Şedinţa publică din data de 19 aprilie 2024
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Cererea de chemare în judecată
Prin acţiunea formulată, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor - Directorul Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor, a solicitat instanţei anularea Deciziei Directorului Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor privind aprobarea transferului său de la Penitenciarul Bistriţa la Penitenciarul Constanţa - Poarta Alba şi suspendarea executării Deciziei Directorului Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor privind aprobarea transferului său de la Penitenciarul Bistriţa la Penitenciarul Constanţa - Poarta Alba până la soluţionarea în fond a acţiunii în contencios administrativ pe care o va promova în măsura în care plângerea prealabilă formulată împotriva actului administrativ arătat va fi respinsă.
2. Soluţia instanţei de fond
Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea din 14 noiembrie 2023, a admis cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor - Directorul Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor şi, în consecinţă, a dispus suspendarea deciziei privind aprobarea transferului reclamantului de la Penitenciarul Bistriţa la Penitenciarul Constanţa - Poarta Albă până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare ce face obiectul prezentului dosar.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva încheierii din 14 noiembrie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
După prezentarea situaţiei de fapt, în motivarea recursului se arată că instanţa investită cu soluţionarea cererii de suspendare a considerat, în mod eronat, că sunt întrunite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ.
Pe de altă parte, hotărârea primei instanţe este criticabilă şi din perspectiva greşitei aplicări a prevederilor art. 15 coroborat cu prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Soluţionând fondul cauzei, instanţa a considerat că sunt întrunite cele două condiţii privind cazul bine justificat şi paguba iminentă care s-ar putea produce în patrimoniul reclamantului, apreciind că actul emis nu este motivat.
În opinia recurentei, actul atacat a fost greşit definit de prima instanţă, iar motivele reţinute ca fiind justificate pentru a crea o suspiciune rezonabilă de nelegalitate, excedează cadrul legal aplicabil unor astfel de documente.
În ceea ce priveşte prejudiciul cert de care vorbeşte judecătorul fondului, care de altfel nu a fost cuantificat şi precizat în mod concret, arată că este vorba de o vătămare iminentă şi ireparabilă produsă reclamantului prin actul administrativ a cărui suspendare se solicită. Legiferând acest text de protecţie, legiuitorul a avut în vedere acea situaţie în care prin continuarea executării actului în cauză se previne producerea unei pagube iminente şi ireparabile.
Recurenta consideră că reclamantul nu face dovada pagubei iminente şi ireparabile. Dimpotrivă,măsura transferării nu este pentru o anume perioadă sau definitivă, acesta având posibilitatea legală de a solicita transferarea în altă unitate penitenciară. Nu subzistă nici acuzaţia privind presupusa încălcare a dreptului de participare la activităţile universitare, întrucât cadrul pentru continuarea acestora a fost restabilit prin demersurile realizate la nivelul unităţii de destinaţie, respectiv Penitenciarul Constanţa Poarta Albă.
În susţinerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii şi practică judiciară.
4. Soluţia instanţei de recurs
Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.
Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.
Din actele şi lucrările dosarului rezultă că reclamantul este o persoană condamnată penal pentru săvârşirea infracţiunii de loviri sau alte violenţe, iar anterior emiterii actului atacat acesta se afla în executarea pedepsei aplicate, de 2 ani şi 7 luni, în regim semideschis în Penitenciarul Bistriţa Năsăud .
În şedinţa comisiei pentru stabilirea, individualizarea şi schimbarea regimului de executare a pedepselor privative de libertate din cadrul penitenciarului Bistriţa, s-a propus transferul reclamantului în vedere executării pedepsei la Penitenciarul Constanţa-Poarta Albă.
Propunerea de transfer a fost aprobată ulterior de directorul general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor, prin decizia contestată.
Transferul a fost dispus în baza art. art. 108 alin. (1) lit. g) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor şi a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului, aprobat prin H.G. nr. 157/2016.
Analizând actul atacat în temeiul art. 14 şi 15 din Legea 554/2004, instanţa de fond a apreciat că acesta nu este motivat în condiţiile în care în cuprinsul său transferul reclamantului nu a fost motivat efectiv de către emitent.
Înalta Curte constată că instanţa de fond temeinic şi legal a reţinut că singura menţiune a pârâtului cu privire la motivul transferului o reprezintă art. 108 alin. (1) lit. g), respectiv pentru alte motive temeinic justificate, nu exclude obligaţia de motivare, respectiv de indicare, expunere a situaţiei de fapt calificată/apreciată juridic de emitent care a fundamentat decizia şi pe care se întemeiază astfel decizia de transfer ca manifestare de voinţă ce produce efecte juridice.
Astfel fiind, instanţa de fond a admis cererea de suspendare a deciziei, soluţie pe care Înalta Curte o împărtăşeşte.
Instanţa de control judiciar reţine că un act administrativ este motivat atunci când el enunţă motivele de fapt şi de drept pentru care autorul său îl consideră justificat.
Motivarea reprezintă o condiţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ.
Altfel spus, motivarea este o condiţie de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri în concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului.
Aşadar, motivarea este o formalitate substanţială a cărei absenţă sau insuficienţă antrenează invaliditatea actului.
Motivarea urmăreşte o dublă finalitate, şi anume: îndeplineşte o funcţie de transparenţă a procedurilor administrative în profitul cetăţenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat şi permite autorităţii judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia.
De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat.
Înalta Curte precizează că obligaţia motivării actului administrativ reprezintă o cerinţă de legalitate a acestuia unanim acceptată atât pe plan intern, cât şi la nivelul dreptului unional.
Motivarea actului administrativ constituie o garanţie împotriva arbitrariului şi se impune cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se suprimă drepturi sau situaţii juridice individuale şi subiective.
Motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competenţa emitentului ori la temeiul de drept al acesteia, ci trebuie să conţină şi elementele de fapt care să permită, pe de o parte, destinatarilor să cunoască şi să evalueze temeiurile deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.
Sub aspectul motivării actului administrativ, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a reţinut că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis şi trebuie să prezinte într-o manieră clară algoritmul urmat de instituţia care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate motivarea măsurilor şi de asemenea, să permită instanţelor efectuarea revizuirii actului, insuficienţa motivării sau nemotivarea atrăgând nulitatea.
În acest sens, este cauza C 509/1993 prin care instanţa de contencios unional a reţinut că o detaliere a motivelor este necesară şi atunci când instituţia emitentă dispune de o largă putere de apreciere, întrucât motivarea conferă actului transparenţă, putându-se verifica în acest fel dacă actul este corect fundamentat.
O motivare insuficientă sau greşită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui.
Pe de altă parte, Înalta Curte are în vedere faptul că, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond".
Suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Condiţia existenţei cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea şi înţelepciunea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.
Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a reţinut că motivarea actului este un aspect de legalitate, susceptibil de analiză în cadrul contenciosului administrativ. Această concluzie se impune cu atât mai mult cu cât în speţă transferul este posibil doar daca există alte motive temeinic justificate. Ori pentru a nu exista arbitrariul sus indicat, pentru a fi posibilă formularea unei căi de atac si un control al instanţei asupra legalităţii actului emis, aceste motive trebuie în primul rând indicate şi potrivit legii temeinic justificate.
Absenţa motivării, în chiar conţinutul unicului act în care s-a materializat manifestarea de voinţă a autorităţii competente în privinţa transferului, creează o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului, de natură a justifica concluzia îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat.
De asemenea, instanţa de control judiciar consideră că şi cerinţa pagubei iminente ce s-ar produce reclamantului în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză, instanţa de fond apreciind corect şi de această dată.
Conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Aşadar, paguba iminentă presupune o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.
Se poate aprecia că există urgenţă atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă şi imediată unui interes public, situaţiei reclamantului sau intereselor pe care acesta înţelege să le apere.
Revine judecătorului de contencios administrativ, investit cu soluţionarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant, dacă efectele actului aflat în discuţie sunt de natură să justifice urgenţa. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătoreşti ce urmează a se pronunţa cu privire la cererea de anulare a actului.
Soluţia suspendării actului administrativ până la pronunţarea instanţei se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicţională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităţilor administrative prin care se impun particularilor o serie de obligaţii.
Suspendarea pronunţată de instanţă nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiţiei pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicţionale.
Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a reţinut că reclamantul a formulat nenumărate cereri pentru transferul într-un penitenciar mai apropriat, aspect care ar fi permis vizitarea acestuia de către cele două fiice, de către părinţi sau alţi membri ai familiei mai des. Toate aceste cereri au fost respinse de pârât, ceea ce consolidează existenţa pagubei iminente respectiv afectarea relaţiilor de familie ale reclamantului şi mai ales a relaţiilor de familie cu acei membri pentru care, datorită vârstei sau ocupaţiilor, deplasarea până la Poarta Albă este posibil a se realiza doar la intervale mari de timp.
În raport cu cele reţinute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.
Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.
5. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de recurenta - pârâtă Administraţia Naţională a Penitenciarelor împotriva încheierii din 14 noiembrie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 19 aprilie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.