Contenciosul subiectiv. Dreptul la acordarea de despăgubiri pentru prejudiciul cauzat printr-un act administrativ nelegal anulat de instanţa de judecată

 

Cuprins pe materii: Drept administrativ. Contenciosul administrativ reglementat prin Legea nr. 554/2004. Obiectul acţiunii în contenciosul administrativ

Index alfabetic:

• Contenciosul subiect
• Act administrativ nelegal
• Mandat de membru în consiliul de administraţie
• Prejudiciu
• Despăgubiri

 

Legea nr. 554/2004, art. 18

 

În materia contenciosului administrativ, spre deosebire de dreptul comun, regula este că reclamantul nu poate promova acţiuni judecătoreşti al căror obiect principal să îl constituie obligarea autorităţii publice la plata de despăgubiri, iar reclamantul, pentru a dovedi fapta ilicită a autorităţii publice şi a-şi justifica pretenţiile financiare, trebuie să ataşeze cererea sa în despăgubiri la o cerere principală care să vizeze anularea actului administrativ sau obligarea autorităţii publice la rezolvarea unei cereri privitoare la un drept sau interes legitim.

În urma stabilirii nelegalei emiterii a actului administrativ având ca obiect încetarea mandatului de membru în consiliul de administraţie al Institutului de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare, lipsirea persoanei de plata indemnizaţie pe perioada cât a produs efecte actul administrativ nelegal emis reprezintă un prejudiciu efectiv suferit, care trebuie cuantificat, cu atât mai mult cu cât, petitul referitor la repunerea în situaţia anterioară nu mai este posibil de a fi pus în aplicare.

Întotdeauna, în cazul unui act administrativ nelegal de destituire a unui funcţionar public, aceasta se va afla în imposibilitatea de a-şi exercita mandatul, astfel că nu se poate reţine un fel de fine de neprimire prin împrejurarea că neexercitarea mandatului nu poate conduce la acordarea de despăgubiri materiale, întrucât acest lucru ar conduce la imposibilitatea aplicării textului legal, respectiv art. 18 din Legea nr. 554/2004, care impune repararea prejudiciului cauzat prin actul administrativ nelegal anulat de instanţa de judecată.

 

I.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5450 din 20 noiembrie 2023

 

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/3/2021 (ca efect al declinării de la Tribunalul Bucureşti, Secţia a VIII – a conflicte de muncă şi asigurări sociale, dispuse prin sentinţa civilă nr. 4437/15.06.2021), reclamantul A. a formulat cerere de chemare în judecată în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Educaţiei, Ministerul Cercetării, Inovării şi Digitalizării şi Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare - I.B.A. Bucureşti cu privire la nelegalitatea Ordinului ministrului educaţiei şi cercetării nr. 6260/ 21.12.2020 pentru modificarea Ordinului ministrului cercetării şi inovării nr. 758 / 06.09.2018 privind componenţa Consiliului de administraţie al Institutului Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare – I.B.A. București, ordin prin care, la jumătatea mandatului legal de membru al Consiliului de administrare al I.N.C.D.B.A. – I.B.A. Bucureşti, reclamantul a fost eliminat din calitatea de membru al CA.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 798 din 21 aprilie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiate, excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Educaţiei şi inadmisibilităţii acţiunii pentru neparcurgerea procedurii prealabile faţă de acest minister, invocate de pârâtul Ministerul Educaţiei; a admis, în parte, acţiunea; a anulat Ordinul emis de Ministerul Educaţiei şi Cercetării nr. 6260 /21.12.2020 pentru modificarea Ordinului ministrului cercetării şi inovării nr. 758 /06.09.2018 privind componenţa Consiliului de administraţie al Institutului Naţional de Cercetare - Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare – I.B.A. Bucureşti numai în ceea ce priveşte revocarea reclamantului A. din componenţa Consiliului de Administraţie şi a respins, în rest, acţiunea.

3. Căile de atac exercitate în cauză

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs atât reclamantul A., cât şi pârâtul Ministerul Cercetării, Inovării şi Digitalizării, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

3.1. Recursul formulat de reclamantul A.

Reclamantul A. a formulat recurs împotriva sentinţei de mai sus, prin care a solicitat casarea în parte a sentinţei cu privire la capătul de cerere având ca obiect repararea prejudiciului.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Anularea Ordinului neînsoțită de nicio obligaţie de reparare a prejudiciului nu produce niciun efect juridic. Recurentul a arătat că cererea de chemare in judecata cuprinde trei petituri şi 8 solicitări aferente acestora. Petitul 1 cuprinde solicitarea de a se constata nelegalitatea emiterii de către Ministerul Educaţiei si Cercetării, M.E.C., a Ordinului nr. 6260/21.12.2020 şi solicitarea de a se dispune anularea Ordinului nr. 6260/ 21.12.2020, ca fiind nelegal; petitul II cuprinde 2 (doua) solicitări de recunoaştere a dreptului pretins şi de recunoaşterea interesului legitim.

Petitul III cuprinde 4 (patru) solicitări si anume:

- Solicitarea 3.1. - recunoaşterea prejudiciului pe care 1-a produs asupra reclamantului emiterea nelegala a Ordinului M.E.C. nr. 6260/ 21.12.2020 de modificare a Ordinului M.C.I. nr. 758/ 6.09.2018 prin care fusese numit, în condiţiile legii, membru în Consiliului de Administraţie al Institutului Naţional de Cercetare - Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare (I.N.C.D.B.A.) – I.B.A. Bucureşti, pentru un mandat de 4 ani;

- Solicitarea 3.2. - să se dispună rămânerea în calitatea de membru al CA în I.N.C.D.B.A. - I.B.A. Bucureşti până la expirarea mandatului pe care 1-a primit reclamantul în mod legal şi justificat;

- Solicitarea 3.3. - să oblige pârâţii M.E.C. şi M.C.I.D. la repunerea în situaţia anterioară emiterii nelegale a Ordinului M.E.C. nr. 6260/ 21.12.2020, prin care i-a fost anulat nejustificat şi nelegal un drept de munca legal dobândit;

- Solicitarea 3.4. - obligarea pârâților şi în mod concret a paratului I.N.C.D.B.A. - I.B.A. București ca plătitor al drepturilor salariale pentru activitatea de membru al CA, la plata despăgubirilor aferente perioadei dintre suprimarea abuzivă, nejustificată şi nelegală a dreptului la muncă (activitate) prin anularea calităţii de a fi membru al CA şi momentul în care va fi repus în calitatea suprimată de membru al CA.

                Recurentul a arătat că a criticat respingerea petitului 3 şi a tuturor solicitărilor aferente acestuia. Decizia de anulare a actului administrativ nu oferă nicio soluţie la solicitarea legitima si absolut îndreptățită de a primi despăgubire pentru prejudiciul care i s-a adus prin încălcarea legii. Având in vedere faptul de încălcare a unui drept la munca, a unui drept de a desfăşura o activitate retribuita pentru munca desfășurată în cadrul Consiliului de Administraţie, în calitatea sa de membru al CA, instanţa a interpretat în mod absolut eronat şi nelegal solicitarea la despăgubire şi nu a obligat pârâţii responsabili la dezdăunarea fireasca a prejudiciului.

Din documentele existente în dosarul cauzei, rezulta fără echivoc faptul ca cele doua solicitări din petitul II sunt perfect îndreptăţite şi legale, respectiv dreptul pretins de a fi repus în situaţia anterioară eliminării abuzive şi nelegale din calitatea de membru al CA prin emiterea nelegala a Ordinului M.E.C. nr. 6260/21.12.2020; Interesul legitim, absolut legal, de a i se face dreptate de către instanţă, cu folosul practic material si cel moral care sunt legitime, prin obligarea pârâților in a-i repara in totalitate vătămările pe care i le-au pricinuit. Eroarea de fond pe care o face instanţa este neînțelegerea faptului ca solicitarea sa se refera la cererea de despăgubire pentru prejudiciul pe care i l-au cauzat pârâţii tocmai pentru ca i-au suprimat dreptul legal si posibilitatea de a-şi desfăşura activitatea (munca) de membru al CA si nicidecum nu se refera la vreo cerere de a primi indemnizaţia fără sa fi prestat activitatea (munca) aferenta acesteia.

Deoarece la fond instanţa a interpretat, în mod eronat, superficial şi paradoxal, solicitarea sa de a fi despăgubit ca si cum ar fi solicitat plata salarială, a indemnizaţiei de membru al CA pentru o munca neefectuată, recurentul a prezentat un calcul simplu al valorii daunei materiale care i s-a adus, pe care o solicită în conformitate cu art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1) şi art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Soluţia dată de instanţa de fond de admitere în parte a acţiunii formulate nu are nicio putere juridică şi niciun efect juridic pentru reparația daunei şi prejudiciului aduse reclamantului, nefiind rezolvat în niciun fel fondul cererii de chemare în judecată.

Având în vedere încălcarea dreptului la muncă, a unui drept de a desfăşura o activitate retribuită pentru munca desfăşurată în cadrul Consiliului de Administraţie, în calitatea sa de membru al CA, instanţa de fond a respins în mod eronat şi nelegal solicitarea sa legitimă şi legală la despăgubire, fără a obliga pârâţii responsabili la dezdăunarea fireasca a prejudiciului. Preluând interpretarea absolut eronată a pârâtului M.C.I.D., instanţa de fond, în mod greşit, a considerat solicitarea reclamantului la despăgubirea prejudiciului ca fiind o solicitare de a primi un drept salarial pentru care nu a desfăşurat activitatea aferentă. Prin urmare, constatarea nelegalităţii emiterii Ordinului MEC şi anularea acestuia este o soluţie superfluă, neavând deci nicio putere juridică, iar aceasta nu poate reprezenta o soluţionare a cauzei judecate şi, respectiv, o reparaţie a pagubei care i-a fost pricinuită de către pârâţi.

În opinia recurentului-reclamant, au fost încălcate sau ignorate prevederile din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 republicata, respectiv art. l, alin. (1) şi alin. (2), art. 2 alin. (1) lit. a), o) şi p), art. 7 alin. (3), art. 8 alin. (1), art.18 alin. (1) şi alin. (4), precum şi alte prevederi legale referitoare la drepturile salariale sau asimilate acestora, precum dreptul la muncă.

A mai arătat recurentul-reclamant că solicitarea de a obliga pârâţii la repunerea în situaţia anterioara emiterii nelegale a Ordinului M.E.C. a fost respinsă fără nicio justificare sau argumentare legală, formularea „repunerea reclamantului în situaţia anterioara de membru al CA nu se mai poate dispune”, fiind fără niciun temei. De asemenea, motivarea acestei solicitări este redată în cuprinsul hotărârii la paginile 23 şi 24, fiind preluată întocmai din întâmpinarea pârâtului Ministerul Cercetării Inovării şi Digitalizării, de la paginile 5 şi 6 ale textului acesteia.

Deoarece prin hotărârea recurată nu i s-a recunoscut prejudiciul provocat de către părţile intimate prin emiterea şi aplicarea Ordinului M.E.C., prin care i s-a suprimat în mod abuziv dreptul de a presta o activitate (muncă) ca membru al CA şi, drept consecinţă, a fost privat de venitul de tip salarial sub forma indemnizaţiei, recurentul a precizat că valoarea bruta a indemnizaţiei, la data de 21.12.2020, când a fost emis Ordinul M.E.C. nr. 6260/ 21.12.2020, era de 2938 lei/ lună. Având în vedere faptul că perioada în care a fost suprimat dreptul legal obţinut de a presta activitate în CA a fost de 21 luni (între 21.12.2020 şi septembrie 2022, inclusiv), rezultă valoarea daunei care i-a fost adusă, în mod real şi concret, şi anume de 61.551 lei (2938 lei/luna x 21 luni), aceasta fiind valoarea minimă a despăgubirii.

În drept, au fost invocate prevederile art. 483 alin. (1) si art. 488 pct. 6 si pct. 8 C. proc. civ.

3.2. Recursul formulat de pârâtul Ministerul Cercetării, Inovării şi Digitalizării

            Prin recursul formulat, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât Ministerul Cercetării, Inovării şi Digitalizării a susţinut că instanţa de fond, în mod greşit, a apreciat nelegalitatea Ordinului M.E.C. nr. 6260/21.12.2020 în ceea ce priveşte revocarea reclamantului din consiliul de administraţie al Institutului Naţional de Cercetare Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare (I.B.A.) Bucureşti de către reprezentantul legal al autorităţii care a emis ordinul de numire, în speţa, actualul M.C.I.D. (fostul Minister al Educaţiei şi Cercetării)

Dispoziţiile prevăzute în art. 9 din H.G. nr. 637/2003 pentru aprobarea regulamentului cadru de organizare şi funcţionare a institutelor naţionale de cercetare dezvoltare, respectiv art. 8 din anexa l la H.G. nr. 546 /2010 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Institutului Naţional de Cercetare Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare nu se interpretează în sens limitativ, în aplicarea acestora autoritatea de stat având dreptul legal de a emite ordine de ministru, care să stabilească modalitatea privind nominalizarea reprezentanţilor ministerului coordonator şi a specialiştilor în consiliile de administraţie ale institutelor naţionale de cercetare dezvoltare şi ale instituţiilor publice de cercetare dezvoltare.

Din perspectiva legalităţii, consideră recurentul că instanţa nu putea reţine elementele de nelegalitate, aspectele evocate de intimatul-reclamant nefiind concludente sub aspectul nulităţii actului.

Cu privire la manifestarea legalităţii şi oportunităţii emiterii actului administrativ contestat, la momentul emiterii se poate constata faptul că reclamantul nu a adus elemente de probă care să combată maniera abuzivă, nelegală şi inoportună a emiterii acestuia, conform prevederilor art. 249 C. proc. civ.

            A mai arătat recurentul că oportunitatea sau necesitatea este acea instituţie juridică ce desemnează abilitarea legală a organului autorităţii administraţiei publice de a aprecia, luând în considerare momentul, locul, impactul structural, fezabilitatea economică şi evoluţia socială, adoptarea măsurii celei mai eficiente, din punct de vedere material şi uman, dintre opţiunile posibile, în vederea realizării în mod optim a interesului public, a cărui realizare constituie însuşi scopul activităţii administraţiei publice. Oportunitatea implică, drept corolar al puterii publice cu care este învestit organul emitent, limitarea, în structura sa obiectivă şi subiectivă, a dreptului de evaluare de care se prevalează acesta.

Prin urmare, dacă atribuţia legală de apreciere este străină organului emitent, se găseşte în situaţia încălcării principiului legalităţii, principiu care fundamentează emiterea/adoptarea oricărui act administrativ, atrăgând sancţiunea anulării sau chiar a inexistenţei acestuia. Totodată, dacă dreptul de apreciere de care se bucură administraţia publică este exercitat prin depăşirea unui raport rezonabil de proporţionalitate între măsura luată şi scopul urmărit, atunci ne găsim în ipoteza unui exces de putere, instituţie juridică reglementată de către dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În speţă de faţă, nu s-a probat de către reclamant nelegalitatea emiterii actului administrativ contestat, iar instanţa nu putea prezuma maniera abuzivă, nelegală şi inoportună de emitere a actului contestat, câtă vreme recurentul-pârât a avut competenţa de a îşi manifesta oportunitatea de apreciere a emiterii actului administrativ la acel moment, fiind evidentă preluarea întocmai în motivare a afirmaţiilor reclamantului fără ca instanţa de fond să se aplece asupra unor dovezi în susţinerea acestora.

În consecinţă, a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Întâmpinarea formulată de recurentul A.

Recurentul A. a formulat întâmpinare la cererea de recurs formulata de către intimatul-parat Ministerul Cercetării Digitalizării şi Inovării, prin care a solicitat respingerea acestuia.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Intimatul a invocat nulitatea recursului, ca urmare a faptului că cererea de recurs a paratului M.C.I.D. nu este semnata de către reprezentantul legal al M.C.I.D., adică de către ministru, ci de către Secretarul General al ministerului şi fără a menționa în vreun fel documentul de împuternicire prin delegare de competenta din partea ministrului. În plus, pe cerere nu este menționată si semnata persoana care a întocmit-o. Prin acest mod defectuos de prezentare a solicitării către instanţa de judecata, se ignora prevederile legale privind reprezentarea in fata justiţiei a oricărei persoane juridice sau fizice.

Pe fond, s-a solicitat înlăturarea criticilor invocate de către recurentul-pârât.

4.2. Întâmpinarea formulată de Pârâtul Ministerul Cercetării, Inovării şi Digital1zării (M.C.I.D.)

            Pârâtul Ministerul Cercetării, Inovării şi Digital1zării (M.C.I.D.) a formulat întâmpinare la recursul formulat de reclamant, prin care a solicitat respingerea acestuia, ca neîntemeiat.

În motivarea întâmpinării, s-a arătat că, având în vedere data de 21.04.2022 la care instanţa de fond s-a pronunţat şi ţinând cont că mandatul prin care fusese numit recurentul-reclamant ar fi ajuns la termen în data de 06.09.2022, iar comunicarea sentinţei civile nr. 798 /21.04.2022, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti s-a făcut în data de 11.01.2023, reiese clar că acest petit a rămas fără obiect.

Faţă de solicitarea recurentului-reclamant de a obliga pârâtul I.N.C.D.B.A. - I.B.A. București la plata despăgubirilor aferente pe perioada dintre suprimarea acestuia şi momentul în care va fi repus în calitatea de membru al CA al I.N.C.D.B.A.- I.B.A. București, instanţa de fond a constatat, în mod corect, faptul că pentru a beneficia de indemnizaţia pe care o primesc membrii consiliului de administraţie, este nevoie ca aceştia să presteze, să desfăşoare activitatea propriu-zisă, opinia intimatului-pârât expusă în întâmpinare fiind corectă.

Apreciază şi instanţa de fond faptul că recurentul-reclamant nu se află în situaţia încălcării unor drepturi de muncă, astfel cum eronat susţine. Legea nr. 53/2003 republicată (Codul muncii) reglementează domeniul raporturilor de muncă, modul în care se efectuează controlul aplicării reglementărilor din domeniul raporturilor de muncă, precum şi jurisdicţia muncii. Codul se aplică şi raporturilor de muncă reglementate prin legi speciale, numai în măsura în care acestea nu conţin dispoziţii specifice derogatorii. Astfel, Regulamentul-cadru de organizare şi funcţionare a institutelor naţionale de cercetare-dezvoltare aprobat prin H.G. nr. 637/2003, conţine dispoziţii specifice derogatorii; membrii consiliului de administraţie îşi păstrează calitatea de angajaţi la instituţia sau unitatea de la care provin, precum şi toate drepturile şi obligaţiile care derivă din această calitate şi doar pentru activitatea desfăşurată în calitatea de membri ai consiliului, beneficiază de o indemnizaţie lunară stabilită de consiliu. Faţă de pretenția recurentului-reclamant de a determina cuantumul daunelor la care se consideră îndreptăţit, respectiv suma de 61.551 lei, această operaţiune de precizare a valorii daunelor nu a făcut obiectul cererii de chemare în judecată, astfel că, în recurs nu poate fi invocată.

În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 205 C. proc. civ.

5. Răspunsurile la întâmpinări

5.1. Recurentul A. a formulat răspuns la întâmpinarea intimatului-parat Ministerul Cercetării Inovării şi Digitalizării - M.C.I.D., prin care a reiterat solicitările din cererea sa de recurs.

5.2. Recurentul Ministerul Cercetării, Inovării şi Digitalizării (M.C.I.D.) a formulat răspuns la întâmpinarea formulată de către intimatul-reclamant la recursul recurentului-pârât, prin care a solicitat respingerea excepţiei nulităţii recursului, ca nefondată.

S-a arătat că prin Ordinul Ministrului Cercetării, Inovării şi Digitalizării nr. 21364/ 13.09.2022, la art. 6 domnului secretar general B. i-a fost delegată atribuţia de a semna în numele şi pentru ministru actele de procedură necesare instrumentării cauzelor aflate pe rolul instanţelor de judecată.

În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 201 alin. (2) C. proc. civ.

6. Aspecte procesuale

La data de 07 noiembrie 2023, Înalta Curte a respins, ca nefondată, excepţia nulităţii recursului pentru lipsa dovezii calităţii de reprezentant a semnatarului recursului, formulat de recurentul-pârât, excepţie invocată de recurentul-reclamant, pentru motivele reţinute în considerentele încheierii de şedinţă de la data respectivă.

7. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursurilor

7.1. Situaţia de fapt reţinută de prima instanţă

Institutul National de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare - I.B.A. București a fost înființat în conformitate cu prevederile Hotărârii Guvernului nr. 546/9 iunie 2010 privind înființarea, organizarea și funcționarea Institutului Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare – I.B.A. București și pentru modificarea anexei nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului

Potrivit Anexei 1 - Regulament de organizare şi funcţionare a Institutului Naţional de Cercetare - Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare - I.B.A. Bucureşti, conducerea institutului naţional este asigurată de consiliul de administraţie, iar Consiliul de administraţie este format din 7 membri, cetăţeni români, numiţi prin ordin al ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale, cu avizul autorităţii de stat pentru cercetare-dezvoltare, la propunerea conducerii autorităţii de la care aceştia provin, pentru un mandat de 4 ani, care poate fi reînnoit o singură dată.

            Prin Ordinul Ministerului Cercetării şi Inovării nr. 758 /06.09.2018, reclamantul A. a fost nominalizat în Consiliul de Administrație al Institutului Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare - I.B.A. București (poz. 7), începând cu data ordinului.

            Mandatul de membru în Consiliul de Administrație al Institutului este stabilit pentru 4 ani (potrivit art. 2 din ordin).

Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare - I.B.A. București (I.N.C.D.B.A. - I.B.A. București) funcționează în prezent în coordonarea Ministerului Cercetării, Inovării și Digitalizării, conform Hotărârii Guvernului nr. 371 din 29.03.2021, Anexa nr. 5 - Institutele naţionale de cercetare-dezvoltare care funcţionează în coordonarea Ministerului Cercetării, Inovării şi Digitalizării (nr. crt. 35), dar la data emiterii Ordinului Ministrului Educației și Cercetării nr. 6260 din 21.12.2020 pentru modificarea Ordinului ministrului Cercetării și Inovării nr. 758 din 06.09.2018 privind componența Consiliului de administrație al Institutului Național de Cercetare - Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare - I.B.A. București, I.N.C.D.B.A. - I.B.A. București era în coordonarea Ministerului Educației și Cercetării, conform Hotărârii Guvernului nr. 24/2020 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Educaţiei şi Cercetării (Anexa nr. 4 - Institutele naţionale de cercetare-dezvoltare care funcţionează în coordonarea Ministerului Educaţiei şi Cercetării (nr. crt. 35). Drept urmare, prerogative de modificare a componenței Consiliului de administrație al I.N.C.D.B.A. - I.B.A. București are Ministrul Educației și Cercetării.

Pârâtul Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare – I.B.A. Bucureşti, în întâmpinare, arată că nu a fost informat de intenția de modificare a componenței CA, ci doar i s-a comunicat, prin e-mail, Ordinul nr. 6260/ 21.12.2020, primit de către Directorul general în 29.12.2020; a luat doar act de voința organului ierarhic superior.

La nivelul Ministerului Educației și Cercetării, a fost elaborat Ordinul nr. 5323/24.09.2020 de aprobare a Metodologiei privind nominalizarea reprezentanților Ministerului Educației și Cercetării și a specialiștilor în consiliile de administrație ale institutelor naționale de cercetare-dezvoltare și ale instituțiilor publice de cercetare-dezvoltare.

            Prin actul administrativ, s-a urmărit să se stabilească anumite criterii pe baza cărora pot fi nominalizate persoanele în cadrul consiliilor de administrație, persoane care pot fi atât funcționari publici, cât și persoane cu contract individual de muncă, cum se arată în întâmpinarea din 20.04.2021 de către pârâtul Ministerul Cercetării, Inovării şi Digitalizării.

Prin Ordinul Ministerului Educației şi Cercetării nr. 5623/24.09.2020, începând cu data ordinului, s-a aprobat Metodologia privind nominalizarea reprezentanţilor Ministerului Educației şi Cercetării şi a specialiștilor în consiliile de administrație ale institutelor naţionale de cercetare-dezvoltare şi ale instituțiilor publice de cercetare-dezvoltare, prezentată în Anexa la ordin.

Prin Ordinul nr. 6260/21.12.2020 pentru modificarea Ordinului ministrului cercetării şi inovării nr. 758/06.09.2018 privind componenţa Consiliului de Administraţie al Institutului Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare – I.B.A. București, emis de Ministerul Educaţiei şi Cercetării, s-a dispus:

„Art. I - Începând cu data prezentului ordin, se modifică componenţa consiliului de administraţie al Institutului Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare – IBA Bucureşti, în conformitate cu Anexa la prezentul ordin.

Art. II - Mandatul de membru al Consiliului de administraţie pentru persoanele nominalizate la art. I este valabil până la expirarea mandatului în curs acordat consiliului de administraţie al Institutului Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare – IBA Bucureşti, conform OMCI nr. 758/6.09.2018.

Art. III - Persoanele menţionate în Anexa la prezentul ordin şi Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare - IBA Bucureşti vor aduce la îndeplinire prevederile prezentului ordin.”

În Anexa la Ordinul ministrului educaţiei şi cercetării nr. 6260 /21.12.2020, s-a stabilit „Componenţa consiliului de administraţie al Institutului Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare – I.B.A. București:

1. C. – Preşedinte – Director general I.B.A. Bucureşti;

2. D. – Membru – Preşedinte al Consiliului Ştiinţific al I.B.A. Bucureşti;

3. E. – Membru – Reprezentant al Ministerului Educaţiei şi Cercetării;

4. (va fi completată ulterior) - Membru – Reprezentant al Ministerului Educaţiei şi Cercetării;

5. F. – Membru – Reprezentant al Ministerului Finanţelor Publice;

6. G. – Membru – Reprezentant al Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale;

7. H.– Membru – Specialist, prof. univ. USAMV Bucureşti, Facultatea de Biotehnologii.

NOTĂ:

Poziția 4 va fi completată ulterior”.

Noua componenţa consiliului de administraţie al Institutului Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare - I.B.A. Bucureşti a fost propusă prin Referatul de aprobare pentru modificarea Ordinului ministrului cercetării şi inovării nr. 758/06.09.2018 privind componenţa Consiliului de Administraţie al Institutului Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare - I.B.A. Bucureşti, emis sub nr. x/17.12.2020, aprobat de ministru, în care se arată că au fost efectuate, printre modificări: „domnul I., precum şi domnul A. au fost revocați din componența consiliului de administrație, deoarece nu îndeplinesc condiţiile privind nominalizarea specialiștilor în consiliile de administrație prevăzute de O.M.E.C. nr. 5623/24.09.2020 de aprobare a Metodologiei privind nominalizarea reprezentanţilor Ministerului Educației şi Cercetării şi a specialiștilor în consiliile de administrație ale institutelor naţionale de cercetare-dezvoltare şi ale instituțiilor publice de cercetare-dezvoltare”.

În Anexa nr. 3 la Metodologia aprobată prin Ordinul nr. 5623/24.09.2020, sunt prevăzute condițiile pe care trebuie să le îndeplinească persoanele nominalizate ca specialiști în Consiliile de administrație, astfel:

„1. În calitate de specialiști vor fi numite persoanele care îndeplinesc cumulativ următoarele condiţii:

a)să fie salariat al unui INCD/IP, al unei instituţii de învățământ superior, al Academiei Române, academiilor de ramură sau al unei societăţi comerciale de cercetare-dezvoltare, care are un contract individual de muncă la unitatea respectivă;

b)să aibă o vechime minimă de 2 ani ca salariat la unitatea de cercetare-dezvoltare la care și desfășoară activitatea de bază;

c)să fie specialist în domeniul de activitate al INCD/IP la care urmează să fie numit în consiliul de administrație și să îndeplinească la momentul numirii standardele minimale necesare și obligatorii pentru conferirea titlului de conferențiar universitar sau cercetător științific gr. II, stabilite conform art. 219 alin. (1) lit. a) din Legea educației naționale nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare și aprobate prin ordin al ministrului educației și cercetării;

d) să aibă cunoștințe în domeniul managementului și/ sau în domeniul economic-financiar și/sau al proprietății intelectuale;

e) să aibă participări la programe/proiecte cuprinse în planuri/programe de cercetare națională sau internațională;

f) să nu facă parte din comitetul de direcție al INCD, din comitetul de conducere al subunităților din cadrul INCD, sau din comitetul de direcţie al IP, după caz, cu excepţia conducătorilor entităţilor de inovare și transfer tehnologic atestare /acreditare;

g) să nu facă parte din mai mult de două consilii de administraţie ale INCD/IP;

h) să nu participe, în calitate de membru în consiliul de administrație la alte unități, cu care INCD/IP are relaţii contractuale sau interese concurente.”

7.2. Analiza motivelor de recurs invocate de recurentul-pârât şi a apărărilor intimatului-reclamant

Prin sentința recurată, prima instanţă a reţinut că Ordinul emis de Ministerul Educaţiei şi Cercetării nr. 6260/21.12.2020 nu arată care sunt motivele privind schimbarea din CA al I.N.C.D.B.A. - I.B.A. București a reclamantului A., astfel că devine arbitrar şi nu permite exercitarea controlului judiciar.

S-a mai reţinut că lipsa de motivare a ordinului nu poate fi complinită prin referatul de aprobare, deoarece motivarea din referat este lipsită atât de aprecieri in concreto, cât şi de raţionamentul instituţiei emitente a actului într-un mod clar şi neechivoc.

Înalta Curte constată, pe de o parte, că actul administrativ atacat a fost anulat de către prima instanţă pentru nemotivarea sa. Cum în mod corect a reţinut prima instanţă, motivarea unui act administrativ urmăreşte o dublă finalitate: îndeplineşte, în primul rând, o funcţie de transparenţă în profitul beneficiarilor actului, care vor putea, astfel, să verifice dacă actul este sau nu întemeiat; permite, de asemenea, instanţei să realizeze controlul său jurisdicţional, deci, în cele din urmă, permite reconstituirea raţionamentului efectuat de autorul actului pentru a ajunge la adoptarea acestuia; ea trebuie să figureze chiar în cuprinsul actului şi să fie realizată de autorul său. Deşi motivarea reprezintă o obligaţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ, ea face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale, prin prisma obiectivul său, care este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului. Astfel, raţiunile exprimate de prima instanță cu privire la nemotivare sunt susţinute prin prezenta decizie.

Pe de altă parte, prima instanță a reţinut şi faptul că actul atacat ar fi constatat neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege pentru a avea calitatea de membru specialist, astfel că a procedat la analiza lor integrală, considerând că pârâtul a reţinut neîndeplinirea niciuneia din condiţii.

Or, prin motivele de recurs, nu se critică decât concluzia primei instanţe referitoare la existenţa unui exces de putere prin modalitatea de emitere a ordinului contestat, fără a se indica în concret care din condiţii nu era îndeplinită, în viziunea reclamantului. Astfel, în esenţă, recurentul a susţinut că reclamantul nu a adus elemente de probă care să susţină maniera abuzivă, nelegală şi inoportună a emiterii acestuia, conform prevederilor art. 249 C. proc. civ.

Or, cu privire la această susţinere, Înalta Curte constată că este nefondată, deoarece nemotivarea ca atare a actului administrativ, prin neindicarea în concret a condiţiilor legale care nu erau îndeplinite şi din ce perspectivă, conduce la concluzia exercitării dreptului de apreciere cu depășirea limitelor sale.

Pe de altă parte, rămân câştigate cauzei considerentele primei instanţe referitoare la faptul că reclamantul îndeplinea toate condiţiile prevăzute de lege pentru a putea continua mandatul, cât timp recurentul nu a adus critici concrete care să poată fi dezlegate de către instanţa de recurs pe acest aspect.

Prin urmare, recursul formulat de recurentul-pârât va fi respins, ca nefondat.

II.3. Analiza motivelor de recurs invocate de recurentul-reclamant şi a apărărilor intimatului-pârât

Recursul recurentului-reclamant se referă la respingerea capătului de cerere având ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin imposibilitatea de exercitare a mandatului de membru în consiliul de administraţie.

Prima instanţă a reţinut că, interpretând art. 10 din Anexa la H.G. nr. 637/2003 reprezentând Regulamentul-cadru de organizare şi funcţionare a institutelor naţionale de cercetare-dezvoltare, pentru a beneficia de indemnizația pe care o primesc membri consiliului de administrație, este nevoie ca aceștia să presteze, să desfășoare activitatea propriu-zis, opinia pârâtului Ministerul Cercetării, Inovării şi Dezvoltării expusă în întâmpinare fiind corectă.

A mai reţinut prima instanţă că reclamantul nu se află în situația încălcării unor drepturi de muncă, deoarece membrii consiliului de administraţie îşi păstrează calitatea de angajaţi la instituţia sau unitatea de la care provin, precum şi toate drepturile şi obligaţiile care derivă din această calitate şi doar pentru activitatea desfăşurată, în calitatea de membri ai consiliului, beneficiază de o indemnizaţie lunară stabilită de consiliu.

Ca urmare, a concluzionat prima instanță că dreptul la obţinerea unei dezdăunări derivate din emiterea unui ordin nelegal, nu se poate referi chiar la plata indemnizaţiei lunare stabilită de consiliu din alin. (2) al art. 10 din hotărâre, ceea ce înseamnă că partea componentă a prejudiciului (damnum emergens) trebuie privită ca o chestiune distinctă, ce antrenează răspunderea autorului, însă întemeiată pe o altă cauză, iar judecătorul trebuie să se pronunţe asupra a ceea ce s-a cerut, fără însă a depăşi limitele învestirii, în respectarea dispoziţiilor din art. 9 alin. (2) C. proc. civ., aplicabil potrivit art. 28 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte reţine că suportul legal al acestui petit de contencios administrativ de acordare de despăgubiri îl reprezintă dispoziţiile de principiu ale art. 52 alin. (1) din Constituţie, care garantează dreptul particularilor de a obţine repararea pagubei în cazul în care sunt vătămaţi, într-un drept ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ. În concret, textul constituţional prevede că: „Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.”

Acest principiu constituţional este preluat de Legea nr. 554/2004, care reglementează procedura de soluţionare a cererilor în despăgubiri pentru repararea pagubelor pricinuite de actele administrative de autoritate nelegale.

Astfel, această lege prevede, în art. 1 alin. (1), că: „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată (...)”.

Aceste dispoziţii legale sunt nuanțate în art. 8 alin. (1) al legii care, referindu-se la obiectul acţiunii judiciare, prevede că au dreptul la despăgubiri persoanele vătămate prin: acte administrative unilaterale; răspunsul primit la plângerile prealabile sau nesoluţionarea acestor plângeri în termen de 30 de zile de la data înregistrării lor; refuzul expres al autorităţii publice de a rezolva favorabil cererile; nesoluţionarea în termenul legal (de 30 de zile) a cererilor; refuzul autorităţii publice de a efectua anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea drepturilor sau intereselor legitime.

În continuare, Legea nr. 554/2004, reglementând soluţiile pe care le pot pronunţa instanţele de contencios administrativ, prevede, în art. 18 alin. (1), că instanţele de judecată pot, după caz: să anuleze, în tot sau în parte actul administrativ; să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă; să acorde, la cererea expresă a persoanei interesate, despăgubiri materiale şi morale.

Din ansamblul dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 rezultă că nu se pot acorda despăgubiri, în temeiul acestei legi, decât dacă reclamantul dovedeşte că prejudiciul suferit a fost cauzat printr-un act administrativ nelegal - în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în acest sens fiind şi jurisprudenţa instanţei supreme.

În materia contenciosului administrativ, spre deosebire de dreptul comun, regula este că reclamantul nu poate promova acţiuni judecătoreşti al căror obiect principal să îl constituie obligarea autorităţilor publice (cu personalitate juridică) la plata de despăgubiri. Altfel spus, reclamantul, pentru a dovedi fapta ilicită a autorităţii publice şi a-şi justifica pretenţiile financiare, trebuie să ataşeze cererea sa în despăgubiri la o cerere principală care să vizeze anularea actului administrativ de autoritate sau obligarea autorităţii publice la rezolvarea unei cereri privitoare la un drept sau interes legitim.

Reclamantul a criticat, în esenţă, deşi recursul este greu de lecturat şi plin de afirmaţii retorice şi aspecte de fapt, împrejurarea că prima instanţă a respins capătul de cerere având ca obiect acordarea daunelor materiale constând în indemnizaţia aferentă calităţii de membru al Consiliului de Administraţie, cu motivarea că nu a exercitat efectiv acest mandat şi nu poate primi ceea ce ar părea o plată necuvenită, iar acesta nu a solicitat alt tip de daune materiale şi nici daune morale.

Or, Înalta Curte constată că în urma stabilirii nelegalei emiteri a actului administrativ având ca obiect încetarea mandatului său de membru, lipsirea sa de plata indemnizaţiei pe perioada cât a produs efecte actul administrativ nelegal emis reprezintă un prejudiciu efectiv suferit, care trebuie cuantificat de către prima instanţă. acest aspect se impune cu atât mai mult cu cât petitul referitor la repunerea în situația anterioară, solicitat de reclamant şi în mod corect respins de prima instanţă, nu mai este posibil de a fi pus în aplicare.

Or, aceasta a respins acest capăt de cerere fără a-l analiza pe fond, fiind astfel fondat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., dar şi cel de la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Practic, prima instanţă a reţinut un fel de fine de neprimire prin împrejurarea că neexercitarea mandatului nu poate conduce la acordarea de despăgubiri materiale, ceea ce ar conduce la imposibilitatea aplicării textului legal, or legea trebuie interpretată în sensul în care să producă efecte, iar nu în sensul în care să nu producă efecte; întotdeauna, în cazul unui act administrativ nelegal de destituire a unui funcționar public, acesta se va afla în imposibilitate de a-şi exercita mandatul.

Înalta Curte apreciază că este nerelevantă aplicabilitatea sau nu a prevederilor din Codul muncii, cât timp art. 18 din Legea contenciosului administrativ impune repararea prejudiciului cauzat prin actul administrativ anulat de instanţă.

Prin urmare, se impune admiterea acestui recurs, casarea în parte a sentinţei recurate şi trimiterea spre rejudecare a capătului de cerere având ca obiect acordarea despăgubirilor materiale, cu respectarea indicaţiilor mai sus arătate.

II.4. Temeiul procesual al soluţiei date recursului

Pentru aceste motive, în temeiul art. 497, raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte a respins recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Cercetării, Inovării şi Digitalizării, ca nefondat; a admis recursul declarat de recurentul-reclamant A., a casat în parte sentinţa recurată şi a trimis spre rejudecare la aceeaşi instanţă capătul de cerere având ca obiect plata către reclamant a prejudiciului suferit ca urmare a emiterii actului administrativ contestat; a menţinut în rest sentinţa recurată.