Şedinţa publică din data de 26 iunie 2024
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Circumstanţele cauzei
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX a contencios administrativ şi fiscal la data de 12 martie 2019, sub nr. x/2019, reclamanta Autoritatea pentru Supravegherea Publică a Auditului Statutar a chemat în judecată pe pârâta Camera Auditorilor Financiari din România, solicitând instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, să dispună în temeiul art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 anularea Ordinului Preşedintelui ASPAAS nr. 28 din data de 08 martie 2018 emis pentru aprobarea Hotărârilor Consiliului CAFR nr. 77/08.09.2017, nr. 87/29.09.2017, nr. 101/31.10.2017 şi nr. 114/07.12.2017, anularea Ordinului Preşedintelui ASPAAS nr. 31 din data de 08 martie 2018 emis pentru aprobarea Hotărârii Consiliului CAFR nr. 61/20.07.2017, în consecinţă, anularea tuturor actelor juridice subsecvente încheiate în baza prevederilor anulate ale Ordinelor Preşedintelui ASPAAS nr. 28 din data de 08 martie 2018 şi nr. 31 din data de 08 martie 2018 de către intimata CAFR. A mai solicitat reclamanta în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004 admiterea excepţiei de nelegalitate a Hotărârilor Consiliului CAFR nr. 48/026.06.2017 şi nr. 117/20.12.2016 privind aprobarea auditorilor financiari care au fost autorizaţi în alt stat membru al Uniunii Europene sau aparţinând Spaţiului Economic European ori Confederaţiei Elveţiei, a excepţiei de nelegalitate a Hotărârilor Consiliului CAFR menţionate în Ordinele Preşedintelui ASPAAS nr. 28 din data de 08 martie 2018 şi nr. 31 din data de 08 martie 2018, respectiv Hotărârea Consiliului CAFR 101/31.10.2017, Hotărârea Consiliului CAFR 61/20.07.2017, Hotărârea Consiliului CAFR114/07.12.2017 şi a Hotărârii CAFR 87/29.09.2017 Anexa Listă cuprinzând persoanele fizice declarate admis în urma susţinerii testului-interviu care au solicitat atribuirea calităţii de membru CAFR şi înscrierea în Registrul public al auditorilor financiari din cadrul fiecărei hotărâri.
La data de 08 noiembrie 2018 reclamanta a formulat precizări ale cererii sale, prin care a arătat că solicită anularea şi lipsirea de efecte pe cale de excepţie parţial, respectiv doar faţă de persoanele fizice care figurează în Anexele nr. 2 ale Ordinelor Preşedintelui ASPAAS deduse judecăţii şi, totodată, în Anexele nr. 2 ale fiecărei hotărâri contestate/criticate pe cale de consecinţă, în considerarea faptului că persoanele au fost declarate admise în urma susţinerii testului-interviu şi au cerut, în aceasta bază, atribuirea calităţii de membru CAFR şi înscrierea în Registrul public al auditorilor financiari din România. Drept urmare, petitul dedus judecăţii este anularea parţială doar în ceea ce priveşte Anexele nr. 2 a Ordinului Preşedintelui ASPAAS nr. 28 din data de 08 martie 2018 emis de reclamantă pentru aprobarea Anexelor Hotărârilor Consiliului CAFR nr. 77/08.09.2017, nr. 87/29.09.2017, nr. 101/31.10.2017 şi nr. 114/07.12.2017, respectiv faţă de următoarele persoane: A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N.; anularea parţială (doar în ceea ce priveşte Anexa nr. 2) a Ordinului Preşedintelui ASPAAS nr. 31 din data de 08 martie 2018 pentru aprobarea Hotărârii Consiliului CAFR nr. 61/20.07.2017, respectiv faţă de o singură persoană O.; anularea integrală sau în parte, după caz, a tuturor actelor juridice subsecvente, în ceea ce priveşte persoanele menţionate mai sus, acte încheiate de către CAFR în baza prevederilor anulate ale Ordinelor Preşedintelui ASPAAS nr. 28 din data de 08 martie 2018 şi nr. 31 din data de 08 martie 2018. S-a solicitat citarea în cauză a celor 15 persoane indicate. Reclamanta a mai solicitat în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004 admiterea excepţiei de nelegalitate parţială doar referitor la persoanele menţionate a Hotărârilor Consiliului CAFR nr. 48/26 iunie 2017 şi nr. 117/20 decembrie 2016 privind aprobarea auditorilor financiari care au fost autorizaţi în alt stat membru al Uniunii Europene sau aparţinând Spaţiului Economic European ori Confederaţiei Elveţiei, admiterea excepţiei de nelegalitate parţială doar referitor la persoanele menţionate a Hotărârilor Consiliului CAFR menţionate în Ordinele Preşedintelui ASPAAS nr. 28 din data de 08 martie 2018 şi nr. 31 din data de 08 martie 2018, respectiv Hotărârea Consiliului CAFR 77/08 septembrie 2017, Hotărârea Consiliului CAFR 87/29 septembrie 2017, Hotărârea Consiliului CAFR 101/31 octombrie 2017, Hotărârea Consiliului CAFR 114/07 decembrie 2017 şi Hotărârea Consiliului CAFR 61/20 iulie 2017 respectiv - Anexele nr. 2 cu Lista cuprinzând persoanele fizice declarate admis în urma susţinerii interviului-test şi care au solicitat atribuirea calităţii de membru CAFR şi înscrierea în Registrul public al auditorilor financiari din cadrul fiecărei hotărâri. Solicitarea reclamantei aferentă excepţiei de nelegalitate invocate este de a nu se ţine seama de actelor a căror nelegalitate a fost constatată conform art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004; de altfel, soluţionarea excepţiei se poate realiza numai potrivit temeiului de drept reglementat de legiuitor şi pe care l-a menţionat cu claritate în acţiune în acest scop.
Consecutiv precizării depuse de către reclamantă, Curtea a dispus citarea în cauză conform art. 16 din Legea nr. 554/2004 a persoanelor beneficiare indicate.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 581 din 18 martie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:
- a admis excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate;
- a respins excepţia de nelegalitate invocată de către reclamantă ca inadmisibilă;
- a respins ca nefondate excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive a reclamantei şi nulităţii capătului 2 de cerere;
- a admis excepţia inadmisibilităţii cererii;
- a respins cererea reclamantei Autoritatea pentru Supravegherea Publică a Auditului Statutar formulată în contradictoriu cu pârâta Camera Auditorilor Financiari din România şi intervenienţii F., A., M., D., C., J., K., E., L., H., N., G., O., I., B., ca inadmisibilă;
- a obligat reclamanta la 20486 RON cheltuieli de judecată în favoarea pârâtei; la 2306,12 RON cheltuieli de judecată în favoarea intervenientei P.; la 2860 RON cheltuieli de judecată în favoarea intervenientului E.; la 2890,69 RON cheltuieli de judecată în favoarea intervenientei F..
3. Recursurile exercitate în cauză
Împotriva sentinţei civile nr. 581 din 18 martie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs principal recurenta-reclamantă Autoritatea pentru Supravegherea Publică a Activităţii de Audit Statutar şi recurs incident recurenţii-intervenienţi L., J. şi K..
3.1. Recurenta-reclamantă Autoritatea pentru Supravegherea Publică a Activităţii de Audit Statutar a declarat recurs în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă.
Pentru a dispune admiterea excepţiei inadmisibilitatii excepţiei de nelegalitate a Hotărârilor Consiliului CAFR nr. 77/2017, 87/2017, 101/2017, 61/2017, 114/2017, 48/2017 şi 117/2016, prima instanţă a reţinut, în esenţă, faptul că, prevalându-se de prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, recurenta reclamantă fi urmărit "un alt efect al excepţiei de nelegalitate decât cel prevăzut în art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi anume constatarea nulităţii Hotărârilor CAFR, şi nu constatarea nelegalitaţii şi lipsirii de efecte a acestei hotărâri.,,
Raţionamentul primei instanţe potrivit căruia excepţia de nelegalitate invocată de ASPAAS în privinţa Hotărârilor Consiliului CAFR nr. CAFR nr. 77/2017, 87/2017, 101/2017, 61/2017, 114/2017, 48/2017 şi 117/2016, ar avea drept scop "constatarea nulităţii" acestora, iar nu "constatarea nelegalităţii şi lipsirii de efecte a acestei hotărâri este greşit din punct de vedere logic, de tipul non sequitur, care nu se află în legătură cu concluzia instanţei referitoare la inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate.
Atât în cadrul unei cereri vizând constatarea nulităţii unui act administrativ cât şi în cadrul soluţionării excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ se urmăreşte deopotrivă analizarea de către instanţă a respectării condiţiilor prevăzute de lege pentru emiterea respectivului act administrativ cu caracter individual de care depinde soluţionarea litigiului pe fond, aşa cum a fost, de altfel, solicitat şi de către recurentă în privinţa Hotărârilor Consiliului CAFR nr. CAFR nr. 77/2017, 87/2017, 101/2017, 61/2017,114/2017, 48/2017 şi 117/2016.
Contrar celor reţinute de către prima instanţă, în privinţa deosebirilor dintre cele două modalităţi de cercetare a legalităţii unui act administrativ doctrina reţine doar existenţa unei deosebiri cantitative, din perspectiva subiectelor de drept asupra cărora se răsfrâng efectele pe care le poate produce constatarea nelegalităţii unui act administrativ.
De vreme ce Ordinele Preşedintelui ASPAAS nr. 28/2018 şi 31/2018 au fost emise pentru aprobarea unor hotărâri ale Consiliului CAFR, este evident că analiza legalităţii acestora nu poate fi realizată altfel decât cu ocazia analizării pe cale de excepţie a legalităţii respectivelor hotărâri.
Altfel spus, premisa esenţială pentru ca recurenta să solicite constatarea pe cale de excepţie a nelegalităţii Hotărârilor Consiliului CAFR nr. CAFR nr. 77/2017, 87/2017, 101/2017, 61/2017, 114/2017, 48/2017 şi 117/2016 a fost aceea că actele administrative emise de Consiliul CAFR constituie acte aflate în strânsă legătură cu Ordinele Preşedintelui ASPAAS nr. 28/2018 şi 31/2018, în sensul dispoziţiilor art. 4 alin. (2) din Legea 554/2004.
Legea nr. 554/2004, prin art. 1 alin. (6), consfinţeşte posibilitatea emitentului unui act administrativ de a solicita anularea propriului act şi de a cerceta sub toate aspectele efectele pe care această nelegalitate le implică. În opinia recurentei, raţionamentul judiciar expus prin hotărârea primei instanţe are drept premisă o greşită restrângere de la aplicare, pe cale pretoriană, a prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea 554/2004, atunci când prima instanţă reţine că:
"(...) reclamanta urmăreşte să se verifice legalitatea Hotărârilor CAFR, fără a se tine cont de aceasta hotărâri, însă legalitatea acestora se verifică strice sensu prin raportare la condiţiile de legalitate şi nu indirect cum reclamanta pretinde" (pag. 35 para. 2 din hotărârea recurată).
Este neîndoielnic faptul că este admisibilă cererea de anulare a Hotărârilor Consiliului CAFR nr. 77/2017, 87/2017, 101/2017, 61/2017, 114/2017, 48/2017 şi 117/2016, formulată pe cale incidentală în baza art. 4 alin. (1) din Legea 554/2004 în cadrul acţiunii în anularea Ordinelor Preşedintelui ASPAAS nr. 28/2018 şi 31/2018, deoarece soluţionarea cererilor de anulare a Ordinelor Presedintelui ASPAAS nr. 28/2018 şi 31/2018, adoptate pentru aprobarea Hotărârilor Consiliului CAFR nr. 61/2017, 77/2017, 87/2017,101/2017 şi 114/2017 depinde, evident, în mod esenţial de legalitatea hotărârilor Consiliului CAFR pe care le aprobă.
Prin admiterea excepţiei inadmisibilitatii cererii pentru neîndeplinirea de către recurentă a procedurii plângerii prealabile, prima instanţă a încălcat normele de procedură cuprinse în art. 1 alin. (1) şi art. 4 alin. (2) din Legea 554/2004.
În conformitate cu prevederile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, este recunoscută posibilitatea emitentului actului administrativ de a solicita anularea propriului act şi de a cerceta sub toate aspectele efectele pe care constatarea nelegalităţii le implică:
Art. 1 alin. (6) din Legea 554/2005:
"Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. în cazul admiterii acţiunii, instanţa se pronunţă, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare şi asupra validităţii actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor juridice produse de acestea. Acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului'
Din conţinutul actelor administrative a căror anulare nelegalitate este invocată (fie pe calea unei cereri de anulare, fie pe calea invocării excepţiei de nelegalitate) se observă existenţa unei legături strânse între pe de o parte, obiectul principal al cererii de chemare în judecată, reprezentat de cererea de anulare a Ordinelor Preşedintelui ASPAAS nr. 28/2018 şi 31/2018 şi, pe de altă parte, Hotărârile CAFR nr. 77/2017, 87/2017, 101/2017, 61/2017, 114/2017, 48/2017, 117/2017.
Aşadar, analiza legalităţii Ordinelor Preşedintelui ASPAAS nr. 28/2018 şi 31/2018 implică în mod necesar şi analiza legalităţii Hotărârilor Consiliului CAFR nr. 77/2017, 87/2017, 101/2017, 61/2017, 114/2017, 48/2017, 117/2017, câtă vreme obiectul ordinelor Preşedintelui ASPAAS nr. 28/2018 şi 31/2018 era reprezentat chiar de controlul legalităţii Hotărârii Consiliului CAFR anterior menţionate.
Prin excepţia de nelegalitate invocată în ceea ce priveşte Hotărârile Consiliului CAFR nr. 77/2017, 87/2017, 101/2017, 61/2017, 114/2017, 48/2017, 117/2017 recurenta a solicitat doar a nu se ţine seama de actele emise de Consiliul CAFR a căror nelegalitate a fost solicitată a se constata, conform art. 4 alin. (3) din Legea 554/2004.
În contextul precizării în mod expres a temeiului de drept în cererea principală, precum şi în contextul incidenţei în cauză a prevederilor art. 4 din Legea 554/2004, ASPAAS arată că nu se impunea parcurgerea procedurii prealabile, a cărei nerespectare este reţinută de instanţă pentru admiterea excepţiei. Conform art. 4 alin. (1) din Legea 554/2004, legiuitorul a prevăzut că, oricând în cadrul unui proces, poate fi cercetată legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, fără a fi impusă condiţia parcurgerii procedurii prealabile.
Aşadar, ASPAAS solicită instanţei de recurs să observe că este admisibilă o cerere vizând anularea Ordinelor Preşedintelui ASPAAS 28/2018 şi 31/2018, ce conduce la anularea inclusiv a actul in aplicarea căruia au fost emise acestea (Hotărârile CAFR nr. 77/2017, 87/2017, 101/2017, 61/2017, 114/2017, 48/2017, 117/2017), fără a se impune obligativitatea procedurii prealabile pentru constatarea nelegalităţii acestora.
3.2. Recurenţii-intervenienţi L., J. şi K. au declarat recurs incindent în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei sub aspectele criticitate de intervenienţi şi trimiterea cauzei spre rejudecare la prima instanţă.
Prin sentinţa pronunţată în dosarul nr. x/2019, Curtea de Apel Bucureşti a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active a recurentei-reclamante pentru atacarea Hotărârilor CAFR, apreciind că aceasta ar fi neîntemeiată.
În acest scop, instanţa a reţinut că ASPAAS a învestit-o cu soluţionarea unei acţiuni în anularea unor acte administrative proprii, în temeiul art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, justificând astfel calitate procesuală activă.
Intervenienţii apreciază că soluţia sus-ammtită, pronunţată de prima instanţă, este nelegală,reclamanta neputându-şi fundamenta calitatea procesuală activă în temeiul acestui text de lege pentru atacarea actelor emise sau încheiate de CAFR atât pe cale principală, cât şi pe cale de excepţie (capetele 2, 3 şi 4 de cerere).
Având în vedere că Hotărârile CAFR nr. 48 şi 101 din 2017 sunt acte administrative distincte şi anterioare Ordinului ASPAAS nr. 28/2018, emise de două autorităţi publice diferite, care se bucură individual de o prezumţie de legalitate, precum şi de forţă executorie, pentru a se constata nelegalitatea acestora trebuie respectate condiţiile procedurale pentru sesizarea instanţei, impuse prin dispoziţiile Legii nr. 554/2004.
Reclamanta nu a justificat vătămarea unui drept sau interes legitim propriu prin actele emise de CAFR.
Întrucât acţiunea formulată de ASPAAS împotriva actelor emise sau încheiate de CAFR nu poate fi justificată prin intermediul niciuneia dintre prevederile Legii nr. 554/2004 sau ale unei legi speciale care conferă legitimare unor autorităţi publice în cazul vătămării unui interes public, unica modalitate prin care recurenta-reclamantă şi-ar fi putut argumenta demersul ar fi fost îndeplinirea condiţiilor impuse de art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004. Cu toate acestea, argumentele invocate de ASPAAS prin acţiune au vizat, mai degrabă, o pretinsă lezare a ordinii de drept de către actele emise CAFR, iar nu un drept sau interes legitim propriu al recurentei-reclamante.
Cu privire la soluţia pronunţată de prima instanţă cu privire la excepţia nulităţii capătului 2 de cerere, hotărârile CAFR care îi vizează pe intervenienţi sunt anterioare ordinului ASPAAS nr. 28/2018.
Totodată, cele două hotărâri CAFR care îi vizează pe intervenienti şi care au fost individualizate expres prin petitul cererii de chemare în judecată sunt anterioare Ordinului A5PASS nr. 28/8 martie 2018 (după cum reiese chiar din data fiecărui act). În consecinţă, constatarea nelegalităţii Ordinului ASPAAS nr. 28/2018 nu ar fi afectat prezumţia de legalitate a acestor hotărâri CAFR, care îi vizează pe intervenienti şi nu ar fi fost în măsură să conducă la invalidarea acestora, potrivit principiului anulării actelor subsecvente ca urmare a anulării actului principal.
Având în vedere că, la dosarul cauzei, nu au fost depuse acte administrative emise de CAFR în temeiul, respectiv ulterior Ordinului ASPAAS nr. 28/2018, solicitarea vagă formulată de recurenta-reclamantă, nemotivată în fapt şi în drept şi neprobată, ar fi trebuit anulată prin hotărâre, în virtutea art. 194 şi 196 raportat la art. 9 C. proc. civ.
4. Apărările formulate în cauză
Intimaţii-intervenienţi I., M., E. au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului principal, ca nefondat.
Intimata-pârâtă Camera Auditorilor Financiari din România a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului principal, ca neîntemeiat, cu consecinţa menţinerii ca temeinică şi legală a hotărârii recurate în cauză.
Recurenţii-intervenienţi L., J. şi K. au formulat întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului principal, ca neîntemeiat.
5. Aspecte de fapt şi de drept relevante în cauză
Pentru a răspunde criticilor formulate de recurenta-reclamantă Autoritatea pentru Supravegherea Publică a Auditului Statuar, Înalta Curte reţine următoarele:
Ca răspuns la cererile formulate de intervenienţi în vederea obţinerii calităţii de auditor financiar, pârâta CAFR şi reclamanta ASPAAS, în exercitarea atribuţiilor ce le reveneau conform dispoziţiilor legale în vigoare la momentul derulării procedurii, au emis actele administrative care fac obiectul contestării în acţiunea reclamantei.
În ordine cronologică, primele acte ale Consiliului CAFR au fost Hotărârea nr. 117/20.12.2016, de aprobare a Listei cuprinzând auditorii financiari care au fost autorizaţi în alt stat membru al Uniunii Europene sau aparţinând Spaţiului Economic European ori Confederaţiei Elveţiei şi au dobândit calitatea şi dreptul de exercitare a profesiei de auditor financiar în România în urma testului de aptitudini din 24.11.2016 -dosar fond şi Hotărârea nr. 48/26.06.2017, de aprobare a Listei cuprinzând auditorii financiari care au fost autorizaţi în alt stat membru al Uniunii Europene sau aparţinând Spaţiului Economic European ori Confederaţiei Elveţiei şi au dobândit calitatea şi dreptul de exercitare a profesiei de auditor financiar în România în urma testului de aptitudini din 12.06.2017 -dosar fond.
Ulterior, prin Hotărârile CAFR nr. 61/20.07.2017 -fila x, 77/8.09.2017 -fila x, 87/29.09.2017-fila x, 101/31.10.2017-fila x, şi 114/7.12.2017 -fila x, Consiliul Camerei Auditorilor Financiari din România a aprobat lista cuprinzând persoanele fizice declarate admise în urma susţinerii testului interviu, care au solicitat atribuirea calităţii de membru CAFR şi înscrierea în Registrul public al auditorilor financiari din cadrul fiecărei hotărâri.
Prin Ordinul Preşedintelui ASPAAS nr. 31/08.03.2018 -dosar fond a fost aprobată Hotărârea Consiliului CAFR nr. 61/2017 iar prin Ordinul nr. 28/8.03.2018 -f. x au fost aprobate Hotărârile Consiliului CAFR 77/2017, 87/2017, 101/2017 şi 114/2018.
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 12.03.2019, reclamanta AUTORITATEA PENTRU SUPRAVEGHEREA PUBLICĂ A AUDITULUI STATUTAR a chemat în judecată pe pârâta CAMERA AUDITORILOR FINANCIARI DIN ROMÂNIA, solicitând instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, să dispună în temeiul art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 anularea Ordinului Preşedintelui ASPAAS nr. 28 din data de 08.03.2018 emis pentru aprobarea Hotărârilor Consiliului CAFR nr. 77/08.09.2017, nr. 87/29.09.2017, nr. 101/31.10.2017 şi nr. 114/07.12.2017, anularea Ordinului Preşedintelui ASPAAS nr. 31 din data de 08.03.2018 emis pentru aprobarea Hotărârii Consiliului CAFR nr. 61/20.07.2017, în consecinţa, anularea tuturor actelor juridice subsecvente încheiate în baza prevederilor anulate ale Ordinelor Preşedintelui ASPAAS nr. 28 din data de 08.03.2018 si nr. 31 din data de 08.03.2018 de către intimata CAFR.
A mai solicitat reclamanta, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, admiterea excepţiei de nelegalitate a Hotărârilor Consiliului CAFR nr. 48/026.06.2017 şi nr. 117/20.12.2016 privind aprobarea auditorilor financiari care au fost autorizaţi în alt stat membru al Uniunii Europene sau aparţinând Spaţiului Economic European ori Confederaţiei Elveţiei, a excepţiei de nelegalitate a Hotărârilor Consiliului CAFR menţionate în Ordinele Preşedintelui ASPAAS nr. 28 din data de 08.03.2018 şi nr. 31 din data de 08.03.2018, respectiv Hotărârile CAFR nr. 61/20.07.2017, 77/8.09.2017, 87/29.09.2017, 101/31.10.2017, şi 114/7.12.2017.
Prin sentinţa atacată cu recurs, instanţa de fond a constatat inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate şi a cererii de anulare a Ordinelor ASPAAS, faţă de care nu au fost formulate critici intrinseci de nelegalitate.
Este de mentionat faptul că, asupra naturii juridice a actelor contestate, instanţa de fond s-a pronunţat implicit în sensul validării lor ca acte administrative distincte, nefăcând obiectul apărărilor părţilor or al preocupărilor instanţei o eventuală inadmisibilitate a excepţiei de nelegalitate/acţiunii în anulare raportat la o calificare diferită a acestora.
Întrucât această calificare nu se regăseşte nici printre criticile formulate în recurs, cu putere de lucru judecat s-a stabilit în cauză că hotărârile CAFR şi ordinele ASPAAS sunt acte administrative individuale, ramânând a se verifica dacă, în cadrul aceleiaşi proceduri, ne aflăm în prezenţa unei succesiuni de acte interdependente sau este vorba despre proceduri diferite, fără vreo legătură între ele.
Se impune a fi făcută şi precizarea potrivit căreia, în speţă, toate probele concursului organizat în vederea dobândirii calităţii şi a dreptului de exercitare a profesiei de auditor financiar în România au fost susţinute până în luna iunie 2017, procedurii în curs fiindu-i astfel aplicabile prevederile O.U.G. nr. 90/2008, Norma privind aprobarea auditorilor financiari şi a firmelor de audit din alte state membre ale Uniunii Europene sau aparţinând Spaţiului Economic European ori Confederaţiei Elveţiei şi din terţe ţări din 24.06.2010, precum şi Norma din 23.02.2017 privind atribuirea calităţii de membru, înscrierea, evidenţa, retragerea şi suspendarea auditorilor financiari, aprobate prin Hotărârea nr. 1/23.02.2017, publicată în M. Of. 301/27.04.2017, în condiţiile în care Legea nr. 162/2017 a intrat în vigoare la 15.07.2017.
Astfel, potrivit art. 3 din Norma din 2010, autoritatea competentă responsabilă pentru aprobarea auditorilor financiari şi a firmelor de audit din alte state membre ale Uniunii Europene sau aparţinând Spaţiului Economic European ori Confederaţiei Elveţiei, precum şi din terţe ţări este Camera Auditorilor Financiari din România.
În continuare, art. 10 alin. (1), (3) stabileşte că solicitanţii, persoane fizice, a căror documentaţie este completă vor susţine un test de aptitudini, organizat de către Cameră iar persoanele declarate admise la testul de aptitudini organizat de către Cameră vor fi autorizate prin hotărâre a Consiliului Camerei.
În conformitate cu art. 11, persoanele fizice şi juridice cărora li s-a aprobat autorizarea ca auditori financiari în România vor primi o adeverinţă de autorizare provizorie, lista persoanelor fizice şi juridice aprobate urmând a fi supusă unei noi aprobări, de data aceasta din partea Consiliului pentru supravegherea publică a activităţii de audit statutar (CSPAAS).
Astfel, persoanele fizice şi juridice aprobate de Cameră şi de CSPAAS vor fi înregistrate în Registrul public, eliberându-se autorizaţia de membru al Camerei (art. 11 alin. (3).
Arhitectura juridică a normelor menţionate evidenţiază astfel succesiunea de etape procedurale impuse în vederea dobândirii calităţii de membru al Camerei auditorilor fiscali, aprobările date de către Cameră şi CSPAAS fiind cumulative iar nu alternative.
În acelaşi sens, art. 2 alin. (10) din Norma din 23.02.2017 stabileşte că hotărârile CAFR privind atribuirea calităţii de membru al Camerei se comunică spre aprobare Consiliului pentru Supravegeherea în Interes Public al Profesiei Contabile (CSIPPC).
Aşadar, hotărârile CAFR trebuiau supuse spre aprobare reclamantei (în calitate de continuator al CSIPPC) astfel că, în opinia instanţei de control judiciar, Ordinele contestate reprezintă actele administrative în baza cărora se dobândeşte calitatea şi dreptul de exercitare a profesiei de auditor financiar în România.
6 Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată următoarele:
6.1. În ceea ce priveşte recursul principal, se invocă faptul că prima instanţă a încălcat normele de procedură cuprinse în art. 1 alin. (1) şi art. 4 alin. (2) din Legea 554/2004.
Instanţa de control judiciar validează aceste critici de nelegalitate, reţinând că, deşi analiza pe care judecătorul cauzei trebuie să o facă este similară în cazul atacării actului administrativ pe calea principală a acţiunii în anulare respectiv pe calea excepţiei de nelegalitate, între cele două mijloace procedurale subzistă însă diferenţe cantitative şi calitative, din perspectiva sferei subiectelor faţă de care se produc efectele admiterii acţiunii în anulare/excepţiei de nelegalitate şi din perspectiva rezultatului la care se tinde prin admiterea excepţiei de nelegalitate, în raport de prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Excepţia de nelegalitate nu are ca efect anularea ci înlăturarea din cauză a actului administrativ cu caracter individual a cărui nelegalitate a fost constatată, instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate soluţionând cauza fără a ţine seama de acest act. Astfel fiind, admiterea unei excepţii de nelegalitate produce efecte doar între părţile litigiului, actul administrativ cu caracter individual producându-şi în continuare efectele faţă de terţi (par. 56, Decizia nr. 9/2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept).
Înalta Curte reţine că, în esenţă, instanţa de fond a susţinut inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate invocată în condiţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu privire la Hotărârile Consiliului CAFR nr. 48/26.06.2017 şi nr. 117/20.12.2016, prin care s-a aprobat acordarea calităţii de auditor financiar persoanelor nominalizate în cererea precizatoare, hotărâri în baza cărora au fost apoi emise Hotărârile CAFR nr. 61/2017, 77/2017, 87/2017, 101/2017 şi 114/2017 prin care auditorii financiari au dobândit calitatea de membri ai CAFR fiind înscrişi în registrele de publicitate, întrucât se urmăreşte, ca finalitate, anularea Ordinelor Preşedintelui ASPAAS nr. 28/2018 şi nr. 31/2018 iar nu lipsirea de efecte a acestor acte în raport cu emitentul lor. Or, analiza legalităţii Ordinelor Preşedintelui ASPAAS nr. 28/2018 şi nr. 31/2018, presupune cu necesitate analiza legalităţii Hotărârilor Consiliului CAFR nr. 48/26.06.2017 şi nr. 117/20.12.2016, şi subsecvent a hotărârilor nr. 77/2017, 87/2017,101/2017, 61/2017 şi 114/2017.
Judecătorul fondului nu a observat însă că textul art. 4 alin. (1) din L.554/2004 instituie un mijloc procedural prin care partea interesată poate contesta oricând, în cursul unui proces, legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual de care partea adversă înţelege să se prevaleze pentru a-şi demonstra pretenţiile sau pentru a-şi apăra ori valorifica un drept.
Principiul stabilităţii raporturilor juridice nu poate implica promovarea unui drept prin intermediul unei ilegalităţi. Obţinerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim nu se poate fonda pe un act a cărui legalitate este pusă sub semnul întrebării şi care nu ar putea fi dovedită altfel decât prin ridicarea/invocarea excepţiei de nelegalitate.
Contestarea pe cale incidentală a legalităţii se justifică astfel prin necesitatea exercitării unui control fără de care soluţia pronunţată de instanţă riscă să fie fondată pe un act ilegal, apărând ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit căruia fraus omnia corrumpit. Acesta este motivul pentru care nici nu a fost limitat în timp dreptul de a ridica o asemenea excepţie, cum de altfel se arată şi în Decizia nr. 36/2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.
O spune chiar şi Curtea Constituţionaă în Decizia nr. 404 din 10 aprilie 2008, referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M.Of. nr. 347 din 06.05.2008) instanţa de contencios constitutional subliniind că:, Interesul contestării legalităţii unui act administrativ unilateral cu caracter individual poate apărea în cadrul unei multitudini de litigii, ale căror obiecte să aparţină unor materii diverse. De aceea, în practică este foarte posibil ca necesitatea examinării legalităţii unui asemenea act să se impună şi după împlinirea termenului de exercitare a acţiunii în anularea actului. Din acest motiv, excepţia de nelegalitate se constituie într-un mijloc eficient de apărare, justificat de înseşi exigenţele unui proces echitabil."
Astfel, partea reclamantă avea deschisă calea invocării excepţiei de nelegalitate a actelor administrative menţionate, independent de împlinirea termenelor pentru exercitarea acţiunii în anulare, neexistând o pretinsă incompatibilitate între posibilitatea de a invoca, pe cale de excepţie, nelegalitatea unui act administrativ individual în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea 554/2004 şi, pe de altă o parte, dreptul de a solicita anularea actului administrativ nelegal pe calea unei acţiuni în anulare, inclusiv în condiţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.
Susţine instanţa de fond faptul că reclamanta nu a parcurs procedura prealabilă însă, prin această manieră de abordare a pretenţiilor deduse judecăţii, hotărârea recurată înlătură de la aplicare prevederile art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea 554/2004, care consfinţesc neechivoc posibilitatea analizei legalităţii actelor administrative individuale pe cale de excepţie, fără necesitatea parcurgerii procedurii prealabile.
Raţionamentul primei instanţe mai sus redat are, în plan practic, efectul de a restrânge în mod nejustificat sfera de aplicare a prevederilor art. 4 alin. (2) din Legea 554/2004, deoarece, conform celor reţinute de prima instanţă, inadmisibilitatea capătului de cerere vizând anularea Hotărârilor Consiliului CAFR 77/2017, 87/2017, 101/2017, 61/2017, 114/2017, 48/2017 şi 117/2016 ar decurge din însuşi faptul că nelegalitatea acestor acte administrative ar fi trebuit în mod obligatoriu cercetată nu pe cale de excepţie în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea 554/2004, ci exclusiv pe calea unei cereri de revocare a actului adresată autorităţii emitente (plângere prealabilă), urmată eventual de formularea unei acţiuni în anularea actului administrativ.
Persoanelor interesate, legiuitorul le-a lăsat deschisă calea cercetării legalităţii unui act administrativ cu caracter individual pe cale de excepţie conform art. 4 alin. (1), fără instituirea vreunei constrângeri temporale şi cu respectarea condiţiei unice ca soluţionarea litigiului pe fond să depindă de actul administrativ care face obiectul excepţiei.
Constatarea nelegalităţii Hotărârilor Consiliului CAFR nr. 77/2017, 87/2017, 101/2017, 61/2017, 114/2017, 48/2017 şi 117/2016 a fost solicitată pe cale de excepţie conform art. 4 alin. (1) din Legea 554/2004, în cadrul acţiunii în anulare întemeiate pe art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, dat fiind faptul că reclamanta a considerat că actele administrative emise de Consiliul CAFR se află într-o legătură esenţială cu petitul principal, ce vizează anularea Ordinelor Preşedintelui ASPAAS nr. 28/2018 şi 31/2018.
Instanţa de fond arată că nu există argumente legale pentru a considera că Hotărârile Consiliului CAFR sunt acte administrative subsecvente Ordinelor Preşedintelui ASPAAS întrucât ordinele aprobă hotărârile Consiliului CAFR.
Un astfel de considerent nu poate însă justifica admiterea excepţiei inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate întrucât, printre condiţiile prevăzute de art. 4 alin. (2) din Legea 554/2004, pentru cercetarea legalităţii actului administrativ individual de care depinde soluţionarea pe fond a litigiului, nu se numără şi condiţia ca actele administrative individuale a căror nelegalitate este cercetată pe cale pe cale de excepţie să fie subsecvente actului a cărui anulare este solicitată prin capătul principal de cerere.
În ceea ce priveşte petitul principal al acţiunii, temeiul de drept, reprezentat de art. 1 alin. (6) din Legea 554/2004, este invocat în mod neechivoc de ASPAAS pentru anularea actelor administrative reprezentate de Ordinele Preşedintelui ASPAAS nr. 28/2018 şi nr. 31/2018, neexistând motive pentru ca instanţa să reţină ca fiind relevante pentru soluţionarea cauzei argumentele referitoare la faptul că nu sunt aduse critici intrinseci de nelegalitate ale acestor acte administrative.
Analiza pretinsei nelegalităţi a celor două acte administrative trebuie să se facă raportat la criticile formulate de parte, urmând ca soluţia instanţei să reflecte caracterul întemeiat sau neîntemeiat al acestora.
Se reclamă în cauză reţinerea efectului pozitiv al autorităţii lucrului judecat decurgând din hotărâri judecătoreaşti anterioare prin care s-au soluţionat litigii similare, dar cu alt obiect şi în care intervenienţii nu au avut calitatea de parte.
Puterea de lucru judecat în forma prezumţiei aduce în faţa instanţei constatări ale unor raporturi juridice făcute cu ocazia judecăţii anterioare şi care nu ar putea fi ignorate or, o astfel de apărare nu are aptitudinea de a fi utilă soluţionării prezentei judecăţi deoarece priveşte trăsăturile/efectele lucrului judecat printr-o hotărâre anterioară, ce s-a pronunţat într-un proces distinct, cu alte elemente structurale ale acţiunii civile.
6.2. Cu privire la recursul incident, în ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesual active invocată de către recurenţii intervenienţi K., J. şi L., cu luarea în considerare a argumentelor expuse anterior, instanţa de fond a apreciat corect că reclamanta s-a prevalat în principal de dispoziţiile art. 1 alin. (6) din legea nr. 554/2004, cele două ordine contestate în petitul principal fiind emise de către aceasta şi din această perspectivă reclamanta justifică calitatea sa procesuală.
Argumentele recurenţilor intervenienţi, care se raportează la anularea hotărârilor CFAR, nu pot fi primate deoarece, relativ la aceste hotărâri, reclamanta a înţeles să invoce apărări pe calea excepţiei de nelegalitate.
Nici criticile recurenţilor intervenienţi cu privire la nulitatea capătului 2 de cerere nu sunt fondate, instanţa arătând judicios că, din perspectiva cerinţelor impuse de art. 194 C. proc. civ., analiza întrunirii cerinţelor obligatorii se face prin raportare la ansamblul cererii de chemare în judecată, context în care nu se poate vorbi despre un obiect neclar al acţiunii. Aspectele legate de detalierea petitului legat de actele subsecvente a fost expus de către reclamantă în precizarea acţiunii sale şi reprezintă argumente ce se impun a fi cercetate pe fondul pricinii.
7. Temeiurile de drept ale soluţiei pronunţate în recurs
Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1), (49)1 C. proc. civ., Înalta Curte:
Va admite recursul principal declarat de recurenta-reclamantă Autoritatea pentru Supravegherea Publică a Activităţii de Audit Statutar, va casa, în parte, sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.
Va menţine dispoziţiile privind soluţia referitoare la excepţiile lipsei calităţii procesuale active a reclamantei şi a nulităţii capătului 2 de cerere.
Va respinge recursul incident declarat de recurenţii-intervenienţi L., J. şi K. împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul principal declarat de recurenta-reclamantă Autoritatea pentru Supravegherea Publică a Activităţii de Audit Statutar împotriva sentinţei civile nr. 581 din 18 martie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.
Casează, în parte, sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.
Menţine dispoziţiile privind soluţia referitoare la excepţiile lipsei calităţii procesuale active a reclamantei şi a nulităţii capătului 2 de cerere.
Respinge recursul incident declarat de recurenţii-intervenienţi L., J. şi K. împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 26 iunie 2024.