata de Minister în favoarea Guvernului României. Mai mult decât atât, instanţa de fond s-a limitat la a menţiona în dispozitivul hotărârii atacate că respinge cererea de intervenţie, fără a motiva în cuprinsul hotărârii care sunt motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază această soluţie, cu încălcarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.
Prin acţiunea formulată, intimata-reclamantă a solicitat constatarea refuzului de emitere şi publicare în Monitorul Oficial al României a Hotărârii de Guvern pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, pentru perioada de referinţă 1 ianuarie 2017 - 6 iulie 2017, precum şi obligarea Guvernului României la adoptarea şi publicarea acesteia.
Conform art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, în scopul gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celui proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ- teritoriale, statul alocă anual de la buget, prin bugetul autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură, sume pentru acordarea unor compensaţii reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masa lemnoasă.
Totodată, conform prevederilor art. 99 alin. t1) din Codul silvic, "normele metodologice de acordare, utilizare şi control al sumelor anuale prevăzute la art. 98 se aproba prin hotărâre a Guvernului, la propunerea autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură".
Ca atare, interesul propriu al Ministerului în formularea prezentei cereri de intervenţie accesorie este dovedit.
Mai mult decât atât, instanţa a respins cererea de intervenţie a Ministerului, dar a analizat excepţiile invocate de instituţia recurentă în susţinerea apărărilor Guvernului.
3.2.2. Considerente privind incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.
Instanţa de fond, în mod eronat, a respins excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, reţinând ca termen de început pentru calcularea prescripţiei data de 21.12.2021. Dreptul intimatei-reclamante la acţiune s-a născut la data de 06.07.2017, data de la care aceasta avea posibilitatea si-şi valorifice pretinsele pretenţii.
Or, pretinsul "drept" de a solicita emiterea unei Hotărâri de Guvern, cât şi dreptul de a cere plata compensaţiilor, constituie drepturi de creanţă, fiind supuse termenului general de prescripţie de 3 ani, care începe să curgă de la data naşterii dreptului (adică, cel mal târziu, de la data de 06.07.2017).
Cererile administrative adresate de intimata-reclamantă sunt formulate după împlinirea termenului de 3 ani, calculat de la data de 06.07.2017 (cererea nr. x/21.12.2022).
Nu în ultimul rând, intimata-reclamantă, în calitate de proprietar a suprafeţelor de pădure pentru care există restricţii în recoltarea de masă lemnoasă şi, în condiţiile în care cadrul normativ special ce ar fi trebuit să fie incident intervalului de referinţă 01.01.2017 - 06.07.2017, nu a existat, avea posibilitatea să-şi valorifice pretinsele pretenţii în cadrul unei proceduri interne de drept comun, în care să se administreze un probatoriu complex, astfel cum aceasta este reglementată de dispoziţiile civile.
Având în vedere cele mal sus menţionate, recurentul a solicitat respingerea acţiunii intimatei reclamante A. ca fiind prescrisă.
În combaterea argumentelor reţinute de instanţa de fond cu privire la obligaţia Guvernului României de a adopta o Hotărâre de Guvern pentru perioada 1 ianuarie 2017 - 6 iulie 2017, respectiv în demonstrarea încălcării si aplicării greşite a normelor de drept material, se arată că, prin adoptarea H.G. nr. 447/2017, Guvernul României şi-a respectat atât obligaţiile care rezultă din legislaţia internă (art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, art. 4 şi art. 5 din O.G. nr. 14/2010, art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007), cât şi din legislaţia comunitară în domeniul ajutoarelor de stat cu privire la terenurile forestiere (Regulamentul UE nr. 1698/2005, Regulamentul UE nr. 1305/18.12.2013, Decizia Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final/03.01.2017).
Mai mult, Comisia Europeană nu a impus Guvernului României adoptarea unei hotărâri imediat după primirea deciziei sale şi nici acordarea unei compensaţii lunare, ci anuale, pe hectar de pădure şi cu respectarea plafoanelor maximale indicate la punctele 19 şi 20 din Decizie. În aceste condiţii, prin adoptarea H.G. nr. 447/2017, au fost respectate atât durata de aplicare a schemei de ajutor de stat (2017 - 2020 - art. 11), cât şi bugetul aferent acesteia (285.000.000 RON - art. 12).
3.2.3. Considerente privind incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ.
Raportat la obiectul solicitării reclamantei, admiterea demersului contencios formulat, pe fondul său, presupune o depăşire a atribuţiilor puterii judecătoreşti şi, pe cale de consecinţă, conduce la încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituţia României.
Astfel, în cazul unui act administrativ cu caracter normativ, nu se poate vorbi despre existenţa unui refuz de adoptare, activitatea de elaborare şi de adoptare a actelor administrative normative fiind exercitată de autoritatea competentă, în condiţiile în care, din însăşi procedura de adoptare, rezultă că dreptul de apreciere a fost conferit de legiuitor acestei autorităţi într-o marjă cu limite largi.
Relevantă este şi jurisprudenţa consolidată a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, jurisprudenţa care a statuat în mod constant faptul că o autoritate publică nu poate fi obligată la adoptarea unui act normativ cu un conţinut prestabilit.
În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 4,6 şi 8 din C. proc. civ.
4. Apărările formulate în cauză
Reclamanta A. a formulat note scrise (cu depăşţirea termenului pentru depunerea întâmpinărilor, prin care, în ceea ce priveşte recursul formulat de Guvernul României, a invocat excepţia nulităţii acestuia, pentru neîncadrare în cazurile de casare prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., iar în rest, a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate.
5. Procedura de soluţionare a recursurilor
În sedinţa publică din data de 14 mai 2024, Înalta Curte a luat act de precizarea intimatei-reclamante în sensul renunţării la susţinerea excepţiei nulităţii recursului promovat de Guvernul României.
6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.
Înalta Curte va analiza motivele de recurs invocate de cei doi recurenţi în mod grupat şi în ordinea din cuprinsul prevederilor art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., ordine ce are în vedere cu prioritate chestiunile procedurale, iar apoi cele de drept material.
6.1. Contextul factual şi legal
Siturile Natura 2000 au fost instituite prin voinţa legiuitorului european, această reţea de arii protejate, ce vizează atât statele membre, cât şi candidate ale UE, fiind promovată ca instrument principal de conservare a naturii încă din anul 1992.
Realizarea Reţelei Natura 2000 se fundamentează pe două directive ale Uniunii Europene, Directiva nr. 79/409/CEE privind conservarea păsărilor sălbatice şi Directiva nr. 93/43/CEE privind conservarea habitatelor naturale şi a speciilor de floră şi faună sălbatice, ce reglementează modul de selectare şi desemnare a siturilor şi protecţia acestora, Statele Membre având dreptul de a reglementa modalităţile de realizare practică şi de implementare a prevederilor din Directive, la nivel naţional.
Pe plan intern, România a început prin reglementarea unor zone de protecţie în care au fost impuse anumite restricţii de recoltare - respectiv zonele de tip funcţional T1 (zone de protecţie absolută - rezervaţii ştiinţifice şi peisagistice) şi T2 (zone care fac obiectul unui regim de conservare specială - păduri seculare, virgine sau semivirgine).
Apoi, prin Legea nr. 5/2000 au fost constituite Parcurile Naturale/Naţionale (ROSPA); în conformitate cu art. 1 alin. (2) din această lege, în categoria zonelor protejate au fost incluse: "(...) zonele naturale sau construite, delimitate geografic topografic, care cuprind valori de patrimoniu natural şi/sau cultural şi sunt declarate ca atare pentru atingerea obiectivelor specifice de conservare a valorilor de patrimoniu".
Odată cu aderarea la Uniunea Europeana (01.01.2007), Statul Român, prin Tratatul de Aderare, a consimţit necondiţionat ca toate Parcurile Naturale, Parcurile Naţionale şi Siturile Natura 2000 să fie incluse în Reţeaua Ecologică Europeană Natura 2000.
Astfel, au fost transpuse în legislaţia internă cele două directive europene - Directiva Habitate si Directiva Păsări -, prin O.U.G. nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei si faunei sălbatice, care la Anexa nr. 1 (b) stabileşte că:
"siturile Natura 2000 (...) sunt acele arii naturale protejate ale căror scopuri sunt protecţia şi conservarea unor eşantioane reprezentative pentru spaţiul biogeografic naţional (...) excluderea oricăror forme de exploatare a resurselor naturale şi a folosinţei terenurilor incompatibilă scopului atribuit".
Ca atare, în suprafeţele forestiere cuprinse în zone de protecţie, proprietarii au interdicţia (aproape totală) de a exploata sau utiliza resursele naturale, precum şi de a exercita orice formă de folosinţă a acestor terenuri, incompatibilă cu scopul de protecţie şi/sau conservare.
In contrapondere, art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007 prevede că "pentru terenurile din arii naturale protejate deţinute în regim de proprietate privată sau concesionate, proprietarii ori concesionarii vor primi compensaţii pentru respectarea prevederilor restrictive din planul de management al ariei naturale protejate ori pentru măsurile de conservare instituite potrivit alin. (2). Modalitatea de solicitare, de calcul şi de acordare a compensaţiilor se stabileşte prin hotărâre a Guvernului, iniţiată de autoritatea publică centrală pentru protecţia mediului si pădurilor. în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a legii de aprobare a prezentei ordonanţe de urgentă".
Procesul de armonizare a legislaţiei interne cu cea unională în domeniul ajutoarelor de stat, respectiv cu Regulamentul nr. 1698/2005 şi Regulamentul RH1305/18.12.2013 al UE, a început cu Legea nr. 46/2008 privind Codul Silvic, care a prevăzut, la art. 97 alin. (1) lit. (b), plata acestor compensaţii:
"În scopul gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celui proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale, statul alocă anual de la buget, prin bugetul autorităţii centrale care răspunde de silvicultură, sume pentru acordarea unor compensaţii reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă".
Art. 97 alin. (1)1 din Legea nr. 46/2008, introdus prin Legea nr. 133/2015 prevede că:
"Impunerea de restricţii proprietarilor de păduri, prin amenajamente silvice, prin regulamente ale parcurilor naţionale, naturale, rezervaţiilor biosferei şi ale siturilor Natura 2000 ori prin alte norme, inclusiv cele care stabilesc diferite tipuri de grupe funcţionale, se poate face fie cu acordul proprietarului, fie cu plata unei juste şi prealabile despăgubiri, plătită anual, care să compenseze integral veniturile nerealizate de proprietarul de pădure, persoană fizică sau juridică".
Ministerul Agriculturii si Dezvoltării Rurale a comunicat în anul 2007 Comisiei Europene măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum si cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea şi controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (abrogata prin H.G. nr. 861/2009, care a vizat continuarea acestor măsuri).
În conformitate cu prevederile Tratatului de aderare (art. III - 168 alin. (1) şi Anexa 5, cap. 3, pct. B), era strict necesar un aviz/o aprobare de acordare al compensaţiilor din partea Comisiei Europene, prin care să se stabilească expres caracterul acestora de ajutoare de stat, astfel că, prin art. 6 alin. (1) si (2) din H.G. nr. 861/2009, s-a sistat/întrerupt plata lor pana la îndeplinirea acestei condiţii. Acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislaţia naţională urma a se face începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocaţiilor bugetare, parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier în perioada 2007- 2013, nr. 2006/C319/01.
În acest context, a fost iniţiat Proiectul de Hotărâre de Guvern de aprobare a normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al compensaţiilor/ajutoarelor de stat, reprezentând în fapt schema de ajutor de stat susmenţionată, care - pe lângă avizele interne primite din partea instituţiilor abilitate, în cadrul procedurii prealabile de tehnică legislativă - trebuia să respecte întru totul indicaţiile Comisiei Europene, pentru a primi toate avizele externe.
În vederea atingerii acestui obiectiv, a fost purtată o întreagă corespondenţă oficială între autorităţile naţionale şi Comisia Europeană, în cadrul căreia s-a perfectat în cele mai mici detalii conţinutul Proiectului de Schemei, astfel încât să fie în conformitate cu prevederile unionale.
În urma tuturor acestor diligenţe, România a primit Decizia Comisiei Europene nr. C (2012) 5166 final din data de 19.07.2012, prin care s-a dispus că ajutorul de stat reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă putea fi acordat.
Astfel, prin Decizia nr. C (2012) 5166 final/19.07.2012 a Comisiei Europene (publicata in Jurnalul Oficial al Uniunii Europene pe data de 14.09.2012 - data de la care a intrat in vigoare) - considerentul 25, CE si-a dat avizul favorabil efectuării plăţilor acestor compensaţii, pe care le-a încadrat în categoria ajutoarelor de stat compatibile cu piaţa internă în conformitate cu prevederile art. 107 TFUE.
Prin Decizia nr. C (2013) 9369 final/18.12.2013, Comisia Europeana a prelungit schema de ajutoare de stat aprobată în temeiul Orientărilor comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013, până la data de 30.06.2014.
Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie şi publicată în Monitorul Oficial al României (...)."
Necesitatea îndeplinirii condiţiei constând în emiterea deciziei Comisiei Europene rezultă din coroborarea prevederilor anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei şi României la Uniunea Europeană cu prevederile art. 6 din Hg nr. 861/2009 şi art. 4 şi 5 din O.G. nr. 14/2010.
Astfel, pentru ajutorul de stat solicitat ulterior datei de 1 ianuarie 2010, este necesară decizia de aprobare a Comisiei Europene.
În ceea ce priveşte condiţia de a fi aprobate Normele metodologice de punere în aplicare a schemei de ajutor de stat, această necesitate rezultă din prevederile art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 mai sus citate, din care reiese că normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensaţii al beneficiarului, în condiţiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât şi criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere şi control, aspect subliniat prin decizia nr. 36/2015 a ICCJ (paragraf 67).
De asemenea, relevant sub acest aspect este şi pct. 11 din Decizia nr. 5166/2012 a Comisiei Europene, care se referă la publicarea schemei în Monitorul Oficial al României, schema fiind prezentată în proiectul de Hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice ce fusese înaintat Comisiei pentru avizare şi menţionat la punctul 5 al Deciziei Comisiei.
Prin decizia nr. 36/2015 a ICCJ s-a reţinut că nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a Ordonanţei Guvernului nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice.
De asemenea, tot prin Decizia nr. 36/2015 a ICCJ, s-a reţinut că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condiţiile în care nu a fost adoptată şi publicată în Monitorul Oficial al României hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000. Ca atare, nu există baza legală pentru acordarea compensaţiilor, în lipsa hotărârii Guvernului cu obiectul de reglementare mai sus arătat.
Cum normele metodologice anterioare datei de 1 ianuarie 2010 nu mai puteau fi aplicate, faţă de prevederile exprese ale art. 6 din H.G. nr. 861/2009 şi faţă de cele statuate cu forţă juridică obligatorie prin Decizia nr. 36/2015, era necesară emiterea unor noi norme metodologice în conformitate cu schema aprobată de Comisia Europeană.
Acestea au fost emise abia în anul 2017 (H.G. nr. 447/2017 publicată în Monitorul Oficial la data de 06.07.2017 şi in vigoare de la acea dată), iar din punct de vedere al aplicabilităţii H.G. nr. 447/2017 şi pentru compensaţiile aferente perioadei 2010-2016, se constată că în mod clar aceasta nu poate fi aplicată decât cererilor de acordare a compensaţiilor ulterioare intrării în vigoare a acestei hotărâri.
Astfel, art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 447/2017 statuează în sensul că prezenta schemă aplică dispoziţiile prevăzute la secţiunea 2.2 a capitolului 2 din "Orientările Uniunii Europene privind ajutoarele de stat în sectoarele agricol şi forestier şi în zonele rurale pentru perioada 2014 - 2020 (2014/C 204/01)", publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria x, nr. 204 din 1 iulie 2014, denumite în continuare Orientările UE.
Art. 7 alin. (5) arată că "pentru anul 2017 se acordă compensaţii numai pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a prezentei hotărâri şi data de 31 decembrie", iar art. 11 prevede că "durata de aplicare a prezentei scheme este de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri şi până la data de 31 decembrie 2020, inclusiv."
Ca atare, atât principiul neretroactivităţii legii civile consacrat de art. 15 din Constituţie, cât şi obiectul specificat al domeniului de reglementare al acestui act normativ, se opun aplicării H.G. nr. 447/2017 anterior datei de 30 iunie 2017.
Reclamanta deţine în proprietate terenuri cu vegetaţie forestieră. Din totalul acestor suprafeţe forestiere, suprafaţa de 2.465,06 ha a fost cuprinsă în aria naturala protejată a Reţelei Natura 2000 - Sit ROSC10129 Nordul Gorjului de Vest, respectiv 2.108,65 ha în tipul funcţional T2 şi 356,21 ha în tipul funcţional T.l, astfel cum rezultă din: Ordinul 7/1990; O.U.G. nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei şi faunei sălbatice; Ordinul nr. 1964/13.12.2007 al Ministerului Mediului şi Dezvoltării Durabile (în prezent- Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor) - Anexa nr. 1, pct. 129 sit ROSC10129 - Nordul Gociului de Vest - publicat în M. Of. nr. 98/07.02.2008.
Prin Decizia Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/3.01.2017, prin care s-a dispus ca ajutorul de sfat reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă poate fi acordat. Astfel, prin Decizia Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final/3.01.2017 (publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene), CE a dat avizul favorabil efectuării plăţilor acestor compensaţii pentru perioada 2014-2020, pe care le-a încadrat în categoria ajutoarelor de stat compatibile cu piaţa internă în conformitate cu prevederile art. 107 TFUE.
In cadrul acestei proceduri legislative, Statul Român şi-a luat in mod expres angajamentul de adoptare si publicare in Monitorul Oficial a proiectului de H.G./Schemei finale, astfel cum a fost aprobată de Comisia Europeană (aprobare care viza perioada anilor 2014-2020), dar acest angajament nu a fost nici până în prezent dus la îndeplinire- raportat la intervalul de timp cuprins între 01.01.2017-06.07.2017.
Obiectul prezentei cauze îl reprezintă obligarea Guvernului României la adoptarea si publicarea în Monitorul Oficial al României a Hotărârii de Guvern privind adoptarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada de referinţă 1 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017.
6.2. În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ.
Acest motiv a fost invocat implicit prin recursul promovat de pârâtul Guvernul României şi explicit prin recursul promovat de intervenientul accesoriu Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor.
În esenţă, recurenţii au susţinut că soluţiile instanţelor de contencios administrativ de obligare a autorităţilor pârâte la emiterea unor acte administrative vizează, cu precădere situaţiile în care este vorba despre emiterea unor acte administrative individuale, la cererea persoanelor îndreptăţite, numai cu privire la acestea putându-se constata nesoluţionarea sau refuzul de soluţionare al unei cereri care are ca obiect chiar emiterea actului respectiv (ex: diplome, certificate, atestate, permise, adeverinţe, avize etc.), iar actele administrative cu caracter normativ, în speţă hotărârile Guvernului, deoarece sunt acte care reglementează aspecte de interes general, cu aplicabilitate generală şi ai căror destinatari sunt nedeterminaţi, nu pot fi adoptate la cererea unei persoane sau a unui grup de persoane, ci se iniţiază, se elaborează, se adoptă şi se aplică de către autorităţile statului, care implementează astfel politici publice asumate constituţional; astfel, este necesar ca, în prealabil, autoritatea competentă să elaboreze instrumente de prezentare şi motivare, care să cuprindă impactul socio-economic, financiar, precum şi, după caz, alte aspecte, în funcţie de conţinutul reglementării (art. 31 din Legea nr. 24/2000, republicată). În esenţă, se susţine că atâta timp cât dreptul de apreciere asupra oportunităţii emiterii acestor acte este atributul exclusiv al autorităţii emitente, cererea excede competenţei instanţelor judecătoreşti care nu se pot substitui autorităţii executive, în exercitarea atribuţiilor acestora.
Înalta Curte constată că inadmisibilitatea este sancţiunea procesuală care intervine în cazul folosirii unui mijloc procesual care nu este prevăzut de lege sau care, deşi este prevăzut de lege, este folosit în alt scop decât cel edictat de legiuitor.
Se mai constată că nici prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 referitoare la refuzul nejustificat şi nici prevederile art. 2 alin. (1) lit. n) din aceeaşi lege referitoare la excesul de putere nu exclud actul administrativ cu caracter normativ de la posibilitatea persoanei vătămate care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de a sesiza instanţa de contencios administrativ.
Instanţa de recurs constată că este corectă afirmaţia primei instanţe, în sensul că hotărârile de guvern sunt acte administrative cu caracter normativ, care se emit pentru organizarea executării legilor, astfel că, în măsura în care obligaţia emiterii lor este prevăzută de o lege, în privinţa refuzului de a pune în executare această obligaţie (la cererea persoanei interesate - act administrativ asimilat) devin incidente dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţia României, potrivit cărora:
"Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar".
Astfel, nu se poate reţine de plano o inadmisibilitate determinată exclusiv de petitul acţiunii având ca obiect obligarea la emiterea unui act administrativ cu caracter normativ, trebuind a se verifica în concret dacă prin acest petit (actul ce ar trebui emis) se solicită, de fapt, obligarea la emiterea unui act cu încălcarea dreptului de apreciere al autorităţii administrative sau, dimpotrivă, conţinutul acestui act este prestabilit anterior şi obligatoriu, doar emiterea fiind cea care trebuie să fie impusă autorităţii în culpă.
În mod evident, instanţele judecătoreşti nu se pot substitui autorităţii executive, în exercitarea atribuţiilor acestora care privesc procedura de adoptare şi conţinutul concret al actului administrativ a cărui emitere este prevăzută deja de lege şi care ar avea aplicabilitate generală.
Împrejurarea că autoritatea competentă trebuie să elaboreze instrumente de prezentare şi motivare (în cazul hotărârilor Guvernului, Note de fundamentare, studii de impact etc.), care să cuprindă impactul socio-economic, financiar, precum şi, după caz, alte aspecte, în funcţie de conţinutul reglementării (art. 31 din Legea nr. 24/2000, republicată) nu poate constitui un fine de neprimire, deoarece instanţa de contencios administrativ nu exonerează Guvernul de aceste atribuţii şi nici nu fixează conţinutul concret al actului administrativ.
Aşa cum s-a arătat mai sus, dacă conţinutul concret al actului administrativ cu caracter normativ a cărui emitere se solicită este stabilit prin acte anterioare cu caracter obligatoriu, iar ceea ce se cere este exclusiv obligarea la emiterea efectivă a actului, atunci marja de apreciere a organului administrativ emitent nu este încălcată, dar acest aspect ţine de fondul acţiunii, iar nu de admisibilitatea ca atare a acţiunii în contencios administrativ.
În concluzie, acest motiv de casare este nefondat.
6.3. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.
Acest motiv a fost invocat de recurentul intervenient accesoriu şi este de natură să creeze o confuzie între admiterea în principiu a cererii de intervenţie accesorie (prin încheierea din 26.04.2023) şi respingerea ei pe fond, ca urmare a respingerii apărărilor procesuale aduse de intervenient şi a căderii în pretenţii a părţii principale pentru care acesta a intervenit.
Astfel, nu există nicio contradicţie între cele două soluţii, cum nici nu se reţine de către prima instanţă o eventuală lipsă a interesului inervenientului, cum în mod eronat se susţine în cererea de recurs.
Pe de altă parte, din perspectiva motivării, Înalta Curte constată că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.
Totodată, omisiunea primei instanţe de a oferi o motivare, în condiţiile art. 425 din C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunţare asupra acţiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv şi considerente, ca elemente componente esenţiale şi obligatorii ale hotărârii judecătoreşti. Înalta Curte mai arată şi că, în acord cu disp. art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.
Or, instanţa de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluţia adoptată; Înalta Curte apreciază că sentinţa civilă recurată respectă disp. art. 22 alin. (2) şi art. 425 C. proc. civ.. Astfel, prima instanţă a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare raţiunile avute în vedere de instanţă.
De altfel, se constată că prin argumentele aduse de recurentă pe această cale se invocă în esenţă o eventuală greşită interpretare şi aplicare a legii, aspecte ce vor fi verificate în cadrul motivului de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. invocat în cuprinsul recursului, dar motivarea insuficientă nu poate fi reţinută raportat la sentinţa atacată.
Instanţa are obligaţia de a răspunde argumentelor esenţiale invocate de părţi, iar nu tuturor subargumentelor aduse de acestea. Astfel, aşa cum s-a statuat în prg. 20 al Deciziei pronunţate în Cauza Gheorghe Mocuţa împotriva României:
"În continuare, Curtea reiterează că, deşi articolul 6 § 1 obligă instanţele să îşi motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligaţia de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanţele trebuie să răspundă la argumentele esenţiale ale părţilor, dar măsura în care se aplică această obligaţie poate varia în funcţie de natura hotărârii şi, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanţelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."
Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată şi nu există niciun element care indice caracterul arbitrar al modalităţii în care instanţa a aplicat legislaţia relevantă pentru faptele cauzei. Ca urmare, şi acest motiv de casare este nefondat.
6.4. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. în ceea ce priveşte soluţia dată excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune
În ceea ce priveşte criticile referitoare la greşita aplicare a legii de către prima isntanţă cu privire la prescripţie, recurenţii au invocat faptul că dreptul intimatei-reclamante la acţiune s-a născut la data de 06.07.2017, data de la care aceasta avea posibilitatea si-şi valorifice pretinsele pretenţii; or, cererile administrative adresate de intimata-reclamantă sunt formulate după împlinirea termenului de 3 ani, calculat de la data de 06.07.2017 (cererea nr. x/21.12.2022); nu în ultimul rând, intimata-reclamantă, în calitate de proprietar a suprafeţelor de pădure pentru care există restricţii în recoltarea de masă lemnoasă şi, în condiţiile în care cadrul normativ special ce ar fi trebuit să fie incident intervalului de referinţă 01.01.2017 - 06.07.2017, nu a existat, avea posibilitatea să-şi valorifice pretinsele pretenţii în cadrul unei proceduri interne de drept comun, în care să se administreze un probatoriu complex, astfel cum aceasta este reglementată de dispoziţiile civile.
Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a legii şi cu privire la acest aspect, considerând că termenul de prescripţie curge de la data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a plângerii; cât timp cererea nr. x/21.12.2022, adresată Guvernului României, nu a fost soluţionată în termenul legal, cererea de chemare în judecată a fost înregistrată pe rolul instanţei în termenul de prescripţie reglementat de art. 11 alin. (1) şi (2) cu raportare la alin. (5) al aceluiaşi articol din Legea nr. 554/2004.
Prin raportare la data formulării cererii de chemare în judecată (30.01.2023), acţiunea introductivă de instanţă împotriva pârâtului Guvernul României a fost formulată în termenul de prescripţie de 6 luni prevăzut de art. 1 1 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care cererea adresată pârâtului a fost formulată la data de 21.12.2022 prin cererea nr. x şi la care nu a primit nici un răspuns.
Cum în mod corect a reţinut prima instanţă, termenul de 3 ani invocat de intervenient şi prevăzut ca atare de dispoziţiile art. 2.517 C. civ. reprezintă o dispoziţie generală în raport de care se aplică dispoziţia specială, respectiv art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reclamanta formulând acţiunea introductivă de instanţă în interiorul termenului special de 6 luni prevăzut de această ultimă normă.
Înalta Curte mai reţine că prescripţia dreptului material la acţiune este în strânsă legătură cu admisibilitatea acţiunii; dacă este admisibilă o acţiune având ca obiect obligarea unei autorităţi administrative la emiterea unui act administrativ cu caracter normativ ca urmare a constatării unui refuz nejustificat de soluţionare a unei cerere sau a unei nesoluţionări a unei cereri, atunci termenul de prescripţie curge de la momentul comunicării acestui refuz, neputându-se reţine că în această situaţie există un singur termen opozabil tuturor terţilor.
Ca urmare, se reţine caracterul nefondat şi al acestui motiv de casare, privind greşita respingere a excepţiei prescripţiei.
6.5. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. în ceea ce priveşte fondul cauzei
În ceea ce priveşte criticile legate de fondul cauzei,sub aspectul respectării/încălcării principiului neretroactivităţii legii civile, Înalta Curte apreciază că o lege este retroactivă când modifică situaţii definitive stabilite sau acte care şi-au epuizat toate efectele în trecut.
În cauză, recurenta-reclamantă solicită obligarea unei autorităţi publice să respecte acte normative cu forţă juridică superioară şi să adopte actul administrativ normativ în organizarea executării dispoziţiilor art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, O.G. nr. 14/2010, Deciziei C (2016) 8769 final din 03.01.2017 şi Regulamentului nr. 1305/2013 al Parlamentului European.
În baza acestor acte normative interne şi europene, intimatul-pârât Guvernul României are obligaţia adoptării normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând c/valoarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada 2017 - 2020.
Prin H.G. nr. 447/2017 au fost emise normele metodologice pentru perioada 06.07.2017 - 31.12.2020.
Recurentul-reclamant consideră că refuzul autorităţii publice intimate de a emite norme metodologice şi de a adopta o hotărâre de guvern în acest sens, pentru perioada 01.01.2017 - 06.07.2017, este nejustificat în sensul disp. art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată.
Potrivit acestor prevederi legale, refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere reprezintă exprimarea explicată, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea.
Art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, defineşte excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege.
Recurenta-reclamantă deţine în proprietate suprafaţa de 2465,06 ha de teren forestier în zone de protecţie, astfel că are interdicţia exploatării şi utilizării resurselor naturale.
Din acest motiv, legislaţia europeană şi cea naţională au prevăzut dreptul proprietarilor de terenuri forestiere din zonele de protecţie la plata unei compensaţii.
Potrivit art. 46 din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 sprijinul se acordă anual pe hectar de suprafaţă apicolă sau de pădure.
Prin Decizia Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final/03.01.2017 s-a aprobat ajutorul de stat pentru perioada 2017-2020, compensaţie ce se plăteşte anual în limita unei anumite sume.
Prin legislaţia naţională, Codul silvic şi O.G. nr. 14/2010 s-a stabilit obligaţia Guvernului României de a emite normele metodologice de aplicare şi procedura acordării compensaţiilor.
Compensaţia se acordă anual, prin urmare normele metodologice trebuie să prevadă cuantumul compensaţiei pentru întregul an 2017 şi nu pentru doar 6 luni.
În consecinţă, refuzul intimatului-pârât de a adopta hotărârea de guvern pentru acordarea compensaţiei în perioada 01.01.2017 - 06.07.2017 este nejustificat, în sensul disp. art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată,.
Înalta Curte remarcă o jurisprudenţă constantă a acestei instanţe, prin care intimatul-pârât a fost obligat la adoptarea hotărârii de guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor în cauză, pentru perioada 2010-2013, jurisprudenţă exemplificată prin Deciziile nr. 4596/2020 şi nr. 3701/2021.
În situaţia dată, emiterea unei hotărâri de guvern pentru aprobarea normelor metodologice reprezintă o obligaţie a executivului, în virtutea prevederilor art. 97-99 din Legea organică nr. 46/2008 - Codul Silvic, precum şi din Ordonanţa de Guvern nr. 14/2010.
Faţă de prevederile art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 şi ale art. 99 din aceeaşi lege, coroborat cu art. 5 şi 6 din O.G. nr. 14/2010, (izvoare de drept naţionale ce au ca punct de plecare legislaţia comunitară, respectiv Regulamentul UE nr. 1305/2013, precum şi Decizia C(2016) 8769 final din 03.01.2017), precum şi faţă de Decizia nr. 36/2015 în dezlegarea unei chestiuni de drept a ICCJ, adoptarea hotărârilor de guvern pentru punerea în executare a Legii nr. 46/2008 şi a O.G. nr. 14/2010 trebuie să respecte cu stricteţe actele normative cu forţă juridică superioară naţionale, precum şi actele legislative comunitare cu efect direct, inclusiv în ceea ce priveşte condiţiile de acordare a compensaţiilor: condiţii, durată, cuantum etc.
Pe cale de consecinţă, instanţa de fond a reţinut în mod just că pârâtul şi intervenientul nu au justificat rezonabil pasivitatea de reglementare a perioadei 01.01.2017-06.07.2017; în acest sens, marja de apreciere a executivului în adoptarea actului nu poate să prevaleze şi să conducă la nerespectarea principiului proporţionalităţii, care presupune un just echilibru între interesul public si drepturile legitime ale titularilor, întrucât, în caz contrar, prevederile art. 97 alin. (1) lit. (b) din Legea nr. 46/2008 şi cele ale O.U.G. nr. 14/2010 ar deveni lipsite de eficacitate, iar speranţa legitimă a titularilor dreptului ar fi lipsită de conţinut.
Înalta Curte nu poate ignora nici cele statuate în considerentele Hotărârii din 23 noiembrie 2023 pronunţate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza B. (C. şi D.) împotriva României (Cererile nr. 46201/16 şi 47379/16).
Astfel, în cauza amintită, instanţa europeană a reţinut că a fost încălcat art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie.
"71. În speţă, nu există nicio îndoială cu privire la existenţa unei legături de cauzalitate între întârzierea legiferării imputabile statului şi lipsa despăgubirilor acordate reclamantelor pentru imposibilitatea exploatării pădurilor lor clasificate drept zone protejate Natura 2000."
"73. În speţă, neadoptarea şi nepublicarea de către Guvern a normelor metodologice necesare pentru acordarea despăgubirilor la care au dreptul reclamantele, despăgubiri recunoscute de Guvern (supra, pct. 66), poate fi considerată un obstacol în calea exercitării efective a dreptului protejat de art. 1 din Protocolul nr. 1 sau o neaplicare a acestui drept."
"75. După cum rezultă din observaţiile Guvernului (supra, pct. 65) şi din Decizia Comisiei Europene C(2012) 5166 final/19.07.2012 (supra, pct. 27), un proiect de hotărâre de Guvern de stabilire a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensarea contravalorii lemnului nerecoltat de către proprietari ca urmare a cerinţelor de protecţie a reglementărilor administrative forestiere şi a costului gestionării durabile a pădurilor a fost prezentat Comisiei Europene şi validat de către aceasta. Potrivit termenilor acestui proiect, ajutoarele în cauză trebuiau să fie cuprinse între 40 EUR şi 200 EUR (EUR) pe hectar şi trebuiau să fie plătite anual. În pofida validării sale de către Comisia Europeană, proiectul de hotărâre nu a fost publicat în Monitorul Oficial, potrivit Curţii de Apel Braşov, din cauza retragerii sale de la publicare (supra, pct. 17).
"77. Având în vedere cele de mai sus, Curtea consideră că inacţiunea prelungită a statului în ceea ce priveşte adoptarea şi publicarea normelor metodologice de acordare a ajutoarelor de stat în vederea compensării costului gestionării durabile a terenurilor forestiere aparţinând reclamantelor şi a contravalorii lemnului necolectat pe acestea de către părţile interesate ca urmare a cerinţelor de protecţie prevăzute de normele administrative forestiere a împiedicat punerea în aplicare a O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare referitoare la ajutoarele de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, şi a art. 99 din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic (a se compara cu Volokitin şi alţii împotriva Rusiei, nr. 74087/10 şi alte 13 cereri, pct. 24-27, 3 iulie 2018). Prin urmare, concluzionează că principiul legalităţii nu a fost respectat. În plus, Guvernul nu a susţinut că omisiunea de a publica normele metodologice şi neplata despăgubirilor rezultate ar fi urmărit un scop legitim, iar Curtea nu vede care ar fi putut fi un astfel de scop."
6.6. Temeiul procesual al soluţiei date recursurilor
Pentru aceste motive, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 4,6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile ca nefondate.
Având în vedere căderea în pretenţii a recurenţilor, în temeiul art. 451 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va obliga recurenţii la plata sumei de 10.244,99 RON în favoarea intimatei, cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând onorariu de avocat conform chitanţelor 2121 din 1.08.2023 şi 242 din 01.09.2023 emise de Cabinet de Avocat E. şi cheltuieli de transport conform bonului 21 din data de 13.05.2024 .
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursurile formulate de pârâtul Guvernul României şi de intervenientul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor împotriva sentinţei nr. 227/2023 din data de 7 iunie 2023 pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Obligă recurenţii la plata sumei de 10.244,99 RON în favoarea intimatei, cu titlu de cheltuieli de judecată.
Definitivă.
Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 14 mai 2024.