Şedinţa publică din data de 10 ianuarie 2023
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1.1. Cererea de chemare în judecată
Prin cererea de chemare în judecată reclamanta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor anularea următoarelor acte administrativ-unilaterale:
· Decizia nr. 27 din 12.03.2019 emisă de Ministerul Transporturilor- Direcţia Generala Organismul Intermediar pentru Transport, denumită în continuare DGOIT;
· Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare nr. x/05.02.2019;
· În temeiul dispoziţiilor art. 451 si 453 C. proc. civ., a solicitat şi obligarea pârâtei la suportarea cheltuielilor de judecată;
În drept, a invocat dispoziţiile art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 raportat la dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004.
1.2. Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 254 din 22 aprilie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor.
1.3. Cererea de recurs
Împotriva sentinţei civile nr. 254 din 22 aprilie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs, reclamanta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
Criticile subsumate motivului de casare invocat sunt în esenţă următoarele:
1. Instanţa de judecată reţine, în mod greşit faptul că "procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare nr. x/05.02.2019 a fost emis înăuntrul termenului de 60 zile", cu încălcarea art. 21. (25):"Organizarea şi efectuarea verificărilor necesare stabilirii creanţei bugetare rezultate din nereguli şi emiterii procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare se efectuează în termen de maximum 60 de zile de la data comunicării de către DLAF a actului de control emis în conformitate cu normele şi procedurile proprii, respectiv de la data primirii raportului de inspecţie emis de OLAF".
(26)Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare se emite în termen de 60 de zile de la data comunicării documentelor de constatare emise de Autoritatea de Audit, conform regulamentului prevăzut la art. 24".
Astfel, afirmă recurenta, verificarea şi constatarea primară iniţială au fost efectuate de Autoritatea de Audit, conform Raportului de Audit de operaţiuni nr. x/26.11.2018, abaterea fiind identificată de auditori ca urmare a verificărilor efectuate asupra cheltuielilor declarate CE în cea de-a treia dintre perioadele de audit, aşa cum se menţionează chiar în Procesul-verbal de constatare a neregulilor:,,(…) suspiciunea de neregulă a fost întocmită ca urmare a aspectelor constatate de Autoritatea de Audit, consemnate în Raportul de Audit nr. x/26.11.2018 privind verificarea cheltuielilor declarate CE în exerciţiul contabil 2017 - 2018 pentru POIM".
In opinia CNAIR S.A., termenul legal de 60 de zile curge de la data Raportului de Audit emis de Curtea de Conturi a Romaniei-Autoritatea de Audit, respectiv din 26.11.2018, încheindu-se la 26.01.2019.
Reiterează faptul ca MT-DGOIT a emis Procesul-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a Creantelor bugetare nr. 4297/05.02.2019 ulterior recuperării prejudiciului prin factura x/21.11.2018 inclusă in cadrul Cererii de rambursare nr. x, dar si prin depasirea termenului de 60 zile.
2. Cu privire la retinerile instantei potrivit cărora:
"Sustinerile reclamantei sunt neintemeiate, fiind in opozitie cu prevederile art. 5 lit. c) din O.U.G. nr. 66/2011 conform cărora:
"Autoritatile cu competente in gestionarea fondurilor europene au obligatia: [...] implementarii corespunzatoare si la timp a recomandarilor formulate de organismele de control si audit intern si extern, nationale si europene, in aplicarea prevederilor prezentei ordonante de urgenta" recurenta-reclamantă susţine că a implementat corespunzător Recomandarea din cadrul Raportului de Audit sus-mentionat potrivit căreia:
- "Beneficiarul va recupera integral de la Antreprenor avansul acordat pentru geogrila in baza Sub-Clauzei 14.5 din Conditiile Generale de Contract.
Termen: 60 de zile de la data prezentului Raport de audit de operatiuni pentru cheltuielile declarate in cadrul POIM in exercitiul contabil 2017-2018."
De altfel, susţine recurenta că CNAIR S.A. şi-a implementat corepunzător şi în termen Recomandarea, înainte de transmiterea Raportului de Audit CCR-AA, astfel: în cadrul IPC 23, emis pentru contractul x/14.11.2014 - "Proiectare şi execuţie Autostrada Sebeş-Turda, Lot 2: 17+000 + km 41+250", pentru perioada 01.10.2018-31.10.2018, a fost recuperată prin deducere suma de 649.683,66 RON (fara TVA). Pentru IPC 23 a fost emisă factura x/21.11.2018 în valoare de 2.943.834,18 RON şi achitată cu OP nr. x/27.11.2018. Acest IPC a fost inclus de către CNAIR S.A. în cadrul Cererii de Rambursare nr. x, transmisă la MT-DGOIT prin adresa nr. x/29.11.2018. În cadrul Raportului de verificare tehnica si financiara a eligibilitatii cheltuielilor la nivelul OIT nr. x/29.11.2018 a fost declarată eligibilă suma de 2.506.968,35 RON, valoare rezultată prin deducerea din cadrul IPC 23 a sumei de 649.683,66 RON (fără TVA).
Totodată, CNAIR S.A. a respectat şi Punctul de vedere al AM-POIM-recomandare acceptată (mentionat in cadrul Raportului de Audit CCR -AA din 26.11.2018):
"S-a transmis la CNAIR adresa DGOIT nr. x/01.11.2018, prin care s-a solicitat recuperarea sumei de 649.683,66 RON de la Antreprenor, cu ocazia emiterii urmatorului CIP. Propunem ca termenul de implementare sa fie data de aprobare a următorului CIP ce va fi transmis de Antreprenor la Inginer" recuperand suma de 649.683,66 RON (fara
În concluzie, recurenta CNAIR S.A. consideraă creanţa bugetară în valoare de 649.683,66 RON (fără TVA) ca fiind recuperată, astfel:
- în urma deducerii acesteia în cadrul IPC 23, emis pentru contractul x/14.11.2014 - "Proiectare si execuţie Autostrada Sebeş-Turda, Lot 2: 17+000 + km 41+250", pentru perioada 01.10.2018-31.10.2018, a fost recuperată prin deducere in conformitate cu adresa MT-DGOIT nr. x/01.11.2018. Pentru IPC 23 a fost emisă factura x/21.11.2018 în valoare de 2.943.834,18 RON şi achitată cu OP nr. x/27.11.2018 . Acest IPC a fost inclus de către CNAIR S.A. în cadrul Cererii de Rambursare nr. x, transmisă la MT-DGOIT prin adresa nr. x/29.11.2018. La data de 29.11.2018, MT-DGOIT a emis Raportul de verificare tehnică şi financiară a eligibilităţii cheltuielilor la nivelul OIT nr. x pentru Cererea de rambursare nr. x
dar şi
- prin Procesul Verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/05.02.2019, în conformitate cu Raportul de verificare tehnică şi financiară a eligibilităţii cheltuielilor la nivelul OIT emis de MT-DGOIT nr. 7670/28.02.2019 aferent Cererii de rambursare nr. x pentru "Autostrada Sebes-Turda".
- Drept urmare, CNAIR S.A. solicită ca instanta să constate că suma de 649.683,66 RON (fără TVA) s-a dedus de 2 ori din sumele solicitate de CNAIR S.A. la rambursare in cadrul proiectului "Autostrada Sebes-Turda".
3. Faţă de reţinerile instanţei referitor la faptul "că potrivit dispoziţiile art. 17 alin. (1) din Anexa la H.G. nr. 875/2011 pentru a se putea proceda în mod corect şi la legal la "deducerea" sumei de 649.683,66 RON aferente avansului pentru material în şantier din sumele solicitate la rambursare în CR12" a fost necesară emiterea unui titlu de creanţă, nu putea proceda la stingerea creanţei prin deducere, procedura de recuperare a unor cheltuieli autorizate în mod eronat nefiind corect aplicată," recurenta arată că instanţa de fond a omis faptul că suma de 649.683,66 RON a fost recuperată prin deducere in conformitate cu adresa MT-DGOIT nr. x/01.11.2018.
Arată recurenta faptul că procedura de recuperare este cea care a fost indicată chiar de către DGOIT, fără a se vorbi despre emiterea unui titlu de creanţă:
Ministerul Transporturilor prin DGOIT, contrar dispoziţiilor prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011 pe care instanţa le impute recurentei că nu le-a respectat, după desfăşurarea misiunii de audit de către Autoritatea de Audit din cadrul Curţii de Conturi a notificat societatea noastră prin adresa nr. x/01.11.2018 punctul 2, alin. a., după cum urmează: "[…]sa faceti toate demersurile necesare in vederea recuperarii sumei mentionate de la Antreprenor in cadrul urmatorului CIP. [..]".
In acest sens, în cadrul CIP 23, emis pentru contractul x/14.11.2014 - "Proiectare si execuţie Autostrada Sebeş-Turda, Lot 2: 17+000 + km 41+250", pentru perioada 01.10.2018-31.10.2018, a fost recuperata prin deducere suma de 649.683,66 RON (fara TVA). Pentru CIP 23 a fost emisă factura x/21.11.2018 în valoare de 2.943.834,18 RON şi achitată cu OP nr. x/27.11.2018
Faţă de cele prezentate recurenta solicită să se constate că Ministerul Transporturilor îşi invocă propria culpă, întrucât nu a emis în termen de 60 de zile de la data comunicării Raportului de Audit, Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare împrejurarea nu poate fi decât sancţionată de instanţa de judecată prin anularea Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare nr. x/05.02.2019.
II. Hotărârea şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cererea de recurs şi sentinţa atacată în raport cu actele şi lucrările dosarului precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru cele ce se vor arăta în continuare.
1. Argumente de fapt şi de drept
Prima critică de nelegalitate, subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8, vizează greşita soluţionare a chestiunii tardivităţii întocmirii procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare nr. x/05.02.2019.
Fără a relua considerentele reţinute de instanţa de fond în legătură cu momentul de la care încep să curgă cele 60 de zile prevăzute pentru încheierea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare şi pe care instanţa de control judiciar şi le însuşeşte ca fiind corecte, Înalta Curte constată că raţionamentul recurentei-reclamante are la bază o percepţie eronată asupra contextului juridic aplicabil speţei.
Astfel, se reţine că prezentul litigiu are ca obiect anularea unui act administrativ întocmit într-o procedură reglementată de O.U.G. nr. 66/2011 şi, prin urmare, limitele controlului judecătoresc se circumscriu acestor dispoziţii legale.
Recurenta-reclamantă forţează constatrea unei tardivităţi a actului administrativ contestat, raportându-se la un Raport de audit întocmit de Curtea de Conturi, într-o procedură de control distinctă de cea desfăşurată de Ministerul Transporturilor şi având la bază alt temei legal decât O.U.G. nr. 66/2011.
Faptul că în urma controlului de audit întocmit de Curtea Conturi, acest organism a constatat încălcarea de către reclamantă a unor reglementări de natură financiară menite să prejudicieze bugetul de stat, iar aceste nereguli cuprindeau şi sume provenite din finanţare europeană nerambursabilă, nu înseamnă că instituţia Curţii de Conturi dobândeşte atribuţiile speciale reglementate de O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora, singura autoritate de control cu drept de a emite acte administrative în vederea recuperării prejudiciilor aduse bugetului Uiunii Europene, este cea prin intermediul căreia s/au acordat aceste fonduri, în speţă Ministerul Transporturilor.
Întocmirea unui Raport de audit în urma unui control efectuat anterior de către Curtea de Conturi şi comunicarea acestuia autorităţii contractante interesate în recuperarea fondurilor europene potrivit O.U.G. nr. 66/2011 nu poate constitui momentul de la care poate curge termenul de 60 de zile pentru întocmirea procesului-verbal de constatare a neregulilor.
Astfel, în mod corect, Ministerul Transporturilor, în urma sesizării de către Curtea de Conturi, a demarat propriul control, întemeiat pe dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011, verificând suspiciunea de neregulă nr. 791/09.01.2019, acesta fiind momentul de la care trebuie calculat termenul de 60 de zile prevăzut de art. 21 alin. (26) din O.U.G. nr. 66/2011 şi, în raport de care, Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare nr. x/05.02.2019 este întocmit în termenul legal.
Prin urmare această critică de nelegalitate nu poate fi reţinută ca motiv de casare a sentinţei pronunţate de instanţa de fond.
Al doilea set de critici vizează soluţia pronunţată pe fondul cauzei şi prin acestea, recurenta-reclamantă reiterează argumentele formulate în faţa instanţei de fond în susţinerea demersului judiciar.
După cum afirmam şi anterior, dezlegarea situaţiei litigioase din prezenta speţă se circumscrie exclusiv procedurii prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011, astfel încât invocarea de către recurentă a aspectelor stabilite de Curtea de Conturi în propria operaţiune de audit financiar nu poate duce la soluţionarea judicioasă a cauzei.
Recurenta-reclamantă prin cererea de recurs reiterează susţinerea nelegalităţii procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/05.02.2019, din perspectiva faptului că acesta încalcă dispoziţiile prevăzute în Contractul de finanţare nr. x/27.11.2017-art. 7, 8 şi 12 din contract, întrucât suma de 649.683,66 RON (fără TVA) a fost dedusă şi declarată neeligibilă de două ori: o dată prin deducerea din IPC 23 aferent Cererii de Rambursare nr. x şi a doua oară de către MT-DGOIT în cadrul Cererii de rambursare nr. x De vreme ce suma în litigiu a fost dedusă de către CNAIR S.A. în cadrul IPC 23, potrivit notificării emise de MT-DGOIT, această sumă nu mai poate fi restituită de către recurentă, deoarece această împrejurare echivalează cu o dublă impunere şi care conduce fără echivoc la o îmbogăţire fără just temei.
Înalta Curte constată că ceea ce trebuie analizat în speţă este legalitatea Procesului-verbal de de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare nr. x/05.02.2019 este întocmit cu respectarea dispoziţiilor legale ale O.U.G. nr. 66/2011 şi a normelor metodologice prevăzute de H.G. nr. 875/2011, în temeiul cărora a fost întocmitşi care stabilesc procedura de urmat de către autoritatea contractantă în vederea recuperării prejudiciului adus bugetului Uniunii Europene.
OGOIT are obligaţia de a implementa întocmai recomandarea Autorităţii de Audit, în conformitate cu prevederile art. 5 lit. c) din O.U.G. nr. 66/2011: "Autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene au obligaţia: [...] implementării corespunzătoare şi la timp a recomandărilor formulate de organismele de control şi audit intern şi extern, naţionale şi europene, în aplicarea prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă" şi, pe cale de consecinţă, DGOIT este responsabil pentru urmărirea stingerii creanţei bugetare rezultată din neregulă (art. 39 din O.U.G. nr. 66/2011).
Potrivit dispoziţiilor art. 17 alin. (1) din Anexa la H.G. nr. 875/2011, pentru a se putea proceda în mod corect şi legal la "deducerea" sumei de 649.683,66 RON, aferente avansului pentru material în şantier din sumele solicitate la rambursare în CR 12", era necesară emiterea unui titlu de creanţă. Pe cale de consecinţă, raportat la normele imperative menţionate, DGOIT, în absenţa unui titlu de creanţă, nu putea proceda la stingerea creanţei prin deducere, procedura de recuperare a unor cheltuieli autorizate înainte de emiterea titlului de creanţă, respectiv a procesului-verbal de constatare şi stabilire a neregulilor de nefiind corectă din punct de vedere juridic.
În acest context, alegaţiile recurentei-reclamante în sensul că procesul-verbal este nelegal deoarece impune recuperarea pentru a doua oară a sumei neeligibile în cuantum de 649.683,66 RON nu pot avea validare juridică, deoarece prin emiterea acestui act administrativ autoritatea de control a respectat procedura legală prevăzută de O.U.G. nr. 66/2011.
Nemulţumirea recurentei-reclamante cu privire la deducerea de două ori a aceleiaşi sume nu poate primi rezolvare prin anularea procesului-verbal contestat, deoarece acesta reprezintă singurul titlu de creanţă valabil şi legal, în temeiul căruia se putea proceda la deducerea sumei reprezentând prejudiciul produs prin neregula savârşită.
Dacă într-adevăr, recurentei i s-a dedus aceeaşi sumă într-o procedură anterioară, viciată însă prin inexistenţa unui titlu de creanţă, există alte remedii juridice şi judiciare de remediere a acestei situaţii, în orice caz nu prin anularea unui act administrativ executoriu emis cu respectarea dispoziţiilor legale.
În sensul argumentaţiei anterioare, instanţa de control judiciar constată şi veridicitatea raţionamentului juridic expus de instanţa de fond, în sensul că toate cheltuielile neeligibile recuperate trebuie să se reflecte corect în conturile unui exerciţiu contabil. În speţă însă, o sumă inclusă în cererea de rambursare nr. x (conţinând cheltuieli aferente CIP nr. 14, pentru lucrări executate în perioada 01.03.-31.05.2017), ulterior declarată neeligibilă, a fost "recuperată" din suma eligibilă inclusă în cererea de rambursare nr. x (prin diminuarea cheltuielilor din CIP nr. 23, pentru lucrările executate în perioada 01.10-31.10.2018). Aceasta are drept consecinţă faptul că informaţiile conţinute în conturile exerciţiului contabil nu sunt complete şi exacte.
Or, la stingerea unei creanţe bugetare trebuie respectate principiile legalităţii, regularităţii şi conformităţii, iar câtă vreme informaţiile sunt inexacte; iar regulile procedurale de recuperare a cheltuielilor neeligibile nu au fost aplicate, nu se poate aprecia că există o îmbogăţire fără justă cauză prin dubla deducere a prejudiciului adus bugetului unional prin savârşirea unei nereguli în sensul art. 2 din O.U.G. nr. 66/2011.
În concluzie, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este apărată de orice critică de nelegalitate subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., soluţia pronunţată fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente speţei.
2. Temeiul legal al soluţiei în recurs
Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de reclamanta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. împotriva sentinţei civile nr. 254 din 22 aprilie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 10 ianuarie 2023.