Şedinţa publică din data de 22 februarie 2024
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, a formulat, în condiţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cerere de suspendare a executării Deciziei Consiliului Concurenţei nr. 56 din 14 iulie 2022, până la soluţionarea definitivă a cauzei având ca obiect anularea Deciziei, înregistrată sub număr de dosar x/2022 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, precum şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.
1.2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 1781 din 18 octombrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliu Concurenţei, ca neîntemeiată.
1.3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinţei civile nr. 1781 din 18 octombrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta S.C. A., invocând incidenţa motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.
Prin criticile de nelegalitate circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susţinut că sentinţa atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, nefiind îndeplinite rigorile motivării impuse de prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.
În esenţă, a arătat că sentinţa cuprinde o motivare superficială ţinând cont de complexitatea cauzei şi de împrejurările de fapt şi de drept invocate prin cererea de chemare în judecată. Prin motivarea a doar două aspecte din multitudinea de împrejurări de fapt invocate în susţinerea cazului bine justificat, coroborat cu o motivare superficială a singurelor două motive analizate, recurenta-reclamantă a afirmat că se află în imposibilitate de a înţelege silogismul instanţei care a stat la baza respingerii cererii de chemare în judecată. Totodată, a mai susţinut că aspectele reţinute de instanţă sunt străine de argumentele dezvoltate pe larg de recurenta-reclamantă.
În continuare, a afirmat că sentinţa nu conţine motivele pentru care au fost respinse argumentele sale cu privire la împrejurarea de fapt şi de drept constând în existenţa unui exemplar distinct al Deciziei la mapa Consiliului, semnat electronic ulterior comunicării Deciziei semnate olograf, doar de către un membru al comisiei.
Instanţa de fond a preluat ad litteram susţinerile Consiliului Concurenţei, reţinând că decizia ar fi semnată de toţi membrii Comisiei (alt exemplar decât cel care face obiectul judecăţii), iar împrejurarea că exemplarul comunicat părţilor a fost semnat doar de preşedintele Consiliului, nu ar constitui un indiciu suficient de răsturnare a prezumţiei de legalitate.
Totodată, instanţa nu a arătat motivele pentru care a respins argumentele referitoare la: semnarea electronică a exemplarului deciziei de către toţi membrii comisiei ulterior comunicării Deciziei ce face obiectul cauzei; faptul că ultima pagină a deciziei are o formă diferită (exemplarul comunicat Societăţii fiind semnat olograf de un membru al comisiei, iar exemplarul depus de Consiliu şi necomunicat Societăţii fiind semnat electronic de toţi membrii şi conţinând şi avize care nu apar pe exemplarul comunicat); lipsa de opozabilitate a unui act modificat ulterior comunicării către Societate a Deciziei; existenţa în circuitul juridic a două acte distincte, care în procedura suspendării nu ar putea permite o verificare a legalităţii acestei modalităţi de emitere a actului, planând asupra emiterii Deciziei o îndoială serioasă a modalităţii în care Consiliul emite acte administrative pe care le modifică ulterior.
Având în vedere că instanţa nu a arătat care sunt motivele pentru care aceste argumente au fost înlăturate sau motivul pentru care a reţinut exemplarul diferit depus de Consiliu ca echivalent al actului ce face obiectul cauzei, în condiţiile în care actul a cărui suspendare s-a solicitat nu putea fi reprezentat decât de Decizia în forma comunicată Societăţii, A. nu cunoaşte care sunt motivele pentru care cererea a fost respinsă, cu încălcarea dreptului la un proces echitabil, care impune obligaţia de motivare a hotărârilor judecătoreşti.
Şi în privinţa criticilor formulate în legătură cu motivarea contradictorie a Deciziei, recurenta-reclamantă a considerat că prima instanţă s-a limitat la a prelua ad litteram din considerentele Deciziei.
În acest sens, a arătat că, pe de o parte, Societatea a invocat o discrepanţă între motivarea situaţiei de fapt şi contravenţia reţinută, Decizia fiind motivată prin prisma funcţionării Monitorului Preţurilor şi a obligaţiilor Societăţii în legătură cu acesta, iar pe de altă parte, Consiliul a dispus sancţionarea Societăţii pentru transmiterea de informaţii incorecte sau care induc în eroare în contextul examinării preliminare (cu aplicarea art. 53 lit. c) din Legea concurenţei), şi nu pentru săvârşirea vreunei fapte în legătură cu informaţiile în Monitorul Preţurilor (care ar fi atras o cu totul altă sancţiune, în baza art. 542 din aceeaşi lege).
Niciuna din aceste apărări nu a fost analizată de prima instanţă care a ignorat în totalitate principalele coordonate care au fundamentat acest indiciu de nelegalitate invocat în susţinerea cazului bine justificat. Această confuzie s-a păstrat inclusiv ca urmare a soluţionării cauzei de către Curtea de Apel Bucureşti, motivarea primei instanţei fiind o simplă preluare a paragrafului de încadrare a faptei de către Autoritate.
Societatea nu a invocat împrejurarea nemotivării din perspectiva inexistenţei unei încadrări în Decizie, ci din perspectiva contradictorialităţii între motivarea situaţiei de fapt şi de drept şi încadrarea în drept a contravenţiei, de natură să creeze o confuzie cu privire la fapta reţinută ca fiind săvârşită de Societate. Acest aspect este vătămător pentru Societate, aflându-se în imposibilitatea de a se putea apăra în mod real cu privire la cele reţinute prin Decizie.
Mai mult decât atât, instanţa nu a arătat care sunt motivele pentru care s-a respins argumentul A. referitor la nemotivarea Deciziei din perspectiva: lipsei precizării formei materiale sub care a fost săvârşită fapta, prevederile art. 53 lit. c) din Legea concurenţei prevăzând două forme distincte; neclarităţii numărului de produse care fac obiectul elementului material al contravenţiei reţinute, respectiv dacă este vorba de 19 produse (par. 5 din Decizie), de 9 produse (par. 25 din Decizie) sau de 6 produse (par. 26 din Decizie). Aspectul este extrem de relevant în privinţa individualizării sancţiunii.
Astfel, în opinia recurentei-reclamante, sentinţa nu îi permite să înţeleagă care au fost motivele pentru care toate argumentele invocate din perspectiva nemotivării Deciziei au fost respinse de instanţă sau care a fost raţionamentul instanţei în respingerea acestei împrejurări, aspect de natură să atragă incidenţa motivului de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., cu referire şi la practica anterioară a ÎCCJ, secţia contencios administrativ şi fiscal (Decizia nr. 4005/16.09.2021, Decizia nr. 6246/09.09.2021, Decizia nr. 2850/2020).
Ţinând cont de caracterul superficial şi lacunar al motivării Sentinţei, care nu analizează împrejurările invocate prin cererea de chemare în judecată şi care se limitează la a prelua un paragraf din Decizia de încadrare a faptei, recurenta-reclamantă a apreciat că sentinţa nu îndeplineşte rigorile motivării, aspect de natură să demonstreze incidenţa motivului de casare prevăzut la art. 488 pct. 5 din C. proc. civ.
Din perspectiva incidenţei motivului de nelegalitate instituit de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a considerat că sentinţa a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a prevederilor art. 16 alin. (1) din Regulamentul din 2019 coroborat cu art. 19 alin. (1) din Legea concurenţei referitoare la semnarea Deciziei.
Aspectele reţinute de instanţa de fond conform cărora decizia ar fi semnată de toţi membrii Comisiei este contrazisă de chiar conţinutul Deciziei în care, pe ultima pagină, apare exclusiv semnătura olografă a Preşedintelui Consiliului Concurenţei (membru în comisia care a investigat cazul, lipsind semnăturile celorlalţi doi membri). Judecătorul fondului s-a raportat la un al doilea exemplar, care ar fi semnat de toţi membrii Comisiei (act care nu a fost comunicat Societăţii şi nu a fost semnat anterior datei comunicării) şi care nu face obiectul controlului judiciar solicitat prin cererea de chemare în judecată.
De altfel, instanţa a reţinut că "decizia este semnată de toţi membrii Comisiei şi nu au existat niciun fel de obiecţiuni sau menţiuni care să însoţească semnăturile membrilor". Considerentul reţinut de instanţa de fond este eronat întrucât în cadrul acţiunii în anulare, a fost depusă minuta hotărârii Comisiei din data de 14.07.2022, de unde rezultă cu claritate pe de o parte că unul dintre membrii Comisiei (dl. B.) a votat împotriva sancţionării, iar pe de altă parte că au existat obiecţiuni care să însoţească semnăturile membrilor Comisiei, după cum rezultă din documentul anexat cererii de recurs.
A mai susţinut recurenta-reclamantă că însăşi existenţa a două acte cu forme diferite (unul comunicat Societăţii, semnat olograf de Preşedinte, şi altul existent la mapa Consiliului, semnat electronic de membrii Comisiei, la date diferite şi ulterioare faţă de data comunicării) este o împrejurare de fapt suficientă să creeze o îndoială serioasă cu privire la legalitatea semnării şi emiterii Deciziei.
Vătămarea Societăţii nu ar putea fi înlăturată decât prin suspendarea Deciziei în condiţiile în care, aşa cum rezultă din minuta întâlnirii Comisiei, dl. B. a votat împotriva sancţionării, cu observaţii şi punct de vedere separat anexat Deciziei, punct de vedere care nu a fost comunicat în niciun moment Societăţii.
A precizat că Autoritatea de concurenţă nu a comunicat Societăţii Decizia în integralitatea ei, cu includerea opiniei separate şi a observaţiilor membrilor Comisiei, iar prin existenţa a mai multe acte diferite (minuta, Decizia comunicată, exemplarul deciziei aflat la mapa Consiliului), s-a creat o stare de confuzie şi incertitudine care a condus inclusiv instanţa de fond la stabilirea eronată a împrejurărilor de fapt şi de drept (reţinându-se expres că Decizia a fost semnată fără observaţii de membrii Comisiei, deşi realitatea este evident diferită).
Necomunicarea punctului de vedere separat echivalează în realitate cu necomunicarea Deciziei având conţinutul integral, de natură să afecteze dreptul la apărare al A. şi cunoaşterea motivelor care au stat la baza sancţionării acesteia.
Având în vedere că sancţiunile aplicate de Consiliul Concurenţei sunt supuse rigorilor şi principiilor aplicabile dreptului penal, orice îndoială ar trebui interpretată în favoarea întreprinderii, iar existenţa a trei acte diferite, comunicate Societăţii în mod selectiv, nu poate decât să confirme o îndoială vădită asupra legalităţii procedurii de emitere Deciziei, de natură să afecteze iremediabil dreptul la apărare al Societăţii şi dreptul la o cale efectivă de atac.
Instanţa în mod eronat a apreciat că Decizia emisă în data de 14.07.2022 şi comunicată Societăţii în data de 28.07.2022 ar fi semnată de toţi membrii comisiei, prin raportare la faptul că ar exista un alt exemplar semnat de toţi membrii, în contextul în care nu există şi nu a fost invocată sau reţinută nicio prevedere legală care să permită existenţa unui exemplar diferit de cel comunicat Societăţii, aşa cum rezultă din simpla verificare a primei, respectiv a ultimei pagini din Decizie.
Având în vedere existenţa a două exemplare ale Deciziei care prima facie transpar ca fiind diferite, precum şi faţă de împrejurarea că Societatea nici nu a cunoscut existenţa unui punct de vedere separat, deşi acesta trebuia comunicat odată cu Decizia, instanţa de fond ar fi putut concluziona (în mod eronat) că Decizia este semnată de toţi membrii comisiei numai prin verificarea riguroasă a întregului conţinut al celor două decizii, verificare care însă excedează cadrului suspendării actului administrativ.
Or, pe de o parte instanţa a menţionat că "cercetarea condiţiilor şi a procedurii de semnare nu se poate face fără depăşirea cadrului reglementat de procedura instituită prin art. 14 din Legea nr. 554/2004", iar pe de altă parte, fără niciun temei legal care să susţină legalitatea existenţei a două exemplare diferite, în condiţiile arătate, a admis argumentul Consiliului privind semnarea pretinsă a Deciziei de către toţi membrii Comisiei.
O astfel de motivare a instanţei de fond încalcă flagrant dreptul la o cale efectivă de atac şi dreptul de apărare al Societăţii, cu nerespectarea principiului egalităţii armelor, acordând prioritate unor argumente ale Autorităţii nesusţinute de nicio prevedere legală în detrimentul văditei neconcordanţe sesizate de Societate referitor la cele două exemplare pretinse ale Deciziei.
Actul administrativ emis şi comunicat părţilor devine irevocabil (deci implicit nesusceptibil de modificări sau ratificări ulterioare), în caz contrar fiind grav afectat principiul securităţii juridice. Orice operaţiuni încheiate de Autoritate ulterior desistării şi închiderii procedurii de evaluare a cazului de către comisie prin comunicarea Deciziei către A. sunt inopozabile Societăţii, precum şi instanţei.
Cele reţinute de instanţa de fond împrejurarea că exemplarul comunicat părţilor a fost semnat doar de preşedintele Comisiei constituie un indiciu suficient de răsturnare a prezumţiei de legalitate şi contravine prevederilor legale cuprinse la art. 16 alin. (1) din Regulamentul din 2019, prevederi imperative emise în aplicarea Legii Concurenţei şi invocate în preambulul Deciziei (par. 7), în care se arată cu claritate că deciziile adoptate în comisie se semnează de către membrii comisiei, spre deosebire de deciziile adoptate în plen care se semnează de către Preşedinte.
Aceleaşi prevederi arată că doar adresa de înaintare a Deciziei se semnează de către Preşedinte (nu şi Decizia comisiei, ca act de sancţionare). Prevederile art. 19 alin. (4) din Legea concurenţei care prevăd expres că deciziile adoptate în plen se semnează de către Preşedinte este o prevedere cu caracter de excepţie de la regula semnării actelor emise de organele colegiale de către toţi membrii, de strictă interpretare şi aplicare. Nicio regulă de interpretare a normelor juridice nu conduce la concluzia instanţei de fond. |
Deciziile Consiliului Concurenţei se înmânează în copie prin adresa semnată de preşedintele Consiliului Concurenţei. Rezultă cu claritate că al doilea exemplar nu poate fi calificat drept o copie a primului act, având în vedere diferenţele vădite între cele două documente. De altfel, exemplarul depus la dosarul cauzei este o copie conformă a exemplarului semnat electronic, iar nu a Deciziei semnate olograf şi comunicată Societăţii.
Contrasemnarea şi aprobarea formei actului poate fi efectuată numai ulterior semnării acestuia de emitent - exemplarul depus de Consiliu şi reţinut de instanţă în mod nelegal ca fiind aplicabil şi opozabil arată că a fost aprobat/contrasemnat înainte de a fi semnat (deci implicit adoptat).
Sentinţa a fost dată cu încălcarea prevederilor art. 15 raportat la art. 14 şi art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea contenciosului administrativ, respectiv aplicarea greşită a normelor privind obligaţia de motivare a actelor administrative.
Lipsa de motivare a Deciziei reprezintă o încălcare a prevederilor art. 41 alin. (1) şi (2) lit. c) din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, a prevederilor art. 31 din Constituţie, a dispoziţiilor art. 296 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene, precum şi a art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului privind dreptul la un proces echitabil.
Sentinţa reţine că Decizia cuprinde atât motivele de fapt, cât şi temeiurile de drept esenţiale care au contribuit la stabilirea faptei reţinute în sarcina reclamantei. Cu toate acestea, motivarea actului administrativ este o condiţie de legalitate a Deciziei, iar la o simplă lecturare a Deciziei rezultă cu putere de evidenţă că Decizia conţine o motivare contradictorie, în contextul în care situaţia de fapt reţine aspecte legate de obligaţiile Societăţii în raport de Monitorul Preţurilor, iar sancţionarea a fost dispusă pentru o faptă pretins săvârşită în legătură cu examinarea preliminară.
Din perspectiva incidenţei motivului de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 5 potrivit căruia instanţa a încălcat reguli de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, recurenta-reclamantă a susţinut că instanţa de fond a analizat doar două dintre împrejurările invocate în dovedirea cazului bine justificat, apreciind cu privire la celelalte motive că ar fi veritabile motive de nelegalitate ce nu ar putea fi analizate întrucât cazul bine justificat nu se referă la critici de nelegalitate specifice acţiunii în anulare.
Instanţa nu a arătat care sunt motivele pentru care celelalte împrejurări invocate de reclamantă nu ar putea face obiectul verificării în cadrul analizei sumare, menţionând global că acestea reprezintă argumente de nelegalitate. Or, conform jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, reclamantul trebuie să dovedească existenţa anumitor fapte care permit concluzia prima facie că acţiunea privind fondul cauzei are şanse de reuşită, evaluare care nu ar putea fi efectuată de instanţa chemată să analizeze cererea de suspendare decât dacă împrejurările ar constitui chiar motivele de nelegalitate ale actului invocate în acţiunea principală.
În orice caz, reclamanta a invocat şi alte motive de nelegalitate care nu au făcut obiectul analizei instanţei de fond şi care puteau fi verificate fără a fi efectuată o analiză a fondului dreptului: încălcarea procedurii de adoptare a Deciziei (Comisia a fost desemnată anterior existenţei unui "caz", procedura fiind urmată pur formal în scopul sancţionării Societăţii); încadrarea juridică ă faptei este eronată (deşi Consiliul argumentează sancţionarea Societăţii prin raportare la Monitorul Preţurilor, sancţiunea a fost aplicată pentru informaţii transmise în cadrul unei examinări preliminare); Consiliul se afla deja în posesia informaţiilor solicitate pentru care a fost sancţionată Societatea, aspect de natură să demonstreze cel puţin în aparenţă excesul de putere al Consiliului.
În finalul memoriului de recurs, recurenta-reclamanta a reluat motivele de temeinicie a cererii de suspendare expuse pe larg în cererea introductivă şi prin concluziile scrise depuse la dosar, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare astfel cum a fost formulată.
1.4. Apărările formulate în cauză
Intimatul-pârât Consiliul Concurenţei a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului şi menţinerea sentinţei atacate ca fiind temeinică şi legală.
În esenţă, a considerat că prima instanţa a respins în mod fundamentat cererea de suspendare a executării deciziei Consiliului Concurenţei, având în vedere că recurenta-reclamanta nu a demonstrat îndeplinirea, în mod cumulativ, a condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ, respectiv existenta cazului bine justificat şi pericolul producerii unei pagube iminente, condiţii imperative care denota caracterul de excepţie al măsurii suspendării.
În opinia sa, nu sunt incidente motivele de recurs invocate de recurenta-reclamantă, prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.. Astfel, sentinţa recurată respectă exigenţele unei motivări, prima instanţa răspunzând atât criticilor privind pretinsa semnare nelegală a deciziei Consiliului Concurenţei, cât şi criticilor cu privire la pretinsa motivare contradictorie din decizia C. civ. Mai arată că recurenta-reclamantă a reiterat argumentele privind existenta cazului bine justificat susţinute în fata primei instanţe şi care sunt strict şi indisolubil legate de fondul cauzei, analiza lor ţinând în mod exclusiv de resortul instanţei investite cu soluţionarea acţiunii în anularea deciziei C. civ.
Faptul că semnăturile de pe exemplarul al doilea al deciziei sunt cronologic ulterioare datei la care a fost comunicată decizia societăţii A. nu se subsumează niciunui motiv de nulitate prevăzut de lege şi nu este de natură să producă vreo vătămare societăţii, în condiţiile în care: soluţia de sancţionare a fost adoptată la data de 14.07.2022, cu respectarea cerinţelor de majoritate prevăzute de art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea concurenţei, fapt ce reiese din minuta de deliberare, semnată de decidenţi; motivarea soluţiei a avut loc în termenul de 120 de zile de la deliberare, conform art. 51 alin. (1) din Legea concurenţei, fapt ce reiese din exemplarul al doilea al deciziei C. civ.; comunicarea deciziei semnate de preşedinte în numele Consiliului Concurenţei, în conformitate cu prevederile art. 20 alin. (2) din lege, a avut loc în termenul de 120 de zile de la deliberare, în conformitate cu prevederile art. 51 alin. (1) din Legea concurentei, fapt ce reiese din exemplarul transmis societăţii.
Totodată, a susţinut că instanţa a remarcat în mod corect, la o examinare prima facie a deciziei, fără a intra în analiza fondului, că C. civ. nu a reţinut fapta de furnizare informaţii incorecte prin raportare la platforma Monitorul Preţurilor, ci în cadrul procedurii examinării preliminare, fiind identificate toate aspectele care au determinat incidenţa dispoziţiilor art. 53 lit. c) din Legea concurenţei nr. 21/1996.
1.5. Procedura de soluţionare a recursului
În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.
Prin rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 13 octombrie 2023, cu citarea părţilor.
II. Soluţia instanţei de recurs
Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:
2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante
Recurenta-reclamantă A. a investit instanţa de contencios administrativ cu o cerere, întemeiată pe dispoziţiile art. 15 coroborat cu art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prin care a solicitat suspendarea executării Deciziei Consiliului Concurenţei nr. 56 din 14 iulie 2022, până la soluţionarea definitivă a cauzei având ca obiect anularea acestei Decizii, înregistrată sub număr de dosar x/2022 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Prin Decizia Consiliului Concurenţei nr. 56 din 14 iulie 2022 recurenta-reclamantă a fost sancţionată cu amendă contravenţională pentru încălcarea dispoziţiilor art. 53 lit. c) din Legea concurenţei nr. 21/1996.
Prima instanţă, reţinând că nu sunt îndeplinite condiţiile privind existenţa unui caz bine justificat şi dovedirea producerii unei pagube iminente, a respins cererea de suspendare formulată de reclamantă, care a declarat recurs împotriva acestei soluţii, invocând motivele de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.
Potrivit primului motiv de casare invocat de recurenta-reclamantă, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.:
"Casarea unei hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii." Acest motiv de casare include toate neregularităţile procedurale care atrag sancţiunea nulităţii, cu excepţia celor menţionate la punctele 1-4 alin. (1) ale art. 488 C. proc. civ., precum şi nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.
În doctrină, s-a arătat cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralităţii, al publicităţii şedinţelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare ca urmare a nelegalei citări a părţii pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) şi art. 338 C. proc. civ. încălcarea dreptului de apărare dacă instanţa a admis apelul şi s-a pronunţat şi asupra fondului, fără ca părţile să fi pus concluzii şi asupra fondului; încălcarea principiului contradictorialităţii şi al nemijlocirii prin pronunţarea soluţiei în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului şi nu au fost puse în dezbaterea părţilor; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 C. proc. civ. lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii.
Din perspectiva acestui motiv de recurs, recurenta-reclamantă a susţinut, în esenţă, că instanţa de fond a analizat doar două dintre împrejurările invocate în dovedirea cazului bine justificat, apreciind eronat cu privire la celelalte motive că ar fi veritabile motive de nelegalitate ce ar putea fi analizate doar în cadrul acţiunii în anulare, că instanţa nu a arătat care sunt motivele pentru care celelalte împrejurări invocate nu ar putea face obiectul verificării în cadrul analizei sumare, precum şi faptul că reclamanta a invocat şi alte motive de nelegalitate care nu au făcut obiectul analizei instanţei de fond şi care, în opinia sa, puteau fi verificate fără a fi efectuată o analiză pe fondului cauzei.
Înalta Curte constată că prin aceste critici recurenta-reclamantă îşi exprimă, de fapt, dezacordul cu privire la soluţia instanţei de fond, rezultând că nu poate împărtăşi modul în care aceasta a interpretat şi aplicat dispoziţiile legale incidente în cauză, astfel încât o parte din criticile formulate se subsumează cazului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi vor fi analizate de instanţă în cadrul acestui motiv de recurs.
Totodată, criticile recurentei-reclamante referitoare la o pretinsă nemotivare a sentinţei, în sensul că nu au fost arătate motivele pentru care instanţa a apreciat că celelalte împrejurări invocate nu ar putea face obiectul verificării în cadrul analizei sumare, precum şi faptul că reclamanta a invocat şi alte motive de nelegalitate care nu au făcut obiectul analizei instanţei de fond, vor fi analizate de Înalta Curte în cadrul motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.
Prin urmare, în speţă, raportat la criticile recurentei-reclamante, nu se poate reţine incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.
În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondat.
În opinia recurentei-reclamante, sentinţa atacată nu îndeplineşte rigorile motivării impuse de prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. şi cuprinde o motivare superficială ţinând cont de complexitatea cauzei şi împrejurările de fapt şi de drept invocate în susţinerea cazului bine justificat.
Potrivit dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."
Lecturând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. întrucât, raportat la obiectul cauzei şi limitele în care a fost învestită (verificarea îndeplinirii condiţiilor necesare pentru suspendarea executării unui act administrativ, prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004), prima instanţă a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii.
Astfel, contrar susţinerilor recurentei-reclamante, instanţa de fond nu s-a rezumat doar la preluarea ad litteram a susţinerilor Consiliului Concurenţei, ci a explicat în mod clar şi logic raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de suspendare a executării actului administrativ contestat, în considerentele hotărârii regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei, fiind examinate efectiv problemele esenţiale ridicate de părţi, prin raportare şi la mijloacele de probă administrate în litigiu.
Nemulţumirea exprimată de recurenta-reclamantă cu privire la faptul că prima instanţă a motivat doar două aspecte din multitudinea de împrejurări de fapt invocate prin cererea de suspendare, în susţinerea cazului bine justificat, nu poate atrage casarea sentinţei recurate pentru nemotivare, câtă vreme prima instanţă, în urma efectuării unei analize a aparenţei de temeinicie a motivelor indicate, a apreciat că restul indiciilor de nelegalitate invocate sunt aspecte ce ţin de fondul cauzei. Or, în această situaţie, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.
De asemenea, nu poate fi reţinută nici critica privind motivarea insuficientă a celor două aspecte analizate de instanţă (lipsa semnăturilor tuturor membrilor Comisiei, contrar dispoziţiilor art. 16 alin. (1) din Regulamentul Consiliului Concurenţei privind constatarea contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor din 2019 şi nemotivarea deciziei de sancţionare) având în vedere că prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. nu obligă instanţa să răspundă tuturor apărărilor avansate de parte, acestea putând fi analizate global, printr-un raţionament juridic de sinteză ori luând în considerare un singur aspect considerat esenţial, astfel că omisiunea de a cerceta un anumit argument sau o afirmaţie, nu constituie automat motiv de casare a sentinţei. Pentru a avea această consecinţă, omisiunea trebuie să fie decisivă, să afecteze echitatea procedurii, să denote lipsa de "ascultare" a părţii, ceea ce nu este cazul în speţă.
Înalta Curte constată că nu este incident nici motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară, întrucât recurenta-reclamantă nu a invocat nicio împrejurare de fapt sau de drept care să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ contestat.
Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond, iar conform art. 15, aceeaşi cerere se poate adresa instanţei competente şi prin cererea de anulare a actului administrativ.
Cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii cazul bine justificat şi paguba iminentă, cele două condiţii determinându-se reciproc, neputându-se vorbi despre un caz bine justificat fără a exista pericolul producerii pagubei şi invers.
Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.
Cu privire la prima condiţie legală existenţa unui caz bine justificat, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi, în jurisprudenţa sa constantă, a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.
Asemenea împrejurări vădite, cu titlu exemplificativ însă fără a fi limitative, au fost reţinute de instanţa supremă ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ ori modificarea importantă a acestuia în calea recursului administrativ.
În speţă, un prim motiv de aparentă nelegalitatea pe care recurenta-reclamantă l-a invocat în susţinerea îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, a vizat lipsa semnăturilor tuturor membrilor Comisiei de pe exemplarul Deciziei de sancţionare comunicat Societăţii. În esenţă, s-a susţinut că semnarea exemplarului exclusiv de către Preşedintele Consiliului Concurenţei este contrară dispoziţiilor art. 16 alin. (1) din Regulamentul Consiliului Concurenţei privind constatarea contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor, judecătorul fondului raportându-se la un al doilea exemplar care ar fi fost semnat de toţi membrii Comisiei, dar care nu face obiectul controlului judiciar solicitat prin cererea de chemare în judecată.
Instanţa de control judiciar, reanalizând sumar actele depuse la dosarul cauzei, constată că intimatul-pârât a depus, în copie, un exemplar al Deciziei de sancţionare nr. 56 din 14 iulie 2022 care poartă semnătura tuturor membrilor Comisiei, ceea ce reprezintă, în fapt, motivarea detaliată, asumată de membrii organului deliberativ, a soluţiei (deciziei) de sancţionare a Societăţii adoptate în data de 14.07.2022. Faptul că exemplarul comunicat recurentei-reclamante a fost semnat doar de către Preşedintele Consiliului nu este de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, cât timp art. 20 alin. (1) şi (2) din Legea concurenţei nr. 21/1996 reglementează reprezentarea legală a Consiliului Concurentei, prevăzând că:
"(1) Preşedintele Consiliului Concurenţei angajează patrimonial, prin semnătura sa, Consiliul Concurenţei ca persoană juridică şi-l reprezintă ca instituţie publică în faţa persoanelor fizice şi juridice, a autorităţilor legislative, judiciare şi administrative, precum şi a altor instituţii româneşti, străine şi internaţionale. El exercită prerogative disciplinare asupra întregului personal al Consiliului Concurenţei. (2) Ordinele şi deciziile Consiliului Concurenţei, prin care se dispun măsuri şi se aplică sancţiuni, se semnează de către preşedinte, iar reglementările adoptate de Consiliul Concurenţei sunt puse în aplicare, suspendate ori abrogate prin ordin al preşedintelui."
Celelalte argumente invocate de recurenta-reclamantă referitoare la faptul că cele două exemplare ale Deciziei de sancţionare cuprind semnături diferite ale Preşedintelui, membru al comisiei desemnate cu investigarea cazului, respectiv unul are aplicată semnătura olografă şi celălalt semnătura electronică, ori că exemplarul intern (care nu a fost comunicat) are numere de înregistrare şi este semnat ulterior comunicării Deciziei de sancţionare, necesită cercetarea condiţiilor şi a procedurii interne de semnare şi comunicare a actelor adoptate de Consiliu Concurenţei, aspecte care, aşa cum în mod just a apreciat instanţa de fond, nu se pot realiza fără depăşirea cadrului reglementat de procedura instituită de art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Nu poate constitui un indiciu temeinic de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ atacat, nici împrejurarea că recurentei-reclamante nu i-a fost comunicată opinia separată a membrului Comisiei care a votat împotriva sancţionării A.. În acest sens, instanţa de control judiciar reţine că actul a cărui suspendare executare se solicită este decizia de sancţionare, iar opinia separată nu a fundamentat această soluţie. În plus, la o analiză sumară a actului administrativ atacat, reiese cu uşurinţă împrejurarea că decizia de sancţionare a fost adoptată cu majoritatea voturilor membrilor Comisiei, în conformitate cu prevederile art. 19 alin. (1) din Legea concurentei, astfel că opinia separată a celui de-al treilea membru al Comisiei nu este de natură să creeze nicio îndoială asupra legalităţii actului administrativ atacat.
Al doilea motiv de aparentă legalitate invocat de recurenta-reclamantă în susţinerea cazului bine justificat a vizat nemotivarea Deciziei de sancţionare. Înalta Curte constată că, în realitate, ceea ce se reproşează este o aşa-zisă motivare contradictorie a actului administrativ contestat, în contextul în care, în opinia recurentei-reclamante, situaţia de fapt reţine aspecte legate de obligaţiile Societăţii privind transmiterea preţurilor în Monitorul Preţurilor (art. 542 din Legea concurenţei nr. 21/1996), iar sancţionarea a fost dispusă pentru o faptă săvârşită în legătură cu examinarea preliminară ca urmare a unei pretinse furnizări de informaţii inexacte sau care induc în eroare, ca răspuns la o solicitare efectuată potrivit prevederilor art. 34 alin. (2) din Legea concurenţei.
Analizând aceste critici, instanţa de control judiciar apreciază că recurenta-reclamantă este, de fapt, nemulţumită de încadrarea juridică a faptei contravenţionale reţinută în sarcina sa de Consiliul Concurenţei, contestând situaţia de fapt reţinută de intimatul-pârât în urma examinării preliminare efectuate şi pretinzând o altă interpretare a contextului factual, dar şi a normelor juridice incidente, ceea ce necesită, cu siguranţă, administrarea unui probatoriu complex şi examinarea inclusiv a criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ contestat.
Prin urmare, în mod corect prima instanţă, fără a depăşi limitele cercetării aparenţei de drept şi fără a prejudeca fondul cauzei, a constat că decizia cuprinde atât motivele de fapt, cât şi temeiurile de drept esenţiale care au contribuit la stabilirea faptei reţinute în sarcina recurentei-reclamante constatată şi sancţionată prin decizia contestată, fiind identificate toate aspectele care au determinat incidenţa dispoziţiilor art. 53 lit. c) din Legea concurenţei nr. 21/1996.
Totodată, aprecierile recurentei-reclamantei privind nelegalitatea procedurii de emitere a deciziei deoarece comisia ar fi fost desemnată anterior existenţei unui "caz", iar procedura ar fi fost urmată, pur formal, în scopul sancţionării societăţii, apar la o primă vedere ca fiind subiective şi părtinitoare.
Nu în ultimul rând, Înalta Curte constată că, prin sentinţa nr. 2002 din 27 decembrie 2013 pronunţată în dosarul nr. x/2022 al Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă acţiunea în anularea Deciziei Consiliului Concurenţei nr. 56 din 14 iulie 2022 prin care recurenta-reclamantă a fost sancţionată.
Această sentinţă constituie un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate a actului administrativ, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi a efectuării unei evaluări aprofundate, posibilitate pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie. Aşadar, decizia de sancţionare a cărei suspendare se solicită prin prezentul demers judiciar a trecut prin filtrul de judecată al primei instanţe care, administrând probatoriul pe fondul cauzei şi analizând toate aspecte de nelegalitate invocate, a apreciat legalitatea actului dedus judecăţii.
În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cea referitoare la paguba iminentă, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. s) din lege, rezultă că noţiunea are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiţie neîndeplinită în cazul de faţă cât timp nu s-a făcut dovada că, prin măsura dispusă, s-ar crea dificultăţi financiare care să afecteze semnificativ activitatea desfăşurată de recurenta-reclamantă raportat la valoare amenzii stabilită prin actul sancţionator care reprezintă un procent de 0,135% din cifra de afaceri total înregistrată de societate în anul precedent sancţionării.
În plus, având în vedere împrejurarea că, în cauză, nu este îndeplinită condiţia existenţei cazului temeinic justificat, instanţa de recurs apreciază ca fiind inutil examenul îndeplinirii condiţiei referitoare la prevenirea unei pagube iminente, întrucât, pentru a determina suspendarea executării actului administrativ, cele două condiţii trebuie îndeplinite cumulativ, ceea ce nu este cazul în speţă.
În considerarea tuturor acestor argumente, recursul apare ca fiind nefondat, criticile formulate nefiind apte să conducă la modificarea soluţiei date de către prima instanţă, care a apreciat în mod corect că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru a se putea dispune suspendarea executării actului administrativ atacat.
2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.
Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul declarat de recurenta-reclamantă A. va fi respins ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei nr. 1781 din 18 octombrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 22 februarie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.