Şedinţa publică din data de 21 mai 2024
Asupra conflictului negativ de competenţă:
I. Circumstanţele cauzei:
1. Obiectul cererii deduse judecăţii:
Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Neamţ, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, din data de 17 februarie 2023, sub nr. x/2023, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al Comunei Dămuc, anularea parţială a Hotărârii Consiliului Local Dămuc nr. 47/31.08.2021 şi a anexei nr. 1 la aceasta-Lista de inventar cu bunurile care alcătuiesc domeniul privat al comunei Dămuc, printre care sunt menţionate şi terenurile care sunt proprietatea familiei reclamantului şi care au fost atestate în mod abuziv şi fără să existe documente anterioare referitoare la proprietatea comunei ca fiind proprietatea acestora, respectiv pentru: a) suprafaţa de 830 mp nr. topo şi nr. CF x Dămuc, b) suprafaţa de 853 mp nr. topo. şi nr. CF x Dămuc, c) suprafaţa de 887 mp nr. topo şi nr. CF x Dămuc, d) suprafaţa de 837 mp nr. Topo şi nr. CF x Dămuc, precum şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.
În drept, reclamantul a invocat art. 8 - 18 din Legea nr. 554/2004, art. 643 C. civ. art. 38 şi art. 40 din Legea nr. 7/1996.
Prin sentinţa civilă nr. 938/C din 26 octombrie 2023, Tribunalul Neamţ, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritoriale absolute a Tribunalului Neamţ, invocată din oficiu, şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Suceava.
Dosarul a fost înregistrat pe rolul Tribunalului Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 08 noiembrie 2023.
2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă:
2.1. Prin sentinţa civilă nr. 839 din 14 decembrie 2023, Tribunalul Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia necompetenţei materiale a instanţei şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Piatra Neamţ.
În fundamentarea acestei soluţii, faţă de obiectul cererii de chemare în judecată şi definiţia dată actului administrativ de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ a constatat că a fost sesizată cu o veritabilă acţiune în revendicare care presupune o comparare a titlurilor celor două părţi în cauză.
Prin HP nr. 11/2015, care a avut ca obiect categoriile de acte care pot fi atacate de prefect în faţa instanţei de contencios administrativ, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat că, exceptând actele administrative în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, toate celelalte acte ale autorităţile administraţiei publice locale (cum sunt, de exemplu, cele aferente unor raporturi juridice civile ori de muncă) încheiate în cadrul unor raporturi juridice aparţinând altor ramuri de drept excedează dreptului şi contenciosului administrativ. În privinţa acestor acte încheiate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale sunt aplicabile reglementările specifice de drept substanţial şi procedural, iar nu dreptul comun în materia contenciosului administrativ.
Interpretarea conform căreia, în exercitarea dreptului de tutelă administrativă, prefectul are posibilitatea de a contesta în faţa instanţei de contencios administrativ toate actele autorităţilor administraţiei publice locale, indiferent de natura juridică a acestora, reprezintă, chiar în sensul celor reţinute de Curtea Constituţională, o îndepărtare "de la normele şi principiile generale care guvernează, pe de o parte, instituţia contenciosului administrativ şi, pe de altă parte, instituţia tutelei administrative".
O asemenea interpretare ar conduce la ipoteza contrară dispoziţiilor de ordine publică referitoare la competenţa instanţelor judecătoreşti, ipoteză în care instanţa de contencios administrativ ar urma să se pronunţe asupra unor raporturi juridice în privinţa cărora competenţa aparţine jurisdicţiei de drept comun ori jurisdicţiei muncii.
Procedând la interpretarea prin analogie, instanţa a apreciat că raţionamentul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie este aplicabil şi în cauza dedusă judecăţii, în sensul că, dincolo de denumirea formală a actului, prezintă relevanţă raportul juridic vizat, de vreme ce hotărârea Consiliului Local Dămuc contestată nu are ca obiect bunuri din domeniul public la comunei (care ar fi atras competenţe materială a instanţei de contencios administrativ), ci bunuri din domeniul privat.
Totodată, a reţinut că admiterea/respingerea acţiunii având ca obiect hotărârea Consiliului Local Dămuc ar fi o consecinţă firească a admiterii/respingerii acţiunii în revendicare, iar acţiunile în contencios administrativ nu pot avea ca obiect decât un act administrativ în accepţiunea art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004.
Concluzionând, a apreciat că, în speţă, este vorba de un litigiu de natură civilă, astfel încât, prin raportare la art. 94 C. proc. civ. prin raportare la art. 107 alin. (1) C. proc. civ., competenţa de soluţionare a cauzei revine Judecătoriei Piatra Neamţ.
2.2. Învestită cu soluţionarea cauzei prin declinare de competenţă, Judecătoria Piatra Neamţ, secţia civilă, prin sentinţa civilă nr. 1010 din 26 martie 2024, a admis excepţia necompetenţei materiale a Judecătoriei Piatra Neamţ, invocată de reclamant; a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Suceava; a constatat ivit conflictul negativ de competenţă între Judecătoria Piatra Neamţ şi Tribunalul Suceava; a suspendat din oficiu judecata şi a înaintat cauza către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă.
Pentru a hotărî astfel, instanţa a reţinut că obiectul cererii de chemare în judecată îl reprezintă anularea hotărârii Consiliului Local Dămuc, reţinut ca atare la înregistrarea dosarului pe rolul Tribunalului Neamţ, concluzie întărită prin precizările depuse la data de 25 martie 2024, prin care s-a invocat excepţia necompetenţei materiale de către reclamant.
Aşadar, nu s-a făcut referire la o acţiune în revendicare astfel încât cererea de anulare să aibă caracter subsidiar, cum eronat s-a reţinut în sentinţa pronunţată de Tribunalul Suceava, care a calificat astfel obiectul cererii doar în cuprinsul considerentelor hotărârii de declinare.
Instanţa a apreciat că activitatea consiliilor locale, în calitatea lor de autorităţi locale deliberative, se concretizează în emiterea de hotărâri ce reprezintă acte administrative, întrucât prin adoptarea lor consiliile locale îşi exercită atribuţiile prevăzute de Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale sau în alte legi.
De asemenea, a considerat că atât denumirea formală, cât şi raportul juridic existent în cauză denotă existenţa unui act administrativ cu toate atributele indicate în definiţia prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, respectiv HCL Dămuc nr. 47/31.08.2021, fiind lipsit de relevanţă faptul că această hotărâre are ca obiect bunuri din domeniul public sau privat al comunei.
Prin urmare, având în vedere că acţiunea vizează un act administrativ în accepţiunea art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, ţinând cont şi de prevederile art. 10 din Legea nr. 554/2004, a apreciat că revine Tribunalului Suceava competenţa de soluţionare a cauzei.
II. Înalta Curte, competentă să soluţioneze conflictul în conformitate cu dispoziţiile art. 135 alin. (1) C. proc. civ., urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal, în considerarea argumentelor ce succed:
Prin cererea introductivă, înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Neamţ, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 17 februarie 2023, sub nr. x/2023, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al Comunei Dămuc, a solicitat anularea parţială a Hotărârii Consiliului Local Dămuc nr. 47/31.08.2021 şi a anexei nr. 1 "lista de inventar" cu bunurile care alcătuiesc domeniul privat al comunei Dămuc.
Prin precizările depuse la data de 25 martie 2024, în faţa Judecătoriei Piatra Neamţ, reclamantul a menţionat că obiectul cererii priveşte anularea unui act administrativ, adică cel care face obiectul cererii de chemare în judecată.
Referitor la obiectul cererii, din dispoziţiile art. 397 alin. (1) C. proc. civ., care reflectă principiul disponibilităţii consacrat de art. 9 C. proc. civ. şi reia dispoziţiile art. 22 alin. (6) C. proc. civ., care stabilesc că instanţa este obligată să se pronunţe asupra tuturor cererilor deduse judecăţii şi nu poate acorda mai mult sau altceva decât s-a cerut, dacă legea nu prevede altfel, Înalta Curte reţine că obiectul procesului este determinat de pretenţiile exprimate prin cererea de chemare în judecată, aşa cum rezultă din dispoziţiile art. 29 alin. (1) C. proc. civ., iar în respectarea principiului disponibilităţii ce guvernează procesul civil, instanţa nu poate acorda mai mult sau altceva decât s-a cerut, dacă legea nu prevede altfel.
Având în vedere motivarea cererii de chemare în judecată cu care a învestit iniţial instanţa de judecată şi precizarea expresă a obiectului acesteia, aşa cum rezultă din înscrisul depus la dosarul nr. x/2023 al Judecătoriei Piatra-Neamţ, secţia civilă, pretenţia dedusă judecăţii constă în anularea actului administrativ explicit menţionat.
Definiţia actului administrativ este dată de Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, care stabileşte cadrul legal al litigiului de contencios administrativ, reglementând în detaliu, categoriile de subiecte ce pot avea calitate procesuală activă, persoanele şi entităţile care pot sta în judecată, obiectul acţiunii, condiţiile de exercitare a dreptului la acţiune, precum şi limitele controlului judecătoresc asupra actelor administrative ce reprezintă forma juridică principală a activităţii structurilor administraţiei publice.
Astfel, potrivit art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
Or, această definiţie legală confirmă natura de act administrativ a Hotărârii Consiliului Local Dămuc nr. 47/31.08.2021.
În acest sens, Înalta Curte constată că hotărârea menţionată este emisă de o autoritate a administraţiei publice locale, aşa cum apare calificată instituţia consiliului local în art. 23 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată.
Totodată, Hotărârea Consiliului Local Dămuc nr. 47/31.08.2021, prin care s-a aprobat însuşirea inventarului bunurilor aparţinând domeniului privat al comunei Dămuc, judeţul Neamţ, conform Anexei nr. 1 şi Anexei nr. 2, constituie un act emis în regim de putere publică. Actul este dat în vederea executării legii, mai concret în vederea executării atribuţiilor de administrare a domeniului public şi privat al comunei, atribuţii conferite de legiuitor consiliilor locale prin art. 36 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 215/2001, republicată.
Prin urmare, Hotărârea Consiliului Local Dămuc nr. 47/31.08.2021 îndeplineşte toate condiţiile actului administrativ, astfel cum este acesta definit de art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, ceea ce determină incidenţa dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ, care prevăd în mod expres, la art. 1 alin. (1), competenţa instanţei de contencios administrativ în soluţionarea acţiunilor introduse de către persoana vătămată împotriva actelor administrative emise de autorităţile publice.
Aceeaşi posibilitate este reglementată la alin. (2) al aceluiaşi articol şi în privinţa terţului vătămat în dreptul sau interesul său legitim printr-un act administrativ individual, adresat altui subiect de drept.
Ca atare, în condiţiile în care legislaţia specifică dreptului administrativ nu califică o hotărâre de consiliu local, dată în exercitarea atribuţiilor prevăzute de art. 36 alin. (1) pct. c) din Legea nr. 215/2001, republicată, ca fiind act administrativ ori, dimpotrivă, act juridic civil, după cum se referă la proprietatea public sau la proprietatea privată a unităţii administrativ-teritoriale, concluzia care se impune este aceea că instanţa chemată să verifice legalitatea hotărârii respective este doar cea de contencios administrativ.
Această interpretare corespunde, de altfel, regulii de interpretare logică a normei de drept ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, regulă potrivit căreia unei formulări generale a textului legal trebuie să-i corespundă o aplicare generală, fără distincţii pe care acel text legal nu le conţine.
În consecinţă, în contextul în care reclamantul a arătat în mod expres că a înţeles să conteste legalitatea actului administrativ care, în opinia sa, este afectat de nulitate, având în vedere imperativul respectării principiului disponibilităţii mai sus enunţat, competenţa materială de soluţionare a cauzei aparţine, în aplicarea prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Tribunalului Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, urmând a dispune în acest sens, pe calea regulatorului de competenţă, conform art. 135 alin. (4) din C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 21 mai 2024.