Şedinţa publică din data de 22 februarie 2024
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cererea de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 12.09.2023, sub nr. x/2023, reclamantul A. a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România, în temeiul art. 997 din C. proc. civ., pronunţarea unei ordonanţe preşedinţiale prin care să dispună obligarea pârâţilor să-i asigure pe bază de prescripţie medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuţie personală), medicamentul Nivolumab (denumire comercială Opdivo), până la soluţionarea definitivă a dosarului de fond aflat pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal. Totodată, în conformitate cu art. 997 alin. (3) din C. proc. civ., a solicitat ca executarea să se facă fără somaţie sau fără trecerea unui termen.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa nr. 153 din 27 septembrie 2023, pronunţată în dosarul nr. x/2023, Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Ministerul Sănătăţii, Guvernul României, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România; precum şi excepţiile de inadmisibilitate invocate de pârâţii Guvernul României şi Ministerul Sănătăţii. A admis cererea de ordonanţă preşedinţială formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România şi, în consecinţă, a obligat pârâţii să asigure reclamantului, fără somaţie şi fără trecerea vreunui termen, medicamentul Nivolumab (denumire comercială Opdivo) pe bază de prescripţie medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuţie personală), până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2023 aflat pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia.
3. Recursurile exercitate în cauză
Împotriva sentinţei nr. 153 din 27 septembrie 2023 a Curţii de Apel Alba Iulia au formulat recursuri principale pârâţii Ministerul Sănătăţii, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România, precum şi recurs incident pârâtul Guvernul României, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva unor critici circumscrise motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ.
3.1. În dezvoltarea recursului său, pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate a susţinut incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arătând sub acest aspect, în primul rând, că înţelege să critice motivarea instanţei de fond referitoare la respingerea excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive în ceea ce priveşte solicitarea intimatului-reclamant.
Astfel, a criticat faptul că instanţa de fond nu a constatat că nu are atribuţii stabilite cu privire la extinderea indicaţiilor unui medicament existent în Lista de medicamente aprobată prin H.G. nr. 720/2008; nu intră în raporturi juridice cu persoanele asigurate, furnizorii de servicii medicale, medicamente şi dispozitive medicale, deţinătorii de autorizaţie de punere pe piaţă a medicamentelor şi nu are competenţa să efectueze plata către asiguraţi a sumelor pentru contravaloarea serviciilor medicale, medicamentelor şi dispozitivelor de care aceştia au beneficiat sau urmează să beneficieze.
De asemenea, nu are competenţa şi nici temeiul legal în baza căruia să poată proceda la decontarea contravalorii medicamentului în litigiu, întrucât acesta poate fi prescris pacienţilor cu alte afecţiuni, conform prevederilor protocolului terapeutic aprobat prin ordin al ministrului sănătăţii, şi nici nu încheie cu furnizorul de servicii medicale, medicamente şi dispozitive medicale al căror obiect să îl constituie decontarea contravalorii serviciilor medicale, medicamentelor şi dispozitivelor medicale acordate asiguraţilor. În sprijinul celor arătate a solicitat instanţei să aibă în vedere prevederile art. 704 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, precum şi cele cuprinse la art. 262, art. 255 alin. (1), art. 256, art. 258 alin. (1), art. 281 lit. h) şi art. 302 lit. b) din aceeaşi lege.
A mai arătat că medicamentul în litigiu pentru indicaţia de care suferă intimatul-reclamant nu a fost contractat de nici un furnizor de medicamente cu nicio casă de asigurări de sănătate, fiind prescris pe riscul medicului şi al părţii reclamante, înţelegând să critice sentinţa de fond pentru faptul că instanţa nu a constatat că CNAS nu se poate substitui unei persoane juridice de drept privat, unui operator economic, respectiv deţinătorului de autorizaţie de punere pe piaţă a medicamentului în litigiu, precum şi Agenţiei Europene a Medicamentului şi Agenţiei Naţionale a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România, care au competenţa legală de a extinde, autoriza şi evalua indicaţiile terapeutice şi modul de administrare a medicamentului în litigiu, la solicitarea expresă a deţinătorului de autorizaţie de punere pe piaţă a medicamentului, pe baza testelor medicale de specialitate, a rapoartelor de evaluare a tehnologiilor medicale realizate de agenţiile specializate din Marea Britanie, Franţa şi Germania, şi a tuturor testelor şi studiilor consacrate în cercetarea medicală şi farmaceutică.
Altfel spus, a solicitat să se constate că, pe calea contenciosului administrativ, se poate solicita autorităţii publice să îndeplinească un anumit act sau o operaţiune administrativă din sfera sa de competenţă, iar nu să garanteze îndeplinirea unui fapt ce cade în sfera de competenţă a altei autorităţi, instituţii sau persoane juridice de drept privat.
În ceea ce priveşte fondul cauzei, a apreciat că în mod greşit a reţinut prima instanţă că sunt întrunite condiţiile de admisibilitate a ordonanţei preşedinţiale prevăzute de art. 997 C. proc. civ., întrucât nu este îndeplinită în speţă condiţia existenţei în favoarea reclamantului a unei aparenţe a dreptului pretins vătămat. A susţinut, în esenţă, că instanţa a ignorat cadrul normativ invocat, din care rezultă că în cadrul sistemului public de asigurări sociale de sănătate din România persoanele asigurate pot beneficia de tratament cu medicamentele prevăzute în H.G. nr. 720/2008 şi în OMS/CNAS nr. 564/499/2021.
Referitor la aparenţa dreptului ca o condiţie de admisibilitate a cererii de ordonanţă preşedinţială, a arătat că reclamantul nu a dovedit că a urmat tratamentul cu medicamentul solicitat şi nu a dovedit eficacitatea acestuia în tratarea afecţiunii de care suferă, cum nu a dovedit nici că are dreptul în temeiul legii la acordarea şi decontarea de către sistemul public de asigurări sociale de sănătate, în regim de compensare 100%, a medicamentului respectiv pentru indicaţia terapeutică precizată.
Contrar raţionamentului primei instanţe, a apreciat că pentru asigurarea şi acordarea către intimatul-reclamant a medicamentului în litigiu ar fi trebuit ca acesta să aibă o indicaţie terapeutică autorizată prin decizie emisă de ANMDMR, la solicitarea scrisă a deţinătorului de autorizaţie de punere pe piaţă a medicamentului respectiv şi ar fi trebuit să existe indicaţia terapeutică pentru tratamentul pacienţilor diagnosticaţi cu afecţiunea în discuţie şi să fie inclusă în Protocolul prevăzut de OMS/CNAS nr. 564/499/2021.
În speţă nu pot fi identificate argumente pentru ca sistemul public de asigurări sociale de sănătate să fie ţinut de obligaţia de asigurare şi acordare, pe bază de prescripţie medicală şi în regim de compensare 100%, a medicamentului solicitat de reclamant pentru indicaţia terapeutică de care suferă, instanţa de fond nesocotind faptul că, potrivit protocolului terapeutic prevăzut în Anexa 1 la OMS/CNAS nr. 564/499/2021, prescrierea şi decontarea tratamentului cu medicamentul Nivolumab (Opdivo), precum şi indicaţiile pentru care acest medicament se rambursează în sistemul de asigurări de sănătate sunt altele decât indicaţia terapeutică în discuţie în prezenta cauză.
De asemenea, nu a luat în considerare că, atât timp cât deţinătorul de autorizaţie de punere pe piaţă nu a procedat la demararea procedurii legale instituite de prevederile legale incidente în cauză, nu se poate proceda la autorizarea şi evaluarea de către ANMDMR a indicaţiei specificate de reclamant.
Prin urmare, referitor la aparenţa dreptului ca o condiţie specifică de admisibilitate a ordonanţei preşedinţiale, a apreciat că această condiţie nu este îndeplinită în cauză, întrucât reclamantul nu a dovedit că are dreptul în temeiul legii la acordarea şi decontarea de către sistemul public de asigurări sociale de sănătate a medicamentului solicitat pentru afecţiunea de care suferă, iar raportarea instanţei la un cadru general de reglementare nu se circumscrie unei corecte soluţionări a cauzei deduse judecăţii, atât timp cât există prevederi cu caracter special care se aplică cu prioritate. În plus, câtă vreme medicamentul solicitat de reclamant nu se regăseşte în actul normativ de bază care reprezintă fundamentul legal al acordării acestuia pentru afecţiunea de care suferă, aceasta nu semnifică un refuz în sensul neacordării lui, ci are la bază indicaţiile terapeutice.
În final a criticat soluţia primei instanţe şi din perspectiva jurisprudenţei CEDO, făcând trimitere expresă la considerentele apreciate relevante reţinute în Hotărârea din 10.04.2012 pronunţată în cauza Panaitescu împotriva României, în virtutea cărora a considerat că aceasta nu serveşte pretenţiilor reclamantului, întrucât starea de fapt ce a constituit situaţia premisă în această hotărâre era diferită. Totodată, a făcut referire şi la jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României în materia analizată şi a criticat faptul că instanţa de fond a ignorat prevederile legale incidente în speţă, astfel cum a argumentat în paginile 9-11 din cererea de recurs, a cărei admitere a solicitat-o.
3.2. Prin recursul rău, pârâtul Ministerul Sănătăţii a vizat atât soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive, cât şi cea de admitere a ordonanţei preşedinţiale, ale cărei condiţii de admisibilitate a apreciat că nu sunt îndeplinite în speţă, solicitând admiterea recursului exercitat în cauză şi reformarea sentinţei atacate pentru argumentele expuse pe larg în cuprinsul cererii de recurs formulate.
3.3. Recursul Agenţiei Naţionale a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale a fost întemeiat în drept pe art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.
În dezvoltare a susţinut, după o expunere a situaţiei de fapt şi a cadrului normativ incident, că medicamentul Nivolumab (denumire comercială Opdivo), pentru indicaţia terapeutică "adenocarcinom gastric la pacienţii ale căror tumori prezintă expresie PD-L1 cu scor combinat pozitiv (CPS) 5", nu are prevăzut acest diagnostic în protocolul cuprins în OMS/CNAS nr. 564/499/2021, iar extinderea indicaţiei nu a fost solicitată de către deţinătorul autorizaţiei de punere pe piaţă a medicamentului respectiv, conform legii, neputând fi compensat pentru această indicaţie în condiţiile H.G. nr. 720/2008.
3.3.1. În susţinerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. a arătat că instanţa de fond a apreciat în mod greşit că, în raport cu obiectul cererii de chemare în judecată, are calitate procesuală pasivă.
Astfel, intimatul-reclamant a solicitat obligarea pârâţilor, inclusiv obligarea sa, să îi asigure, pe bază de prescripţie medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuţie personală) medicamentul Nivolumab (denumire comercială Opdivo), pentru indicaţia terapeutică "adenocarcinom gastric la pacienţii ale căror tumori prezintă expresie PD-L1 cu scor combinat pozitiv (CPS) 5", şi nu includerea acestui medicament în Lista cuprinzând denumirile comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asiguraţii, cu sau fără contribuţie personală, pe bază de prescripţie medicală, în sistemul asigurărilor sociale de sănătate, precum şi denumirile comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor ce se acordă în cadrul programelor naţionale de sănătate.
Prima instanţă nu a avut în vedere prevederile Legii nr. 134/2019 privind reorganizarea ANMDMR, precum şi pentru modificarea unor acte normative, din care rezultă că între atribuţiile acesteia nu se regăseşte şi aceea de a suporta plata contravalorii medicamentelor compensate, această atribuţie revenind altor autorităţi ale statului, în speţă Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate.
Ca atare, a încălcat art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a) şi i) şi art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ipotezele reglementate de lege referindu-se la fapte personale ale autorităţii publice chemate în judecată, care intră în sfera sa de competenţă, iar nu ca aceasta să garanteze înfăptuirea unui lucru de către o altă autoritate publică, respectiv de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate care, potrivit art. 56 lit. d) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, asigură finanţarea programelor naţionale curative.
În conformitate cu art. 1 alin. (1) din Legea nr. 134/2019 privind reorganizarea ANMDMR şi art. 4 alin. (5) pct. 6 din lege, precum şi prin raportare la dreptul dedus judecăţii de către intimatul-reclamant, pârâtei ANMDMR îi sunt instituite în mod limitativ obligaţii, doar cu privire la implementarea mecanismului de evaluare a tehnologiilor medicale pentru medicamente privind includerea, extinderea indicaţiilor, neincluderea sau excluderea în/din Listă, mecanism ce cuprinde atât criteriile de evaluare a tehnologiilor medicale, cât şi metodologia de evaluare a tehnologiilor medicale şi propunerea către Ministerul Sănătăţii a Listei, care se aprobă prin hotărâre de Guvern şi nu prin compensarea medicamentelor. Totodată, având în vedere dispoziţiile pct. II.3 din Metodologia de evaluare a tehnologiilor medicale privind includerea, extinderea indicaţiilor, neincluderea sau excluderea medicamentelor în/din Listă, instanţa de judecată poate dispune printr-o hotărâre soluţionarea unei cereri formulate de un petent, exclusiv pentru a include un medicament în Listă şi nu pentru asigurarea tratamentului gratuit al unui asigurat.
În consecinţă, instanţa trebuia să analizeze excepţia lipsei calităţii procesuale pasive din perspectiva modului de îndeplinire de către autorităţile convocate, a atribuţiilor şi competenţelor legale prevăzute de cadrul legal relevant, în speţă raţionamentul pentru fundamentarea excepţiei trebuind să pornească de la petitul cererii introductive. Aceasta întrucât atribuţiile şi competenţele ANMDMR în domeniu se referă, în exclusivitate, la obligaţia de a evalua medicamentul propus analizei de către deţinătorul autorizaţiei de punere pe piaţă, din punctul de vedere al tehnologiilor medicale, în contextul Ordinului nr. 861/2014, aspect de natură a demonstra că în prezenta cauză calitatea sa procesuală pasivă nu este îndeplinită, atât timp cât nu are atribuţii în gestionarea Fondului Naţional Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, excedând cadrului său de organizare şi funcţionare.
3.3.2. În dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. a susţinut că hotărârea de fond cuprinde motive contradictorii, existând o contradicţie între textele de lege indicate şi soluţia dată.
Astfel, a arătat că în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 134/2019, ale Legii nr. 95/2006, precum şi ale OMS nr. 861/2014, ANMDMR nu are atribuţii în gestionarea FNUASS, fond din care se derulează şi se finanţează programul naţional de oncologie, ca program naţional curativ şi nici de acordare către pacienţi de medicamente în regim de compensare 100%. Or, obiectul cauzei îl reprezintă obligarea pârâţilor să-i asigure intimatului-reclamant medicamentul în litigiu, în regim de compensare 100%, fără contribuţie personală, pentru indicaţia terapeutică de care suferă, iar în conformitate cu art. 276 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate este o instituţie publică, autonomă, de interes naţional, cu personalitate juridică, care administrează şi gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate.
Prin urmare, prima instanţă nu a avut în vedere dispoziţiile art. 6 alin. (2) şi (3) din OMS nr. 861/2014 şi a analizat cauza din perspectiva obligării pârâţilor la introducerea medicamentului în Listă şi nu prin raportare la obiectul cererii de ordonanţă preşedinţială privind obligarea pârâţilor la asigurarea tratamentului gratuit.
3.3.3. Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a susţinut că instanţa a apreciat în mod eronat că este îndeplinită condiţia de admisibilitate a ordonanţei preşedinţiale referitoare la aparenţa de drept, în analiza existenţei sau inexistenţei acesteia fiind obligată să verifice dacă medicamentul solicitat este inclus în Lista de decontare şi dacă are protocol terapeutic aprobat, acesta fiind obligatoriu pentru medicii aflaţi în relaţie contractuală cu casele de asigurări de sănătate.
Raportat la obiectul cererii de ordonanţă preşedinţială, intimatul-reclamant nu are în favoarea sa o aparenţă a dreptului de a beneficia de compensarea în proporţie de 100% pentru achiziţionarea medicamentului solicitat, deoarece acesta nu figurează în lista corespunzătoare medicamentelor compensate pentru indicaţia terapeutică precizată, de care poate beneficia în calitate de asigurat, neîndeplinind una dintre condiţiile legale, respectiv nu există această indicaţie terapeutică în rezumatul caracteristicilor produsului, utilizarea acestuia fiind, ca atare, off-label.
În plus, a arătat că soluţia pronunţată nu corespunde realităţii de drept a speţei, mai exact Ordinului nr. 861/2014 ce reglementează etapele procesului de evaluare de către ANMDMR a tehnologiilor medicale în vederea luării deciziei şi propunerii Ministerului Sănătăţii să includă un medicament în Lista medicamentelor compensate.
Totodată, legislaţia naţională nu permite în prezent rambursarea medicamentelor ale căror indicaţii terapeutice nu au fost aprobate naţional sau de către Agenţia Europeană a Medicamentului, medicamentul solicitat în prezenta cauză nefiind inclus în Lista medicamentelor compensate pentru indicaţia terapeutică precizată, astfel că nu se poate dispune obligarea ANMDMR să-l deconteze pentru alte indicaţii terapeutice decât cele autorizate de lege. De altfel, la art. 4 alin. (1) din OMS/CNAS nr. 564/499/2021 se menţionează că protocoalele terapeutice constituie baza de prescriere şi monitorizare a medicamentelor care se acordă asiguraţilor pe bază de prescripţie medicală eliberată de medicii care sunt în relaţie contractuală cu casele de asigurări de sănătate.
În speţă, medicamentul Nivolumab (denumire comercială Opdivo) nu are prevăzut în protocolul cuprins în OMS nr. 564/499/2021 indicaţia solicitată în acţiune, neputând fi astfel compensat pentru această indicaţie în condiţiile H.G. nr. 720/2008.
Pentru ca un medicament să poată fi inclus cu o extindere de indicaţie în Listă, acesta trebuie supus mecanismului de evaluare a tehnologiilor medicale de către deţinătorul autorizaţiei de punere pe piaţă sau de reprezentantul legal al acestuia, în conformitate cu OMS nr. 861/2014. Aşadar, câtă vreme deţinătorul autorizaţiei de punere pe piaţă nu a depus o cerere de evaluare în condiţiile OMS nr. 861/2014, iar produsul nu îndeplineşte două dintre criteriile de evaluare, respectiv lipsa autorizaţiei de punere pe piaţă pentru indicaţia terapeutică în discuţie în prezenta cauză, care are drept consecinţă lipsa preţului aprobat de Ministerul Sănătăţii şi lipsa rapoartelor de evaluare a tehnologiilor medicale realizate de agenţiile autorizate din Franţa, Marea Britanie şi Germania, nu se poate reţine în sarcina sa o stare de pasivitate.
Ca atare, posibilitatea rambursării medicamentelor pentru alte indicaţii terapeutice decât cele aprobate de autorităţile competente nu este posibilă în actualul cadru juridic.
A arătat că în jurisprudenţa europeană s-a reţinut că o atare evaluare depinde în mod esenţial de marja de apreciere pe care o poate exercita autoritatea publică competentă, aceasta implicând analiza oportunităţii ce derivă din capacitatea pe care o are autoritatea publică de a alege dintre mai multe situaţii posibile şi egale, pe aceea care corespunde cel mai bine interesului public ce trebuie satisfăcut. Aşadar, există o marjă de libertate lăsată la libera apreciere a unei autorităţi, aşa încât, pentru atingerea scopului indicat de legiuitor, să poată recurge la orice mijloc de acţiune, în limitele competenţei sale.
A mai criticat referirea reclamantului la pretinsul efect pozitiv al autorităţii de lucru judecat provizorie asociat unor hotărâri judecătoreşti pronunţate în primă instanţă de Curtea de Apel Galaţi într-o acţiune în fond sau de către Curtea de Apel Bucureşti în cerere de ordonanţă preşedinţială, pentru motivele expuse, şi a susţinut nelegalitatea sentinţei atacate din perspectiva cadrului legislativ european şi a jurisprudenţei instanţelor europene în această materie, precum şi a jurisprudenţei naţionale, solicitând admiterea recursului.
4. Apărările formulate în cauză. Recursul incident
4.1. Guvernul României a depus, în termen legal, întâmpinare şi recurs incident împotriva sentinţei pronunţate de prima instanţă, reiterând prin întâmpinare aspectele invocate în susţinerea excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive, iar prin intermediul recursului incident întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a susţinut că, în mod nelegal a fost admisă acţiunea reclamantei faţă de Guvernul României, obligându-l să-i asigure medicamentul Nivolumab (Opdivo), eliberat pe bază de prescripţie medicală, în regim de compensare 100%, fără contribuţie personală, până la soluţionarea definitivă a dosarului de fond.
În dezvoltare a arătat că nu sunt întrunite condiţiile răspunderii administrative a Guvernului României referitoare la adoptarea unui act administrativ nelegal sau la nesoluţionarea în termen a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege. Totodată, a subliniat că este un organ colegial, care are în structura sa autorităţi de specialitate, în speţă Ministerul Sănătăţii, care, la rândul său, are în subordine Casa Naţională de Asigurări de Sănătate. Aşadar, în contextul legislativ incident în domeniu, evidenţiat în pag. 2-3 din recurs, ce reglementează procedura elaborării, avizării şi prezentării proiectelor de acte normative, reiese că actele respective se iniţiază de către autorităţile de specialitate, potrivit domeniului de activitate, în vederea adoptării sau aprobării lor de către Guvernul României.
Prin urmare, este evident că raportul de drept procesual nu se poate lega valabil decât între titularii dreptului ce rezultă din raportul de drept material dedus judecăţii, calitatea procesuală pasivă fiind condiţionată de existenţa identităţii dintre pârât şi cel obligat în raportul juridic, adică subiectul pasiv. Concluzionând pe aspectul evidenţiat, a susţinut că este lipsit de calitate procesuală pasivă, întrucât nu are atribuţii şi competenţe în sensul solicitat de reclamant, iar o eventuală soluţie de admitere a acţiunii sub acest aspect este imposibil de valorificat atât timp cât, fiind o autoritate lipsită de calitate procesuală pasivă, nu poate asigura plata medicamentului către solicitant.
A mai susţinut că motivarea este insuficientă, fiind întemeiată doar pe o parte din prevederile legale incidente, fără a aplica aceste prevederi, în concret, la situaţia de fapt, existând astfel o contradicţie între textele de lege indicate şi soluţia dată, raportat la obiectul cererii de ordonanţă preşedinţială, iar în final a formulat susţineri din perspectiva inadmisibilităţii ordonanţei preşedinţiale în materia contenciosului administrativ, conform motivelor expuse la pag. 4-5 din recurs, solicitând admiterea căii de atac formulate.
II. Soluţia Înaltei Curţi asupra recursurilor exercitate în cauză
Analizând sentinţa de fond atacată prin prisma motivelor invocate în cererile de recurs formulate, a apărărilor din întâmpinarea depusă la dosar şi a normelor legale aplicabile în materie, Înalta Curte constată că recursurile principale ale pârâtelor Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România, precum şi recursul incident al pârâtului Guvernul României sunt nefondate şi le va respinge ca atare, urmând să analizeze împreună căile de atac ce conţin critici identice, răspunzându-le prin argumente comune, în funcţie de finalitatea lor concretă.
Totodată, verificând regularitatea formulării recursului de către pârâtul Ministerul Sănătăţii, Înalta Curte constată că acesta a fost exercitat cu depăşirea termenului legal, astfel că va fi analizat exclusiv din perspectiva excepţiei tardivităţii formulării acestuia, excepţie invocată din oficiu la termenul de dezbateri din data de 22 februarie 2024.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
În fapt, intimatul-reclamant A. a solicitat, pe calea ordonanţei preşedinţiale prevăzute de art. 997 C. proc. civ., în contextul prezentării situaţiei sale medicale, respectiv a diagnosticării cu "adenocarcinom gastric la pacienţii ale căror tumori prezintă expresie PD-L1 cu scor combinat pozitiv (CPS) 5" şi a recomandării unui tratament cu medicamentul Nivolumab (denumire comercială Opdivo), obligarea pârâţilor Guvernul României, Ministerul Sănătăţii, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România, să-i asigure, pe bază de prescripţie medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuţie personală) medicamentul indicat, până la soluţionarea definitivă a dosarului de fond.
Prima instanţă, reţinând că sunt neîntemeiate excepţiile invocate de pârâţi, respectiv că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de lege în cazul ordonanţei preşedinţiale, a respins excepţiile şi a admis acţiunea reclamantului, obligând pârâţii să-i asigure medicamentul solicitat, pe bază de prescripţie medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuţie personală), până la soluţionarea dosarului nr. x/2023 aflat pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia.
1.1. Sentinţa primei instanţe a fost criticată de pârâta ANMDMR, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., incident atunci când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii. Motivul de recurs invocat include toate neregularităţile procedurale care atrag sancţiunea nulităţii, cu excepţia celor menţionate la punctele 1-4, precum şi nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.
Criticile recurentei circumscrise acestui motiv de casare vizează soluţia de respingere a instanţei pronunţată cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, considerând aceasta că, în contextul normativ şi factual evidenţiate, instanţa a apreciat în mod greşit că are calitate procesuală pasivă în speţa dedusă judecăţii.
În esenţă, a susţinut că instanţa nu a avut în vedere dispoziţiile legale aplicabile, din care rezultă în mod evident că între atribuţiile prevăzute de legiuitor nu se regăseşte şi aceea de a suporta plata contravalorii medicamentelor compensate, această atribuţie revenind altor autorităţi ale statului, în speţă Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate. Totodată, a arătat că potrivit art. 56 lit. d) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, CNAS asigură finanţarea programelor naţionale curative, iar potrivit art. 3 alin. (3) din H.G. nr. 720/2008, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, prescrierea, eliberarea şi decontarea medicamentelor corespunzătoare denumirilor comune internaţionale se realizează potrivit actului normativ şi în baza protocoalelor terapeutice aprobate prin ordinul comun al Ministrului Sănătăţii şi al preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate. În plus, a apreciat că instanţa trebuia să-şi fundamenteze raţionamentul logico-juridic pornind de la obiectul petitului cererii introductive şi să analizeze cauza din perspectiva modului de îndeplinire a atribuţiilor şi competenţelor legale prevăzute de cadrul legal relevant, de către autorităţile pârâte chemate în judecată.
Or, aşa cum au fost dezvoltate de către recurentă susţinerile din cererea de recurs, se observă că acestea nu reprezintă critici ce pot fi subsumate cazului de casare invocat, nefiind indicate, în concret, regulile de procedură pretins încălcate de prima instanţă. În schimb, aceste susţineri pot fi încadrate în art. 488 pct. 8 C. proc. civ., respectiv cazului de casare ce sancţionează greşita interpretare şi aplicare a normelor de drept material aplicabile în cauză, urmând a fi analizate din această perspectivă.
În concluzie, nu pot fi primite susţinerile recurentei-pârâte Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România, conform cărora prima instanţă ar fi încălcat normele de procedură prin faptul că a apreciat că are calitate procesuală pasivă în cauză şi, implicit, că excepţia invocată este neîntemeiată, soluţia fiind pronunţată cu respectarea regulilor de procedură şi a dispoziţiilor legale incidente. De altfel, aşa cum s-a apreciat în mod constant în doctrină şi în jurisprudenţa în materie, motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. nu vizează situaţia în care instanţa a apreciat fondate sau nefondate apărările sau criticile formulate de părţi asupra problemelor ce au făcut obiectul dezbaterilor contradictorii.
1.2. Sentinţa a mai fost criticată de pârâta Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România şi din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.
În esenţă, recurenta a susţinut că hotărârea atacată cuprinde motive contradictorii, apreciind în acest sens că există o contradicţie între textele de lege indicate şi soluţia dată, întrucât instanţa nu şi-a fundamentat soluţia cu privire la calitatea sa procesuală pasivă prin luarea în considerare a cadrului normativ incident, ci a expus un raţionament de principiu, fără să observe că nu are atribuţii în asigurarea tratamentului unui asigurat, care să justifice prezenţa sa în cauza de faţă. Prin urmare, a apreciat că instanţa nu a avut în vedere dispoziţiile art. 6 alin. (2) şi (3) din O.M.S. nr. 861/2014.
Examinarea sentinţei primei instanţe invalidează însă aceste susţineri ale recurentei.
Din analiza hotărârii recurate Înalta Curte constată că argumentaţia instanţei răspunde cerinţelor imperative ale legii în ceea ce priveşte motivarea unei hotărâri judecătoreşti, fiind examinate în mod efectiv motivele de fapt şi de drept, în limitele permise de normele legale aplicabile, ceea ce face ca motivul de casare ce vizează nemotivarea hotărârii să nu-şi găsească incidenţa în cauză.
Contrar susţinerilor recurentei, motivarea hotărârii sub aspectul soluţiei criticate este logică, clară, coerentă şi în acord cu prevederile legale aplicabile cauzei. Faptul că alegaţiile acesteia nu sunt în acord cu raţionamentul expus de judecătorul fondului nu poate echivala însă cu o motivare contradictorie sau nelegală, fiind posibil controlul hotărârii în căile de atac datorită judecăţilor de valoare, formulărilor concrete, specifice, în acord cu exigenţele impuse de art. 425 alin. (1) C. proc. civ.. În concluzie, nu pot fi primite criticile ce vizează motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., acesta nefiind întrunit în cauză.
De altfel, este de observat că nu sunt invocate contradicţii la nivelul considerentelor hotărârii atacate, ci, între motivarea sentinţei şi textele de lege incidente, deci, în esenţă, o greşită interpretare sau aplicare a normelor legale aplicabile cauzei deduse judecăţii, constatându-se aceeaşi situaţie ca şi în cazul invocării motivului de casare anterior, şi anume criticarea raţionamentului instanţei ce a stat la baza soluţiei de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive, în contextul normativ şi factual evidenţiate.
Or, acestea nu reprezintă veritabile critici subsumate cazului de casare indicat, ci, aşa cum s-a arătat, se circumscriu prevederilor pct. 8 al aceluiaşi articol 488 din C. proc. civ., respectiv cazului de casare ce sancţionează greşita interpretare şi aplicare a normelor de drept material incidente, urmând a fi analizate din această perspectivă, împreună cu recursurile ce conţin critici similare sub acest aspect.
1.3. Aşadar, analizând sentinţa şi din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată, de asemenea, că susţinerile recurentelor-pârâte Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România sunt nefondate.
În înţelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum şi prin încălcarea unor principii generale de drept. Altfel spus, acest text de lege se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanţa a dat o greşită interpretare a acesteia sau faptele au fost reţinute greşit în raport de exigenţele textului de lege.
În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.
Astfel, prin recursurile lor recurentele-pârâte indicate au formulat susţineri similare atât sub aspectul lipsei calităţii procesuale pasive cât şi în ceea ce priveşte neîndeplinirea condiţiilor de admisibilitate a cererii de ordonanţă preşedinţială, criticând modalitatea în care prima instanţă a interpretat şi a aplicat cadrul normativ incident în cauză, prin raportare la situaţia de fapt existentă.
Înalta Curte nu poate primi însă alegaţiile recurentelor, deoarece reflectă o greşită interpretare a cadrului normativ, astfel cum a fost reliefat în cererile de recurs formulate.
Având în vedere similitudinea criticilor esenţiale formulate de pârâte sub cele două aspecte menţionate, instanţa de control judiciar va proceda la o analiză grupată a recursurilor acestora, sistematizată în raport de problema de drept invocată, subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
1.3.1. Înalta Curte constată că în mod corect a reţinut instanţa de fond că pârâtele au calitate procesuală pasivă, faţă de art. 2 alin. (5), art. 242 alin. (1), art. 9 alin. (1) şi (5) şi art. 280 din Legea nr. 95/2006, raportat la atribuţiile ce le revin în procedura de includere a unor medicamente în Lista medicamentelor compensate, precum şi în administrarea şi gestionarea sistemului de asigurări sociale de sănătate.
Înalta Curte reţine că Ministerul Sănătăţii elaborează programele naţionale de sănătate în colaborare cu pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, aceasta din urmă având atribuţii în gestionarea FNUASS, din care se suportă contravaloarea serviciilor medicale, a medicamentelor, materialelor sanitare, a tehnologiilor şi a dispozitivelor medicale.
Astfel, dispoziţiile art. 251 din Legea nr. 95/2006 prevăd că Ministerul Sănătăţii are atribuţii în procedura elaborării programelor de sănătate, în colaborare cu Casa Naţională de Asigurări de Sănătate. În dezvoltarea acestor competenţe, prevederile art. 2-4 din H.G. nr. 144/2010 privind organizarea Ministerului Sănătăţii stabilesc atribuţiile principale şi obiectivele urmărite în activitatea autorităţii ministeriale.
Articolul 9 din Legea nr. 95/2006 dispune că:
"(1) Programele naţionale de sănătate reprezintă cadrul implementării obiectivelor politicii şi strategiei sănătăţii publice de către Ministerul Sănătăţii, ca autoritate centrală a domeniului de sănătate publică. (...) (5) Programele naţionale de sănătate sunt elaborate de către Ministerul Sănătăţii, cu participarea CNAS; derularea acestora se realizează de către Ministerul Sănătăţii şi/sau CNAS, după caz."
Raportat la aceste atribuţii şi având în vedere obiectul cererii de ordonanţă preşedinţială, prin care intimatul-reclamant solicită, cu caracter provizoriu, obligarea pârâţilor la protejarea dreptului său la viaţă, prin decontarea gratuită, în regim de compensare 100% (fără contribuţie personală) a medicamentului Nivolumab (Opdivo), nu se poate contesta legitimarea procesuală pasivă a autorităţilor pârâte semnatare ale cererilor de recurs supuse analizei de faţă.
Astfel, ca urmare a parcurgerii etapelor procesului de evaluare a tehnologiilor medicale pentru fiecare medicament în parte privind includerea, extinderea indicaţiilor, neincluderea sau excluderea medicamentelor în/din Listă, pârâta ANMDMR emite decizii în conformitate cu prevederile art. 6 alin. (3) din OMS nr. 861/2014, decizii ce au la bază un raport de evaluare întocmit de Departamentul Evaluarea Tehnologiilor Medicale din cadrul acestei autorităţi.
Este adevărat că pentru includerea în Listă solicitantul trebuie să depună o cerere la ANMDMR, în atenţia structurii de specialitate sus-menţionate, însoţită de documentaţia prevăzută în Anexa nr. 3 la Ordinul nr. 861/2014, inclusiv preţul aprobat de Ministerul Sănătăţii şi exprimarea intenţiei deţinătorului autorizaţiei de punere pe piaţă de a se angaja într-un mecanism cost-volum sau cost-volum-rezultat în cazul în care punctajul calculat individual este corespunzător pentru includerea condiţionată în Listă. Însă, acest aspect nu este de natură a exonera autorităţile pârâte chemate în judecată de obligaţiile ce le revin potrivit legii şi implicit să dovedească lipsa calităţii procesuale pasive în prezenta cauză. Aceasta deoarece, raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, aceste autorităţi publice pârâte sunt implicate, în diverse etape şi cu atribuţii specifice, în procedura privind includerea medicamentelor pe lista de care beneficiază asiguraţii cu sau fără contribuţie personală, respectiv în procesul decizional privitor la medicamentele incluse în Listă, elaborarea Listei făcându-se pe baza avizului eliberat de ANMDMR, competenţa tuturor autorităţilor pârâte fiind astfel partajată, justificându-se examinarea cererii reclamantului în contradictoriu cu aceste autorităţi publice pârâte.
În ceea ce priveşte calitatea procesuală pasivă a pârâtei Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, Înalta Curte mai reţine că, potrivit art. 276 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, aceasta este un organ de specialitate al administraţiei publice centrale, care administrează şi gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate, în aplicarea art. 281 lit. h) din Legea nr. 95/2006, fiind în măsură chiar să ducă la îndeplinire pretenţia părţii reclamante de asigurare a tratamentului necesar în regim de compensare de 100%, împrejurare ce fundamentează calitatea sa procesuală pasivă.
Ca atare, autorităţile pârâte au atribuţii în ceea ce priveşte includerea medicamentului solicitat de intimatul-reclamant în Listă, fapt ce permite asigurarea acestui medicament, în regim de compensare, astfel cum a pretins partea.
1.3.2. Înalta Curte constată că sunt nefondate şi celelalte critici din recursurile principale supuse analizei,ce vizează condiţiile de admisibilitate a ordonanţei preşedinţiale, subsumate art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prima instanţă făcând şi sub acest aspect o corectă interpretare şi aplicare în cauză a art. 997 şi urm. din C. proc. civ., precum şi a H.G. nr. 720/2008, OMS nr. 861/2014 şi Legii nr. 95/2006.
În esenţă, pârâtele au criticat sentinţa recurată şi au susţinut că nu este îndeplinită condiţia de admisibilitate referitoare la aparenţa de drept, prevăzută de art. 997 din C. proc. civ.
Referitor la această cerinţă s-a invocat inexistenţa unui cadru legal corespunzător pretenţiilor intimatului-reclamant, care solicită decontarea în regim de compensare integrală a tratamentului cu medicamentul Nivolumab (Opdivo), pentru afecţiunea de care suferă. Din această perspectivă este de menţionat că medicamentul solicitat este inclus în Lista aprobată prin H.G. nr. 720/2008, însă nu pentru indicaţia terapeutică de care suferă partea reclamantă, respectiv " adenocarcinom gastric la pacienţii ale căror tumori prezintă expresie PD-L1 cu scor combinat pozitiv (CPS) 5", astfel că nu poate beneficia de compensarea integrală a tratamentului cu medicamentul respectiv.
Cu titlu prealabil, Înalta Curte reţine că procedura ordonanţei preşedinţiale implică întrunirea cumulativă a trei condiţii: urgenţa, caracterul provizoriu al măsurii solicitate şi neprejudecarea fondului prin măsura dispusă.
De asemenea, spre deosebire de acţiunea de fond, procedura ordonanţei preşedinţiale nu presupune dovedirea, de către reclamant, a temeiniciei pretenţiei formulate. Aparenţa de drept este în favoarea acestuia dacă poziţia sa în cadrul raportului juridic generator al pretenţiilor formulate este preferabilă din punct de vedere legal, în condiţiile unei analize sumare a situaţiei de fapt şi a temeiurilor de drept incidente situaţiei deduse judecăţii.
În speţă, contrar susţinerilor recurentelor-pârâte, Înalta Curte constată că intimatul-reclamant a probat aparenţa de drept, dovedind că starea sa medicală impune, conform indicaţiilor medicului specialist, tratamentul cu aceat medicament, însă costul lui este unul prohibitiv. Aşadar, în accepţiunea dispoziţiilor art. 997 alin. (1) din C. proc. civ., raportat la contextul factual al formulării cererii de ordonanţă preşedinţială, dreptul care s-ar păgubi prin întârziere este chiar dreptul la viaţă, astfel cum este reglementat şi garantat de art. 22 alin. (1) din Constituţia României şi art. 2 pct. 32 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale.
Este adevărat că reglementarea condiţiilor de acordare a tratamentului solicitat, respectiv conformitatea legislaţiei interne cu prevederile constituţionale şi convenţionale invocate de reclamant, sunt examinate în cadrul acţiunii de fond, unde vor fi avute în vedere şi apărările formulate de pârâţi referitoare la inexistenţa unui cadru legal corespunzător, care să permită decontarea integrală a acestui tratament. Însă, pentru admiterea ordonanţei preşedinţiale ce face obiectul prezentei cauze, este suficient să se constate, în urma unei analize sumare, afectarea drepturilor fundamentale ale pacientului într-o manieră suficient de gravă pentru a se dispune, cu caracter provizoriu, o anumită conduită în sarcina pârâţilor.
Faţă de cele reţinute în precedent, instanţa de control judiciar constată că prima instanţă a pronunţat o soluţie corectă, cu respectarea normelor legale incidente, iar împrejurarea că în aplicarea acestor dispoziţii legale a dispus obligarea autorităţilor pârâte să-i asigure reclamantului, pe bază de prescripţie medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuţie personală), medicamentul Nivolumab (Opdivo), până la soluţionarea definitivă a dosarului de fond, nu poate avea semnificaţia unei depăşiri a competenţei conferite puterii judecătoreşti, cum se pretinde în cauză.
Un atare motiv de nelegalitate, astfel cum este reglementat la art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., are în vedere incursiunea autorităţii judecătoreşti în sfera autorităţii executive sau legislative, astfel cum acestea sunt reglementate de Constituţie sau de legile organice, instanţa judecătorească săvârşind în acest mod acte care intră în atribuţiile unor organe aparţinând unei alte autorităţi constituite în stat. Or, în cazul încălcării sau aplicării greşite a normelor de drept material (motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.), nu se aduc atingeri principiului constituţional al separaţiei şi echilibrului puterilor sau interesului general, ci sunt vizate vicii grave ale hotărârii atacate în privinţa normelor de drept material, ipoteză ce nu se verifică însă în prezenta cauză.
În continuare, Înalta Curte aminteşte că, aşa cum s-a reţinut, indicaţiile terapeutice pentru medicamente nu se pot autoriza decât în condiţiile OMS nr. 861/23.07.2014, prin depunerea unei documentaţii la ANMDMR, din care să rezulte îndeplinirea criteriilor prevăzute în cuprinsul ordinului menţionat, urmată de emiterea unei decizii favorabile din partea acestei instituţii. Or, fiind o procedură laborioasă, care implică o perioadă lungă de timp, pentru intimatul-reclamant orice întârziere poate avea consecinţe deosebit de grave, punând în pericol chiar dreptul său la viaţă.
Potrivit art. 22 din Constituţia României:, "(1) Dreptul la viaţă, precum şi dreptul la integritate fizică şi psihică ale persoanei sunt garantate", iar la art. 34 legiuitorul a statuat că:
"(1) Dreptul la ocrotirea sănătăţii este garantat. (2) Statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei şi a sănătăţii publice. (3) Organizarea asistenţei medicale şi a sistemului de asigurări sociale pentru boală, accidente, maternitate şi recuperare, controlul exercitării profesiilor medicale şi a activităţilor paramedicale, precum şi alte măsuri de protecţie a sănătăţii fizice şi mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii".
De asemenea, art. 2 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale prevede că:
"Dreptul la viaţă al oricărei persoane este protejat prin lege." Aşadar, Statului îi revine obligaţia de asigurare a unei asistenţe medicale adecvate pacienţilor, obligaţie la care face referire şi jurisprudenţa CEDO în materie.
Sub acest aspect Înalta Curte reţine, contrar susţinerilor recurentei Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, că sunt relevante în speţă considerentele Hotărârii Panaitescu împotriva României, din 10.04.2012, prin care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat încălcarea art. 2 din Convenţie, sub aspect procedural, în cazul unui reclamant bolnav de cancer căruia statul român nu i-a decontat integral un medicament (Avastin), deoarece acesta nu era inclus în lista medicamentelor decontate. Prin hotărârea pronunţată instanţa europeană a statuat, printre altele, că în vederea garantării dreptului la viaţă a cetăţenilor săi, statul are obligaţia de a ieşi din pasivitate şi a efectua toate demersurile necesare, inclusiv asigurarea medicamentelor şi decontarea acestora de către sistemul public de asigurări sociale, fără a putea invoca lipsa de fonduri.
De asemenea, în Pactul internaţional privind drepturile economice, sociale şi culturale se prevede, la art. 12, că:
"Statele (...) recunosc dreptul pe care îl are orice persoană de a se bucura de cea mai buna sănătate fizică şi mentală pe care o poate atinge", iar în Rezoluţia Parlamentului European din 10 aprilie 2008 privind combaterea cancerului în Uniunea Europeană extinsă, au fost sesizate "diferenţele surprinzătoare şi inacceptabile la nivelul calităţii serviciilor oferite de centrele pentru tratarea cancerului, al centrelor de radioterapie şi al accesului la medicamente împotriva cancerului", în art. 30 al acestei Rezoluţii fiind încurajate Comisia şi statele membre să se asigure ca medicamentele pentru tratarea cancerului să fie disponibile în egală măsură în toate statele membre, pentru toţi pacienţii care au nevoie de ele. De altfel, inclusiv actele din legislaţia naţională de reglementare a atribuţiilor autorităţilor pârâte cu competenţe în domeniul sănătăţii populaţiei prevăd în sarcina acestora obligaţia luării unor măsuri menite să preîntâmpine tocmai o eventuală stare de pasivitate în elaborarea şi implementarea strategiilor şi a programelor din domeniul sănătăţii populaţiei.
În acest context, instanţa de control judiciar apreciază că, prin refuzul acordării, cu titlu provizoriu, până la o pronunţare definitivă asupra fondului pretenţiilor, a unui tratament medical prescris de medicul specialist în oncologie medicală, s-ar leza dreptul intimatului-reclamant la sănătate şi implicit dreptul acestuia la viaţă, evocat prin cererea de emitere a ordonanţei preşedinţiale.
Faţă de cele arătate, Înalta Curte consideră că în mod corect a admis judecătorul fondului cererea de ordonanţă preşedinţială formulată de intimatul-reclamant, atât timp cât medicamentul solicitat este prevăzut în Lista cu medicamente de care beneficiază asiguraţii cu sau fără contribuţie personală, chiar dacă nu şi pentru indicaţia de care suferă partea reclamantă din prezenta cauză, acest tratament fiindu-i prescris de medicul specialist oncolog şi dovedită ştiinţific eficienţa acestuia şi în alte cazuri. Or, eficienţa unui atare tratament nu poate fi reconsiderată de către instanţa de judecată.
Neacordarea provizorie a medicamentului solicitat, în regim de compensare 100% (fără contribuţie personală), ar genera o lezare a dreptului la sănătate al intimatului-reclamant, astfel cum acesta derivă din dreptul la viaţă, în discuţie fiind şi îndeplinirea obligaţiei de asigurare a unei asistenţe medicale adecvate pacienţilor, ce incumbă Statului Român prin autorităţile cu competenţe în materie, obligaţie la care face referire şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.
Pentru aceste motive, Înalta Curte reţine că sunt nefondate şi criticile recurentelor-pârâte privind neîntrunirea condiţiei precizate de admisibilitate a ordonanţei preşedinţiale, sentinţa recurată fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor art. 997 din C. proc. civ. raportat la situaţia dedusă judecăţii.
1.4. Cât priveşte recursul incident pârâtului Guvernul României, este de observat că acesta vizează atât soluţia de respingere a excepţiei calităţii procesuale pasive, cât şi cea referitoare la reţinerea întrunirii condiţiilor de admisibilitate a ordonanţei preşedinţiale în contextul normativ incident în materie, clamându-se incidenţa motivelor de casare ce vizează nemotivarea hotărârii judecătoreşti, în ipoteza unei motivări insuficiente, precum şi pronunţarea acesteia cu încălcarea normelor de drept material incidente.
Întrucât criticile acestui recurent-pârât sunt similare susţinerilor formulate de celelalte autorităţi publice pârâte în recursurile lor şi analizate conform celor consemnate în cuprinsul prezentei decizii, Înalta Curte apreciază că nu se impune reluarea acestor argumente, în considerarea cărora va respinge ca nefondat şi demersul acestui pârât.
Suplimentar, pe aspectul lipsei calităţii procesuale pasive, Înalta Curte mai reţine că, potrivit art. 242 din Legea nr. 95/2006, lista cu medicamentele de care beneficiază asiguraţii cu sau fără contribuţie personală se elaborează de Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, cu consultarea C.F.R, şi se aprobă prin hotărâre a Guvernului, aşadar, din perspectiva reliefată şi în privinţa Guvernului României calitatea procesuală pasivă este justificată. Chiar dacă din procedura elaborării, avizării şi prezentării proiectelor de acte normative rezultă că actele respective se iniţiază de autorităţile de specialitate, potrivit domeniului de activitate, acestea urmează a fi supuse adoptării sau aprobării de către Guvernul României, în subordinea căruia se află Ministerul Sănătăţii, organ de specialitate al administraţiei publice centrale în domeniul asistenţei de sănătate publică.
Cu alte cuvinte, deşi în procedura de introducere în Listă a medicamentelor de care beneficiază asiguraţii cu sau fără contribuţie personală sunt implicate mai multe autorităţi publice, iar competenţa este partajată între Ministerul Sănătăţii şi CNAS, cărora le revine dreptul şi obligaţia de a elabora Lista, în plus, Guvernul României se pronunţă asupra apobării Listei prin hotărâre.
Aşadar, şi Guvernul României este implicat, alături de celelalte autorităţi publice chemate în judecată, în diverse etape şi cu competenţe specifice, în ansamblul procesului decizional privitor la medicamentele incluse pe Lista de care beneficiază asiguraţii cu sau fără contribuţie personală, impunându-se a se analiza în contradictoriu şi cu acest pârât cererea de ordonanţă preşedinţială, astfel cum în mod corect a procedat prima instanţă.
În aceste condiţii, constatând că nu a fost demonstrată nelegalitatea hotărârii recurate şi că nu sunt întrunite în cauză motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., sentinţa atacată fiind motivată cu respectarea rigorilor prevăzute de lege, pronunţată cu respectarea regulilor de procedură aplicabile în cauză, precum şi cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material incidente în materie, Înalta Curte va respinge ca nefondate recursurile pârâtelor Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România, precum şi recursul incident al pârâtului Guvernul României şi va menţine sentinţa primei instanţe sub toate aspectele criticate.
1.5. Recursul pârâtului Ministerul Sănătăţii va fi analizat, aşa cum s-a precizat, din perspectiva excepţiei tardivităţii formulării acestuia, în condiţiile art. 248 alin. (1) din C. proc. civ.
Potrivit dispoziţiilor art. 1000 alin. (1) din acelaşi C. proc. civ.:
"Dacă prin legi speciale nu se prevede altfel, ordonanţa este supusă numai apelului în termen de 5 zile de la pronunţare, dacă s-a dat cu citarea părţilor, şi de la comunicare, dacă s-a dat fără citarea lor", iar potrivit alin. (4) din acest text de lege: "În toate cazurile în care competenţa de primă instanţă aparţine curţii de apel, calea de atac este recursul, dispoziţiile alin. (1) - (3) aplicându-se în mod corespunzător."
Aceste dispoziţii legale se impun a fi coroborate cu prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, în interpretarea cărora Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie s-a pronunţat prin Decizia nr. 17/2017 într-un recurs în interesul legii, statuând că "În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor legale privind calea de atac în materia contenciosului administrativ, împotriva hotărârilor pronunţate în această materie poate fi exercitată numai calea de atac a recursului (…..)"
Conform art. 181 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ.: când termenul se socoteşte pe zile, nu intră în calcul ziua de la care începe să curgă termenul, nici ziua când acesta se împlineşte, iar conform alin. (2) al aceluiaşi articol, când ultima zi a unui termen cade într-o zi nelucrătoare, termenul se prelungeşte până în prima zi lucrătoare care urmează.
La articolul 489 alin. (1) din C. proc. civ. legiuitorul a statuat în sensul că recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal.
Înalta Curte reţine că sentinţa nr. 153 din 27.09.2023 a fost pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal în urma unei proceduri contencioase ce a implicat citarea tuturor părţilor, inclusiv a pârâtului Ministerul Sănătăţii, astfel cum rezultă din dovezile de citare aflate la dosarul instanţei de fond.
Cererea de recurs a fost transmisă, prin e-mail, de către recurentul-pârât Ministerul Sănătăţii, la data de 04.10.2023, ora 13:42, fiind înregistrată pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia la aceeaşi dată, astfel cum rezultă din menţiunile de pe dovada de transmitere a e-mail-ului .
Termenul de declarare a căii de atac a recursului a fost de 5 zile de la pronunţarea hotărârii atacate, începând să curgă la 27.09.2023 şi împlinindu-se, potrivit dispoziţiilor art. 181 C. proc. civ., la data de 03.10.2023.
Pe cale de consecinţă, cum data comunicării cererii de recurs prin poşta electronică este 04.10.2023, astfel cum rezultă din dovada existentă la dosarul de recurs, iar termenul a început să curgă de la data pronunţării hotărârii, se reţine incidenţa în cauză a prevederilor art. 103 alin. (1) C. proc. civ., conform cărora neexercitarea oricărei căi de atac şi neîndeplinirea oricărui alt act de procedură în termenul legal atrage decăderea, afară de cazul când legea dispune altfel sau când partea dovedeşte că a fost împiedicată printr-o împrejurare mai presus de voinţa ei.
Faţă de cele reţinute supra şi având în vedere textele legale invocate, Înalta Curte va respinge recursul pârâtului Ministerul Sănătăţii ca tardiv formulat.
2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
Pentru argumentele expuse la pct. II.1. din decizie, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) coroborat cu art. 491 din acelaşi act normativ, raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondate recursurile declarate de pârâtele Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România, precum şi recursul incident declarat de pârâtul Guvernul României, menţinând sentinţa atacată.
Totodată, pentru motivele arătate la pct. II.1.5. din decizie, în temeiul art. 248 alin. (1) şi art. 496 alin. (1) raportat la art. 1000 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Sănătăţii, ca tardiv formulat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursurile declarate de pârâtele Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România împotriva sentinţei nr. 153 din 27 septembrie 2023 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, precum şi recursul incident declarat de pârâtul Guvernul României împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondate.
Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Sănătăţii împotriva aceleiaşi sentinţe, ca tardiv formulat.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 22 februarie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.