Litigiu vizând retragerea autorizaţiei de acces la informaţii clasificate. Nerespectarea garanţiilor art. 6 CEDO desprinse din cauza Corneschi contra României
Cuprins pe materii: Drept administrativ. Contenciosul administrativ reglementat prin legi speciale. Alte materii
Index alfabetic:
- Autorizaţiei de acces la informaţii clasificate
- Principii CEDO
- Principiile contradictorialităţii şi egalităţii armelor
- Garanţii procedurale
CEDO, art. 6
În cauza Corneschi împotriva României, curtea a reţinut că: „Având în vedere lipsa oricărei indicații cu privire la faptele exacte reținute împotriva reclamantului sau acțiunile exacte ale „unor instituții ale statului”, sau cel puțin care dintre „interesele persoanelor de drept public sau privat” au fost efectiv implicate, Curtea constată lipsa de precizie a exprimării instanțelor naționale atunci când s-au referit la orice motiv concret de securitate națională care justifică necomunicarea probelor din dosarul reclamantului. Prin urmare, motivele reale de securitate națională care, în opinia autorităților, împiedicau dezvăluirea probelor și informațiilor clasificate care îl priveau pe reclamant nu au fost explicate câtuși de puțin de către instanțele naționale (spre deosebire de Regner).”
Mai mult, instanţa europeană a considerat că prezența avocatului reclamantului (deținător sau nu de certificat O.R.N.I.S.S.) în fața instanțelor naționale, fără nicio posibilitate de a confirma acuzațiile aduse clientului său, nu era de natură să asigure apărarea efectivă a reclamantului astfel încât să se poată compensa în mod semnificativ limitările care îl afectează în exercitarea drepturilor sale procedurale.
Prin urmare, având în vedere că în cauză, deşi avocatul reclamantului a avut acces la documentele clasificate, nu a putut divulga conţinutul acestora clientului său, iar instanţa, la rândul său, a apreciat că nu poate divulga în motivarea sa conţinutul documentelor clasificate, deşi are acces la acestea, fiindcă s-ar expune unor sancţiuni penale, Înalta Curte a reţinut că nu au fost respectate garanţiile art. 6 CEDO desprinse din cauza Corneschi împotriva României.
I.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4079 din 26 septembrie 2023
I. Circumstanțele cauzei
I.1. Obiectul acțiunii deduse judecății
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi, Secţia contencios administrativ şi fiscal (ca efect al declinării de la Tribunalul Galaţi, Secţia contencios administrativ şi fiscal, dispuse prin sentinţa civilă nr. 360/03.08.2020), reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Registrului Naţional al Informaţiilor Secrete de Stat (O.R.N.I.S.S.), a solicitat anularea actului administrativ unilateral prin care s-ar fi dispus un aviz negativ în privinţa accesului acestuia la informaţii clasificate secrete de stat.
Prin precizările din data de 06.10.2020, reclamantul a arătat că înţelege să conteste decizia O.R.N.I.S.S. nr. S/4113/21.03.2019.
I.2. Soluţia instanţei de fond
Prin decizia nr. 23/2021 din 11 februarie 2021, Curtea de Apel Galaţi, Secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului O.R.N.I.S.S., ca nefondată; a respins, ca nefondată, acţiunea în contencios administrativ şi fiscal formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Registrului Naţional al Informaţiilor Secrete de Stat.
I.3. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul A., solicitând admiterea recursului şi, în principal, trimiterea cauzei în rejudecare la prima instanţă, iar, în subsidiar, casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, cu consecinţa anularii deciziei nr. S/4113/21.03.2019, emisă de Oficiul Registrului Naţional al Informaţiilor Secrete de Stat (O.R.N.I.S.S.).
Recurentul-reclamant a susţinut că soluţia primei instanţe este nelegală şi netemeinică, în contextul în care nu s-au analizat apărările sale, nu s-au analizat înscrisurile admise ca probă în susţinerea cererii de chemare în judecată, hotărârea fiind nemotivată sub acest aspect, fiind avute în vedere doar înscrisurile cu caracter confidenţial, depuse de partea intimată, la care reclamantul, în lipsa unei certificări O.R.N.I.S.S., nu a avut acces.
Cu toate că a admis pentru ambele părţi proba cu înscrisuri, prima instanţă a făcut trimitere în considerentele hotărârii doar la actele cu caracter secret depuse de către pârât, nefăcând referire, nici măcar într-o propoziţie, la existenţa înscrisurilor depuse de reclamant şi nici la motivul pentru care aceste înscrisuri nu au fost analizate.
Recurentul a arătat că în situaţia dată, lecturând hotărârea instanţei de fond, se află, asemenea instanţei de control, într-o imposibilitate de a o critica/confirma, întrucât nu au fost analizate în mod efectiv şi apărările sale.
Prima instanţă era obligată să expună raţionamentul pentru care nu a acceptat probele publice depuse de reclamant, probe care evidenţiază faptul că decizia contestată e greşită (adoptată fiind pe baza unei documentaţii ADS tendenţioase). În lipsa unui astfel de raţionament, hotărârea apare ca fiind nelegală şi, pentru garantarea dreptului la un proces echitabil, cauza trebuie trimisă spre rejudecare.
Prin probele depuse de reclamant, în cauza s-a generat o îndoială asupra modului în care O.R.N.I.S.S. a dispus avizare negativă. Din hotărârea primei instanţe nu rezultă motivul pentru care probele cu caracter secret depuse de intimat au avut prioritate faţă de probele cu caracter public depuse de reclamant.
În condiţiile în care recurentul a probat în condiţii de contradictorialitate, nemijlocire, oralitate si publicitate faptul că a avut un parcurs profesional ireproşabil, atât în funcţia de conducere, cât şi anterior, a fost recompensat de mai multe ori şi nu a avut abateri, aceste aspecte fiind incompatibile cu o avizare negativă O.R.N.I.S.S., cererea de chemare în judecată trebuie primită ca fondată, conduita sa fiind una care nu îl putea plasa niciun moment în sfera art. 159-160 din Hotărârea Guvernului nr. 858/2002.
I.4. Apărările formulate în cauză
Intimatul-pârât Oficiul Registrului Naţional al Informaţiilor Secrete de Stat a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului declarat de recurentul-reclamant, având în vedere că nu a indicat niciunul dintre motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 1-8 C. proc. civ.
Pe fond, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii instanţei de fond ca fiind legală şi temeinică.
Intimatul-pârât a reiterat faptul că întreaga legislaţie privind protecţia informaţiilor clasificate reglementează regimul de excepţie al accesului la această categorie de informaţii, derogator de la liberul acces la informaţii ca drept subiectiv.
Arată că, în speţă, conform dispoziţiilor art. 167 din Hotărârea Guvernului nr. 585/2002, Ministerul Afacerilor Interne (M.A.I.), în calitate de A.D.S. competentă, prin Direcţia Generală de Protecţie Internă (D.G.P.I.) a efectuat verificările de securitate în vederea revalidării avizului necesar eliberării autorizaţiei de acces la informaţii clasificate secrete de stat.
Subliniază faptul că, prin declaraţiile date şi semnate, recurentul a luat la cunoştinţă şi a acceptat, prin completarea formularelor de verificare, cerinţele procedurii de verificare, referitoare la nemotivarea avizării negative a accesului la informaţii clasificate (declaraţiile din Anexele nr. 15, 16 la Hotărârea Guvernului nr. 585/2002).
Totodată, menţionează că în ceea ce priveşte documentaţia care a stat la baza deciziei O.R.N.I.S.S., aceasta este reprezentată de adresa M.A.I., clasificată „secret de serviciu”, iar comunicarea sau declasificarea acesteia este atributul exclusiv al emitentului.
Precizează că decizia O.R.N.I.S.S. nr. S/4113/21.03.2019 a fost clasificată „secret de serviciu”, întrucât a fost emisă în baza adresei Autorităţii Desemnate de Securitate competente (M.A.I.-D.G.P.I.), clasificate „secret de serviciu”, iar comunicarea acesteia se face exclusiv cu respectarea normelor legale privind protecţia informaţiilor clasificate.
Procedura accesului la acest tip de informaţii clasificate este reglementată de Hotărârea Guvernului nr. 781/2002 privind protecţia informaţiilor secrete de serviciu.
Retragerea accesului la informaţii clasificate nu este prevăzută drept cauză de modificare a raportului de serviciu pentru funcţionarii publici cu statut special, nu are natură disciplinară sau contravenţională şi nu reprezintă o sancţiune pentru acţiunile sau inacţiunile care constituie elemente de incompatibilitate pentru acces la informaţii clasificate.
Prin urmare, aspectul invocat de recurent că nu i-a fost adusa la cunoştinţă motivarea în fapt şi îndrept este neîntemeiată, de vreme ce legislaţia însăși prevede obligaţia acceptării de către solicitant a nemotivării avizării negative a accesului la informaţii clasificate (declaraţia din Anexa nr. 15 la Hotărârea Guvernului nr. 585/2002).
În contextul normativ şi jurisprudenţial expus, dreptul la apărare al recurentului este respectat, chiar în lipsa declasificării documentelor administrate ca probatoriu în cauză, deoarece acestea au fost depuse la dosarul cauzei, pentru a fi consultate de instanţa de judecată.
I.5. Prin încheierea din 8 noiembrie 2022, Înalta Curte a respins excepţia nulităţii recursului, constatând că motivele invocate prin cererea de recurs se încadrează în cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.
I.6. Prin încheierea din 25 aprilie 2023, Înalta Curte a pus în discuţie, din oficiu, necesitatea unei noi sesizări a Curții Constituționale pentru reevaluarea constituționalității textelor din Legea nr. 182/2002 privind modalitatea de accesare a înscrisurilor clasificate, în raport de considerentele hotărârii Corneschi contra României a Curţii Europene a Drepturilor Omului, hotărâre ce are legătură cu modalitatea de vizionare a înscrisurilor clasificate.
Pentru soluţionarea cererii de sesizare a Curţii Constituţionale, pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a format dosarul asociat nr. x/121/2019/a1, în conformitate cu dispoziţiile art. 104 din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, modificat şi completat, în care s-a pronunțat o încheiere de sesizare a Curţii Constituţionale a României cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 2 alin. (2), art. 7 şi art. 28 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 182/2002, raportat la dispoziţiile art. 1 alin. (4) şi (5), art. 20, art. 21, art. 24, art. 124 alin. (2) şi (3) din Constituţie şi în raport de dispoziţiile art. 6 CEDO.
II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului
Analizând sentința pronunțată, prin prisma motivelor de recurs invocate, recurs întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. (hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei), în lumina jurisprudenței Curţii Europene a Drepturilor Omului în cauza Corneschi contra României, Înalta Curte constată că recursul este fondat, urmând a fi admis, pentru următoarele considerente:
Potrivit art. 425 C. proc. civ.: „(1) Hotărârea va cuprinde:
b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor;”.
Cu privire la acest aspect, Înalta Curte reaminteşte că, în principiu, obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăși esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.
Evident, obligația de motivare a deciziei cunoaște o cu totul altă semnificație atunci când informațiile care stau la baza deciziei sunt din categoria informațiilor clasificate protejate de Legea 182/2002, date fiind interdicțiile exprese de divulgare a acestor informații, aplicabile atât instanței, cât și avocatului, din cuprinsul acestui act normativ.
În aplicarea acestor principii, Înalta Curte reține contextul particular al prezentei cauze, care este similar celui în care a fost pronunțată România a fost condamnată în cauza Corneschi împotriva României.
În esență, reclamantul din prezenta cauză contestă retragerea autorizației sale de acces la informații clasificate. Deși avocatul a avut acces la documentele clasificate (certificat O.R.N.I.S.S.) nu poate divulga conținutul acestora clientului său. Instanța, la rândul său, a apreciat că nu poate divulga în motivarea sa conținutul documentelor clasificate, deși are acces la acestea, fiindcă s-ar expune unor sancțiuni penale, astfel că decizia apare ca nemotivată.
Principiile CEDO aplicabile față de situația particulară a reclamantului din prezenta cauză sunt cele care se desprind din Cauza Regner împotriva Cehiei. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a ținut seama de procedură în ansamblu, pentru a stabili dacă limitările principiilor contradictorialității și egalității armelor au fost compensate suficient prin alte garanții procedurale (pct. 151). Dreptul la divulgarea probelor relevante nu este un drept absolut. Curtea a reținut că pot exista interese concurente - precum securitatea națională, necesitatea de a proteja martori expuși riscului unor represalii sau de a păstra secrete metodele poliției de anchetare a infracțiunilor - care trebuie să fie puse în balanță cu drepturile părții la procedură (pct. 148).
În acord cu această jurisprudență, în esență, art. 6 este respectat atunci când: instanțele naționale au independența și imparțialitatea necesare; au acces fără restricții la toate documentele clasificate pe care s-a bazat decizia; au competența de a efectua o examinare detaliată a fondului deciziei de revocare a certificatului de securitate și să anuleze, după caz, o astfel de decizie dacă era arbitrară. Curtea examininează, de asemenea, dacă instanțele naționale și-au exercitat în mod corespunzător competențele de control de care dispuneau și dacă recurgerea la o procedură restrânsă din motive de securitate părea să fie arbitrară sau vădit nerezonabilă.
Curtea a subliniat că este de dorit ca instanțele naționale să explice, măcar sumar, intensitatea controlului efectuat de acestea și acuzațiile aduse reclamantului .
În cauza Regner, Curtea a reținut că nu există o încălcare, întrucât instanțele s-au întemeiat pe „informații concrete, complete, detaliate referitoare la comportamentul și stilul de viață ale reclamantului”, pe baza cărora s-a stabilit dacă acesta prezenta un risc la adresa securității naționale, având în vedere, de asemenea, faptul că, la momentul respectiv, existau suspiciuni serioase cu privire la participarea sa la crima organizată, pentru care a fost ulterior urmărit penal și condamnat în cele din urmă.
Aplicând aceste principii în prezenta cauză, Înalta Curte reține că reclamantului nu i s-a oferit o motivare și un proces care să satisfacă standardul garanțiilor dezvoltate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Corneschi pentru asigurarea dreptului la un proces echitabil (art. 6 CEDO).
Or, acesta este exact motivul pentru care România a fost condamnată în cauza Corneschi: „Având în vedere lipsa oricărei indicații cu privire la faptele exacte reținute împotriva reclamantului sau acțiunile exacte ale „unor instituții ale statului”, sau cel puțin care dintre „interesele persoanelor de drept public sau privat” au fost efectiv implicate, Curtea constată lipsa de precizie a exprimării instanțelor naționale atunci când s-au referit la orice motiv concret de securitate națională care justifica necomunicarea probelor din dosarul reclamantului. Prin urmare, motivele reale de securitate națională care, în opinia autorităților, împiedicau dezvăluirea probelor și informațiilor clasificate care îl priveau pe reclamant nu au fost explicate câtuși de puțin de către instanțele naționale (spre deosebire de Regner).”
Mai mult, instanța europeană a reținut că, în lipsa oricărei posibilități, pentru un avocat cu certificat O.R.N.I.S.S., de a divulga informațiile clasificate clientului său și de a-i solicita explicații factuale, orice apărare, chiar și de către un avocat cu certificat O.R.N.I.S.S., ar fi fost inoperantă, întrucât ar fi fost prea vagă și nu ar fi putut fi legată de fapte sau comportamente reale, Curtea considerând că eficacitatea unei astfel de apărări în cauza reclamantului poate fi pusă în discuție. Curtea a considerat că prezența avocatului reclamantului (deținător sau nu de certificat O.R.N.I.S.S.) în fața instanțelor naționale, fără nicio posibilitate de a confirma acuzațiile aduse clientului său, nu era de natură să asigure apărarea efectivă a reclamantului, astfel încât să se poată compensa în mod semnificativ limitările care îl afectează în exercitarea drepturilor sale procedurale.
Instanța de contencios al drepturilor omului a concluzionat că: „Având în vedere lipsa unor explicații coerente, oricât de sumare, cu privire la întinderea controlului pe care l-au efectuat și la fondul acuzațiilor îndreptate împotriva reclamantului, nu se poate considera ca fiind stabilit suficient de clar că, în prezenta cauză, instanțele naționale au exercitat în mod efectiv și corespunzător competențele care le sunt conferite în acest scop”.
Prin urmare, nefiind respectate garanțiile art. 6 CEDO, desprinse din cauza Corneschi împotriva României, sub aspectul motivării deciziei, Înalta Curte reține ca fiind întemeiat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., ceea ce atrage casarea sentinței, cu trimiterea cauzei spre rejudecare, pentru ca instanța de fond să procedeze la rejudecarea cauzei cu luarea în considerare a celor statuate în jurisprudența europeană citată cu privire la garantarea dreptului la apărare și standardele în privința motivării hotărârii.
III. Temeiul procesual al soluționării prezentului recurs
Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ. și art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte a admis recursul, a casat sentinţa recurată și a trimis cauza spre o nouă judecată aceleiaşi instanţe, care va rejudeca cauza cu respectarea întocmai a celor statuate în jurisprudența europeană citată, în special în cauza Corneschi împotriva României cu privire la garantarea dreptului la apărare și standardele în privința motivării hotărârii.